臺大實驗林契約林地管理制度之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系研究所碩士在職專班學位論文. 臺大實驗林契約林地管理制度之研究 A study of management政 institution 治 on experimental forest. 大. 立 of Nation Taiwan University lease forestlands ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. en. hi. i n U. v. gc 指導教授：顏愛靜博士研究生：江瑞雄撰. 中華民國 103 年 1 月.

(2) 謝誌在國立政治大學地政學系碩士在職專班的學習過程，隨著論文的完成，即將劃上句點，求學過程的辛苦，寫論文所做田野調查，論文期初與期末報告等，特地感謝顏家班學長姐弟妹的鼓勵，使論文終於完成。本論文能順利完成，幸蒙恩師顏愛靜博士的指導與教誨，對於論文研究的方向、觀念的啟迪、架構的匡正、求學的態度、人生規劃等給我許多建議，在每次論文討論的過程中，顏老師提供論文寫作許多建議，激發學生很多研究的想法並且對論文寫作更有進一步的了解。在準備期末報告過程中，一度想放棄，顏老師適時鼓勵學生，不辭辛勞的指導論文許多意見，使本論文得以順利完成，於此獻上最深的敬意與謝意。而在論文口試，承蒙口試委員李承嘉老師與徐世榮老師的. 政治大. 鼓勵與疏漏處之指正，使得本論文更臻完備，謝謝各位老師。在國立政治大學地政學系在職專班研究所修業期間，感謝陳立夫老師、楊松. 立. 齡老師、張鈺光老師等諸位老師在課業知識的傳授。感謝漢煒學長當我的期初和. ‧ 國. 學. 期末報告的評論人，顏家班小芝學姊、美珍學姊、世賢、昭洋、國祥、書騰在期末報告給我許多意見等，好友致青、人豪、建昌、勝雄、明哲、錦詳、星佑、佳憲、榮忠、世君等人給我的鼓勵，謝謝您們。. ‧. 臺大實驗林研究夥伴健豪、心淳、佳萱；臺大實驗林林管處劉興旺組長、林. y. Nat. 添源主任、趙淑芬小姐；林農莊俊瑩先生、沈伯亮先生等給我許多意見，同事葉. sit. 必忠先生幾次與我到臺大實驗林進行訪談，非常感謝您們。. n. al. er. io. 另外特別感謝佳萱在論文口試期間的協助，幫我整理口試委員意見的宜婷，. v. 一起報告互相打氣的伶妃，文棋學長提供寫作建議，板橋地所陳炎基先生給我許多專業意見，謝謝您們。. Ch. engchi. i n U. 特將本論文獻給我最親愛的母親，感謝母親的體恤、包容；論文寫作期間與昶萱、昶甫、若涵、若瑜一起學習成長，期待未來你們未來人生一切順利! 最後，並將此論文獻給從小勉勵我一定要好好讀書的父親。. 江瑞雄謹誌於政治大學 103 年 1 月.

(3) 摘要臺大實驗林因其特殊歷史背景，與契約林農訂立之三種契約，歷經社會與經濟變遷後，漸生契約林農基於經濟因素而違規利用契約林地、林管處無法具體落實造林管理政策、契約林地利用契約規範與實際利用現況不甚相符等諸多問題。按非都市土地使用管制規則予以檢視，臺大實驗林契約林地係編定為林業用地，惟依臺大實驗林「被墾地合作造林辦法」、合作造林契約書規定，造林地可於單筆總面積的三成內從事森林特產物或果樹之種植，此與上開規則規定林業用地容許使用項目不得作農業使用之規範有所牴觸，除人為的利用，以保存自然資源?. 政治大. 還是兼顧人們需要和環境保育，得積極介入以亟待研析解決辦法。. 立. 從自然資源利用的歷史角度以觀，除天然災害影響之外，人為干擾似乎是造. ‧ 國. 學. 成土地健康受損的根源。然而，究竟要完全排負責保育自然資源?凡此引發激烈. ‧. 的辯論。若從林地利用究屬保存與保育觀點檢視，林管處秉持林地林用的概念，. y. Nat. 是希望避免林地農用與干擾，以達成完全造林的目標，近乎保存的概念；而林農. er. io. sit. 希望契約林地做混農利用，並希望透過在地知識以人為方式主動管理，且在不破壞林地健康的前提下，以提升經濟收入與環境健康，似屬保育的概念。然為落實. n. al. Ch. 維護林地資源，採取何種觀念為宜？. engchi. i n U. v. 本研究從臺大實驗林契約林地土地使用管制機制，藉由混農林業理論、保存與保育理論、土地使用管制等文獻評析，並透過深度訪談，分析臺大實驗林契約林地土地利用相關問題，最後得到以下結論：(1)臺大實驗林契約林地租地造林契約應予修正；（2）修正非都市土地使用管制規則之林業用地容許使用項目；（3）臺大實驗林繼續辦理國土復育計畫及獎勵造林計畫。本研究對於臺大實驗林契約林地土地利用，提出以下之建議:(1)修正臺大實驗林契約林地三種租地造林契約內容不適宜之規範，以符合現今法令規範；(2)重新查定臺大實驗林契約林地可.

(4) 利用限度並編定合適用地類別，以符土地使用管制規範；(3)修正非都市土地使用管制規則之林業用地容許使用項目，以利林地保育並導正使用；(4)臺大實驗林繼續辦理國土復育計畫及持續宣導獎勵造林計畫，以維護國土保育安全。最後，從導正土地使用管制機制，以利有效管理臺大實驗林契約林地，最終達成森林資源永續發展的目標。. 關鍵詞：臺大實驗林契約林地、土地使用管制、保育與保存、混農林業、林業用地、違規使用. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) Abstract Due to the unique historical background of the experimental forest of National Taiwan University (NTU), three types of contracts were signed with users of leased forest land. Many issues have now arisen after several social and economic changes. Such issues include the illegal use of the forest land, failure of the Forest District Offices to fully implement the relevant forestation management policies, and the inconsistency between the provisions of forest land use contracts and the conditions of actual use. According to the Regulations on Non-Urban Land Use Control, the NTU experimental forest is defined as forest land. On the other hand, however, according to the “Cooperation Guideline for Reclaimed Land Forestation” and the “Forestation Contract,” 30% of the total area of a parcel of forestation land may be used for the plantation of special forest products or fruit trees, which is inconsistent with the rule under the Regulations on Non-Urban Land Use Control prohibiting any agricultural use of forest land. As a result, a solution was to be analyzed and discussed to see whether the natural resources shall be preserved either without human use or with active intervention to balance human needs with environmental conservation.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. From the historical perspectives on natural resource use, human interference seems to be the main cause of damage to land. Heated discussions have been had regarding how to conserve natural resources. This issue might be viewed from the two points of view, i.e. preservation and conservation. The Forest District Office holds the view that forest land shall be used for the purpose of forestry to avoid agricultural use or interference and to achieve the goal of complete forestation. This is more of a concept of preservation. On the other hand, users of forest land would prefer agroforestry use of forest land and manage the land through local knowledge to improve economic returns and environmental health without destroying the forest. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. land. This is more of a concept of conservation. Which concept is more ideal in terms of protection of forest land? In this study, we referred to publications in connection with agroforestry, preservation and conservation, and use control of land, along with in-depth interviews conducted to analyze the relevant issues regarding the use of the leased forest land at NTU experimental forest and concluded that: (1) the forestation contracts regarding the leased forest land at NTU experimental forest shall be amended; (2) the allowed use of forest land under the non-urban land use control regulations shall be revised; and (3) NTU experimental forest shall continue to participate in the national land recovery plan and encouraging plan for forestation. The possible measures for the use.

(6) of leased forest land at NTU experimental forest as suggested by this study include: (1) amending the three types of forestation contracts regarding the leased forest land at NTU experimental forest for the purpose of legal compliance; (2) reinvestigating the scope of use of the leased forest land at NTU experimental forest and stipulating appropriate use types to be in conformance to the land use control regulations; (3) revising the allowed use of forest land under the non-urban land use control regulations for the purposes of forest land conservation and corrective use; and (4) the continuous participation of NTU experimental forest in the national land recovery plan and encouraging plan for forestation to maintain national land conservation. Finally, by correcting the mechanism of land use control, the leased forest land at NTU experimental forest will be effectively managed and the goal of perpetual development of forest resources achieved.. 政治大 Key words：Experimental forest leased forest land of National Taiwan University, 立 Land use control, Conservation and preservation, Agroforestry, Forest land, Illegal ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. use. Ch. engchi. i n U. v.

(7) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 6 第一節研究動機與目的 .......................................................................................... 6 第二節研究範圍、內容與限制 ............................................................................ 13 第三節研究方法與流程 ........................................................................................ 16 第二章文獻回顧與理論基礎.................................................................................... 19 第一節林業經營管理保育與保存之研究面向 .................................................... 19 第二節外部性與土地使用管制之研究面向 ........................................................ 32 第三節我國發展混農林業政策之研究面向 ........................................................ 38. 政治大. 第三章臺大實驗林契約林地利用規範演變與發展歷程........................................ 45. 立. 第一節臺大實驗林契約林地利用之背景與演進 ................................................ 45. ‧ 國. 學. 第二節臺大實驗林契約林地利用規範與問題研究 ............................................ 65 第三節臺大實驗林契約林地土地利用分析 ........................................................ 81. ‧. 第四章訪談設計與深度訪談分析............................................................................ 89. sit. y. Nat. 第一節訪談內容設計 ............................................................................................ 89. io. er. 第二節契約林農訪談結果與分析 ........................................................................ 94. al. 第三節專家學者深度訪談結果與分析 .............................................................. 109. n. v i n Ch 第四節綜合分析 .................................................................................................. 127 engchi U. 第五章結論與建議.................................................................................................. 138 第一節結論 .......................................................................................................... 138 第二節建議 .......................................................................................................... 143 參考文獻.................................................................................................................... 147 附件.......................................................................................................................... 153 附錄一臺大實驗林管理處竹林保育契約書 ...................................................... 153 附錄二臺大實驗林管理處與墾民合作造林契約書 .......................................... 157 附錄三臺大實驗林管理處被墾地合作造林辦法 .............................................. 160. i.

(8) 附錄四山坡地土地可利用限度分類標準 .......................................................... 164. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(9) 表目錄表 2- 1 保育與保存概念 ............................................................................................. 20 表 2- 2 災後國土保育的新思維 ................................................................................. 24 表 3- 1 97-99 年度各營林區收回筆數及面積 ......................................................... 51 表 3- 2 97 年度執行「國土復育策略方案暨行動計畫」收回林地成果統計表 .. 52 表 3- 3 臺大實驗林林地分類及利用現況(公頃) ...................................................... 54 表 3- 4 緣故關係的類別與定義 ................................................................................. 58 表 3- 5 臺大實驗林契約林地三種契約面積基本資料表 ......................................... 60. 政治大表 3- 7 契約林地筆數及面積統計表立 ......................................................................... 62 表 3- 6 保管竹林、保育竹林及合作造林之比較 ..................................................... 61. ‧ 國. 學. 表 3- 8 臺大實驗林三種契約林地各種地上物現況面積統計表 ............................. 64 表 3- 9 被墾地合作造林辦法與合作造林契約相關內容之比較 ............................. 65. ‧. 表 3- 10 竹林清理要點與竹林保育契約相關內容之比較 ....................................... 67. sit. y. Nat. 表 3- 11 臺大實驗林合作造林契約種植農作規範歷程 ........................................... 72. al. er. io. 表 3- 12 臺大實驗林契約林地可利用項目 ............................................................... 78. v. n. 表 3- 13 非都市土地林業用地、農牧用地、臺大實驗林合作造林契約容許使用項. Ch. engchi. i n U. 目一覽表.............................................................................................................. 80 表 4- 1 契約林農訪談問題設計 ................................................................................. 90 表 4- 2 公部門專家學者訪談問題設計 ..................................................................... 91 表 4- 3 受訪契約林農簡表 ......................................................................................... 94 表 4- 4 受訪林管處、專家學者簡表 ....................................................................... 109 表 4- 5 臺大實驗林契約林地修正項目表 ............................................................... 133 表 4- 6 混農林業認知調查問卷統計結果 ............................................................... 134 表 4- 7 林業用地容許使用項目修正一覽表 ........................................................... 135 iii.

(10) 表 5- 1 林業用地容許使用項目修正一覽表 ........................................................... 140. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iv. i n U. v.

(11) 圖目錄圖 1- 1 研究流程圖 ..................................................................................................... 18 圖 3- 1 臺大實驗林契約林地位置圖 ......................................................................... 54 圖 3- 2 臺大實驗林組織架構圖 ................................................................................. 57. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. v. i n U. v.

(12) 第一章緒論第一節研究動機與目的一、研究動機臺大實驗林之前身為日本「東京帝國大學農學部附屬臺灣演習林」，創立於 1904 年1，臺灣光復後，由省府前身東南行政長官公署接收，設立「第一模範林場」，臺灣省政府於民國 38 年 7 月撥供臺灣大學設立「國立臺灣大學農學院實驗林管理處」 (下稱林管處)，成為國內最具規模、歷史及成效之實驗林(王亞男，. 政治大「官有林」，嗣後因清理原因不同而區分為「保管竹林」、「保育竹林」、「合作造立 2005：65-73) ，當年成立「臺灣演習林」時，即有竹林之存在，且均已被劃為. ‧ 國. 學. 林」2契約等三類；三種契約林地因各有不同之緣由與發展差異，於是各自發展出一套管理辦法，保管竹林以「許可證」之形式管理，而保育竹林與合作造林則. ‧. 各有一套清理辦法及契約。林管處對於三種契約林地的使用，規範不一，「保管. sit. y. Nat. 竹林」與「保育竹林」契約林地，僅可用種植竹木使用，「合作造林」契約林地. io. al. er. 容許種植果樹等森林特產物3，林農為了考量自身經濟利益，導致違規進行使用. n. 行為屢見不鮮，目前三種契約林地均「違規使用」嚴重4，林管處的管理上是否 1. 2. 3. 4. Ch. engchi. i n U. v. 王亞男(2000：65-73)指出臺大實驗林…創立於民國前 10 年(1902)。另查臺大實驗林（位於南投縣鹿谷、水里、信義三鄉轄區，面積 3 萬 2 千餘公頃）前身即日治時期「東京帝國大學農學部附屬臺灣演習林」，原係民國前 8 年（西元 1904 年）由當時臺灣總督府撥交東京帝國大學所設立，並經該總督府於同年 11 月 12 日以第 142 號告示公告：「查臺灣總督府斗六廳管內左記境界內官有林，為供東京帝國大學農科大學設置演習林，已於明治 37 年（按即西元 1904 年）9 月 16 日移交竣事，今後凡為前述境界內林地之承租、林產物之採買者，應向設於斗六廳之農科大學演習林派出所申請，但有關山胞案件則向當地地方廳，有關樟腦製造者則向專賣局申請之。」。林管處與林農訂有契約由林農管理之林地，依其緣故關係及地上物不同計分三類，分別為保管竹林、保育竹林及合作造林契約。參閱合作造林契約第 11 條：「甲方應自訂約之日起三年內分期全部完成造林，惟在不違反水土保持原則下，得報經乙方同意後，營造果樹等森林特產物，其面積不得超過該筆總面積十分之三。其在本合作造林契約訂定前，已超出該面積者，應於訂約日起三年內實施造林」。臺大實驗林管處與林農締結契約管理之林地，依其緣故關係及地上物不同計分三類，分別為保管竹林、保育竹林及合作造林。由於定約人及契約地資料為動態更新之狀況，依據 2007 年 6 月之資料顯示，三者目前以合作造林所佔面積最多，約為 2,742 公頃，保管竹林次之，面積約為 2,057 公頃，保育竹林面積為 1,635 公頃，三種契約林地之面積總計約有 6,434 公頃。其零 6.

(13) 發生問題5，值得後續探討。臺大實驗林契約林地之林農為維持生活所需，對於契約林地作農業使用有殷切需求，林農認為目前契約林地作農用使用之相關規定不符合其需求，且現行土地可利用限度之決定標準不合理6，因此時而發生擅自架設搬運索道7、擴建工寮 8. 、開設簡易林道9、溫室、種植蔬果、濫墾、擴墾並整地等情事，林管處難以杜. 絕這些違規使用情形。且現行契約林地以面積比例作為判別土地的利用標準，此項規定並不合理，應按林地分級10來開放土地可供種植作物使用。且因造林利潤. 立. 學. ‧. ‧ 國. 5. 政治大. 星分布於實驗林各處，對實驗林之經營有密不可分之關係。但林農競逐利益，三種契約林地均有林農違規使用，其中以合作造林地種植經濟作物違規使用面積最多。國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗管理處「既有已混農使用事實之契約林地混農林業使用可行性評估處理方案」 99 年度期末報告書，2010 年 12 月 28 日，第 163-165 頁。臺大實驗林管處管理契約林農，面臨許多問題，例如林農違規使用、租地造林契約不合現行規範等，都影響林管處在管理契約林地的成效。陳和田(2009：92-107）針對林管處組織規程，指出林管處多項與林農管理機制有關業務，如契約林地(保管竹林、保育竹林、合作造林)管理業務與林地濫墾、竊佔、擅設工作物等之防範、取締業務等。臺大實驗林為維護林地完整避免因林地不當使用造成災害及為害人民生命財產安全，除應繼續積極輔導承租人依契約規定完成造林，同時應透過各類活動及媒體通路，推廣政府林業政策及宣導造林綠化對國土保安之重要性，提昇全民共同維護國家森林資源共識，進而主動參與保林、護林運動。臺大實驗林轄區契約林地位處南投縣鹿谷鄉、水里鄉及信義鄉所轄行政區域土地，當地居民與林管處森林經營管理工作息息相關，且臺大實驗林轄內承租林地的林農甚多，亦增加林地管理之複雜與困難性。因此林管處對於林農的管理方式，擬藉改善與周遭利害關係與共之居民互動關係，以促進契約林地更亦於管理經營。參閱行政院農業委員水土保持局，水保法規資料庫， http://www.swcb.gov.tw/class2/index.asp?ct=laws&m1=10&m2=55&AutoID=22。2013/9/10 搜尋。參閱臺大實驗林林管處受理申請架設農林產物搬運索道處理要點第 2 點：「凡本處轄內農林主副產物之收益人為便利搬運其產品，在不妨礙本處施業原則下，得向本處申請架設索道。」參閱臺大實驗林管理處契約林地申請興建工寮實施要點第 1 條：「林管處契約林地(包括保管、保育竹林及合作造林)之契約人確因生產工作需要存放務農工具或儲存收穫務，有於契約林地內興建工寮之必要者應申請經本處同意後，始得依相關法律規定興建工寮。」參閱臺大實驗林管理處受理申請開設簡易林道注意要點第 1 點：「凡符合左列情形，得提出申請，1.所經路線應有多數人受益 2.原則上不得經過本處造林地 3.每一集水區每公頃路線長不過 20 公尺 4.不破壞水土保持 5.對本處應盡義務均已完成無侵佔本處林地。」林業分級概念以多目標經營或現在所提倡的生態系經營觀點出發，林地分級就是廣義的生育地分級，其內容包涵了生育地在水資源涵養、野生動物經營、遊樂衝擊及木材生產等議題上，進行其適宜性之分析與評估。目前國內林地分級之研究成果尚不多見，傳統之分級方法有地位指數法、土壤分類法、生育區類型法等。但傳統方法多採用單一因子，無法真正反應出生態系的結構關係。未來將朝以多重生態因子來作為林地分級之標準，未來發展方向可應用遙測與地理資訊系統技術或開發林地土壤分級、管理及利用系統建立一套適合林管處使用的林地分級作業體系，包括林地分級單元和分級方法等之探討，以期研訂一適合多目標利用的林地管理措施應用於實際作業（國立臺灣大學農學院實驗林白皮書，2005：19）。 7. 9. 10. sit. n. 8. al. er. io. 7. y. Nat. 6. Ch. engchi. i n U. v.

(14) 偏低，造成農民依賴種植農作物為生情形普遍發生，加上臺大實驗林範圍太廣，在人力不足情形下11，要徹底檢查契約林地「違規使用」並不容易，故經年累月下，臺大實驗林轄區內契約林地的「違規使用」已屬於常態現象，但林管處對此僅採消極檢查方式因應，直到最近方廣邀各方學者來針對各種原因進行研究12，期能改善現有的措施，以增進國土保育的功能。又據受訪林農表示，臺大實驗林鳳凰自然教育園區13，林管處本身已將部分土地開闢為茶園，恐也有違規使用之虞。如此就突顯出目前租地造林契約確實有檢討必要，進而引發本文研究動機。有關林業用地使用之規範可見諸於森林法14、區域計劃法15、非都市土地使. 政治大. 用管制規則16等。依非都市土地使用管制規則第 6 條規定：「非都市土地經劃定. 立. 使用分區及編定使用地類別後，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。…」. ‧ 國. 學. 11. ‧. 臺大實驗林人力經歷不同實其業務轉型，造成人力的斷層與不足。林管處早期以教學實習及林木生產為主，隨著林業政策轉變，森林經營形態轉型，除做林業研究外，並從示範經營、林地管理、林業推廣等工作。此外，為順應世界潮流，林業經營已由經濟生產轉為多目標經營，故研究的領域亦已跳脫原本只以林木生產為主之研究，亦擴及森林保護、氣候、水文、動物、景觀、社會經濟、法律、解說推廣等面向的教學研究領域，且為推行資訊化作業，亦須資訊類等人力參與，故林管處人力的需求已朝向多元化發展。國立臺灣大學生農學院實驗白皮書，國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處，2005 年 5 月，第 9-12 頁。 12 行政院於 98 年 4 月 24 日邀集內政部、財政部、教育部、經建會、農委會及臺大實驗林管處召開「研商信義鄉轄內臺大實驗林管理處經營土地之農民栽植作物相關事宜會議」案，對於林農栽植作物做出結論，其中一項為關於林地既有之混農使用事實，請臺大實驗林管理處進行混農林業使用之可行性研究，臺大實驗林管理處自 99 年起至 101 年為期 3 年時間，開始針對轄區實驗林範圍進行「既有已混農使用事實之契約林地混農林業使用可行性評估處理方案」研究。 13 鳳凰自然教育園區源於日據時期，源為日本人所開闢種植金雞納樹(提煉治療瘧疾特效藥之原料)園之一。二次大戰後，1949 年臺大實驗林成立後接管，迨 1956 年為實現林地多目標利用及促進地方產業發達之功能，遂將金雞納樹廢除改種十八公頃茶樹，其中大部分面積種植阿薩姆紅茶樹，小面積烏龍茶樹，當時對竹山、鹿谷地區茶葉之萌發推展及促進產業經濟發展有一段功不可沒的歷史，1996 年園區對於鹿谷地區茶葉之推廣階段性功能已能圓滿達成，重新規劃為自然教育園區，面積 20.24 公頃，以推動生態教育為主。2005 年起更著手蒐集各國山茶花品系，新增設茶花標本園（林茂擇、翁士豪，2009：124-125）。 14 森林法第 6 條第 2 項規定：「經編為林業用地之土地，不得供其他用途使用。但經徵得直轄市、縣(市) 主管機關同意，報請中央主管機關會同中央地政主管機關核准者，不在此限。」 15 區域計畫法第 15 條第一項：「區域計畫公告實施後，不屬於第 11 條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。…」 16 非都市土地使用管制規則第 5 條：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣 (市)政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣(市)政府處理。…」、第 7 條：「山坡地範圍內森林區、山坡地保育區及風景區之土地，在未編定使用地類別前，適用林業用地之管制。」 8. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(15) 臺大實驗林轄區內之土地使用分區及使用地之編定，分別為國家公園區（玉山國家公園）、森林區林業用地及森林區暫未編定用地等。按照使用分區變更編定原則之規定，森林區內土地可以為丙種建築用地、農牧用地、林業用地、養殖用地、交通用地、水利用地、遊憩用地、古蹟保存用地、生態保護用地、國土保安用地和特定目的事業用的，惟森林區內之土地尚須依照土地使用管制編定成不同使用地使用。目前臺大實驗林轄區內之契約林地編為林業用地，按照非都市土地使用管制規則內容規定，臺大實驗林轄區內之契約林地皆須做林業經營使用，不得為農業經營使用之使用，否則即違反非都市土地使用管制規則之規定。. 政治大. 另者，由於莫拉克颱風過境，引發重大災害，主管機關乃檢討現行區域計畫. 立. 地區非都市土地使用管制之體制，並將國有林地、保安林地、大專院校實驗林及. ‧ 國. 學. 林業試驗林地等森林區，劃入限制發展地區；又為兼顧資源永續發展、國土保安與水土保持，區內土地使用應以維持其永續性為原則，區內森林遊樂區之發展與. ‧. 經營管理，應以自然教育功能為主。且為加強森林涵養水源功能，森林經營應配. Nat. sit. y. 合集水區之保護與管理，為加強國土保育，應重新檢討森林區之農牧用地及林業. n. al. er. io. 用地之容許使用項目17。再者，為加強國土保育與保安，原則禁止高山農業新開. i n U. v. 墾及各類新開發行為，中央目的事業主管機關應會商相關機關，就農牧用地之容. Ch. engchi. 許使用或變更編定予以限制。又為落實國土保育與防災，中央地政主管機關於該計畫公告實施後 2 年內，會商有關機關檢討「森林區」、「山坡地保育區」之農牧用地及林業用地之容許使用項目。由此可知，中央地政主管機關對於森林區的林業使用土地，強調應以永續性為原則，並對現行的使用管制容許項目嚴加檢討。然而，上述規定，對於林業用地超限利用的現象究竟有無影響？若有，是否加劇違規使用的情形？還是抒解違規使用的問題？此或可藉臺大實驗林為例，以一窺. 17. 內政部，2010，變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第 1 次通盤檢討）－因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制－內政部 99 年 6 月 15 日台內營字第 0990804311 號公告，第 40-41 頁 http://www.cpami.gov.tw/chinese/filesys/file/chinese/dept/rp/rp990615.pdf。 9.

(16) 究竟。臺大實驗林「合作造林」契約中規定可種植果樹等作物，且「保育竹林」、「保管竹林」契約均可轉換為「合作造林」契約18，恐會與非都市土地林業用地容許使用項目有所衝突；蓋臺大實驗林轄區內土地雖編定為林業用地，但在合作造林契約的規範中隱約允許承租林地得以進行農業使用之行為，然此舉即與非都市土地使用管制規則之規定有所牴觸。因此，現行臺大實驗林轄區內土地使用的編定，林農對於土地仍以農業使用為主，並未積極造林，若未明確規範並確實管制，則承租契約地上耕作農作物，導致違規使用之情形將層出不窮，故臺大實驗林轄區內土地有重新檢討編定之必要。. 立. 政治大. 因筆者參與臺大實驗林管理處 99-101 年度「既有已混農使用事實之契約林. ‧ 國. 學. 地混農林業使用可行性評估處理方案」計畫19，現場訪問林管處人員及契約林農，發現目前契約林地違規使用嚴重且林管處在管理與執行面上，無法有效防範違規. ‧. 使用現象發生；另林業用地容許使用項目與租地造林契約規範有所不同，造成對. Nat. sit. y. 國土保育產生負面效果，進而引起筆者對臺大實驗林轄區契約林地管理利用產生. n. al. er. io. 研究興趣。據此，本研究藉以臺大實驗林契約林地為研究標的，檢視目前臺大實. i n U. v. 驗林管理制度、林業用地容許使用項目、租地造林契約等，探求林農、林管處人. Ch. engchi. 員、專家學者對上述問題之看法，以供未來契約林地管理政策之參酌。. 二、研究目的. 18. 19. 竹林保育契約第 6 條訂有契約轉換條款：「竹林保育人在不妨害水土保持之範圍內，如欲改善經營增加生產而栽植果樹或造林時，得先申請解除竹林保育契約後依本處被墾地合作造林契約辦法，訂立合作造林契約。」，另臺大實驗林既有已混農使用事實之契約林地混農林業使用可行性評估研究計畫補充資料─契約林地管理業務簡介，(五)竹林保管、保育人為提高林地收益，改造植其他樹種得申請更改為合作造林契約，第 10 頁。筆者於民國 99-101 年間參與臺大實驗林管理處委託顏愛靜教授主持之「臺大實驗林已混農利用之契約林地現況與問題之研析」(I~III)研究計畫，參與實地探勘、訪問臺大實驗林管處人員與契約林農，對於各營林區之面臨問題、林農所處困境，有一定程度之瞭解，且相關資料之引用，已徵得計畫主持人顏愛靜教授同意，謹此致謝。 10.

(17) 本研究藉由臺大實驗林契約林地管理制度，以林管處管理契約林地所出現的問題，來檢討非都市土地林業用地容許使用項目與細目，以其對國土資源整體規劃利用之影響，藉此檢討最有效之非都市土地林業用地使用容許項目方式，進而達成有效進行土地利用，以達成國土資源永續發展的目標。其主要研究目的如下：. (一) 探討臺大實驗林契約林地租地造林契約問題，並研提修正方向由於臺大實驗林與林農間之歷史淵源流長，其背後社會、經濟、政治、文化. 治政大對於目前契約不符現況規範方面，與臺大實驗林契約林地目前面臨管理上的問題，立. 因素甚為複雜，本研究擬就契約林地(保管竹林、保育竹林、合作造林)契約面，. 透過訪問林管處人員、專家學者及契約林農，期能得到解決之道，並提出解決對. ‧. ‧ 國. 學. 策。. (二) 檢討臺大實驗林契約林地與非都市土地林業用地管制項目問題. Nat. sit. y. 臺大實驗林契約林地目前部分作為農作使用，與非都市土地使用管制規則林. n. al. er. io. 業用地容許使用項目並無農作使用所產生衝突，本研究藉由文獻回顧與深度訪談. i n U. v. 方式，針對於不合時宜的法令制度，積極檢討制度面相關缺失，提出具體可行之. Ch. engchi. 改進措施，以消除土地使用管制機制缺失及執行檢查工作不力等問題，進而提升非都市土地林業用地使用管制政策之成效。. (三) 探討臺大實驗林契約林地可利用限度並編定適合用地類別，以符合土地使用管制規範臺大實驗林契約林地因其歷史背景因素，經過多年發展，與當時訂立法規與實際現況並不相符，林管處在執行管理政策時會面對到許多問題，而契約林農因經濟因素而有違規事實發生，本研究從土地可利用限度來分析契約林地適合編定類型，並以深度訪談契約林農、林管處人員、專家學者等，以解決契約林地違規 11.

(18) 使用之現象。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.

(19) 第二節研究範圍、內容與限制一、研究範圍本研究範圍以臺大實驗林轄內之契約林地為主，因臺大實驗林契約林地自日治時代就已做為農業使用，且其地區位於臺灣中部山區，包含部分玉山國家公園，又為便利開發及觀光，政府在此地開闢新中橫公路以利通行，颱風季節常常遭受土石流、山崩等天然災害影響，造成人民財產損失，因此，確實有探討契約林農從事種植農作物等行為是否會對環境造成影響之必要。. 政治大契約相關規範、契約林地使用內容與非都市土地管制使用規則林業用地容許使用立本文探討臺大實驗林契約林地「管理制度」，係從臺大實驗林三種租地造林. ‧ 國. 學. 項目與細目、混農林業發展等方向來探討。. 臺大實驗林與林農所簽訂租地造林契約，針對契約林地使用內容與林業用地. ‧. 容許使用項目相互比較，並藉由目前契約林地所發生的問題，來探討非都市土地. sit. y. Nat. 林業用地容許使用項目與細目，以檢討林業用地土地使用管制之不合時宜項目，. io. er. 最後並對「非都市土地管理使用規則」之林業用地使用項目與細目進行檢討。林管處與轄區內契約林農，分別訂有保管、保育竹林、合作造林三種不同制. al. n. v i n Ch 式內容之契約。目前仍沿用之三種制式契約書不明確或不合理導致林農長時間不 engchi U. 斷續約、耕作（契約）面積又不斷擴大，結果造成彼此間權利義務之嚴重失衡。因此，本研究針對三種契約即保管竹林契約、保育竹林契約與合作造林契約條款，進行檢討分析。. 二、研究內容本研究基於前述動機與目的，研究內容計分為以下部分，說明如下：第一章為緒論，主要闡述研究動機、目的、研究方法、研究限制，並以研究流程圖說明本論文架構。 13.

(20) 第二章為文獻回顧與理論基礎，以土地使用管制及林業經營作為理論基礎，在文獻回顧部分，將蒐集非都市土地違規使用、非都市土地使用管制、林業經營管理、林業用地違規使用問題相關博、碩士論文、研究及期刊文章等，加以綜合分析，以做為本研究之參考及基礎。第三章為臺大實驗林契約林地利用演變與現況，首先探討臺大實驗林契約林地利用之背景與演進，其後並介紹臺大實驗林契約林地利用規範，最後以臺大實驗林契約林地管理制度現況，並檢討三種「租地造林」契約的內容，針對林管處對林農的管理方式加以分析，並探討租地造林契約的問題所在。. 政治大. 第四章為訪談設計與深度訪談分析，根據文獻回顧、相關理論、林業用地使. 立. 用管制機制及執行之現況分析為基礎，結合實地訪談之內容，對於林管處契約林. ‧ 國. 學. 地現況，與非都市土地林業用地容許使用項目進行比較，可了解土地的使用性質，並對「違規使用」以現況勘查方式調查情況，以利後續研究管理機制之缺失等問. ‧. 題。藉由臺大實驗林契約林地管理所面對的問題，檢討林管處與林農雙方針對違. Nat. sit. y. 規使用現象的探討，最後提出改善對策與配套措施。. n. al. er. io. 第五章為結論及建議，針對臺大實驗林契約林地管理上，經由本研究之探討，. i n U. v. 提出個人的結論與建議，以供臺大實驗林未來管理契約林農政策之參考。. Ch. engchi. 三、研究限制本研究以臺大實驗林契約林地範圍為研究標的，以保育與保存理念的觀點探討臺大實驗林管理機制，最後以契約林地法規與目前土地利用法規作比較，檢討目前造林契約需改進之處。本研究另以山坡地保育條例之「山坡地土地可利用限度查定」，來探討臺大實驗林契約林地之「宜林地」、「宜農地」之區分。本研究以文獻評析及深度訪談方式，針對學者以臺大實驗林作為研究標地或其他地區作「山坡地土地可利用限 14.

(21) 度查定」之相關研究來討論，故並無實地以科學方式調查臺大實驗林契約林地之土地現況。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(22) 第三節研究方法與流程一、研究方法基於前述，本研究將採「文獻評析法」、「深度訪談法」二種研究方法，本文主要蒐集與本文研究相關文獻來進行評析；在研究方法的選取上，由於林管處人員、契約林地林農屬於不同特定群體，較不適合進行抽樣與問卷調查，因此，本研究透過深度訪談，深入了解個別的問題與實際情形，以及受訪者的想法，整理出臺大實驗林管理的課題，茲分述如下：. 政治大. 立. (一)文獻評析法. ‧ 國. 學. 蒐集國內有關非都市土地使用管制文獻，以利瞭解當前非都市土地林業用地編定管理問題。另外整理有關林地分級、山坡地違規使用、森林經營、混農林業. ‧. 等相關文獻，藉由文獻評析法來分析違規使用問題產生的影響、契約林地利用之. sit. y. Nat. 情形以及永續林業之經營方式，以供解決非都市土地林業用地管理上需改進的地. io. er. 方，剖析經營契約林地之相關法規及政策，探求林管處對於契約林地經營管理方式，提供未來政策之調整方向。. n. al. (二)深度訪談法. Ch. engchi. i n U. v. 臺大實驗林契約林地之土地利用方式與程度，因每筆林地之位置、坡度、土壤、氣候、交通條件與承租林農家庭背景、教育程度、是否從事其他行業、有無其他契約林地等不同因素，而各有差異，承租林農基於上述條件的差異，會發展出不同的經營方式。因此，本研究藉由參與方式觀察臺大實驗林契約林地之使用現況，以瞭解契約林地之經營狀況、種植情形及發展程度，並藉由實地勘查的過程，進而投入更深度的訪談工作，以了解林農目前經營狀況及所面臨的困境。. 16.

(23) 本研究訪談對象，大致可分為契約林地之承租林農、臺大實驗林管理處、林務局、水保局、地政事務所人員、學校研究人員等進行深度訪談及調查，藉以了解林管處管理方式對臺大實驗林契約林地經營影響，與契約林地之承租人對林業經營的認知，了解各方不同的立場，以作為日後研究的依據。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(24) 二、研究流程本研究流程以圖 1-1 表示：研究動機. 研究目的. 探討臺大實驗林契約林地租地造林契約問題，並研提其修正方向制度分析. 探討臺大實驗林契約林地可利用限度並編定適合用地類別，以符合土地使用管制規範. 檢討臺大實驗林契約林地與非都市土地林業用地管制項目問題. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 文獻分析. ‧. 實證研究. y. Nat. 第四章訪談問卷設計 1.個案訪談問卷設計 2.專家學者訪談問題設計. sit. n. al. er. io. 第二章文獻回顧與理論基礎 1.林業經營保育與保存之研究面向 2.外部性與土地使用管制之研究面向 3.我國發展混農林業政策之研究面向. Ch. engchi. i n U. 第三章臺大實驗林契約林地利用規範演變與發展歷程 1.臺大實驗林契約林地利用之背景與演進 2.臺大實驗契約林地利用規範與問題研究 3.臺大實驗林契約林地土地利用分析. 第五章結論與建議圖 1- 1. 研究流程圖 18. v. 第四章訪談設計與深度訪談分析 1.個案訪談結果與分析 2.專家學者訪談結果與分析 3.整體執行結果分析.

(25) 第二章文獻回顧與理論基礎本章為文獻回顧與理論基礎，其中第一節為林業經營管理保育與保存之研究面向，以林業經營管理保育與保存概念來探討林管處之管理方式是保育或保存概念，第二節為外部性與土地使用管制之研究面向，以外部性及土地使用管制理論探討臺大實驗林契約林地種植農作物，是否符合非都市土地使用管制規則規定林業用地容許使用項目，第三節為我國發展混農林業政策之研究面向，探討混農林業在我國發展情形。. 治. 政第一節林業經營管理保育與保存之研究面向大. 立. ‧ 國. 學. 一、林業經營保育與保存理論 (一)林業經營保育與保存. ‧. 從自然資源利用的歷史角度以觀，除天然災害影響之外，人為干擾似乎是造. sit. y. Nat. 成土地健康受損的根源。然而，究竟要完全排除人為的利用，以保存自然資源?. io. er. 還是兼顧人們需要和環境保育，得積極介入以負責保育自然資源?凡此引發激烈. al. v i n Ch 保護（Protection）生態或資源系統；而保育（Conservation）則指為謹慎使用自 engchi U n. 的辯論。Norton (1986：200)認為，保存（Preservation）是指從資源產量觀點以. 然資源，著眼於未來的可用性和生產率的維護。而 Minteer and Corley（2007： 326-327）透過研究 Chattahoochee 國家森林公園的自然資源管理，發現保存的理念，可視為「不插手」的管理，儘量排除人為的干擾，僅允許低度使用或讓自然被動使用，以留給大自然自行復育生機；另一方面，保育的理念，則是促使人民積極「動手」的管理，兩者比較如表 2-1 所示。. 19.

(26) 表 2- 1 保育與保存概念方式. 保育(Conservation). 保存(Preservation). 管理方法. 「實際動手」方法主動管理. 「不要插手」方法不需管理. 利用方式. 智慧/永續利用. 不要使用/消極使用. 對生態影響. 維護生態系統的健康. 防止環境變化. 資料來源：整理自 Minteer and Corley(2007：326-327)。傳統的林業經營，在習慣上將林業工作區別為育林、保林與林產三大項目。在保育人士的觀念上，視育林與保林較林產利用更合於生態保育要求，甚至反對森林的伐採，認為伐木乃破壞生態的不利作法。保育的概念有多種不同的解釋，. 政治大. 郭寶章(1990：1-12)認為對自然資源合理的保護、改進（培育）與利用，以確保. 立. 對人類及環境永續且最高的經濟或社會利益。保育森林資源，並非將森林加以封. ‧ 國. 學. 鎖，保持原封不動的狀態；而一些蓄積不足，林相不良的森林，更必須予以適當. ‧. 更新以增進森林多目標效益功能。. 韓乾(2005：245-250)對保育(Conservation)的定義為保留地球上的資源在不致. y. Nat. io. sit. 損害其效用的狀態，或者使其在可被允許的範圍內有智慧的使用，而不致破壞期. n. al. er. 自然的原貌。焦國模(2005：385)認為保育乃對自然資源加以規劃經營，以免過. Ch. i n U. v. 度開發、破壞或遭受忽視；保存(preservation)定義為對自然資源維持現狀，不加. engchi. 以干擾，如有些自然資源具有稀少性、珍貴性，為免其遭受損失或破壞，在經營之過程中，需要維持現狀。我國之生態保育做法係依生態環境保育與經濟開發並重的政策為主導，從提昇國人生態保育觀念，保育法規之健全，珍貴稀有物種及地景之調查、研究保育、人才培訓、生態基本資料庫之建立以及參與國際保育活動等全面積極推行。由於臺灣森林面積廣大，森林資源逐漸受到全民的重視，因此，森林資源保育已經成為政府林業政策之一。 Minteer and Corley（2007：307–333）研究指出，幾乎所有參與這項研究的 20.

(27) 森林科學家認為，保存的觀念暗示預防生態變化，形成被動地利用自然資源，或是消極地防止環境變化，然此將導致對管理規則的約束，既不科學也不切實際；而保育的觀念則重建個人與自然的共存關係，透過智慧與永續利用的方式，促進審慎和永續利用森林資源，也兼顧對生態系統改變而維護其健康，故資源使用者當與生態系統的互賴共存而攜手並進。由上述可得知，保育為明智的、合理的利用資源，即在長時間對多數人發揮最大的利用效果，意指對資源作合理的利用。凡是現在及未來，關係人類福祉的一切資源，有計劃的加以經營，防止浪費和濫用，維持均衡，且不可造成破壞或. 政治大. 因疏忽而導致破壞資源的後果。確保資源不僅供應現在這一代人的利用，並且使. 立. 之生生不息，供應世世代代的後人永續獲得使用。保存乃將一些資源的部份或大. ‧ 國. 學. 部份以保留不加干擾，以供未來的利用，例如保留部份林產物施加以經營，此可. ‧. 稱為保存。保護及在防止資源遭受損失，為一種消極的保育觀念，即在維持資源的現狀不發生破壞與損失，保持資源的現在質與可用性以供人類的需要，在森林. y. Nat. n. al. er. io. 森林保存的觀念。. sit. 資源的保護方面，尚包括防止森林遭受天然及人為的為害措施，此亦可視為一種. i n U. v. 林管處對契約林地管理方式，除了保管竹林、保育竹林等方式外，「合作造. Ch. engchi. 林」契約中可允許種植果樹，林管處管理契約林農造林等行為，究竟為保育 (Conservation)或保存(Preservation)概念，值得探究其意義。因此，林管處對契約林地進行管理、對林農取締違規、辦理國土保育收回與造林計畫等，對當地林業負有管理之責，由此可知林管處契約林地管理帶有「保育」的概念，林管處的管理制度對當地森林資源的維護、林農的管理等，就顯得非常重要，故其管理制度確實有加以檢討的必要。然而，探討林業經營的概念，卻不能忽視「人」的因素。林管處契約林地林農因歷史因素，以契約林地種植為生，儘管林管處對於林地管理上除了著重土地 21.

(28) 利用、國土保育外，必須考慮林農的生計問題。例如:林管處為管理之便，擬將林農耕作契約林地收回來造林，則須考慮此舉是否影響林農的基本生活需求，以免使其陷入困境。根據 Minteer and Corley(2007：326-327)之研究，土地保存（Preservation）須將土地還給自然，完全排除土地上人類的居民，但此舉並不能有效地維護自然生態；若是採用土地保育（Conservation）的觀點，當地居民需要一起協力維護自然，透過當地民眾主動的管理，可望促進當地資源永續利用。換言之，林管處契約林農長年仰賴土地維生，很難完全排除人為對土地之干擾。又因契約林農大多從小生長在當地，長久利用契約林地，以契約林地維生，. 政治大. 產生對契約林地深厚的感情，實難強迫當地居民遷離臺大實驗林範圍，故難以落. 立. 實契約林地之保存概念。但若可以結合當地契約林農力量，參考他們長年生活與. ‧ 國. 學. 林地利用之經驗，實施類同資源共管機制，或較目前林管處單一管理的情形更為妥適。因此，透過賦予林農部分權利，或可增進契約林地之保育。. ‧. 從林地利用究屬保存與保育觀點檢視，林管處秉持林地林用的概念，是希望. Nat. sit. y. 避免林地農用與干擾，以達成完全造林的目標，近乎保存的概念；而林農希望林. n. al. er. io. 地混農利用，是希望透過在地知識以人為方式主動管理，且在不破壞林地健康的. i n U. v. 前提下，以提升經濟收入與環境健康，似屬保育的概念。然為落實維護林地資源，. Ch. engchi. 採取何種觀念為宜？按顏愛靜(2010-2012)實地查勘、訪查林管處契約林地與林農，發現他們緣於歷史因素，以契約林地種植為生，儘管林管處對於林地管理上係著重土地利用、國土保育，擬將林農耕作契約林地收回來造林，但受訪林農表示如此恐將影響其生計而致陷入困境。另顏愛靜（2010：45-46）指出，林農於契約林地上從事農作之背後原因是為維持家庭生計，而產生對部分林地農用或從事混農林業之殷切需求。又契約林農大多從小生長在當地，長久利用契約林地賴以維生，對契約林地早就產生深厚的感情，實難強迫當地居民遷離臺大實驗林範圍。但若可以結合當地契約林農力量，參考他們長年生活與林地利用之經驗，實施類 22.

(29) 同資源共管機制，或較目前林管處單一管理尚可增進契約林地之保育。此等調查結果，可提供本文後續探討之參酌。目前林管處契約林地，除了積極爭取契約林地產權之原墾農組織外，尚未有基於共同愛護林地觀念的林農組織，雖林農聲稱對於契約林地有愛護或保育的觀念，然因臺大實驗林範圍廣大，尚無法使土地利用共同善的概念普及。因此，亟須逐步輔導社區居民參與社區事務的能力，此或可透過經營技術之共同輔導，至少提供居民回到社區居民之夥伴關係，以利林業政策與林地資訊，透過社區管道順暢地傳遞，方能落實造林政策的意旨。. 政治大. 王培蓉（2011：29）認為，林業研究不應排除地方及其知識的參與，林業越. 立. 朝向地方化、賦權式取向，即越勝於科學資料的取得，因而混農林業亦然，國際. ‧ 國. 學. 混農林業研究學會（ICRAF）自 1994 年以來，著力於整合的農林業科學與在地知識以發展各種模式，且非僅是發展中國家濟貧的手段，先進國家同樣極為重視. ‧. 混農林業的多重效益及在地知識的價值。. Nat. sit. y. 「國土復育策略方案暨行動計畫」以及《國土復育條例(草案)》的基本原則. n. al. er. io. 為，(1)順應自然、尊重自然、不對抗自然；(2)有效管理國土利用；(3)規劃完整. i n U. v. 配套，並從優補償；(4)政府決心、人民支持、自然力量。因而，今後應該重塑. Ch. engchi. 保育的長期利益大於開發的短期利益之新思維，參見表 2-2。以順應自然、尊重自然及原住民族生活與文化為出發點，對已受災害破壞嚴重之地區積極推動復育。另對已過渡開發之環境敏感地區，逐漸降低開發強度，減少人為的侵襲，進行自然保育，如此將可為後代累積健全的綠色資本，保存永續發展不可或缺的自然資源。敏感地區降低開發並非一種損失，事實上敏感地區現有開發的所得已經不敷社會整體的支出，走向保育是一種更有利的經濟選擇。就長期而言，人類的生活及經濟都是立基在水、土、礦物、植物等自然資源上，降低敏感地區的開發，適當的復育及保育，將可為後代累積健全的綠色資本，保存永續發展不可或缺的 23.

(30) 自然資源，是我們這一代不可再推諉的歷史責任。. 表 2- 2 災後國土保育的新思維思維方式. 舊思維. 新思維. 人與自然的關係. 人定勝天. 尊重及順應自然. 政策考量. 當前性. 永續性. 經濟發展. 不考慮環境及生態資源成本. 綠色經濟. 資源利用. 無限制開發利用. 依環境特性，規範開發及保育措施. 國土規劃. 劃設保護區開發≧保育. 劃設環境敏感區開發≦保育. 片斷式. 整體性. 政治大立各重機型關硬各式自工為程政. 區域環境管理工程理念. 強化工程. 還地於自然. 反覆修設. 管理重於治理. 資料來源：顏愛靜，土地資源概論，2013 年，第 242 頁。. Nat. y. ‧. ‧ 國. 天然災害處理. 輕軟性生態工法「疏」、「導」. 學. 「阻」、「擋」. 自然區域考量. er. io. sit. 綜合上述，林管處契約林地管理制度為「保育」概念，以有效的管理制度來進行管理，並設法導正林農違規使用現象，以達到森林資源永續利用的境界。. n. al. (二)林業經營管理制度. Ch. engchi. i n U. v. 聯合國環境與發展會議(1992)關於森林經營管理20議題之討論認為森林管理應朝向保育和永續發展，是國家根據其立法，制定相關保護的規範。森林資源和林地應永續管理，以滿足現代和後代子孫在社會、經濟、生態、文化和精神需求。森林的產物應採取適當保護措施，以防止森林受到空氣污染、火災、蟲害和疾病等污染，以保持其完整的多重價值。各國政府應制定和規劃國家森林政策，應給 20. 聯合國環境與發展會議報告，里約熱內盧，1992 年 6 月 3-14 日，附件三， http://www.un.org/documents/ga/conf151/aconf15126-3annex3.htm，取用日期：2013 年 10 月 15 日。 24.

(31) 予當地社區居民和原住民、社會各界、民間團體參與的機會。目前租地造林是由林農經營，其目的是以本身之經濟收益為考量，在木材市場低迷，管理法令不周，公權力不張之情況下，林農對林地大作違規使用，危害國土保安之虞。林業經營旨在尋求森林資源與非森林資源妥適的配置利用，方能使社會整體獲致最大效益並能持續發展。由於林業具有生長期長，受氣候、位置及樹種分布等自然因素方面的影響，均較農業複雜，因此經營上亦較不利，而且林木兼具資本體與產品雙重性質，並肩負社會公益重大責任，因此，林業經營的永續發展就值得來探討。. 政治大. 在森林經營永續發展方面，羅紹麟(1993：131-148) 以森林經營永續發展的. 立. 觀點，探討永續發展在森林經營中之理念及實務上之作法，並評析其特點。永續. ‧ 國. 學. 森林較符合保育要求，永續林業較符合木材生產，生態下森林經營則居兩種類型之中，可作緩衝折衷之用。另外，洪富文(1997：7-15)以永續森林經營的準則與. ‧. 指標一文，介紹蒙特婁過程在 1994 年 6 月開會，旨在提供對永續森林（Sustainable. Nat. sit. y. Forest Management：SFM）共同了解，並提出朝向永續性的描述、評定、審查的. n. al. er. io. 共同架構，針對的是溫帶與寒帶林的永續經營。蒙特婁過程所提出 7 大準則及相. i n U. v. 關的指標，都是與森林狀況、功能及與森林所能提供的環境、社會、經濟的有形與無形福祉有關。 1.. Ch. engchi. 生物多樣性的保育－生物多樣性包括生態系多樣性、物種的多樣性及種內的遺傳多樣性。. 2.. 森林生態系生產力的維護。. 3.. 森林生態系健康與活力的維護。. 4.. 水土資源的保育與維護－這個準則包括水土資源的保育及森林的保護與生產功能。. 5.. 森林對全球碳循環貢獻的維護。 25.

(32) 6.. 對於長期多目標社會、經濟福祉的維護與增進，以符合社會的需要。. 7.. 森林保育與永續經營的法律、機關與經濟架構。陳戴永(1995：2-14)以調和環境保育與森林利用之森林經營策略，基於森林. 利用立場，探討森林經營在狹義保育（生態保育）及廣義保育（環境保育）工作上之積極措施，目的喚起全民正視林業經營之合理森林利用，亦是為環境保育工作之一，合理的森林利用，亦可對環境產生直接與間接的正面效果。生物多樣性保育趨勢，維持生物多樣性，南投為臺灣許多物種的遺傳中心和生物多樣性較高的區域。自然資源因在地狹人稠的臺灣，其突顯排他和獨佔之特性，加上複雜的. 政治大. 歷史背景，於經營上時常是林管處面臨的難題，林管處於自然資源經營，為求生. 立. 態保育，勢必面對保育和發展之間的調整(臺大實驗林白皮書：2005，13-15)。環境背景與經營管理之衝突：林管處為國家代管國有森林 32,781 公頃，因. ‧ 國. 學. 1.. 轄內部份地區早在清朝即有人居住，經日據時代東京帝大經營，爾後轉至國. ‧. 民政府接收，其歷史緣故較為複雜，於經營管理之陳年老案實不容易解決。. Nat. y. 經營趨勢與現況之衝突：林管處面對近來中央推動「平地造林」，反觀山村. sit. 2.. n. al. er. io. 處處可見「農業上山」，於集水區上游若未做好水土保持，即使在平地造林，. i n U. v. 面對天災時仍需消耗大量國家成本，故此二者實存在矛盾。綜觀國際趨勢強. Ch. engchi. 調提高國內木材自給率，林管處現今尚無完全落實分區規劃經營，於未來經營朝向林地分級分區規劃應勢在必行。 3.. 輔導山區農業型態轉型：從社會經濟面採用良好之配套措施，以轉變山區地質敏感地帶耕作動機，如由市場機制及獎勵推廣平地蔬菜取代高冷蔬菜，降低山區開發密度與方式。輔導居民朝向如以生態旅遊等方式，並以政府提供工作機會，提供山區居民生計維持，提高居民農業轉型之意願。. 98 年 8 月 8 日莫拉克颱風重創南臺灣，造成多處山村遭土石流掩埋，人民 26.

(33) 死傷無數。此外，許多漂流木順流而下，沖積到海岸，阻塞漁港。漂流木的產生因素，其中之一可能就是森林過度保護，可能使累積在林地上的枯立倒木材質（CWD）數量過多，不但妨礙幼苗之天然更新，也可能因留存燃料過多而增加森林火災發生的危險。過度保護的森林是不健康的森林，因此，除了保留區或保護區（如鴛鴦湖自然保留區）在核心區內應實施嚴格的保留外，其餘森林都應該適度經營，以促進森林健康與發育。臺灣的地質原本脆弱，天然災害相當頻繁，經歷民國 88 年九二一大地震及 93 年敏督利颱風肆虐所引發之七二水災等嚴重災變後，政府深自省思，以往過. 政治大. 度開發利用致使國土自然資源承受難以復原損傷的劣勢必須加以導正，乃擬具. 立. 「國土復育策略方案暨行動計畫」(民國 94 年行政院第 2924 次院會核定通過)以. ‧ 國. 學. 及《國土復育條例(草案)》，以推動國土復育工作，期能恢復過度開發地區的生態體系，降低人民生命與財產的損失，並為後代保存健全綠色資本，建立國土永. ‧. 續發展之機制21。. n. er. io. al. sit. y. Nat. 二、臺大實驗林契約林地管理機制. i n U. v. 林管處因教學、研究、推廣教育之需要，設立各種附設機構及專業性研究中. Ch. engchi. 心22，並以「教學實習」、「試驗研究」、「示範經營」及「環境保育」為設立宗旨，以開放全國各級學校相關科系或各林業單位從事教學實習、試驗研究、講習訓練、調查或觀摩外，並為全體國民提供有共享之良好森林環境，兼具環境保育、國土保安、經濟生產、社會公益等多目標經營。有關林管處契約林地管理制度之研究，有呂芳留(2002：21-32) 研究內茅埔地區國有林地管理分區，以林地登記完成地籍整理為基礎，運用地理資訊系統， 21 22. 參閱顏愛靜，土地資源概論，五南圖書出版股份有限公司，第 140-148 頁。參閱國立臺灣大學生農學院實驗白皮書，國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處，94 年 5 月，第 3 頁。 27.

(34) 充分考量自然環境因子及社會環境因子關係，以建立明確林地利用資訊，並檢討生態法則、政策目標及土地分類理論等面向，以內茅埔地區為實證區，運用土地適宜分析法，找出相對最適宜的五級管理分區，以使有利於管理者目標。在土地登記方面，李國忠、邱祈榮、呂芳留等(2002：1-14) 研究臺大實驗林地登記管理問題，從臺大實驗林地登記效力與登記程序，透過林地地籍整理，完成全面林地登記程序，使國有林地權屬更具確定性與法律效力，此將有助林地管理，透過登記階段發掘並歸納林地問題。其中檢討現行林地政策，以期完成林地登記、建立完整的林地資訊管理系統、清理林地濫墾占用，以協助落實林地分區使用管制，. 政治大. 進而實現森林永續經營。至於國有林地經營方面分別有顏添明、李久先、吳金霞、. 立. 吳景揚等(2005：11-22)探討國有林地經營問題之研究，探討國有林地經營之相關. ‧ 國. 學. 問題，藉由文獻回顧及訪談林業經營相關人員，將其歸納為三大類：地籍管理、出租地管理及林地管理體制。. ‧. 林管處因「示範經營」為設立宗旨，在鳳凰自然教育園區有種植茶樹，鹿兒. Nat. sit. y. 陽、葉永廉(2002：15-26) 研究臺大實驗林所屬茶園與鄰近林地土壤性質之比較，. n. al. er. io. 以臺大實驗林清水溝營林區所屬鳳凰茶園與鄰近私人茶園、杉木、孟宗竹及檳榔. i n U. v. 林地採取土壤樣本，以瞭解樹種與經營方式對土壤性質之影響。. Ch. engchi. 林管處契約林地管理方面，有姚榮鼐(1994：9-34)以臺大實驗林契約林地經營趨勢之分析，藉由林管處管理之資料比較分析契約林將來發展趨勢。最後建議應盡速修改有關法規，使的林農得以較具彈性之經營空間。王亞男(2000：65-73) 研究臺大實驗林契約林地達永續經營之育林作業，首先介紹臺大實驗林契約林地之由來並從三種契約來說明契約林地之現況，其次說明臺大實驗林契約林地永續經營之問題，最後提出臺大實驗林契約林地達永續經營之育林作業。在探討混農林業方面有薛心淳(2012：6-1- 6-2)研究國有放租地發展混農林業之可能性，以臺大實驗林契約林地為例，認為過去混農林業多有條件限制施作， 28.

(35) 林地管理政策與法規範難以遏止林農違規使用行為，放租林地作永續混農林業具有正當性。李健豪(2012：127-129)以權力關係為論述中心，來探討臺大實驗林契約林地保育與利用，得到三個課題：契約林地造林契約規範僵化無法妥善管理契約林地、契約林地已無法滿足契約林農生計收入、契約林農之保育觀念無法落實於契約林地。顏愛靜(2010：180-194)探討既有已混農使用事實之契約林地混農林業使用可行性評估處理方案，該研究從契約林地管理利用之課題分析方面，最後提出六項建議，分別為：(1)全面調查臺大實驗林土地利用現況，以實施管理為基礎。(2)重新查定土地可利用限度，以便實施分級管理。(3)實施非都市土地使. 政治大. 用管制，以嚴格取締林地違規使用情形。(4)續辦國土保育收回與造林計畫，以. 立. 加強水土保持。(5)調整造林獎勵金額與條件，以提高林農參與誘因。(6)修訂合. ‧ 國. 學. 作造林契約內容，以創造雙贏的局面。. 林管處契約林地管理，以服務為導向的管理系統並加強地方互動方面，有效. ‧. 林地管理有下列幾項措施(臺大實驗林白皮書：2005，13-15)：. Nat. sit. y. 1. 契約管理需配合當前政策改變有因應措施：建立機動性跨單位小組、不定時. al. n. 施。. er. io. 舉辦討論會及積極與臺大老師聯繫，針對當前林業相關政策提出相關因應措. Ch. engchi. i n U. v. 2. 契約林經營資訊化：強化契約林經營資料庫，此將可提高林地經營管理的效率。 3. 積極爭取法令更新：針對不合時宜的法令規定，積極爭取法令修改，以期有助於林地管理。 4. 租地收回造林：因地震、颱風災後，造成許多土地崩塌、裸露、林管處可調查過去已放領林地及現有契約林地之崩塌地，規劃造林之成本及成效估算，建立短中長期之具體措施，配合國土復育條例並輔以完善配套措施，將此土地收回重新造林，將有助於達到水土保持與國土保安之目標。 29.

(36) 5. 結合社區共同管理：結合社區力量，協助本處經營森林自然資源，如建立社區森林巡邏隊，透過獎勵制度的建立，鼓勵社區參與森林經營。在生態經營方面，有陳永寬、成晨光、林長青、梁治文等(2002：237-238) 以臺大實驗林生態系經營區劃，採用二級河集水區做為生態上之基地單元，利用多變值統計之因素分析，自十二種地文因子中，篩選出地勢陡、植被多樣化性強度、地勢曲折強度、地勢單調平坦強度等四種因素，再應用群落分析，利用該四種分類將臺大實驗林林地歸類一等生產利用類、次等生產利用類、物種豐富類、國土安全警戒類等四類。為方便落實至經營管理層面，參照森林經營相關法令、規章、. 政治大. 政策，以及土地使用現況，將上述一等生產利用類、次等生產利用類林地區劃為. 立. 「林木經營區」，將國土安全警戒類林地區劃為「國土保安區」，將物種豐富類林. ‧ 國. 學. 地區劃為「森林育樂區」與「自然保護區」。. 以管理制度來探討臺大實驗林管理方式，有江玲怡(2004：13-21)以臺大實驗. ‧. 林森林經營目標形成過程之探討，應用目標管理內涵，配合目前林業經營現況，. Nat. sit. y. 形成一套適用於林業經營計畫目標訂定方法。並以臺大實驗林管理處為個案研究. n. al. er. io. 對象，應用目標管理之理論以及 SWOT 分析理論，發展出臺大實驗林的目標與. i n U. v. 策略，並探討是否適用於林業機關。SWOT 分析屬於企業管理理論中的策略性規. Ch. engchi. 劃，應用於產業分析主要在考量企業內部條件的優勢（ Strengths ）和劣勢 (Weaknesses)，是否有利於在產業內競爭；機會（Opportunities）和威脅(Threats) 是針對企業外部環境進行探索，探討產業未來情勢之演變。此一思維模式可幫助分析者針對此四個面向加以考量、分析利弊得失，找出確切之問題所在。實驗林雖非企業體，但仍可引用此策略規劃方法，在進行 SWOT 分析後，再將實驗林內部的優、劣勢與外部環境機會、威脅以矩陣（matrix）的方式呈現，並運用策略配對的方法來擬訂因應策略（臺大實驗林林管處，2008：40-42）。. 30.

(37) 三、小結臺大實驗林轄區土地為林農賴以為生及增進其經濟收益之地方，然而國家森林區域土地遼闊，但對用於土地管理及維護的人力便顯得稀少，管理巡視林地時經常需要面對轄區內或周邊住民或外來人力之侵入、掠奪、破壞等人為干擾，因此林地及其自然資源之維護與管理工作極為重要。林管處契約林地管理成效，重要因素端賴是否能減少或降低外力不當的破壞與人為侵入性的掠奪利用。因此，轄內林農經濟活動的屬性及其生活方式是否大多依賴其土地資源的使用，便與林地管理的問題是否經常會發生被濫墾、濫建、違約超限利用林地等問題產生息息. 政治大. 相關之因果關係。林管處管理制度應先分析林農經濟、生活現況，並對林農加強. 立. 管理，積極輔導造林，並對違規使用情形加強查緝，以達成有效管理的目標。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 31. i n U. v.

(38) 第二節外部性與土地使用管制之研究面向一、外部性理論在傳統經濟學的供需法則中，供給和需求兩者間之互動關係影響著價格的變化，當供給減少(增加)或需求上升(下降)時，價格就會隨之改變，以反應實際狀況。但當我們所討論的為環境資源時，由於其所有權不易界定，因此無法藉著價格機能來運作，達到我們所期望的效果。因此，林管處因林農「違規使用」導致山坡地災害引發的環境問題時，將其視為土地使用的外部性(Externalities)，又稱. 政治大外部性的定義，學者有多種解釋，邊泰明(2003：1-2)認為某一生產者或消費立. 其外部效果(external effects)(劉格非、李欣輯，2004：106-108)。. ‧ 國. 學. 者在進行財貨或勞務交換時，影響到其他消費者或生產者之效用函數或生產者函數而未加以計價，也就是一個人對另外一個人提供某項支付代價的財貨或勞務過. ‧. 程時，附帶的亦對第三者提供了財貨或勞務，而不能由受益的第三者取得支付，. sit. y. Nat. 或者對第三者造成損害而不能施以補償。韓乾(2005：348)認為外部性包含有利. io. er. 及有害的，但影響較大就是外部不經濟(external diseconomies)，外部不經濟是指一個人的行為造成另一個人的不快，卻又一點責任都不承擔的狀況。林森田(2008：. al. n. v i n Ch 95-100)指出，外部性係指某些個人或團體所採取的活動，對其他人產生外部利 engchi U. 益或成本之現象，而決策者並未對受益者要求報酬，或對受害者予以補貼，此種利益或成本謂之外部效果。賴宗裕(2008：47-48)認為外部性是指人們的經濟行為有一部份的經濟利益不能歸自己享受，或是有部份成本不必自己負擔。如果自己不能享受到的利益發生時，那一部份的利益就稱為外部經濟(external economies)，當有自己不需負擔的成本發生時，這種成本就稱為外部不經濟(external diseconomies)，或外部成本 (external costs)，而在外部成本方面，最常為人所提及的便是環境污染，此等行為對於社會造成的傷害，在自由經濟的體制下，未能由製造污染者本身來負擔， 32.