影響土地徵收補償價格合理因素之研究-從被徵收人觀點探討 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 影響土地徵收補償價格合理因素之研究. 政治大 -從被徵收人觀點探討立. ‧ 國. 學. A Study on the Factors Affecting the Compensation. ‧. Reasonability of Land Expropriation—from the. Nat. n. al. er. io. sit. y. Perspectives of Property Owners. 研. Ch. engchi. i n U. v. 究生：簡淑媛. 指導教授：林左裕博士. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 四. 年. 七. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝誌終於，我的碩士生涯走到了可以寫謝誌的時刻了，這是多麼令人喜悅的一刻啊！在政大三年的日子裡，遇見了許多人、許多事，雖然在學習的過程中總會有不盡人意的地方，但這一切都是我完成碩士論文的回憶。還記得剛踏進政大的那一年，帶著興奮又忐忑的心情，面對新的校園環境總是期待又怕受傷害。同學們討論著該如何選指導教授時，我早已決定要踏進左裕家族的大門了！也非常感謝左裕老師當時並沒有拒絕我。那一年，跟著老師們前往武漢大學參加研討會，其實自己是抱著觀模的態度參與這次的會議，. 政治大師有了結論，從此開啟了論文的旅程。立. 於研討會議題引發了我對論文題目的火花，那一夜在夜遊長江的船上與左裕老. ‧ 國. 學. 在寫論文的過程首先要感謝全程參與的左裕老師，從題目的確立、問卷設計、問卷分析到結論，老師不辭辛勞地提醒與叮嚀。另外要感謝我的公司－展. ‧. 碁不動產估價師聯合事務所－感謝公司總是在我需要靜下心時，給予最大的彈性空間與包容，才能使我的論文能順利的在三年內完成。再來要感謝問卷發放. y. Nat. io. sit. 時協助過我的所有人－大萍姐、議員、陳毅及提供我資訊的「不能說的一群人」；. n. al. er. 也要感謝被我煩了兩次的評論人嘉宇，他提供我不少論文相關的專業意見；更. i n U. v. 要感謝的是協助我計量分析的士杰，感謝你在百忙之中還得抽空與我討論分析. Ch. engchi. 結果。還有，要謝謝一起寫論文的戰友穎貞與明宗大哥，有你們的陪伴與刺激，讓我也動了起來！最後，當然要感謝我親愛的家人，在寫論文忙祿的時光裡，你們總是體諒我。總之，要感謝的人太多，最後再說一次謝謝大家的幫忙，淑媛在此由衷地感謝上天帶給我的一切！簡淑媛謹誌 2015 年 08 月 10 日.

(4) 摘要我國土地徵收補償由過去以公告土地現值為補償基礎演變成今日以市價為補償基礎，然土地徵收補償爭議性仍存在，為釐清影響被徵收人對於補償價格合理之因素，本研究運用實證分析方法，以瞭解現行徵收補償制度可能遭遇之問題，期盼對於新制度之問題能獲得更深的瞭解。本研究採問卷調查方式，以被徵收人為調查對象，針對現行土地徵收補償價格合理性等相關問題進行探討，運用實證分析方法，釐清各變數對於現行徵收補償價格影響之情形。實證結果有 72.2%之受訪者認為徵收補償價格不合理，. 政治大相關；被徵收土地為繼承取得、不信任不動產估價師及地政人員評估、生活因立徵收而受影響之受訪者，認為徵收補償價格不合理，呈正相關。本研究針對現其中教育程度愈低、所得水準愈低之受訪者，認為徵收補償價格不合理，呈負. ‧ 國. 學. 行徵收補償制度進行初步探討，建議未來政府機關未來修訂土地徵收相關法規應逐案進行調查分析、徵收補償價格應有彈性調整空間及價格資訊應更透明，. ‧. 以建全土地徵收補償制度之發展。. y. Nat. n. er. io. al. sit. 關鍵字：徵收補償、市價徵收、稟賦效果. Ch. engchi. i n U. v.

(5) Abstract Although the basis of compensation for land expropriation in Taiwan has been changed from Current land value to market price, disputes over compensation for land expropriation continue to exist. In order to better understand the factors affecting land owners’ perceptions of whether the current compensation system is fair, the study conducted an empirical analysis to identify and examine the potential problems of the existing compensation system. Based on a questionnaire survey targeting at land owners, the study adopted an. 政治大. empirical approach to analyze how each variable affects the existing compensation system and to study the fairness of the system and other related issues. Results. 立. indicates that 72.2% of the responding interviewees regarded the compensation. ‧ 國. 學. currently in effect unfair, and the perception appeared to be negatively correlated with the education and income levels of the interviewees. In other words, less educated interviewees and those with a lower income level were more likely to find the. ‧. compensation system unfair. On the other hand, variables positively correlated to. y. Nat. the perception included: land ownership obtained through inheritance, distrust in the. io. sit. appraisal result from professional appraiser or land administration officer, and degree. al. er. of the impact of expropriation on life. As a preliminary study on the current. n. v i n C h comprehensiveUcase-by-case analyses before competent authorities should conduct engchi amending regulations related to land expropriation and compensation, allow greater compensation system of land expropriation, the study suggests that, in the future, the. flexibility in price adjustment, and render price information more transparent so as to strengthen the development of the land expropriation and compensation system in Taiwan.. Keywords: compensation for land expropriation, land expropriation based on market price, endowment effect.

(6) 目錄第一章. 緒論.................................................................................................... 1. 第一節研究動機與目的 .............................................................................................. 1 第二節研究範圍與方法 .............................................................................................. 5 第三節研究架構與流程 ........................................................................................... 10 第二章. 文獻回顧與理論基礎 ..................................................................... 12. 第一節徵收補償基本原則 ...................................................................................... 12 第二節徵收補償爭議問題 ...................................................................................... 16. 政治大. 第三節理論基礎 ......................................................................................................... 26. 立. 研究設計.......................................................................................... 34. 學. ‧ 國. 第三章. 第一節問卷分析之架構 ........................................................................................... 34 第二節問卷設計與調查 ........................................................................................... 36. 實證結果分析 ................................................................................. 46. sit. y. Nat. 第四章. ‧. 第三節研究方法 ......................................................................................................... 41. al. er. io. 第一節信度分析、敘述統計量 ............................................................................. 46. n. 第二節 Logit 模型實證分析 .................................................................................... 54 第五章. Ch. engchi. i n U. v. 結論與建議 ..................................................................................... 60. 第一節結論 ................................................................................................................... 60 第二節建議 ................................................................................................................... 63 參考文獻 65 附錄一. 問卷調查表 ......................................................................................... 69.

(7) 表目錄表 1- 1. 全國土地徵收面積統計表 ....................................................................... 7. 表 1- 2. 全國主要城市都市地價總指數.............................................................. 8. 表 3- 1. 變數說明與預期符號表 ......................................................................... 40. 表 3- 2. Cronbach’s α 值標準表 ........................................................................... 41. 表 4- 1. 問卷樣本統計表 ....................................................................................... 46. 表 4- 2. 有效問卷次數分配表 .............................................................................. 47. 表 4- 3. 敘述統計量表 ............................................................................................ 50. 表 4- 4. 徵收價格是否合理次數與百分比分配表........................................ 50. 表 4- 5. 性別次數與百分比分配表 .................................................................... 51. 表 4- 6. 教育程度次數與百分比分配表........................................................... 51. 表 4- 7. 職業別次數與百分比分配表 ............................................................... 51. 表 4- 8. 所得次數與百分比分配表 .................................................................... 52. 表 4- 9. 是否為繼承取得次數與百分比分配表 ............................................ 52. 表 4- 10. 信任與否次數與百分比分配表 ........................................................ 53. 表 4- 11. 價格資訊取得次數與百分比分配表 ............................................... 53. 表 4- 12. 生活影響與否次數與百分比分配表 ............................................... 53. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. sit. Pearson 相關分析 ................................................................................... 55. n. al. er. 迴歸實證分析表 ..................................................................................... 55. io. 表 4- 14. Nat. 表 4- 13. Ch. engchi 圖目錄. i n U. v. 圖 1- 1. 研究流程圖 ................................................................................................. 10. 圖 2- 1. 權利關係人對土地徵收之回應決策 ................................................. 25. 圖 2- 2. 價值函數圖 ................................................................................................. 26. 圖 2- 3. 稟賦效果之無異曲線 .............................................................................. 30. 圖 2- 4. 土地徵收補償之稟賦效果 .................................................................... 31. 圖 3- 1. 問卷分析架構 ............................................................................................ 35.

(8) 第一章. 緒論. 第一節研究動機與目的壹、研究動機土地徵收，係國家因公共用途之目的，經由法定程序，強制取得私人土地，給予補償後消滅其所有權，此為政府對於私人財產權的剝奪，亦為政府取得私人土地最後的手段。此為基於公益而對私人財產權之侵「....如因公用或其他公益目的之必要，害，依大法官釋字第四百號解釋：國家機關雖得依法徵收人民財產，但應給予相當之補償，方符合憲法保. 政治大學者主張土地徵收補償應採完全補償，才能符合法理上的公平正義。立. 障財產權之意旨。」由此可知，我國制度係採「相當補償」，但國內若干. ‧ 國. 學. 過去（民國 89 年~民國 101 年）國內土地徵收補償價格，係依土地徵收條例第三十條1規定。而公告土地現值估價方式，屬大量估量估價之. ‧. 範疇，作為徵收補償地價之依據時，無法彰顯宗地之特殊性與個別性。. sit. y. Nat. 其立法意旨是要政府比照一般正常交易價格作為徵收補償，但實施以來，. io. er. 因市價並無一致認定標準，且公告土地現值與市價仍有一定差距，造成補償地價無法真正彌補民眾因徵收所遭受之損失，常常造成民眾抗爭。. al. n. v i n C h 時期，根據民國在過去土地徵收補償舊制 e n g c h i U 87 年 9 月「監察院受理 2. 地政案件之研究」報告，監察院受理人民陳情案件，其中關於徵收程序. 23 件、徵收補償 20 件、其他 15 件。張嘉紋(2001：37-39)指出，行政法院裁判中有關土地徵收者，以徵收補償問題居首，佔徵收案件 37%。由此可知，在過去徵收補償一直是造成爭議之原因。立法院於民國 100 年 12 月 3 日三讀通過土地徵收條例修正案，於民. 1. 2. 被徵收之土地，應按徵收當年期公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其他價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會評議常年期公告土地現值時評定之。本文新舊制度係以民國 101 年 9 月 1 日土地徵收地價補償按市價補償正式實施為界，實施之前稱為舊制，實施後稱為新制。 1.

(9) 國 101 年 1 月 4 日公佈施行，土地徵收地價補償按市價補償於民國 101 年 9 月 1 日正式實施。內政部亦於民國 101 年 3 月訂頒『土地徵收市價補償查估辦法』（以下簡稱查估辦法），凡屬徵收之土地補償價格，均依該辦法規定查估。土地徵收補償基準由「公告土地現值」修正為「市價」，民眾對於徵收補償價格期待能以市價進行徵收補償，政府亦以修法來回應各界對於徵收所造成人民財產權損失之疑義，亦期望修法後民眾對於徵收補償價格之爭議能減少。然實際上改採「市價」進行徵收補償後，徵收補償價格真的能符合民眾之期待嗎？政府期望民眾對於徵收補償價格之爭議真的減少了嗎？. 政治大改良物前，原則上應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；協議價立. 另依土地徵收條例第十一3條規定，需用土地人申請徵收土地或土地. ‧ 國. 學. 購係指需用土地人應依市價與所有權人協議，此所稱「市價」指市場正常交易價格。而新修訂土地徵收條例第三十條所稱的「市價」指徵收公. ‧. 告期滿次日起算第十五日經地價評議委員會評定之當期「市價」4。前述協議價購與徵收補償之「市價」於字面上並無差異，於法令規定亦無明. y. Nat. sit. 確定義其意函，因此於現行實務上各縣市政府基於作業上方便，需地機. n. al. er. io. 關先委託地政機關或不動產估價師依查估辦法進行市價查估，再將查估. i n U. v. 結果送交地價評議委員會評定，以做為需地機關協議價購之市價。在此. Ch. engchi. 一階段，該用地取得案並未進入徵收，需地機關多以地價評議委員會評定之徵收補償價格作為協議價購之價格並不合於正常程序。當土地所有權人拒絕參與協議，或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得所需土地時，需地機關始依法申請徵收。假設評價基準日相 3. 4. 需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中央主管機關。第一項協議價購，依其他法律規定有優先購買權者，無優先購買權之適用。第一項協議價購，應由需用土地人依市價與所有權人協議。前項所稱市價，指市場正常交易價格。土地徵收條例施行細則第 30 條。 2.

(10) 同情況下，在正式進入徵收程序後，土地徵收補償市價亦依查估辦法辦理，故需地機關多以前述評定之「徵收補償價格」進行補償即可，協議價購程序之合理性及公平性將受到質疑，於實務操作上協議價購之價格即為未來徵收補償價格。過去由於公告土地現值與市價差異過大，使得徵收過程被徵收人對於補償價格爭議眾多，政府於民國 100 年底修法納入較貼近市價之不動產估價機制，期能使土地徵收爭議減少，降低民怨。然，從民國 101 年 9 月正式施行5「市價」徵收補償制度，而需地機關以市價進行協議價購後，協議價購完成之比例真的提高了嗎？結果似乎不如預期。究竟現行. 政治大. 制度下，協議價購及徵收補償的「市價」存在什麼樣的問題？. 立. 民國 102 年 7 月 29 日，「新北市三峽台北大學特定區聯外道路新闢. ‧ 國. 學. 工程補償案」十多位地主到新北市地價評議委員會陳情，質疑徵收補償地價遠低於鄰近土地市價。而於「新北市淡水河北側平面道路案」協議. ‧. 價購公聽會上，民眾對於不動產估價師評估協議價購金額之結果，針對. sit. y. Nat. 「市價」之陳情意見佔 90%，且該案完成協議價購之比例不到 10%。台. io. er. 灣不動產實價登錄制度於民國 101 年 8 月 1 日正式施行，倘民眾與市價徵收補償查估單位均參考實價登錄公開之交易案例，為何對市價之認知. n. al. Ch. i n U. v. 仍有差距？完成協議價購比例為何如此低？而差距的原因究竟為何？因. engchi. 舊制徵收補償價價依公告土地現值加成補償，過去研究多從財產權保障觀點與國外制度做比較，而針對現行土地徵收補償價格而言，多從政策分析、制度執行滿意度等觀點探討，較少從微觀的角度，探討被徵收人對於補償價格合理性認知之因素，實有探討之必要。. 5. 中華民國一百零一年六月五日內政部台內地字第1010199193號令訂定發布全文31條；並自土地徵收條例第30條條文施行之日（一百零一年九月一日）施行。 3.

(11) 貳、研究目的土地徵收條例自修訂通過施行後，至今已兩年多，基於前述研究動機，本文希望從被徵收人6之觀點，分析影響現行土地徵收補償價格合理之因素，茲將本文研究目的簡述如下：一、釐清被徵收人認知土地徵收市價補償價格之合理性為何。在土地徵收先行程序中，協議價購比例若能提高，將使未來進入土地徵收之難度降低；而土地徵收市價補償價格合理性亦直接影響徵收過程之流暢。本文透過對被徵收人進行問卷調查，分析被徵. 政治大. 收人對於「市價」之認知合理性與現行土地徵收市價補償查估辦法. 立. 評估之「市價」是否有存在差異。. ‧ 國. 學. 二、釐清影響被徵收人對於「市價」認知合理性之因素。. ‧. 現行制度協議價購及徵收補償價格均採「市價」進行，而影響. 「市價」合理性之因素將決定徵收過程流暢之關鍵。本文從被徵收. y. Nat. io. 並依各因素影響程度多寡進行分析。. n. al. Ch. er. sit. 人之觀點釐清影響被徵收人對於「市價」認知合理性之因素為何，. i n U. v. 三、提供政府機關修訂土地徵收市價補償查估辦法修法方向之建議。. engchi. 內政部於 101 年 6 月 5 日發布「土地徵收市價補償查估辦法」，並於 103 年 11 月7修正部份條文，並於 104 年 3 月 1 日發布施行8，採市價查估辦法至今約兩多年，內政部所訂定之查估辦法對於「市價」查估結果，是否符合被徵收人之認知？本文以實證分析結果，提供予政府機關未來修法方向之建議。. 6 本文所稱被徵收人係指土地所有權人所有之土地於101年9月以後有預定被徵收而進行協議價購或已由內政部核定之徵收案等情形者。 7 中華民國一百零三年十一月十四日內政部台內地字第1031302454號令修正發布全文33 條；施行日期並另定之。 8 中華民國一百零四年一月三十日內政部台內地字第10413006727號令定自一百零四年三月一日施行。 4.

(12) 第二節研究範圍與方法壹、研究範圍一、研究對象範圍本文基於前述研究動機與目的，以被徵收人觀點出發，並以新北市土地徵收案之被徵收土地所有權人進行問卷調查，資料蒐集期間為民國 101 年 9 月 1 日至 103 年 12 月 31 日間採土地徵收市價補償之案件，透過問卷調查方式，分析探討影響土地徵收市價補償價格合理性之因素。. 政治大土地徵收包括一般徵收、區段徵收、一併徵收及保留徵收，茲立就土地徵收之不同說明如下：. ‧ 國. 學. （一）一般徵收. ‧. 土地徵收乃政府依公權力之運作，為興辦公益事業需要，基. sit. y. Nat. 於國家對土地之最高主權，依法定程序，對特定私有土地給予相. io. n. al. er. 當補償，強制取得之一種處分行為。（二）區段徵收. Ch. engchi. i n U. v. 區段徵收是政府基於都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要，對於一定區域內之土地全部予以徵收，並重新加以規劃整理後，由政府取得開發目的所需土地及公共設施用地，其餘可供建築土地，部分供作原土地所有權人領回抵價地之用，部分讓售或撥供需地機關使用，剩餘土地，則辦理公開標售、標租或設定地上權，以處分土地之收入償還開發總費用。辦理區段徵收，政府可無償取得公共設施用地及節省龐大建設經費支出，土地所有權人亦可領回抵價地，享有土地利用價值提高、公共設施完善、生活品質提昇等多重開發利益，是公私互蒙其利之措施。 5.

(13) （三）一併徵收依土地徵收條例第 8 條規定，有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起 1 年內向該管直轄市或縣（市）政府申請一併徵收，逾期不予受理： 1. 徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。 2. 徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。（四）保留徵收. 政治大辦事業之順利進行，乃禁止原土地權利人，為與興辦事業有相違立. 為興辦事業之必要，預先公布事業所需之範圍，以利將來興. 之土地利用。. ‧ 國. 學. 因區段徵收之被徵收人有選擇領取補償金或配回土地的權利；. ‧. 一併徵收為徵收完成後之補充程序，保留徵收為徵收前預告，兩者. y. Nat. 均非徵收之本體，故本研究僅針對一般徵收之土地徵收補償價格進. n. al. er. io. 規定。. sit. 行探討，並假設徵收之公益性、必要性、徵收程序等均符合法令之. 二、研究地區範圍. Ch. engchi. i n U. v. 依據內政部統計查詢網有關徵收面積統計資料顯示，我國土地徵收總面積自民國 101 年開始驟減，民國 90 年~民國 100 年間，全國土地徵收面積介於 572 公頃~1,658 公頃，由於土地徵收條例補償基準採市價補償於 2012 年 9 月開始實施，徵收補償費預算增加，徵收面積於民國 101 年度明顯降低至 320 公頃，直至民國 103 年統計僅餘 192 餘公頃更為明顯，徵收筆數亦由民國 101 年以前平均每年 990 筆，減少約一半左右。分析其原因，徵收補償以市價為基準，需用土地人之預算明顯增加，且相關配套措施亦未明確，市價徵收補償實施至民國 103 年底，被徵收人對於補償價格之爭議仍然存在， 6.

(14) 使得徵收補償總面積相對減少許多。表 1- 1 全國土地徵收面積統計表. 年度. 徵收筆數. 徵收面積. 區域別總計. 區域別總計. 90 年. 34,789. 1,340.92. 91 年. 23,236. 1,075.22. 92 年. 21,034. 967.04. 93 年. 20,109. 970.71. 94 年. 21,085. 1,085.58. 95 年. 9,434. 704.8. 96 年. 立. 97 年. 672.1 572.85. 20,283. 1,658.36. 學. ‧ 國. 98 年. 14,620 政治 11,967 大. 18,970. 100 年. 11,323. 669.39. 101 年. 6,527. 320.16. 102 年. 7,169. 1,169.75. 565.57. Nat. io. er. 資料來源：內政部統計查詢網（資料更新日期 2015/03/31）. sit. y. ‧. 99 年. al. 本文以新北市為研究地區範圍，新北市近年來房價與地價持續. n. v i n 成長，自民國 101C 年h9 月至 103 年 9 月，五都之都市地價總指數（詳 engchi U 表 1）以新北市漲幅 31%最大，依次為高雄市（23%）、臺中市（20%）、. 臺北市（18%）及臺南市（15%）。市場交易價格與公告土地現值差距較大，過去被徵收人多數會以公告土地現值為基準來評斷土地徵收補償價格是否合理，而土地徵收補償新制改採「市價」為基準後，徵收補償之「市價」是否跟得上地價成長的幅度，故選定新北市為研究範圍，以探究被徵收人期望補償價格與土地徵收市價補償查估辦法評估之市價間，考量各縣（市）市場交易情況、需求程度及影響價格因素等不同，限縮研究地區範圍為新北市。. 7.

(15) 表 1- 2. 全國主要城市都市地價總指數總指數 General Index. 區域別 Locality. 101/9/30. 102/3/31. 102/9/30. 103/3/31. 103/9/30. 全國 Nation-wide. 96.32. 100.00. 105.79. 110.38. 115.04. 新北市 New Taipei City. 95.11. 100.00. 108.55. 116.72. 124.54. 臺北市 Taipei City. 96.36. 100.00. 104.59. 108.84. 113.46. 臺中市 Taichung City. 95.56. 100.00. 110.00. 112.45. 115.09. 臺南市 Tainan City. 96.50. 100.00. 104.36. 107.85. 111.19. 高雄市 Kaohsiung City. 96.29. 100.00. 105.51. 111.71. 118.84. 資料來源：內政部統計查詢網（資料更新日期民國 104/01/15）. 政治大. 貳、研究限制. 立. 本文研究以新北市土地徵收案之被徵收土地所有權人進行問卷調查，. ‧ 國. 學. 因限於個資法之限制，被徵收人個別資料取得係透過需用土地人、地方民意代表及村里長等協助，針對其所知之徵收案件被徵收人進行問卷調查。. ‧. 經訪查結果，本研究取得樣本資料多為非都市土地之被徵收人，惟現行制. sit. y. Nat. 度針對都市土地之公共設施保留地及非都市土地之評估方式不同，為避免. io. al. n. 徵收人進行研究。. er. 樣本差異性過大影響實證結果，故本研究僅針對非都市土地徵收案件之被. 參、研究方法. Ch. engchi. i n U. v. 本研究將透過下列研究方法，就本研究主題進行探討，為達成研究目的，本文採訪談調查方式，蒐集資料以二元羅吉特迴歸模型進行分析。一、問卷調查法本研究採用問卷調查法，以新北市被徵收人為調查對象，於蒐集足夠調查問卷資料後，篩選出有效問卷樣本數，加以彙整進行量化分析，依序實證各項研究假設。根據實證研究結果提出具體結論與建議，提供政府機關未來修法之參考。二、模型建立與實證分析 8.

(16) 本研究運用二元羅吉特迴歸模型（Binary Logistic Regression Model）進行實證分析，以受訪者對土地徵收補償價格之合理性之認知為依變數，自變數為「個別屬性」及「認知屬性」等兩大類別變數，以探討影響土地徵收補償合理性之因素。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(17) 第三節研究架構與流程，主要說明本文本文研究架構主要分為五個部份，第一部份為「緒論」研究動機、目的、範圍與方法。第二部份為「文獻回顧與理論基礎」，針對現行土地徵收補償相關文獻進行整理與分析，並以展望理論為本研究之理論基礎。第三部份為「研究設計」，介紹本研究實證所使用之計量模型，並說明實證研究資料、選取之變數及定義，模擬之過程等。第四部份則為「實證結果與分析」，運用羅吉特迴歸分析，進行問卷調查統計結果分析，探討各變數對徵收補償價格合理性認知影響之程度。最後第五部份則是「結論與建議」，根據以上資料整理、分析及實證分析結果，針對土地徵收市價補. 政治大. 償查估辦法提出後續修法之建議。本文相關研究流程如圖 1-1。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 圖 1- 1. i n U. 研究流程圖 10. v.

(18) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(19) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 第一節徵收補償基本原則大法官釋字第四二五號解釋將土地徵收定義為：「係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。」另大法官釋字第四百號解釋就徵收補償部份提到：「...如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產權，但應給予相當之補償，方符合憲法保障財產權之意旨。...」故土地徵收為國家依法行使公權力，強制取得人民之財產權之行政程序，但基於憲法保障人民財產權之意旨，此. 政治大人民依法對於國家社會負有一定程度之社會義務，但若行政機關徵收立. 公權力之行使，應予以補償，以保障被徵收人受損之權利。. ‧ 國. 學. 行為對人民造成之損失已超過其應盡之社會義務，即構成一種特別犧牲（尤重道，2001：111），特別犧牲應由全體公平負擔之觀點，故由國家予以補. ‧. 。一般認為土地徵收補償是一種調和財產權保障（私償（蕭仲弘，1997：14）益）與土地徵收（公益）失調關係的手段，它不但使土地徵收得以正當化，. y. Nat. sit. 亦能保障私人財產權，則一方面可以維護少數人的私益不致使被徵收人遭. al. n. 10）。. er. io. 受不公平之對待，另一方面可避免為私益而損及大眾之公益（陳瑩真，2004：. Ch. engchi. i n U. v. 基於上述財產權保障之觀點，徵收補償之目的在於保障被徵收人的財產權，但補償應使被徵收人回復到與徵收前相同之財產權狀況與生活狀態（張嘉紋，2001：15），抑或只須於合理範圍內予以補償故有關於補償原則的認定，在學理上主要可分為三種：. 壹、完全補償說以財產權保障為觀點，認為因公益而對財產權所為之侵害所生之損失應給予完全補償（葉百修，1994：23）。完全補償除了補償被徵收人經濟上一切損失（包括積極性與消極性）外，還包含非經濟上之損失，又以「補償以相當為原則，損害以恢復原狀為原則」做為補償之 12.

(20) 衡量標準（李鴻毅，2001：924）。過去我們公用徵收只侷限於「實質補償」，對於財產權人因徵收所生之「非經濟損失」或「消極損失」，仍未予以充份顧及（楊松齡，1992）。而黃宗樂（1991）認為完全補償應是補償被徵收土地或其他徵收標的物客觀交易價值，及全額補償其他因徵收而受之通常所生之損害。陳立夫（2011）採日本學者之觀點，認為損失補償之意旨，亦即應給予財產權人「合理之補償」之意涵，並非僅止於財產權保障一端，平等原則（公平負擔原則）亦為其重要之基本依據；更有主張應加上生存權保障之觀點，以填補財產權人之損失。. 政治大以回復至徵收前之狀態為準，也就是補償與損失相當之概念，亦提及立此學說主張凡因徵收所生之損失均須予以補償，而補償之程度係. ‧ 國. 學. 了徵收補償應是徵收土地之客觀交易價值。. 貳、相當補償說. ‧. 參照司法院釋字第 400、409、425、440 及 516 號等解釋，我國土. Nat. sit. y. 地徵收係採相當或合理補償。葉百修（1994：24-25）以特別犧牲為觀. er. io. 點，主張特別犧牲之標準是相對且浮動的，補償相當與否也是相對的、. al. v i n Ch 斷，而給予相當補償。相當補償以補償實質的財產損失為主，其他特 engchi U n. 浮動的，故補償應斟酌侵害行為所依據之法律目的、方式、妥當之判. 別利益、營業損失或非經濟性損害（例如生活上之不便、精神上之損害等）不在補償範圍內（李鴻毅，2001：924）。黃宗樂（1991）認為必須特別注意一點，相當補償並非恆低於市價，而是承認低於市價之補償額度存在。而我國土地徵收條例中並未明確指出採用何種原則補償，但由過去司法解釋及法院判例不難發現，多採用相當補償之原則。楊松齡（1992：276）認為我國傳統上接受社會義務觀念，而缺少國外的本位主義概念，因此對於個人財產權保障的觀念不強烈，故我國偏向採取相當補償說。 13.

(21) 主張以相當補償原則之學者多數認為土地徵收造成之損失應予以補償，而該補償是相對的、浮動的及帶有社會義務的，故相當補償並非恆低於市價，但補償額度低於市價是存在的。. 參、折衷說採用折衷說之學者認為徵收補償標準不可以一概而論，應視個別情形觀之，在多數情況下，基於憲法保障人民財產權之原則，對於因徵收所受之損害應給予補償，在個別情形下，允許自訂補償情況（葉百修，1988：78）。陳立夫（2007a：278）則認為依徵收標的的性質及徵收目的而採完全補償說或相當補償說，具有生存權性質之土地，應. 政治大. 給予完全補償，例如：自用住宅或自用耕地等；帶有社會性或具有財. 立. 產權性質之土地則給予相當補償。更具體地說，當被徵收財產屬於生. ‧ 國. 學. 存所必須，遭受損害時對被徵收人之生存影響甚鉅，故基於財產權保障原則而予以完全補償。反之，若被徵收財產屬於保有、利用之投機. ‧. 性資產，徵收行為雖對被徵收人造成侵害，但應屬於因公益而可忍受. sit. y. Nat. 之範圍，不構成特別犧牲，則予以相當補償即可（陳松造，1997：107）。. er. io. 在學理上雖有完全補償之學說原理，但在實務上仍多以「相當補. al. v i n Ch 例、加工出口區設置管理條例、促進產業升級條例...等法律中，又明 engchi U n. 償」或「合理補償」為原則。細究建築法、科學工業園區設置管理條. 定以市價補償之，較接近完全補償之概念。因此實務上，我國補償的原則雖以相當補償為主流，但完全補償之規定夾雜其中，且相當補償之範圍界定不明，法律上對何謂合理、適當之補償標準亦無明確規範或闡釋，故在適用上不免產生疑義。. 肆、小結土地徵收係國家因公共利益之需要而強制取得私人財產權之手段，對於被徵人之財產損失應予以補償。而徵收補償制度主要是為了調和公益與私益間之衝突，其最終目的是公益得以施行，而私益得因補償而重建往昔之生活秩序。目前我國土地徵收制度針對補償部份已由「公 14.

(22) 告土地現值加成補償」修訂為「市價」為補償依據，從字義上似乎從「相當補償、適當補償」變成「完全補償」之原則，但相關補償規定是否真的為「完全補償」，或是否符合被徵收人心中可接受的「合理補償」是本文主要研究的重點。現行研究因礙於資料取得不易等問題，較少從被徵收人的角度，探討被徵收人對於徵收補償的衝突，因此也難以真正理解土地徵收務矛盾的複雜性與微妙性，也難以全面瞭解現行徵收制度衝突的根本原因。本文認為土地徵收為強制交易之情形，與正常市場交易狀況不同，所以應以「完全補償」原則為基礎進行補償，惟被徵收人對於「完全補償」之認知因人而異，其影響因素究竟. 政治大. 為何，此亦為本文預釐清之問題。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 15. i n U. v.

(23) 第二節徵收補償爭議問題民國 89 年公布之土地徵收條例第 30 條，關於土地徵收補償規定係以公告土地現值為補償基準，而關於徵收補償之陳情、訴願及訴訟案件不在少數，直至民國 99 年苗栗縣大埔徵收案引起全國各界關注，大規模抗議活動讓政府感受到人民對於徵收之必要性、公益性、程序及徵收補償等問題的不滿，也使得立法院院會於民國 100 年 12 月 13 日三讀通過「土地徵收條例部份條文修正案」。本次修正案關於土地徵收補償有重大的變革，土地徵收補償基準由「公告土地現值」修正為「市價」，以符合被徵收人之損失。以下將以民國 100 年 12 月 13 日為基準，針對土地徵收條例修正案通過前. 政治大. 後，關於土地徵收補償爭議問題之相關文獻做整理分析。. 立. 壹、土地徵收條例修正前. ‧ 國. 學. 一、土地徵收主要爭議問題. ‧. 土地徵收因涉及人民財產權，基於憲法保障私人財產權之意旨，. sit. y. Nat. 對於被徵收人所喪失之財產權價值應予補償。張嘉紋（2001：37-39）. io. er. 指出過去土地徵收爭議問題點以「補償」方面居首（民國 67 年至 90 年 4 月，共有 687 件行政法院土地徵收判決，其中 251 件關於補償，. n. al. Ch. i n U. v. 約佔 37%），而在這方面問題，多針對補償金額（認為補償地價過低）、. engchi. 補償項目、查估過程等方面有所質疑。而台北市、台北縣（現新北市）在民國 80 年至民國 91 年間共有 188 件裁判關於徵收補償，其中有 97 件關於補償價格數額及估算，佔徵收補償裁判數 50%以上之比率，顯示補償價格問題相當受到重視。另台北縣、市徵收補償裁判數佔全台灣的 29%，而台北縣、市關於補償價格裁判數亦佔全台灣 26%（陳瑩真，2004：72-73），可見以新北市為研究地區是相當具有代表性的。由於徵收補償金額又以土地徵收補償數額占最大宗，其受重視的程度遠超過其他補償，且土地徵收補償估算內容與過程深受民眾質疑，故本文僅就土地徵收補償金額及查估過程探討，其餘部份不加以探討 16.

(24) 分析。二、補償基礎之問題過去我國土地徵收係以公告土地現值為補償基礎，公告土地現值由直轄市或縣（市）政府依據內政部訂定之「地價調查估計規則」作為其作業準則，按此估價方式，同一地價區段內各筆土地，即使土地之區位、形狀、面積、環境、收益性或其他交易上價格形成因素有所差異，但其徵收補償之單價並無不同，造成補償不公平的現象（陳奉、（劉厚連，2012：95）。且公告土地現值往往低於市價，瑤，2003：13）. 治政市近 10 年土地徵收地價復議案之訴求分析，土地所有權人多將徵收補大立償地價，與公有土地採標售之競標價格相比較，並認為徵收補償地價即使加成補償，仍與市價有所差距。潘依茹（2010：88、95）以臺北. ‧ 國. 學. 低於市價等原因進行提起行政救濟。張永健（2012：75）抽樣內政部訴願會 2006 年至 2009 年之間共 244 件徵收補償案件之訴願決定，發. ‧. 現土地徵收補償訴願案最常見之爭議是徵收補償額低於市價。因此，. y. sit. io. n. al. er. 份。. Nat. 徵收補償的不合理與不公平，一直是土地徵收案爭議問題最多的部. i n U. v. 羅光宗（1984：37、67）指出，依市價補償才能稱為公正、合理. Ch. engchi. 之補償，過高與偏低均非合理補償；而根據該研究調查顯示，有 77% 的民眾認為以市價補償地價較屬合理，認為應高於市價僅佔 13%。故大部份主張皆認為應以市價為補償標準，估價方法也以求取市價為原則，而所謂市價是指英國土地補償法所稱之「公開市場價值」。然土地之「市價」認定並不容易，唐明瑜（1982：27-41）認為地價補償不應以公告土地現值為基準，而應以其他估價方式求取補償數額，並提出具體建議市地、農地性質不同，其估價方式亦應不同，建議如下：一、市地：筆數、面積較小者可採買賣實例比較法、收益還原法估計，新開發之市地採原價法；筆數眾多者應採路線價估價法。. 17.

(25) 二、農地：應以補償原土地所有權人之重購能力為最低原則，而收益地價與市價差距過大，若以收益地價補償，將影響被徵收人之生活能力，故徵收農地仍應以市價為補償標準。由上述文獻回顧可知，多數學者提出土地徵收應以市價為補償償基準，方能保障被徵收人之財產損失。而土地徵收補償亦應考量在公開市場上，購買者願意付多少錢取得土地。也就是說，亦應從需地機關角度考量，故補償的數額應該以公開市場上，由自願出售者出售時，土地可被期望達成之價格（The value of land shall, subject as hereinafter provided, be taken to be the amount which the land if sold in the open. 政治大. market by a willing seller might be expected to realize）(陳瑩真，2004:40)。. 立. 但事實上徵收是一種強迫行為，被徵收人被迫出售其所有之土地，其. ‧ 國. 學. 所遭受的土地價值損失與自願出售之情況下有所不同，所以應該針對因強迫出售所造成的價格損失加以補償（陳瑩真，2004：60）。. ‧. 張永健（2011）從釋字 579 號解釋之「補償與損失相當原則」出. sit. y. Nat. 發，先探討學理上損失之概念，再由實證評估之方式證明被徵收人所. io. er. 獲得之補償並不「相當」。採用民國 89 年~民國 98 年間資料以實證方. al. 式證明以課徵土地增值稅之公告土地現值作為土地徵收補償之基準，. n. v i n Ch 其與一般正常交易價格仍有相當落差，另以葉百修大法官於釋字 652 engchi U 號之部分協同意見書所詮釋之「相當原則」為起點，論證葉百修大法官主張即為學理上「公平市價」補償。而林子欽（2009）以台北市內湖及南港地區為例，以實證分析試圖找出徵收補償價格與市場價格間之差異，實證結果土地徵收補償價格與市場預期出售價格低約 14.31%~17.53%，但他認為徵收權利所產生的負擔，實際上會落在全體人民身上。被徵收土地所有權人對於土地徵收補償地價之疑議，是徵收補償爭議中最常見的情況，主要爭議包括徵收補償價格與市價差距過大、土地徵收價格應按公告土地現值加四成補償及補償與損失相當原則等。 18.

(26) 由前述文獻可知，在土地徵收條例修正前，因以公告土地現值為補償基準，被徵收人對於土地徵收補償之爭議是最多的，而多數學者亦提出土地徵收補償應以「市價」為補償基準，方能符合憲法保障人民財產權之精神。. 貳、土地徵收條例修正後土地徵收條例於民國 100 年 12 月 13 日修正通過，並於民國 101 年 9 月 1 日正式實施新修土地徵收條例。依土地徵收條例第 30 條修正後規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市. 治政補償其地價。前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議大立委員會評定之。各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價. ‧ 國. 學. 態，每六個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。前三項查估市價之地價調查估計程序、. ‧. 方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」中央主管機關－. sit. y. Nat. 內政部亦於民國 101 年 3 月訂頒『土地徵收市價補償查估辦法』（簡稱. io. n. al. er. 查估辦法），凡屬土地徵收之土地補償價格，均依該辦法規定查估。一、補償基準：. Ch. engchi. i n U. v. 本法修正後將以「市價」為土地徵收補償標準，以回應各界之訴求，民眾對於土地徵收條例等相關議題，近 9 成民受訪民眾贊成土地徵收補償應依照市價計算（劉厚連，2012：95）。所謂「市價」認定實為困難，對於政府參考內政不動產實價登錄網站價格作為土地徵收補償依據，其中滿意與非常滿意及不滿意與非常不滿意差異僅 2.4%，若僅就曾被徵收之土地所有權人調查結果顯示，滿意比例為 45.8%，較不滿意（33.3%）高出 12%（吳漢耀，2013）。由此可知，不動產實價登錄資訊已為一般民眾作為「市價」參考之依據，且對於政府針對不動產市價交易資訊公開之政策採取肯定的態度。 19.

(27) 二、查估單位既然改以「市價」補償，而補償價格究竟由誰來查估，在修法。過去土地徵收補償價格之估前引發許多爭論（陳諶，2012：102）算多由地政機關辦理，而查估辦法第 3 條規定，辦理土地徵收補償市價查估時，得將查估程序全部或一部委託不動產估價師辦理。又需地機關基於時效及預算編列等考量，僅將有爭議土地或部份委由不動產估價師進行查估，其餘仍多由地政機關人員辦理（胡至沛， 2012）、（江東融，2012：71）。吳漢耀（2013）針對高雄地區民眾所做問卷調查顯示，民眾對於土地徵收以市價補償尚稱滿意，惟就. 政治大為 38.7%，滿意與非常滿意合計僅為 19.7％，可見不滿意比例相當立市價徵收由政府地政機關查估單位部份，不滿意與非常不滿意合計. ‧ 國. 學. 高。即民眾對於土地徵收市價由地政機關查估大多持反對立場，並認為有球員兼裁判之疑慮。劉厚連（2012：96）以各縣市歷年徵收. ‧. 土地面積與不動產估價師執業人數比較分析，排除部份縣市機關認. Nat. er. io. sit. 委託具有一定專業性之不動產估價師辦理。. y. 為不動產估價師人數不足之問題，認為土地徵收市價補償查估應全. 三、協議價購程序之合理性. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 依據土地徵收條例第十一條第一項及第二項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有權人協議者外，應先與所有權人協議價䐟或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。」目前各縣市政府基於作業上方便，需地機關先委託地政機關或不動產估價師依查估辦法進行市價查估，再將查估結果送地價評議委員會評徵收價格，需地機關以此價格進行協議價。在此一階段，該用地取得案並未進入徵收，故由地價評議委員會評定之徵收價格並不合於正常程序。 20.

(28) 當土地所有權人拒絕參與協議，或經開會未能達成協議且無法以其他方式取得所需土地時，需地機關始依法申請徵收。假設評價基準日相同情況下，在進入徵收程序後，土地徵收補償市價亦依查估辦法辦理，故需地機關僅需以前述評定之「徵收價格」進行徵收補償即可，協議價購程序之合理性及公平性將受到質疑。依據內政部台內地字第 1010085864 號函，協議價購階段之市價資訊取得可參考政府相關公開資訊或不動產仲介業之相關資訊，或委由不動產估價師進行查。另依內政部台內地字第 1010328533 號函說明，協議價購階段之市價查估須依據「不動產估價技術規則」. 政治大規則辦理，而徵收補償市價是係據查估辦法進行查估，兩套規定評立（簡稱技術規則）辦理。依前述函示可知，協議價購之市價係技術. ‧ 國. 學. 價準則不同，評估之市價必然存在差異。一般民眾對於兩種市價查估依據並不暸解，若民眾與需地機關協議價購的「市價」有認知差. 方之對立與不信任或（吳東明，2012：88）。. Nat. sit. y. ‧. 異時，目前於法並無公正第三者與完善的爭議處理機制，易形成雙. io. er. 林英彥（2013）認為應賦予協議人員有上下調整 10%之權力，. 因需用土地人依市價與所有權人協議，所有權人預期若協議不成，. n. al. Ch. i n U. v. 頂多是以市價被徵收，所以所有權人會以市價作為最低限度之價格，. engchi. 而徵收補償價格當然是愈高愈好。對於需用土地人而言，法令只賦予協議價購的權責，但無談價之權利，而公務人員擔心背上「圖利他人」之罪名，而未能真正落實協議價購之精神。亦或民眾對於協議價購之價格不滿，原因是期望新修訂土地徵收條例第三十條之市價會高於協議價購之價格，而造成等待被徵收的態度，此亦為本文預釐清之問題。四、估價問題目前國內學者針對查估辦法多數學者對於市價評定機制設計 21.

(29) 存疑（林秋綿，2012：81）、（陳諶，2012：102）、（吳東明，2012： 83、江東融，2012：70-74）。修法後雖然以「市價」二字納入條文，但其評定機制並無太大改變之做法，不難看出「地價調查估計規則」（簡稱估計規則）之影子。查估辦法共計 31 條，其中第 4 至 9 條及第 14 條之內容與估計規則第 3~9 條及第 16 條內容諸多雷同（林秋綿，2012：84）。於估價實際操作上，本研究針對現行土地徵收補償查估辦法與不動產估價技術規則間差異性較大的部份整理如下：. 政治大查估辦法除了將土地開發分析法排除外，仍使用了比較法、立. （一）估價方法選定之問題. ‧ 國. 學. 收益法及成本法三種方法，依該辦法第十四條及第十五條規定，使用收益實例推估或估算建物成本價格時，均依技術規則之規. ‧. 定辦理，唯獨比較法不適用。一般實務上評估土地價格多採用土地開發分析法及比較法進行推估，極少採用收益法，而查估. y. Nat. sit. 辦法排除了土地開發分析法，收益法亦不適用，故僅能查估辦. n. al. er. io. 法所規定之比較法相關規定辦理。此與技術規則第十四條規定：. i n U. v. 「不動產估價師應兼採二種以上估價方法推估勘估標的價. Ch. engchi. 格。…」，兩者間存在對於估價方法之選用，存在不同之規定及見解。（二）修正率過大之問題不動產估價技術規則第二十五條及第二十六條，針對試算價格過程中調整率及比較調整後之比較標的試算價格間之差距上限值均有明確規定，以檢視比較標的之適用性及合理性。而查估辦法之區域因素、個別因素調整或區域因素及個別因素內任一單獨項目之價格調整率之規定，於實務操作時，總調整率可能大於 30%，甚至部份單獨項目修正率可達 50%。且比較標 22.

(30) 的之試算價格，對於價格偏高或偏低者無需重新檢討、修正問題。（三）比較及收益案例採用之問題查估辦法於案例之採用規定須於估價基準日向前推半年內之交易案例，必要時得延長為一年。另於估價基準日調整後之土地正常買賣單價中，於同一地價區段內選擇一至三件比較標的；若同一地價區段內無法選取比較標的者，得於其他地價區段選取。而依不動產估價技術規則第二十七條規定：「不動產估. 治政標的試算價格，考量各比較標的蒐集資料可信度、各比較標的大立與勘估標的價格形成因素之相近程度，決定勘估標的之比較價價師應採用三件以上比較標的，就其經前條推估檢討後之勘估. ‧ 國. 學. 格，並將比較修正內容敘明之。」故於估價實務上，不動產估價師就比較案例之選取以三個為原則，就比較標的價格日期不. ‧. 會限縮在半年內，因若為接近市區之土地，土地交易案例難尋，. sit. y. Nat. 造成查估單位必須選擇距離勘估標的較遠案例。且因案例稀少，. io. er. 以少數交易案例來決定爭議性較大之徵收補償價格，難免有不合理之處。. n. al. C. hengchi 參、被徵收人行為實證分析研究. i n U. v. 過去我國土地徵收補償相關研究多從補償原則及法治的觀點，探討徵收補償價格是否符合憲法保障人民財產權之精神，較少由實證研究方式分析土地徵收補償，以下就有關土地徵收針對被徵收人行為相關實證分析研究整理如下。 Munch（1976）研究發現，擁有較高價值土地的地主，通常位於經濟社會階級較高者，其獲得的補償價格高於市場；反之，擁有較低價值土地的地主，通常位於經濟社會階級較低者，其獲得的補償價格低於市場。可能是因為社經地位較高的地主，較有能力透過法律的手 23.

(31) 段爭取較高的補償，因此政府為避免爭訟而提高其補償金額。Terrence M. Clauretie, William Kuhn and R. Keith Schwer（2004）提出以美國內華達州南部的 Clark County 為研究地區，認為政府對於資產評估採用較簡單的規則，且為了避免民眾提起行政訴訟，政府對於徵收價格高於市場價值約 17%，此研究結果與我國土地徵收補償現況南轅北轍。謝宏昌、鄧文慧（1999）探討高雄市內惟埤文化園區特定區計晝中民眾參與過程發現，小地主訴求多以受害者意識為主，而大地主則以成長意識為主。黃怡婷（2002）以高鐵桃園車站特定區實證研究發現，大地主傾向領取抵價地，小地主傾向領取現金補償。且因為祖產. 政治大. 及不願離開原居住地等非市場因素，也造成部份地主傾向選擇領取抵. 立. 價地。. ‧ 國. 學. 林子欽、張正（2004）認為土地徵收是動態的過程而非靜態的思考模式，因為不能僅考慮徵收補償數額。他們採用 1960 年代地主行為. ‧. 研究，強調複雜的土地供給過程中，認為地主的認知與行為將明顯影. sit. y. Nat. 響土地市場結果。該研究有別於過去假設地主皆追求土地價格極大化. io. er. 的理論，並強調地主間的異質性。以 Adams（1995）的地主決策模型及國內外研究與配合分析個案之情形，分析土地徵收中權利關係人（指. n. al. Ch. i n U. v. 地主及承租人）及房地特性對於土地徵收反應間之關聯。地主特性包. engchi. 括法律特性、年齡、學歷、戶量、家庭平均月收入、產權取得方式、產權取得時間、產權型態、被徵收房地是否為家庭所得主要來源、被徵收房地是否為主要財產、是否還有其他房地在徵收範圍內與是否有曾經被徵收的經驗。另就房屋承租人及房地特性分別選取變數，以 Adams 土地管理開發策略的概念，假設權利關係人特性、房地特性與背景因素（指土地徵收）會共同決定權利關係人對土地徵收的反應（詳如圖 2-1）。實證結果發現在缺乏選擇的政策下，權利關係人將透過市場形式（如購買鄰地、提早搬遷）或政治過程（如集體陳情）以降低財產損 24.

(32) 失。而產權型態明顯地影響權利關係人的反應，私人地主較積極回應土地徵收，而房屋承租人則較為消極，此亦為本研究僅針對被徵人進行調查之理由。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 2- 1. Ch. engchi. i n U. v. 權利關係人對土地徵收之回應決策資料來源：林子欽、張正（2004）. 25.

(33) 第三節理論基礎壹、展望理論傳統經濟學假設人是理性的，但自從行為財務學崛起後，逐漸轉重視心理學的一些現象對投資人的影響，亦發現投資人的行為確實會影響其決策。以展望理論（Prospect Theory）為基礎的行為經濟學派對 Shleifer（2000）所提出的效率市場假說（Efficient Market Hypothesis, EMH）產生質疑。Kahneman 及 Tversky 於 1979 年發展出展望理論，認為效用理論在解釋人面對風險下選擇時，有嚴重的瑕疵。這種對損. 政治大. 失與獲利態度的不同，及對機率的主觀評價的發現，構成展望理論的精神核心。. 立. ‧ 國. 學. 展望理論認為，人對於相同金額之損失或獲利，會給予完全不同的權數評價。人心理對機率分布也會給予不同於客觀機率的主觀評價。. ‧. 即人們在做決策時，不會以理性的機率分布為決策的依據，而是主觀上給予機率另一種評價，當成我們決策的依據，稱之為決策權數。. sit. y. Nat. io. er. 展望理論之價值函數（Value Function）說明了人們面對獲利或損失時的價值函數如下圖 2-1。. n. al. C h Value engchi. i n U. v. Gain. Loss. 圖 2- 2. 價值函數圖. 資料來源：Kahneman and Tversky，1979 26.

(34) 獲利時的價值函數圖形是凹函數（Concave），和傳統的經濟學效用曲線相同，面對損失時的價值函數曲線圖形是凸函數（Convex），是把獲利時的價值函數圖形反向劃出，但陡峭程度不同，這即是展望理論的重點。即投資人面對利得時是風險的趨避者，面對損失時是風險的愛好者。價值函數上所謂的損失或獲利是主觀的，端視參考點的選擇。參考點決定後所面對的損失、獲利選項才可適用展望理論修正後的效用函數，這與傳統經濟學效用理論以最終財富比較有很大的不同。展望理論從心理學的角度，從人的心理決策過程及行為模型來解. 政治大出確定效果（Certainty 立 Effect）、反射效果（Reflection Effect）及孤離效. 釋傳統財務學所無法解釋的現象。Kaheman and Tversky 的展望理論提. ‧ 國. 學. 果（Isolation Effect）解釋部份傳統財務學所無法解釋的現象。一、確定效果（Certainty Effect）. ‧. 指人們對於確定的事物會賦予較高的決策權數，只因為這事. y. Nat. sit. 務是極可能發生的，最有名的是法國經濟學家 Maurice Allais 於. er. io. 1953 年提出對預期效用理論的質疑。本文以下列例子進行說. al. n. v i n C h 兩個方案，方案UA 你有 80%的機會可得 4,000 問題一：有 A、B engchi. 明：. 元，有 20%的機會可得 0 元；方案 B 你可確定地擁有 3,000 元。（受訪者人數 N=95；中括號數值表選擇結果百分率）方案 A. 4,000. 0.80. 0. 0.20 〔0.20〕. 方案 B. 3,000. 1.00 〔0.80〕. 問卷調查結果，大部份的受訪者（80%）會選擇方案 B，其實方案 A 的期望值（3,200）高於方案 B（3,000），但本 B 方案是確定收益，人面在面對獲利時，通常比較保守，喜歡確定性，屬於「風險厭惡」（Risk Aversion），此即為「確定效果」。 27.

(35) 問題二：有 C、D 兩個方案，方案 C 你有 20%的機會可得 4,000 元；方案 D 你有 25%的機會可得 3,000 元。（受訪者人數 N=95；中括號數值表選擇結果百分率）方案 C. 4,000. 0.20. 方案 D. 3,000. 〔0.65〕. 0.25 〔0.35〕. 問卷調查結果，大部份的受訪者（65%）會選擇方案 C，方案 C 的期望值（800）高於方案 D（750），本題機率降到極低時，人們會偏好可能結果比較高的選項。. 治政分析始有合理之解釋：人們對於極小的機率或機為為 1 之主觀評大立價會高於它們的客觀機率；對於一般機率或很大（但機率不為 1）本案例若以傳統效用理論分析則會產生矛盾，若以展望理論. ‧ 國. 學. 的機率主觀評價會低於它們的客觀機率值。. ‧. 二、反射效果（Reflection Effect）. sit. y. Nat. 指負展望的決策選擇偏好順序，恰好和正展望相反。人們在. io. er. 正展望時（面對獲利時），比較喜歡確定性，即態度會比較保守，不喜歡風險；人們在負展望時（面對損失時），很難面對損失發. n. al. Ch. i n U. v. 生，倘有機會可使損失減少，甚至免於損失，人們會願意嘗試。說明如下：. engchi. 正展望問題. 負展望回答. 問題. 回答. 1. (4,000，0.80) (3,000). 20% 80%. (-4,000，0.80) (-3,000). 92% 8%. 2. (4,000，0.20) (3,000，0.25). 65% 53%. (-4,000，0.20) (-3,000，0.25). 42% 58%. 3. (3,000，0.90) (6,000，0.45). 86% 14%. (-3,000，0.90) (-6,000，0.45). 8% 92%. 4. (3,000，0.002) (6,000，0.001). 27% 73%. (-3,000，0.002) (-6,000，0.001). 70% 30%. 反射效應在正展望中的「風險厭惡者」，轉變成負展望中的 28.

(36) 「風險探求」（Risk Seeking）。三、孤離效果（Isolation Effect）指人們面對特殊型態的風險選擇時，認知過程習於將之簡化，忽略先前條件的影響，以致無法綜觀全景來做判斷。當我們將整個方案拆成許多個部份分別考量時，人們會將個別方案孤離起來考慮，此一效果指出人性不是綜觀全局的，而是短視的。本文以一個兩階段的賭局進行說明：第一階段：你有 75%的可能賭局結束時沒有任何的收益，25%. 政治大. 的可能是可繼續第二階段。. 立. 第二階段：有 A、B 兩方案，方案 A 你有 80%的機會獲得 4,000. ‧ 國. 學. 美元，方案 B 你確定可以得到 3,000 美元。. 前述 A、B 方案你會選擇何者?（受試者必須在第一階段開始前. ‧. Nat. y. 做出選擇）. 回答. 方案 A. 4,000. 0.80. 22%. al. 3,000. 1.00 v i n. 78%. er. n. 方案 B. sit. 出現機率. io. 結果. Ch. U i e h n c g 問卷結果大部分人會選擇 B 是不難預測的，但本案例是採兩階段進行的，只有 25%的機率可以進行第二階段，若將第一階段及第二階段合併整理後，陳述如下：結果. 出現機率. 方案 A. 4,000. 0.20. 方案 B. 3,000. 0.25. 合併後的結果與確定效果的問題二是相同的，同樣的問題拆開來及合併起來時，答案完全不同。人們面對特殊風險之認知習於簡化，以個別方案決策結果會與合併時發生矛盾的情形，稱為 29.

(37) 「孤離效果」。貳、價值函數之應用－稟賦效果（Endowment Effect） Thaler（1980）研究發現，當要求人們放棄其所擁有的東西時，其要求的價格會高於人們買進同一件物品的價格。以價值函數觀念而言，對於目前擁有的物品，要出售或讓出，因面臨失去的感覺，而人性對於損失的評價較高；相反地，若要你出價買進物品，如同價值函數上面臨獲利情形一樣，人們對它的評價會較低，此即為稟賦效果（Endowment Effect）。稟賦效果之價值評價的差距，將直接衝擊無異. 政治大. 曲線之移動可逆性的假設，如圖 2-2 所示（Knetsch and Sinden，1984）。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 圖 2- 3. engchi. i n U. v. 稟賦效果之無異曲線. 資料來源：林森田（2008）. 於圖 2-2 中，假設無異曲線之 M0X0 之任何一點的效用水準相等，即不同數量的貨幣 M，可與財貨 X 依邊際替代率予以交換。但如果替換方向改變（由 X 向 M 時），即失去財貨 X 以換取貨幣 M 時，則無異曲線 M0X0 將不再是沿著相同的滿足水準，因此必須支付更多的貨幣 M，而無異曲線 M１X0 取代了無異曲線 M0X0。以土地徵收為例，如圖 2-3 所示，其中 X 軸為土地之數量，Y 軸 30.

(38) 為貨幣之數量，而 M1K 曲線代表預算線，其斜率為土地價格或願意支付之地價。U0 及 U1 分別為無異曲線，當土地所有權人之最適滿足為 P 點時，其擁有 OQ 數量的土地及 ON 的貨幣數量，土地所有權人擁有 U1 之滿足水準。此時土地所有權人若保持 U1 效用水準，其願意接受交換土地之貨幣為 OM2-ON。即表示土地所有權人擁有 OM2 之貨幣數量，而沒有土地時之滿足水準，將等於其擁有 OQ 數量的土地及 ON 的貨幣數量。當政府以市場價值予以徵收時，徵收補償價格標準僅為 OM1-ON，此一補償標準是願意支付購買土地之價值，與被徵人願意接受（willing-to-accept）之價格將有 OM2- OM1 之差距，此種偏低的補償標準，將使被徵收人效用水準由 U1 降低至 U0。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖 2- 4 土地徵收補償之稟賦效果資料來源：林森田（2008）. 稟賦效果對於本身所擁有的物品，所訂的價格或評價，常高於未曾擁有該物品時的人性傾向，亦會造成決策上的不理性。而人性安於現狀，對於已存在的事實較不願意改變，在行為財務學認為，心理上是面對價值函數上獲得及失去的不同態度，通常人不願接受「改變」 31.

(39) 的痛苦，Samuelson and Zeckhauser（1988）將此種現象稱為「維持現狀的偏誤」（Status Quo Bias）。此種異常現象是對價值認知的不對稱，這種失去一個東西所損失的效用會比擁有一個東西所得到的效用大得多，此種情形稱為「厭惡失去」（Loss Aversion）。 Kentsh（1989）認為人們在放棄某些東西時所要求的價格，往往高於其獲得時所願意支付的價格。林森田（1996）亦認為人們對於失去土地的代價遠高於取得時之價值，此種現象即為稟賦效果、維持現狀的偏誤及厭惡失去。主要因素為當土地所有權人購買土地時會受預算線之限制，補償時則無此限制，導致願付價格（WTP）與願受價格. 政治大款，而願受價格（WTA）則是增加人們目前的收入或存款，在所得收立. （WTA）間產生差距。願付價格（WTP）是減少人們目前的收入或存. ‧ 國. 學. 入邊際效用遞減的情況下，人們就會要求更多的補償價格（Herbert Hovenkamp，1991）。. ‧. 楊松齡（2012）認為土地徵收為強制取得土地之手段，非屬自願. sit. y. Nat. 性之交易。並採用英國於 1845 年頒布之「土地條款整全法」（Land. io. er. Clauses Consolidation Act），認為財產被徵收所生之損失，事實上並非單純的財產而已。徵收補償應填補被徵收所受損失，以回復其原生活. n. al. Ch. i n U. v. 狀態的立場上，即應基於「稟賦效果」之厭惡失去理論，以「所有人. engchi. 之價值原則」（Value-to-the -Owner Principle）。參、本文之主張本研究為釐清被徵收人面對現行制度之徵收補償價格時，其影響其對徵收補償市價合理性認知之因素為何。由於過去國內針對土地徵收補償之爭議多由制度及法治面之觀點探討，其歸因於過去土地徵收補償以公告土地現值為基準，並未涉及實際價格評估過程等合理性之問題。而土地徵收條例於民國 100 年底修正通過後，對於徵收補償價格之合理性，始有探討之必要。. 32.

(40) 展望理論多應用於投資行為決策分析，張能政（2004）、王士鳴（2006）、陳奉瑤（2006）亦有應用於估價行為等研究，有關新制徵收補償價格與展望理論之相關研究多與稟賦效果相關，被徵收人面對「市價」徵收補償價格合理性之認知，屬展望理論－稟賦效果所提之人性非理性之範疇。被徵收人對於已擁有之土地，是否因為厭惡失去之心理因素，而對於其土地評價較高?亦或被徵收人對於財產權之重視，再加上其參考點從「公告土地現值」轉移至「市價」或「鄰地徵收補償價格」，而使被徵收人對於徵收補償價格合理性認知有所改變?所以，本研究乃嘗試以展望理論－稟賦效果的觀點，試圖找出被徵收人效用. 治政大究透過問卷調查方式，探討徵收補償價格之合理認知影響之因素。立. 曲線（U1）及政府進行徵收時的效用曲線（U0）間存在差異诙何?本研. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 33. i n U. v.

(41) 第三章. 研究設計. 有許多對於徵收補償價格探討之文獻，但多屬於舊制時期；而土地徵收補償採新制之後，探討徵收補償價格之文獻多針對估價過程合理性、新舊制的比較及新制政策分析等，研究對象多為一般民眾、地政人員、不動產估價師及專家學者等，少有針對被徵收人進行研究，本研究目的在於探討影響被徵收人對於現行土地徵收補償價合理性認知之因素，自然應針對影響因素提出實證上的支持並分析各種因素間的相關性。故本研究透過量化研究中的問卷調查，假設現行徵收補償價格等於一般市場交易價格，分析被徵收人之土地現況變數、情感因素及公平屬性等因素，是否會對於徵. 政治大為問卷分析架構、第二節為問卷設計與調查、第三節為研究方法。立. 收補償價格合理與否認知上，是否存在差異。本章總計分為三節，第一節. ‧ 國. 學. 第一節問卷分析之架構. ‧. 根據本研究之目的及回顧相關文獻，提出本文之問卷分析架構，以探討被徵收人對於土地徵收補償價格認為合理與否。被徵收人認為徵收補償. y. Nat. sit. 價格合理與否認知中，被徵收人之「個別屬性變數」及「認知屬性變數」. n. al. er. io. 將是影響被徵收人對徵收補償價格合理性之認知主要因素。. Ch. i n U. v. 本研究將被徵收人個別屬性及認知屬性變數等，各種影響特性因素做. engchi. 分析探討，並擬定研究架構如圖 3-1。. 34.

(42) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. 圖 3- 1. 問卷分析架構. er. io. sit. y. Nat. al. i n C h資料來源：本研究繪製 engchi U. 35. v.

(43) 第二節問卷設計與調查本研究蒐集民國 101 年 9 月 1 日土地徵收補償依查估辦法辦理後開始，針對新北市徵收案件之被徵收人進行抽樣問卷調查，問卷發放主要透過當面或電話訪談方式，問卷原則上採紙本填答方式執行，受試者若遇不清楚問項之意涵時，再由查訪員進行說明。為瞭解影響被徵收人對於徵收補償價格合理性與否之顯著因素，本研究之問卷調查係先透過信分析檢驗問卷樣本之可信度後，再透過敘述統計，進而了解問卷各變項之異，最後利用迴歸分析方法中的「二元羅吉特迴歸模型」（binary logistic regression model）進行相關的實證分析。本研究採用之統計軟體為 STATA 12.0 及 SPSS 18.0. 政治大. 版。. 立. 而為了探討影響被徵收人對徵收補償價格合理性與否之因素，本研究. ‧ 國. 學. 依據研究目的與架構發展出兩個群組的問卷，調查內容分別為「個別屬性變數」及「認知屬性變數」等問項，問卷設計為俾利後續分析，均採單選. ‧. 題，問卷設計說明如下：. y. Nat. er. io. sit. 壹、被解釋變數. 依據本研究目的為影響被徵收人對徵收補償價格合理性與否之因. n. al. Ch. i n U. v. 素，將被徵收人認為徵收補償價格不合理者記為 1，合理者記為 0。貳、自變數. engchi. 根據過往文獻對行為經濟學影響因素的實證結果，另考量本研究欲檢驗影響被徵收人對徵收補償價格合理性與否之因素，本研究選擇了下列八個因素作為自變數，依屬性可為受試者個別屬性及認知屬性兩大類。個別屬性因素包括年齡、性別、婚姻狀況、教育程度、職業別、每月所得、是否有子女、都市土地或非都市土地、取得年期、被徵收土地是否為繼承財產、是否居住（或耕種）其上及是否有其他不動產；認知屬性因素包括對查估單位之信任與否、市價資訊來源及對生活影響程度。除了前述個別屬性部份基本資料問項不進行研究預期 36.

(44) 假設外，以下針對本研究自變數進行說明：一、性別中國社會存在男尊女卑之傳統觀念，男性於社會中對於重要事項往往擁有發言及決定的權利，而土地屬財產之範疇，對於家族或社會而言應屬重要事項之一部份。當財產被國家以強制手段剝奪而受損害時，本文將男性記為 1，女性記為 0，為一虛擬變數。二、教育程度（edu）教育程度愈高者，應愈瞭解土地市價參考資訊管道有那些。當受. 政治大. 試者教育程度愈高時，對於自身財產之價值應有較明確的認；反之，. 立. 教育程度愈低者，因較無法判斷其資訊是否客觀，亦較無法有效掌握. ‧ 國. 學. 市價資訊，故對於自身財產價值之認知應較無法掌握。倘若土地徵收補償價格已為「市價」，則教育程度愈高者應認為徵收補償價格應為. ‧. 合理，本文將教育程度大學以上者（含大學）記為 1，教育程度大學. sit. y. Nat. 以下者（不含大學）記為 0，為一虛擬變數，預期兩者存在負相關。. n. al. er. io. 三、職業別（pro）. i n U. v. 本文研究範圍為新北市非都市徵收案，因多屬農牧用地等低度利. Ch. engchi. 用之土地，該類土地之所有權人其職業別倘為第一級產業（農、林、漁、牧）者，對於土地之情感是否會高於其他產業類別，是本研究探討的問題。本文將第一級產業者（農、林、漁、牧）記為 1；其他產業者記為 0，為一虛擬變數，預期兩者存在正相關。四、所得（income）當土地被徵收時，被徵收人將會獲得徵收補償費，即是以既有財產換得之金錢上的補償，如同將資產出售而增加了現金收入。所得高者，無論補償費多寡，對其收入均無顯著之影響；而所得低者，就其擁有之財產若要出售時，因出售價格對其總資產價格有較顯著之影響。 37.