公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(3) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(5) 謝. 誌. 博士班這一趟漫長的求學過程，對我而言，像極參與了一場「極地馬拉松」 的賽事。從開始的興奮心情、中途的躊躇滿志、後期的進退維谷，到快接近終點 時的力不從心…，終於撐到終點的解脫剎那，內心真是百感交集。參與這趟挑戰 的洗禮，原是一個單純的夢想，但沒想到路如此遙遠與艱難，所幸這一路上，有 太多的溫暖與鼓勵陪伴，讓我有勇氣跑到最後。 首先最要感謝我的指導教授賴宗裕博士，恩師多年來用極大的耐心，引導 我進入學術的殿堂，不時的給予我提點與幫助，在言教與身教中恩師給予我在做 學問、做人態度上，如明燈般的指引，更給予我永遠學習的典範。恩師也非常關 心我的家庭，總是提醒我不要忽略對家人的陪伴，尤其在我內人生病的那段時 間，恩師不時的垂詢與關心，眷顧之情，讓我點滴心頭，難以忘懷。 在地政系的求學過程，系上許多師長除了用豐富的學養滋養我成長，在學 業與工作上，給予非常多的指導幫助，在此，特別感謝林英彥教授、顏愛靜教授、. 政 治 大 及邊泰明教授長期以來給予我的教導。本論文得以順利的完成，要感謝口試委員 立 詹士樑教授、顏愛靜教授、陳奉瑤教授、林秋綿教授及洪鴻智教授，對於論文內. ‧ 國. 學. ‧. 容疏漏的指正、論文架構及理論觀念的啟迪指導，使本論文能更趨完善。同時， 也要感謝陳明燦教授、林英彥教授、顏愛靜教授、陳奉瑤教授、陳立夫教授、孫 振義教授、龍鳳及家儂的評論指正。感謝同學、學長姐們在求學過程中的相互勉 勵與幫助。 我在轉任立法院服務後不久，旋即準備在職進修，感謝羅前局長傳賢及張 璠博士鼓勵我報考，院裡各級長官的包容。更要感謝劉局長漢廷及所有共事過的 長官與同事們的鼓勵、協助與支持，沒有大家，我也不能有機會完成學業。 在求學的後段，一直默默支持我、為我付出的賢妻良母-文棋，因操勞家務 過度而生病了。這才驚覺這些年我總是把功課掛在心上，陪她及我們家小帥哥祐 丞的時間實在太少了，對他們的虧欠實在太多，現在終於完成學業，除了要謝謝 他們，我也要盡力彌補這些缺憾。最後，謝謝我的父母、岳父母，也要向長期關 心我的家人、親友們，致上最深的謝意，有大家的督促，才讓我堅持到畢業。 謝謝！ 厚連 謹誌於台北文山. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(6) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(7) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究 摘 要 公共設施保留地容積移轉在於藉由市場交易機制，使公共設施保留地地主 在等待政府徵收之前，得透過容積出售給開發業者獲致價金補償之機會，並免除 政府直接辦理徵收之財政壓力。容積移轉制度基本精神是以市場效率解決土地分 區使用之公平問題，然現行制度下，不同地區之公共設施保留地移出容積可得價 金懸殊缺乏公平性，且容積交易集中於特定地區，造成當地生活環境品質之惡 化。故本研究在制度建立之政策層面，尋求達到「受損補償，受益付費」公平原 則，使容積購買者付出合理的價金購買公共設施保留地地主持有容積並透過制度 設計控管容積移轉對生活環境品質衝擊之問題。在容積交易市場層面，則透過市 場機制設計，塑造有助於市場形成與價格維繫之環境及降低容積買賣雙方之交易 成本，以促進市場交易之效率並實現前述對地主之公平為目標。 本研究首先從市場供需之角度，分析容積供需失衡，對公共設施保留地容 積移轉市場中容積價格之影響，並檢視影響 TDR 方案成功之市場運作因素與供需 條件。其次，就買賣雙方交易盈餘分配進行探討，運用賽局理論中那許均衡之概 念，分析討價還價之均衡解，以闡明信息不對稱下，如何解決地主在容積交易中 議價資訊不足之問題，提高容積移轉價格，增進該制度在保障公共設施保留地地 主財產權之貢獻。第三，引用中間層理論探討 TDR 銀行在解決交易成本問題之優 勢，並闡明非營利性質因減少中介費用支出，增加交易雙方之交易剩餘，較能使 TDR 方案成功。第四，藉由前述理論之探討，本研究研擬改善現行公共設施保留 地容積移轉的市場機制之相關議題，透過學者專家問卷及權利關係人的問卷調查 之設計，汲取市場機制改善之建議。 本研究認為我國容積移轉市場存在容積總量超出環境容受力、市場所能提 供之交易資訊不足、容積價格落差過大、中介者所提供的服務仍待加強及交易成 本偏高等問題，需透過政府介入加以解決。因此，提出以容積銀行為容積移轉政 策執行核心之市場交易機制，由各直轄市、縣市政府成立一個非營利性質的容積 銀行，作為容積移轉交易平台，並成立專款專用之容積銀行運作基金，作為政策 性購買容積取得所需公共設施保留地之用，賦予容積銀行資訊提供、中介媒合、 價格引導、確保交易等功能，降低容積移轉交易成本，創造有利之交易環境，確 保公共設施保留地地主，能以合理價格出售變現、政府財政可以負荷及都市居住 環境品質得到掌控與維護的政策目標。根據研究結果提出建立公共設施保留容積 移轉政策之決策與實踐機制及以容積銀行交易平台為主之交易市場機制等制度 建議，作為政府未來改善公共設施容積移轉制度之參考。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：公共設施保留地、容積移轉、市場機制、交易成本、容積銀行.
(8) Study on the Market Transaction Mechanism of the Transferable Development Rights of Land Reservations for Public Facilities abstract The transferable development rights (TDR) of land reservations for public facilities are a unique transferring method of development rights in Taiwan. This system allows the owners of land reservations for public facilities to sell the land, through market transaction mechanism and before the acquisition by the government, to developers through TDR in order to earn land transferring compensation. This system can also reduce the financial burden on the government on land acquisition. However, TDR has been questioned for deteriorating the urban living environment due to overdevelopment, and the transaction mechanism may reduce the market function and efficiency due to high transaction costs. Therefore, this study aims to design a market mechanism that can control the impact of TDR on the living environment, create an environment that is conducive to market formulation and price maintenance, and reduce the transaction costs of sellers and buyers, in order to facilitate the efficiency of market transaction and realize the fairness on the land owners. This paper first analyzes the imbalance between the TDR supply and demand from the market supply and demand perspective, and examines the effect of TDR of land reservations for public facilities on volume price in the market, as well as the market operational factors and supply/demand conditions that affect the success of TDR plans. Then, it discusses the surplus distribution of buyers and sellers, and applies the concept of Nash Equilibrium in the Game Theory to analyze the equilibrium solution of price bargaining. It aims to expound on how land owners could raise the TDR price under insufficient information due to information asymmetry during the bargaining process, and enhance the contribution of this system on the proprietorship of the land owners on land reservations for public facilities. Third, this paper applies the intermediation theory to discuss the advantages of TDR banks in solving the problem of transaction costs, and explains the reason that non-profit characteristics are more likely to guarantee the success of TDR plans. Fourth, based on the above discussions, this paper aims to improve the market mechanism of the TDR of land reservations for public facilities, and conduct questionnaire survey on experts and interest parties in order to collect opinions on the improvement schemes. Lastly, this paper proposes the market mechanism of using TDR bank as the policy executor of TDR, and establishing a non-profit TDR bank in each city/county by the local government as a transaction platform for TDR transaction. TDR bank operational fund should be established for exclusive use on the policy-oriented purchase of TDR of land reservations for public facilities. Thus, the TDR bank has the functions of providing information, mediating, price guiding, and transaction guaranteeing, in order to reduce the TDR transaction costs, create a favorable transaction environment, ensure the land owners of land reservations for public facilities to sell their lands at reasonable prices, reduce the financial burden of the government, and maintain a fair urban living environment. Suggestions are provided based on the research findings as a reference to the government on improving the TDR system of land reservations for public facilities.. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Key word: land reservations for public facilities, transferable development rights, market mechanism, transaction costs, TDR bank.
(9) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 目 第一章. 錄. 緒論............................................1-1. 第一節 研究動機與目的..........................................1-1 第二節 研究範圍與內容..........................................1-5 第三節 研究方法與流程..........................................1-7. 第二章. 文獻回顧與理論基礎................................... 2-1. 第一節 容積移轉運用於取得公共設施保留地之相關研究.............. 2-1 第二節 理論基礎........................................2-12. 市場交易機制之 TDR 銀行角色........................ 4-1. ‧. 美國發展權移轉市場交易之評介.................. ....... .. 4-2 中間層組織與 TDR 銀行之市場功能......................... 4-12 容積移轉制度引進 TDR 銀行機制之效用..................... 4-19 小結................................................... 4-26. io. sit. y. Nat. 第一節 第二節 第三節 第四節. 立. er. 第四章. 政 治 大. 我國容積移轉現況與市場問題.............................. 3-2 影響公共設施保留地容積移轉市場建立之因素............... 3-12 容積市場定價與交易盈餘分配之問題.. .....................3-21 小結................................................... 3-35. 學. 第一節 第二節 第三節 第四節. 容積移轉制度與市場之形成........ ................... 3-1. ‧ 國. 第三章. n. al 第五章 容積移轉市場機制建構之研究設計與調查分析 .......... 5-1 iv n U engchi 研究設計................................................. Ch. 第一節 5-2 第二節 問卷結果分析........................................... 5-8. 第六章 改善容積移轉市場交易機制之研擬...................... 6-1 第一節 容積移轉市場機制設計之取向... ..........................6-1 第二節 公共設施保留地新容積移轉交易機制之建議................... 6-8 第三節 配套措施................... ............................ 6-22. 第七章. 結論與建議. .................................... 7-1. 第一節 結論.....................................................7-2 第二節 建議與後續研究方向 ......... .............................7-5. 參考文獻....................................................... 參-1. I.
(10) 目錄. 附錄一 學者專家問卷調查..... ...................................附 1-1 附錄二 地主問卷調查.............................................附 2-1 附錄三 開發業者問卷調查.........................................附 3-1. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.
(11) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 圖. 目. 錄. 圖 1-1：本研究流程圖................ ............................... 1-9 圖 2-1:TDR 實例及示意圖.................... .. .. .... ............. 2-6 圖 3-1：容積移轉作業流程圖..................... .. .... ............. 3-8 圖 3-2：政府角色介入容積交易後對生產者剩餘之影響.................. 3-24 圖 3-3：只有一位買、賣方談判協議的空間圖........................... 3-26 圖 3-4：一位買方與兩位賣方之談判協議空間圖.......... .............. 3-27 圖 3-5：多位買方與賣方談判協議空間圖...............................3-28 圖 4-1：中間層組織與交易成本...................... ................ 4-17 圖 4-2：非營利中間層組織與交易成本................................ 4-18 圖 4-3：建築容積移轉流程與交易成本.................................4-22 圖 5-1：學者專家、公設地地主及開發業者問卷設計之關係圖..............5-3 圖 6-1：容積移轉政策決策構想圖..................................... 6-7 圖 6-2：引進容積交易平台下之市場交易機制.......................... 6-11 圖 6-3：標準容積價格評定作業流程圖................................ 6-15 圖 6-4：容積移轉案例模擬基本資料圖..... ........................... 6-16. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.
(12) 目錄. 表. 目. 錄. 表 2-1：美國各州內 TDR 方案數排行統計表........................ ... .. 2-4 表 2-1：交易成本分類表................. ..... ...................... 2-15 表 3-1：中央法規中有關容積獎勵之規定................. ............. 3-17 表 3-2：台北市容積獎勵及移轉有關容積獎勵的特別規定.................3-18 表 4-1：TDR 市場交易機制選擇之比較表.............................. 4-4 表 4-2：直接交易與中間層交易過程中交易成本之比較表................ 4-15 表 5-1：學者專家問卷架構、變項內容及測量方式........................ 5-4 表 5-2：容積買、賣方問卷架構、變項內容及測量方式............... ..... 5-5 表 5-3：國內容積移轉制度專家學者專長背景一覽表..................... 5-6 表 5-4：地主問卷量表設計之研究.................................... 5-8 表 5-5：地主持有公共設施保留地之現況................. ............. 5-10 表 5-6：地主持有公共設施保留地所受限制之態度.......................5-11 表 5-7：地主對持有公共設施保留地所受限制之態度分布一覽表..... .....5-11 表 5-8：地主持有公共設施保留地原因與對現使用滿意度之差異.......... 5-12 表 5-9：地主對公共設施保留地（容積）交易方式意見傾向................ 5-13 表 5-10：地主對容積移轉運作機制的滿意度........................... 5-14 表 5-11：地主對容積交易機制設計的接受度.......... ................. 5-16 表 5-12：地主對新容積交易機制設計之態度分布一覽表............ ..... 5-17 表 5-13：地主透過政府出售的價格制定與交易費用支付之意願... ........ 5-18 表 5-14：地主透過政府出售的價格制定與交易費用支付之意願分布表..... 5-19 表 5-15：地主有償或無償取得對於容積價格的接受程度之差異........... 5-19 表 5-16：開發業者問卷量表之信度................................... 5-20 表 5-17：開發業者參與容積交易之意願與看法..........................5-21 表 5-18：開發業者對於引進容積銀行的相關看法........................5-23 表 5-19：有容積交易經驗或看法者對於目前容積移轉市場的滿意程度..... 5-24 表 5-20：開發業者對容積交易制度設計的接受度....................... 5-25 表 5-21：開發業者對容積交易制度設計的贊同情況分布表............... 5-26 表 5-22：受訪開發業者之背景....................................... 5-27 表 5-23：受訪公司成立時間與購買容積經驗之關係..................... 5-28 表 5-24：受訪公司規模與購買容積經驗之關係......................... 5-28 表 5-25：受訪公司員工數與購買容積經驗之關係....................... 5-28 表 5-26：容積移轉與環境容受力維護配套措施贊同意見分析............. 5-33 表 5-27：學者專家對容積移轉市場及地主財產權保障之看法............. 5-35 表 5-28：交易資訊的蒐集方式學者專家之態度分析..................... 5-37 表 5-29：對預設集中交易市場的角色與功能學者專家之態度分析......... 5-40 表 5-30：學者專家對容積拍賣市場機制設計之態度分析表............... 5-41. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.
(13) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 表 5-31：新容積移轉市場機制問卷調查結果綜合對照表................. 5-43 表 6-1：現制與新容積交易機制主要差異之比較....................... 6-20. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.
(14) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 第一章. 緒論. 第一節 研究動機與目的 壹、研究動機 公共設施保留地係政府依據都市計畫法之規定，在考量現在及既往人口及產 業分布情況，並預測未來二十五年的發展需要後而劃定。劃定為公共設施用地 後，地主之土地利用權利即受到限制。故政府本應依照都市發展逐年徵收私有公 共設施保留地，並給予合理補償，以解除地主財產權受到限制之損害。然地方政 府在財政問題、選舉考量、取得公共設施保留地相對生產力不高的情形下，並未 積極落實徵收（洪維廷，2001:27-28），依據內政部的統計，目前全省未徵收取 得的公共設施保留地面積約為 2 萬 8 千多公頃，所需補償費用約為 10 兆多元(以. 政 治 大 97 年公告現值計) ，尚待解決。民國 77 年政府透過修法手段解決公共設施保留 立 地所面臨需撤銷或徵收補償之難題，但對地主而言，原本期待保留期限屆至，政 1. ‧. ‧ 國. 學. 府將辦理徵收補償或撤銷保留徵收之希望落空，地主面對是土地無限期受到使用 限制，且欲售無門之處境，而相較於鄰近住宅區、商業區土地，地價不斷飆漲， 地主心中之不平與不滿可想而知。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 為解決前述公共設施保留地之問題，並兼顧財務之可行性，政府於民國 88 年發布實施「都市計畫容積移轉實施辦法」 （以下簡稱容積移轉辦法） ，參考美國 發展權移轉制度〈Transferable Development Rights，以下簡稱TDR〉之實施經 驗，希望透過容積之可出售，使得地主在等待政府編列預算徵收之前，可選擇出 售(移轉)其公共設施保留地之容積給開發業者，而從業者支付價金獲致合理的補 償，政府也能無償取得該容積移轉後登記給政府之土地，達到加速取得都市計畫 公共設施保留地的政策目的 2 。然而，TDR這項政策工具如Tavares（2003：3-4）. Ch. engchi. i n U. v. 所言是藉由「市場之機制」以彌平土地使用分區管制所造成允許開發（暴利）與 限制開發（暴損）間之公平問題，並能使政府只需付出極低的成本，就能讓受限 開發之地主獲得相應的補償。因此，「市場」的健全是容積移轉制度成功的要件 之一，賴宗裕和胡宏昌（1999：324-325）在評論「都市容積移轉辦法（草案）」 的文章中指出：「容積移轉機制能否成功運作，需有充足資訊與健全市場。」並 為容積的數量對市場的影響提出預測認為「龐大的容積供給將破壞容積市場的供 需。…在市場供給大於需求之情況下，形成買方式市場，地主恐將賤賣容積，而 無法因出售容積獲致合理的補償。」，然政府並未從此方向為制度設計，因此， 1. 截至民國 77 年都市計畫法修法刪除保留徵收期限前，全省已累積面積超過 1 萬 6 千 6 百多公頃 之未徵收公共設施保留地，所需徵收經費高達 8 兆餘元（85 年為估計基準）。 2 參內政部營建署新聞資料，保留地的另類期待及文化資產的保存—都市計畫容積移轉辦法即將 實施，87 年 4 月 3 日。 1-1.
(15) 第一章 緒論. 公共設施保留地容積移轉制度實施多年，地方政府真正能運用該辦法來取得公共 設施保留地案例並不多 3 ，而從實務上也發現，公共設施保留地容積移轉市場交 易量與市場中可移轉容積數量差距甚大、市場交易資訊缺乏、交易價格偏低，容 積送出區地主無法透過運作良好的市場將持有容積出售求現，也無法使其容積交 易價值得到一定的保障等問題 4 。公共設施保留地容積移轉市場之混亂，似應驗 了政府於機制設計時未考量「市場」因素之缺失。而基於容積移轉制度仍具有之 政府所需支付執行成本較低，並得以解決長期無法徵收取得所造成財產權侵害爭 議問題之功能 5 ，故觸發本研究從改善容積移轉市場交易機制，使公共設施保留 地容積移轉制度成功達成政策目標之動機。 就容積為商品之市場角度，從影響市場能力與價格的動因分析，除了市場環 境所營造的容積供、需關係、價格機制外，交易成本經濟學認為交易過程中會產 生交易費用，它的大小影響到經濟活動的組織及運行方式，因此，尋求交易成本 較低的市場機制，為建立市場的重要考量。Stevenson（1998:1337）的研究則指 出，TDR 方案的成功首要克服的兩個主要障礙，是發展權的價值與市場能力問題。 另一方面市場與政府角色也有著密切的關係，Mooya 和 Cloete（2007:150）指 出為了讓市場正常的運作，保有低交易成本的環境，資源配置的替選方式，政府 的角色如政府的法令制度，就會變得非常必要。歸納而言，市場環境的塑造、交 易成本的考量、價值與市場能力的維繫及政府的角色，成為本研究探討市場交易 機制健全的主要面向。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 過去的研究曾就容積市場建立相關問題，奠定研究基礎者，有從公共設施保 留地面積換算為可移轉容積，其可增加的樓地板面積所容納的家戶數，推算容積 的供給將過於需求。他們指出我國容積移轉制度未慮及供需之均衡設計，過多的 供給將使公共設施保留地地主財產權所受到之侵犯無法藉由容積移轉獲得公平 之補償（賴宗裕，1999；連淑芬，2001；李鎮光，2000；王鴻楷，1998；蔡佳明 1999）。另鑒於美國在 1975 年之後，許多州所建立的TDR制度，開始引進中間層 交易的機制（成立TDR銀行） ，並依其政策目的，規劃不同的功能與角色，藉以協 助發展權市場的建立與交易，使許多TDR方案因此而成功，相關研究(劉厚連， 1998；王春木，2007)，有提及並建議引進TDR銀行交易平台機制，以改善我國容. Ch. engchi. 3. i n U. v. 以最早實施的台北縣為例，取得的面積 19.2214 公頃，節省徵收補償經費約 162 億餘元，然該面 積僅佔台北縣未取得的公共設施保留地面積的百分之 0.3，約為全國未取得公共設施保留地面積 的百分之 0.05。台北縣政府城鄉局 94 年 9 月提供，資料統計 89 年 10 月至 94 年 7 月止，其中 節省經費是以各移轉土地當年期公告土地現值加 4 成計算。 4 台北縣都市計畫容積移轉政策檢討說帖，95.09.06。 5 Stevenson(1998:1331)指出，政府基於推動政策所需支付成本的考量，使得 TDR 雖在市場面仍有 一些問題，但仍為政府所偏好的土地利用工具。有關解決公共設施保留地問題之政策工具如徵 收、市地重劃、區段徵收、建築容積移轉、公地交換及都市更新在用地取得適用性如何選擇， 劉厚連（1998，pp44-50）曾透過專家問卷調查的方法，以促進都市土地有效開發利用、解決土 地使用分區所造成之不公平、落實開發者負擔公共設施費用之原則、減輕政府財務負擔、減少 政府行政人力負擔及化解用地取得之阻力等六個政策目標進行調查評估，結果發現建築容積移 轉方式在解決政府財政負擔及解決土地使用分區所造成不公平的效果上最受肯定，而綜合指標 評比的結果也以容積移轉、市地重劃及區段徵收在解決用地取得問題適用性上分據 1、2、3 名。 1-2.
(16) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 積移轉制度之缺失。但這些研究並未全面架構及顧及整個容積移轉市場問題。例 如，維持合理的可移轉容積價格，才能使公共設施保留地地主透過容積移轉獲得 適當之補償，然價格高低形成之要素，過去之研究側重於供給過多之問題，相對 地關注於創造有效需求之研究則較為不足。又TDR銀行制度雖在美國許多案例中 獲致成功，但在我國是否可行，有無可參考之理論依據？為補足這些研究之不 足，本文對於如何透過市場交易機制 6 以改善並建立一個成功之公共設施保留地 容積移轉方案，提出幾個思考之面向，首先，政府不介入容積移轉市場的作法， 如需檢討，則其在容積移轉市場建立所應扮演之角色為何？其次、倘容積被視為 特殊商品，需要協助建立市場與管理，則政府在創造容積交易環境之市場機制設 計應考慮要素為何？不同之交易方式，產生不同的交易成本耗費，但適用於不同 屬性的商品，容積在不同交易方式下對於容積移轉價格是否存在差異？又為達政 策目標，政府是否應將市場交易機制（方式）納入容積移轉辦法為整體之規劃？ 這些問題具有關連性且是健全容積市場之重要議題，但長期以來未有觸及所有議 題及整體性考量之研究。如何改善容積移轉制度之研究，涉及之構面雖非單一， 但容積移轉是以市場為基礎，故健全市場至關重要。如何藉由容積移轉市場機制 之制度檢討與研究，使公共設施保留地地主獲得適當補償，並維護其財產權；政 府免於徵收費用的支出負擔，達到改善居民之居住環境品質；及便利地主與開發 者自願交易，並從交易中獲益之政策目的實現，成為本研究之動機。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 本文從運用容積移轉以解決公共設施保留地問題之制度設計，其原始用意在 不造成政府財政難題下取得公共設施保留地，故前提假設建立良好容積交易機 制，與政府之決策者利益偏好一致。因此，政府願意以遠低於徵收補償支出之行 政資源與成本投入，從事容積移轉市場交易機制之改善，以創造一個能實現政策 目標之制度。在實現政策目標時，經濟效率與分配公平之追求，一般認為是存在 矛盾之目標。然而，容積（發展權）移轉制度之創立，卻是希望以市場效率解決 土地分區使用之公平問題，在政府與市場目標層次區隔處理下，本文嘗試使此兩 種目標能取得平衡且並存。爰此，本文所採取之觀點為在政府制度建立的政策層 面，是以「受損補償，受益付費」之公平原則，使公共設施保留地地主透過容積. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 出售獲得公平、合理報酬，而使用容積開發者，亦應付出合理的代價，以顧及地 主權益為制度設計之考量。在容積交易市場層面，則希望市場運作能達到經濟效 率，以及增加雙方參與容積交易的利益誘因，故除了維持容積市場競爭外，並透 過降低交易成本的交易環境設計，促成雙方交易在市場效率之增進，並以 Wolf （ 1996:18 ） 所 言 ：「 如 果 市 場 能 夠 以 比 其 他 制 度 安 排 （ Institutional Arrangments）更低成本完成任務，或者能以同樣的成本獲得更高的收益，則市 場相對而言是有效率的。」作為檢視本研究在效率增進成果之論據。. 6. 本研究所採的「市場交易機制」一詞，是廣泛的包含市場環境、市場機制、交易方式與價格機 制等整體構念。 1-3.
(17) 第一章 緒論. 基於前述之研究動機與研究取向，本研究將從容積市場環境、容積價格形 成、容積交易方式與成本、自由市場交易剩餘的分配機制的逐一探討，從政府可 介入市場機制設計與交易成本的觀點，提出容積移轉交易市場機制之檢討與改進 建議。. 貳、研究目的 基於上述研究動機之說明，本研究之目的為以下三項： 一、發掘影響容積移轉市場形成與運作之因素，並檢討政府在容積移轉市場應扮 演的角色及應有的作為，提出對現行容積移轉市場環境之分析與建議。 二、引介美國 TDR 銀行在發展權市場建立與維護上之角色與功能，分析透過非 營利中間層組織減少交易成本之理論基礎，並提出我國引進該交易機制改進 容積交易市場時應有之制度設計與配套措施。. 政 治 大. 三、根據前述之研究，提出改進公共設施保留地容積市場交易機制之建議，以作 為政府修訂相關容積移轉辦法之參考。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-4. i n U. v.
(18) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 第二節 研究範圍與內容 壹、研究範圍 本研究以都市計畫法及都市計畫容積移轉實施辦法之規定為我國容積移轉 7 方式與制度檢討之依據，主要內容範圍在容積交易過程之交易成本與市場建立問 題探討。 為瞭解容積交易雙方對現行制度的態度及使本研究所架構之新容積移轉市 場交易機制，如供需均衡之容積交易市場環境塑造、非營利中間層組織之交易平 台引進及建立價格穩定機制等策略方案，符合買賣雙方的優勢策略選擇；在問卷 調查之範圍方面，本研究以中華民國建築投資公會所登記的（公司）會員為買方 的抽樣範圍，以台北市、台北縣政府公告可辦理容積移轉之公共設施保留地，以 地號查詢土地登記簿上所登載的地主為賣方抽樣範圍，進行容積交易方式行為偏 好之檢驗，以修正所擬的創新容積移轉市場規則。. 政 治 大. 立. ‧ 國. 學. 貳、研究內容. 本研究內容概分五大部分，謹說明如次：. ‧. 一、相關文獻之回顧與理論基礎. io. sit. y. Nat. 本文對於文獻之回顧分為兩部分加以探討，第一個部分，針對發展權移轉概 念與發展、發展權市場問題、容積移轉的交易成本問題及市場失衡下所衍生的公 平問題，進行相關文獻的回顧，以形成本研究之課題。. n. al. er. 第二部分，是從交易成本理論、討價還價理論、中間層理論、市場機制設計 理念，針對容積移轉定價、交易方式的選擇、信息的透明化等容積移轉市場所涉 及問題進行分析，作為檢視公共設施保留地容積移轉市場問題之面向。. Ch. engchi. i n U. v. 二、分析容積於市場交易時雙方議價能力對於容積價格與交易盈餘分配之影響 以信息不對稱的假設條件下，討論有關容積移轉在透過雙方交易時影響討價 還價結果之原因，首先，本研究將分析討價還價過程中，重新分配這個交易盈餘 的可能，依據賽局中那許均衡的概念，來討論這種談判可能的均衡解。其次，檢 視交易參與人數對於議價空間之影響，第三，運用分餡餅賽局及討價還價賽局模 型之引介，對於容積交易過程中買者與賣者在此一價格區間協議分配的過程與結 7. 容積移轉的定義:發展權移轉係指「將一塊基地的可開發或建築的一部分或全部權利移轉到另一 宗土地」 ，我國都市計畫容積移轉實施辦法中規定： 「容積移轉係指原屬一宗土地之可移出容積， 移轉至其他可建築土地建築使用而言。」從理論上而言，發展權一詞定義為土地允許最大潛在 使用強度（Development Potential）與既存使用（Existing Use）間的差異（Pizor,1986）， 此稱「最大潛在使用強度」與容積移轉之容積界定在現行法令規定下之法定使用強度，並不盡 相同。本研究採發展權移轉在實務上運用的概念，將可移轉的發展權或容積界定在法定使用強 度的部分。然在本研究討論中，介紹國外制度時仍統稱發展權移轉（或 TDR） ，而在我國容積移 轉制度分析時，將分析的主體稱為「容積」而不以「容積權」或「發展權」稱之，以茲區別。 1-5.
(19) 第一章 緒論. 果進行推演，藉以闡釋影響談判結論與盈餘獲得之因素。以尋找有利於解決信息 不對稱問題，提高賣方議價能力及交易盈餘分配之制度方法。 三、闡論在交易成本觀點下容積移轉引進中間層組織交易對市場之影響 容積移轉市場存在著有限理性、機會主義及容積移轉市場環境的不確定性等 因素，將會使容積交易面臨許多的交易成本，因此，放任市場完全競爭和自由的 市場機制，並無法達到帕累托最優(Pareto Optimality)的容積資源最佳配置狀 態。此為第三方的中間層組織（如 TDR 銀行、仲介）存在之理由，然而中間層組 織的運行本身也會產生交易成本，必須加以考量。本文除了透過數學模式的分析 推演中間層組織存在的必要與條件外，進一步分析如何透過政府的制度設計以節 約交易費用、提高交易效率、公平配置資源及建立穩定的市場。首先，將簡要的 介紹我國現行容積移轉的制度與市場運行，引入新制度經濟學的交易成本概念， 針對容積移轉過程所產生的交易成本進行分析。其次，將解釋從交易成本的角度 觀之，透過中間層組織交易對容積移轉市場是有益的。第三，闡釋何以非營利中 間層組織的設計，將能改善我國現行容積移轉制度下的市場問題，有利於政策目 標的達成。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 四、容積移轉市場建立的規則與買賣雙方對新制度偏好之檢驗. ‧. 本文依據前述的討論，歸納出改善我國現行公共設施保留地容積移轉市場問 題的政策方向，並以降低交易成本，建立符合政策目標的市場為制度創新之目 的；採新制度經濟學對於一個可行的制度應為大多數人所接受之觀念，將新建立 的制度透過對制度買賣雙方的行為傾向調查，驗證前幾章有關為容積交易市場問 題所提交的創新交易規則，在解決現行容積移轉制度市場機制問題之能力。. io. sit. y. Nat. n. al. er. 五、闡釋改進容積交易市場時應有之制度設計與配套措施. i n U. v. 從前述研究內容之文獻回顧、問卷調查之實證中歸納容積交易市場之問題， 提出可藉由市場機制設計以改善容積移轉市場之論據，確立改善容積移轉市場機 制之目標，作為公共設施保留地新容積移轉交易機制設計之依據。接續就政府成 立容積移轉政策推動之決策模式及成立容積銀行協助容積市場與價格建立，提出 細部規劃說明，並研擬相關配套措施之建議。. Ch. engchi. 1-6.
(20) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 第三節 研究方法與流程 壹、研究方法 本研究主要研究方法包括理論與文獻之研析、學者專家意見調查及權利關係 人態度問卷調查等，亦即除了理論之探討外亦進行政策可行性之實證分析。鑒於 新建立之市場交易機制其政策效果並無法進行實證模擬及案例分析，另過去的相 關研究已有採取專家訪談之方式，爰此，本研究引用問卷調查法並以半封閉式學 者專家問卷調查方法以聚焦檢視理論探討結果，且基於研究結果所建立之機制使 用者為開發業者及公共設施保留地地主，其態度關係政策之可行性，過去之相關 研究對此並未有著墨，爰以其為問卷訪查對象，以期周延。 一、文獻分析法. 政 治 大. 本研究以效率與社會公平理念，國外實施的案例、問題與檢討，以及國內容 積移轉的相關論述與實施成果，藉由歸納法與演繹法的交互運用分析，剖析我國 公共設施保留地容積移轉制度的市場問題。. 立. ‧ 國. 學. ‧. 理論文獻分析部分，主要引用新制度經濟學的方法以交易成成本理論與議價 理論為研究分析之基礎。新制度經濟學中的交易成本理論認為，經濟制度的改善 在節約交易成本，因此，本研究先檢視容積交易維持目前市場交易與經由 TDR 銀行交易，在交易成本方面的差異，並透過中間層理論的闡釋，說明透過 TDR 銀行的交易機制，符合節約交易成本的市場改善目標。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 鑒於目前容積移轉制度買賣雙方存在信息不對稱問題，造成交易利潤為開發 者的買方所多得之情況，不利於達到使公共設施保留地地主得到合理補償的政策 目標；因此，本研究分別就賽局理論中的討價還價進行分析，以闡釋容積協議交 易方式，對於交易利潤分配的影響，並從理論分析中試圖找出符合賣方利益之市 場環境設計建議。. Ch. engchi. i n U. v. 二、 問卷調查法 為瞭解本研究根據國外制度及理論推演所擬之公共設施容積移轉市場機 制，是否可行。本研究透過兩種問卷調查加以檢視，以作為修正該容積移轉市場 機制的參考。首先，本研究將市場機制的構想與相關運作細節，及所涉的制度選 擇議題，尋求學者專家之意見，以磨合出共識。其次，將對現行容積移轉市場機 制的滿意度及相關對於市場改善規則的建議，如非營利事業中介組織的交易平台 是否為買賣雙方所接受、新設計的容積交易規則是否符合買賣雙方的策略選擇偏 好，進行問卷調查分析。. 1-7.
(21) 第一章 緒論. 貳、研究流程 本研究就公共設施保留地容積移轉的市場問題，提出相關的理論探討，據以 提出重建市場機制之建議，並透過問卷調查方式徵詢學者專家及權利關係人之意 見，進行市場機制的可被接受性調校。謹建立研究流程圖（詳圖 1-1）. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-8. i n U. v.
(22) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 研究動機與目的 第一章. 研究範圍與內容. 文獻回顧與理論基礎 第二章 市場與交易成本 理論. 市場中間層理論與 容積銀行交易機制. 分配買賣雙方交易盈餘 之議價理論. 容積移轉制度與市場的形成. 政 治 大. 第三章. 立. 影響公共設施保留地容 積市場建立之因素. 我國容積移轉市場 與現況問題. ‧ 國. 學 市場交易機制中之 TDR 銀行角色. 中間層組織與 TDR 銀行 之市場功能. 容積移轉制度引進 TDR 銀行之效用. er. io. sit. Nat. 美國發展權移轉 市場交易之評介. y. ‧. 第四章. a 容積移轉市場機制建構之研究設計 iv l C n hengchi U. n 第五章. 容積市場定價與 交易盈餘分配. 問卷結果分析. 研究設計. 容積移轉市場機制之改善 第六章 容積移轉市場 機制設計 第七章. 圖 1-1：本研究流程圖. 公共設施保留地新容 積交易機制之建議. 結論與建議 資料來源：本研究研擬. 1-9. 配套措施.
(23) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 容積移轉制度一如 TDR 制度，是透過市場機制來達到政策的目標。主流經濟 學分析市場的工具，主要是從供給與需求來分析，這對於容積移轉市場運行固然 重要；但新制度經濟學中交易成本理論的發展，提供對於市場另一層面的思考， 使得市場研究更為完備。在市場交易機制的設計上，市場的環境除了以古典經濟 學中供需理論的價格機制為思考外，本研究將引進新制度經濟學，有關影響交易 組織及交易進行的交易成本理論結合中間層理論，藉以瞭解引進 TDR 銀行交易機 制是否較現行市場機制能達到交易成本節約之目的，其次、自由交易中容積價格 的形成，影響買賣雙方為成交價價格決定之因素為何?如何改變交易中交易盈餘 分配的結果?在議價理論中，似乎提供了許多可爰引參考的答案。爰此，本研究 將在些理論基礎下思考容積移轉市場機制設計，以達成公共設施保留地容積移轉 政策之目標。. 政 治 大 在美國 TDR 方案推動之過程中，可以發現 TDR 制度建立之初，市場並無法自 立 行運作，形成交易的停滯，政策效果不彰之現象。因此，許多州政府開始介入市 ‧. ‧ 國. 學. 場或於方案規劃之初的市場考量，創造了許多成功之 TDR 方案之案例。其中，政 府成立 TDR 銀行，藉以啟動交易、維護市場及維護政策功能的作法，對於我國容 積移轉市場建立相關議題，提供啟發與借鏡功能。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 本章中將先簡介美國發展權移轉及我國容積移轉制度實施之近況，並就我國 容積移轉制度實施之相關檢討文獻及有關容積市場分析之相關文獻進行回顧，確 立研究的主題與目標，然後就與容積市場交易機制有關之理論進行介紹，分別從 市場交易成本理論、容積銀行形成之中間層理論及交易雙方價格合意之議價理論 觀點，作為本研究之分析基礎。. Ch. engchi. 2-1. i n U. v.
(24) 第二章 理論基礎與文獻回顧. 第一節 發展權移轉與運用於取得公共設施保留地 之相關研究 壹、發展權（容積）移轉之概念與發展 一、發展權移轉之基礎概念 發展權移轉之基本構想，係將每一塊土地之發展權利（通常為建築使用之權 利）加以指定，其被賦予之發展權利得以移轉到其他土地上，實施發展權移轉通 常根據計畫將一定區域內之土地劃為限制發展地區（發展權移出區）及計畫發展 區（發展權接受區），在移出區之土地其發展因受到限制，對於其無法使用部分 之發展權，得經由出售予發展權接受區土地為更高密度使用而得到補償，藉以達 到政府無須出資即可保護特定目的使用之政策效果。. 立. 二、發展權移轉制度之緣起. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 土地使用分區是第一個試著為廣泛平衡私人所有權及社會利益的制度設 計。早期的鼓吹者指出分區使用管制將會增加財產的價值（Hanly-Forde, Jason， 2005）。從避免土地不相容使用所造成的外部性而言，土地使用分區被認為是維 護社會大多數人利益的必要措施。. er. io. sit. y. Nat. 但 1916 年，紐約市在鄰地日照權的爭議案後，市政府頒佈第一個州土地分 區補償法規。並將發展權在兩個土地所有權利人之間移轉的構想正式納入，在該 法中允許土地所有權人將其未使用的空權（Air Right）賣給相鄰土地，就能超 過新的高度與退縮的建築要求。. al. n. v i n Ch 自此，有關土地使用分區造成某些土地所有權人的利益及限制了某些人的利 e g c年美國最高法院在有關 hi U 益的不公平現象，廣泛的被討論。在n1926 Village of. Euclid,Ohio v. Ambler Realty 地標爭訟案例中，最高法院明確揭示政府的分區 管制的法律制度中存在許多不公平的義務負擔（Karkainen,1994）。因此，在 Euclid 的案例中高等法院要求高等法院在二審之前確實限縮政府在土地分區的 權限（Callies,Freilich and Roberts,1999）。 1965 年紐約市通過了市地標保護法，為解決該法對於地標所有權人過度的限 制所遭受的損失問題，紐約都市計畫委員會於 1968 年修改規定允許空權移轉到 幾個區塊以外的基地 (Johnston and Madison,1997：365-379) 。此為美國第一 個正式的 TDR 方案。 土地空權轉移的概念，後來被廣泛的運用在地標以外的環境、開放空間及農 地的保護用途上，形成 TDR 制度。所謂 TDR，是指發展權可以從一塊土地中分離 並且在市場中出售的土地使用管制工具。一塊土地如果將其發展權移出則該土地. 2-2.
(25) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 的未來開發永遠受到限制（Taintor,2001：8-10)。這種彈性的分區使用管制方法， 後來在美國許多州及地方政府廣泛的注意及運用，其主要受到三種因素的影響： 其一、發展權的法律定位確立：TDR 在法律上的基本概念是不動產所有權並 非指不可分或完整的一塊權利，更合適的說法是它是一束的個別權利，每一個權 利都可以從靜止的狀態被分割、或者移轉給其他人，所有權人保有最根本的及其 他未出售的權利（Rose,1975:3）。這種情況下，發展權成了可獨立處分之物權。 其次、許多事例的成功，鼓勵了利用市場機制處理土地使用管制問題的嘗 試：在 1980 年代早期，支配及控制自然的許多管制措施被批評為無效率。政策 制定者找到了幾種運用市場的管制方法（Henig,1989） 。如 1986 年澳大利亞建立 了可移轉漁業權機制以穩定龍蝦的數量，在 1990 年代的前五十年美國建立了可 移轉之污染排放許可機制使得二氧化碳的排放量減半，由於這些案例的成功，市 場鼓吹者發現世界的運轉都在其掌握—可以用經濟角度去回答所有的社會問 題，而土地使用也無例外。. 政 治 大 其三、TDR 回應了土地使用分區所造成的「暴利」、「暴損」的問題：政府管 立 制是影響土地價值的重要因素。政府單位可以經由規劃來增加一塊土地使用的市 ‧. ‧ 國. 學. 場價值而產生更大的經濟回饋，例如商業區或高密度住宅使用。相反地，政府也 可以藉由降低使用的強度而減低土地價值。TDR 制度試著去平衡這個增加與減損 的價值。以提供土地所有權人激勵在新的管制方式下買賣發展權利的方式來達 成。為了獲得增加發展的所有潛在利益，被規劃在可為高密度發展的土地所有權 人可以向被規劃在較低密度發展地區的土地所有權人購買額外的可開發權利進 行較高密度的開發，建立透過市場交易方式解決「暴損」與「暴利」問題的方法 ( Taintor,2001:8-10)。. er. io. sit. y. Nat. al. v i n C1940 發展權的概念雖然是源於 The Uthwart h e n年代英國的屋蘇沃特報告（ i U h c g Report） ，並在 1974 年的城鄉計畫法中予以法制化，然該概念在在英國發展權國 n. 三、發展權與容積移轉制度之發展與現況. 有化政策失敗後，是轉變成為開發許可制之立論依據，而非 TDR 制度。TDR 制度 則是在美國從保護地標的彈性分區管制之概念所建立與發展起來，最早的紐約州 中央車站保存案，就是以建築樓板（容積）為移轉標的。也是我國建立容積移轉 制度的主要參考，另與我國同屬大陸法系的鄰國日本雖也引進美國的 TDR 的概念 並有較完善的法律，但其主要運用在建築管制與都市開發方面，在本質上屬於容 積放寬之制度，非直接實施容積移轉之制度…容積移轉只是制度運作所產生之目 的（張瑞雲，2007：65、99），此與美國及我國所採行的容積移轉制度的目的與 內涵並不相同。因此，本研究對於容積移轉制度的探討，只針對美國與我國容積 移轉加以探討。 （一）美國 TDR 制度之現況 除了早期在紐約及舊金山的方案外，大部分的方案至今不超過 30 年的歷史， 2-3.
(26) 第二章 理論基礎與文獻回顧. 且主要的方案建立在 1980 年代到 1990 年代。依據Pruetz(2003)所統計美國各 州、市所建立的TDR方案共有 134 個，分佈在 32 個州，有些州的地方政府非常倚 重此一政策工具，例如加利福尼亞州就有 29 個TDR方案、佛羅里達州也有 17 個 TDR方案、賓夕法尼亞州及馬里蘭州內也分別有 15 及 17 個TDR方案（其他各州的 方案數如表 2-1）。而TDR方案的目的據其統計約有 30 種 8 ，其中以環境保護為主 要目標的方案占 134 個案例中的 81 個，顯示在美國所推動的TDR方案的目標是非 常多元的，而環境保護則是其中最受到重視的目標。 各個 TDR 方案因其為期達到之政策目的不同，在細節上有些差異，然主要架 構內涵不超過移出區的劃設、接收區的劃設、TDR 基金及發展權轉銀行。McConnell 等 (2007：123-145) 透過美國在實施 TDR 的諸多案例分析，指出該方案在美國 實施的一些結果，研究認為 TDR 方案的主要優點為：1.TDR 方案可以無需稅收的 支出而保護土地。2.給予開發者及土地所有者相較於直接分區管制或其他規定下 更大的彈性。3.方案隱含對於調降分區使用密度或其他限制的土地所有權人之補 償。及 4.從發展的過程中調和成長及保護的土地。因此，從地方政府的角度觀之， TDR 方案呈現出三項主要的優點：1.省錢又可以達到保育。2.TDR 方案可以補償 被降低開發密度地主的損失。3.TDR 可以調和社區內的成長，使發展量引導到都 市邊緣地區，避免都市的蔓延發展。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. 表 2-1:美國各州內 TDR 方案數排行統計表. 2. 佛羅里達(Florida). TDR 方案數目 29. ‧. 州名 加利福尼亞 （California）. sit. n. al. 17. Ch. e n 15g c h i. 3 4 5. 賓夕法尼亞(Pennsylvania) 馬里蘭(Maryland) 科羅拉(Colorado). 6. 紐約(New York). 7. 6. 華盛頓(Washington). 7. 7. 紐澤西(New Jersey). 6. 10 8. 8. er. io. 方案之主要政策目的 環境；山坡地、海岸、棲息地； 基礎設施容量；住宅；古蹟維 護與修復；都市設計；農地； 景觀；彈性開發；鄉村、水質 環境之鄉村、歷史地標、農 地；環境：海岸、溼地、水質、 現代細分 9 鄉村；農地；歷史/文化 環境/農地、礦區 環境之農地、開放空間；鄉 村；基礎建設 環境；農地；地下水；溼地、 開放空間、歷史、文化 環境；鄉村、農地；市中心再 生；水質 環境；農地；鄉村；休閒. y. Nat. 排行 1. i n U. v. 此 30 種方案的目的為環境領域、環境領域之農地、環境領域之歷史地標、環境領域之基礎建設、 環境領域之開放空間、環境領域之特色鄉村、環境：海岸地區、環境：地下水、環境：山坡地、 環境：礦物資源、環境：現代細分、環境：景觀、環境：水質、環境：溼地、環境：野生動物 棲息地、農地、彈性、歷史地標、歷史地標之文化資源、地標復原、住宅、基礎設施容量、垃 圾處理緩衝、開放空間、旅遊、再發展地區、市中心再生、特色鄉村、特色鄉村之農地、都市 設計等，參 Pruetz(2003:37-43)。 9 係指為保護環境敏感地區和阻止土地過時的細分發展所建立的 TDR 方案。 2-4.
(27) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究 5 3 2 2 2 2 2 1 1 1. 環境/水質；農地；開放空間 環境；農地 環境/農地 環境/農地 歷史古蹟的維護與修復 環境；山坡地、溼地 環境；農地 山坡地、歷史古蹟 彈性開發 市中心再生. 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 134. 歷史地標 垃圾處理緩衝 農地 歷史地標 再發展地區 環境/農地 鄉村/農地 環境/農地 環境/農地 環境/景觀 環境；市中心再生 環境 環境/農地 環境之開放空間. 政 治 大. 學. y. ‧. sit. 立. Nat. 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 11 總數. 麻沙卻塞(Massachusetts) 佛蒙特(Vermont) 愛達和(Idoho) 緬因(Maine) 德克薩斯(Taxas) 猶他(Utah) 威斯康新(Wisconsin) 亞利桑納(Arizona) 康乃狄格(Connecticut) 哥 倫 比 亞 特 區 (District of Columbia) 喬治亞(Georgia) 伊利諾(Illinois) 肯塔基(Kentucky) 路易斯安那(Louisiana) 密西根(Michigan) 明尼蘇達(Minnesota) 蒙大拿(Montana) 內華達(Nevada) 新罕布夏(New Hampshire) 新墨西哥(New Mexico) 俄勒岡(Oregon) 南卡羅萊納(South Carolina) 維吉尼亞(Virginia) 懷俄明(Wyoming) 32. ‧ 國. 8 9 10 10 10 10 10 11 11 11. 資料來源：Pruetz (2003：44-51)，本研究整理。. io. n. al. er. （二）我國容積移轉制度與方案. Ch. i n U. v. 我國現行容積移轉的實施，主要依據為文化資產保存法、都市計畫法與都市 更新條例。分別適用於古蹟保存、公共設施保留地、供公共開放空間使用土地及 配合都市更新適用容積移轉等用途，並可歸納為古蹟容積移轉及公共設施保留地 容積移轉方案，茲分述如次:. engchi. 1.古蹟容積移轉 美國最早的 TDR 的運用，是紐約市為保存中央車站不被拆除重建所頒布地標 保存法，根據該法令賦予了地主將為使用的容積移轉至其他基地使用，經過訴訟 程序，確立了 TDR 的合法性。如圖 2-1 所示，其概念是土地所有權及其使用權可 以分離，使用權中的允許建築（發展）之權利，也可因公共利益允許其移轉至其 他指定地區（接收區）使用。地主透過在市場上售出其可移轉發展權而獲得其被 限制發展所造成的損失。. 2-5.
(28) 第二章 理論基礎與文獻回顧. 政 治 大. 立. ‧ 國. 學. 圖 2-1:TDR 實例及示意圖. ‧. 資料來源: http://www.emich.edu/public/geo/557book/d244.tdr.html (檢索日期:2008.9.19). y. Nat. sit. n. al. er. io. 此種型態的 TDR，在我國最早引進於文化資產保存法中，明確規定的古蹟被 限制使用的容積，可以售給接收區的開發者合併開發使用，而從出售的金額中得 到受限使用損失的補償。這種容積移轉與美國各州所實行的為古蹟而建立的 TDR 方案有如下幾點是非常相像的，也因此解決了在法理上的一些質疑。其一、所移 出者為地標、古蹟法定容積（可建築樓地板面積）未使用的部分，透過市場機制 的運作，使得移出的容積得到適當的補償。其二、地標、古蹟之所有者仍保有該 建物現況的使用權及所有權等權利，政府的警察權行使，維持在合宜的範圍內。. Ch. engchi. i n U. v. 2.公共設施保留地容積移轉方案 TDR制度除在古蹟容積移轉的運用之外，民國 91 年都市計畫法修訂時將公共 設施保留地之取得，也得以用容積移轉方式為之 10 ，並於授權訂定之「都市計畫 容積移轉實施辦法」第 17 條規定政府在許可送出基地之容積移轉審核後，同時 取得送出基地的所有權。亦即公共設施保留地的地主可以在等待政府徵收期間， 選擇政府賦予可移轉容積在市場上出售提早取得徵收補償。由此容積移轉變成政 府替代徵收補償的財政工具，這與美國的TDR或我國的古蹟容積移轉是為了補償 10. 都市計畫法第 83 條之 1 第 1 項：「公共設施保留地之取得，具有紀念性或藝術價值之建築與歷 史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。」。 2-6.
(29) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 分區管制所造成地主損失部分之精神有了非常大的差異。 將政府管制開發（容積管制）的警察權，轉為政府可運用的財政工具，是我 國在 TDR 制度上的一種擴大的應用。而由於政府將容積移轉的適用範圍在都市內 一直擴大，包括公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建 築之保存維護、公共開放空間之提供、都市計畫既成道路用地之取得及推動都更 新之獎勵等，過多的容積供給存在於市場中，除了可能影響其市場的供需平衡使 價格偏低問題外，也引起對生活環境品質產生衝擊之疑慮。. 貳、我國容積移轉制度實施文獻綜述 我國有關發展權觀念的引介，最早為周一夔在 1976 年發表之「美國發展權 移轉制度之評介」一文，當時，美國 TDR 制度建立的初期階段，早期國內許多學 者或以譯著（張復明，1977;蘇志超，1979;呂偉白，1981）或簡介（呂衛青，1978; 顏愛靜，1979;王明來，1981） ，將該制度之基本理念與方法引進我國。而後國內 對於 TDR 制度引進於解決古蹟保存、農地保護、保留都市開放空間、山坡地的保 育、公共設施保留地及既成道路的取得等個別目的應用之探討不一而足。. 立. 政 治 大. ‧ 國. 學. ‧. 然以容積移轉制度如何移植與設計而言，相關文獻中所關注的面向歸納為三 類，第一類，為有關容積的法律定位問題，對於如何定義發展權的法律性質，及 應如何使其法制化提出討論。我國自 88 年 6 月發布實施「都市容積移轉實施辦 法」推動容積移轉制度，然並無法律的授權，適法性引起質疑。鄭明安（1991） 建議應修改都市計畫法、民法物權及相關不動產法規以建立容積權。而後，政府 於 91 年增訂都市計畫法第 83 條之 1，明確授權訂定「都市容積移轉實施辦法」 ， 以避免侵害法律保留原則，法律面之核心問題已少爭議。張瑞雲（2006）則針對 現行容積移轉於我國法律體制下，所產生之相關法律問題，以日本容積移轉運作 之過程所建立的法制體系為借鏡，指出我國法制上應加強容積移轉之公示及民眾 參與等方面之機制建立，並認為我國目前將功能設定為補償手段的作用，不若日 本容積移轉運用於都市開發層面之積極。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 第二類，為關注容積移轉對都市環境衝擊問題，一些文獻對於容積移轉運用 於公共設施保留地能否真的改善都市環境品質，抑是使得都市環境品質更加惡 化，有很深的質疑與憂心。因此，對於容積接收區及接收基地的探討不少，例如， 宋東炫（1996）以都市空間發展健全的角度，探討接收區可接受的容積數量，提 醒接收區應注意對公共設施服務水準的影響。林智偉（1996:140-141）的研究發 現，在已高度發展的都市地區實施建築容積移轉以取得公共設施用地的效果不 彰，主張容積移轉比較適合在新開發地區推動。蔡碧雲(1997)在容積移轉接收區 劃設之研究一文，指出接收區選定應考量都市景觀之協調與地區特色之維護、土 地使用與主要計畫之配合、負面環境衝擊之避免及市場供需均衡等原則。涂平子 (1999)則以紐約市古蹟保存擴大使用 TDR 辦法所產生的爭議為例，提醒我國在擴 2-7.
(30) 第二章 理論基礎與文獻回顧. 大實施 TDR 應注意對都市實質品質的影響。邊泰明（2000）的研究則認為，有必 要依據公共設施容受力規範或指定容積移轉的移入區位。林莉婷（2001）結合地 理資訊系統之資料分析功能，建構以都市整體環境衝擊為考量之容積移轉接收基 地分析模型。李家儂(2007)主張，應視都市的容受力，對於容積移轉的總量進行 限制。這些研究建議歸納為兩個制度設計應注意的方向，其一，政府應適當介入 於容積總量控制，以避免公共設施無法承擔。其次，應有計畫的引導容積移轉的 空間配置，以避免容積集中高發展區，造成環境品質降低。 第三類，為容積移轉制度的執行技術問題的探討，雖然容積移轉制度所涉及 的執行問題很多 11 ，但國內主要的文獻圍繞在幾個重點：有提醒應關注容積移轉 市場建立問題，提出市場交易方式，以使我國容積移轉制度得運行方面的探討（楊 重信，1992；涂平子，1999；王春木，2007）；有嘗試針對容積價值如何估價進 行的研究(白志杰，1999；廖佳展，2005；鐘中信，2005)；有從對公共設施保留 地地主的補償效果為切入點，關注容積移轉市場之運作順暢，以及從市場需求的 觀點，研究容積的轉換率問題(王昱智，2001） ；有從是否有吸引開發者投入購買 容積的條件（劉憲祥，2001；吳卓夫、韓道昀，2003）等。這些文獻之研究也反 映出容積移轉制度的運作核心在於市場，容積的估價與轉換率、供給需求、交易 成本等共同構成了容積的價值與價格，也影響到移出區的受補償效果問題，這些 都與市場機制息息相關，然前述文獻尚未就如何設計一個符合我國容積移轉制度 運作的市場，為整體的設想，此提供本研究以市場建立為研究對象之動機。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. 除了前述針對我國容積移轉制度整體性問題之研究外，關於其應用於解決公 共設施保留地的適用性，近期文獻主要仍集中在容積實施區選擇的研究（連淑 芬，2001;蔡碧雲，1999） 、容積移轉的財務面研究（劉憲祥，2002）等方面，至 於容積實施後的檢討方面，賴宗裕和李家儂（2000）針對容積移轉辦法提出全面 的檢討，並特別就都市容受力的觀點，提出我國容積移轉制度未考量容積總量所 導致政策失靈的問題，這項研究點出了我國容積移轉制度不健全及缺乏可行的交 易市場的問題。韓道昀（2004）以投資的觀點，探討了台北縣實施容積移轉實施 辦法後，申請案件的投資報酬率，其結論指出開發商申請購買容積權進行開發的 實證顯示，容積移入量越大之個案其報酬率越高。從這項研究結果，顯示容積發 展權交易的利益（或交易的合作剩餘）大多流向開發商，使得市場的效率性（移 轉案件少）受到影響，同時制度的公平性（地主得到的補償過低）也遭到質疑。 本研究也認為，評估容積移轉的可移轉量並以此為標準加以限制，是我國容積移 轉制度設計中，另一個必須重視之課題。. Ch. engchi. 11. i n U. v. 劉厚連（1998:11）指出，容積移轉執行技術的課題，可歸納為幾個方面： （1）如何建立一種有 效率且可靠的容積移轉程序。（2）政府的定位及介入市場操作的時機、方法及程度。（3）容積 移轉的登記與管理。 （4）容積權量化、分配及價值評估。（5）移入區與接受無機移轉係數之評 定。（6）管制法規與容積移轉辦法間之密切配合。 （7）容積移轉資訊的流通管道之建立。 2-8.
(31) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 叁、容積移轉市場之制度經濟分析 制度經濟學派相信「市場這個組織的存在，是為了方便交易者進行交易，也 就是在降低交易成本」（Coase，1988）。美國許多地方政府所採用的 TDR 方案， 就是藉由市場的機制來彌平土地使用分區管制所造成允許開發（暴利）與限制開 發（暴損）間之公平問題，並能使政府只需付出極低的成本，就能讓受限開發之 地主獲得相應的補償（Tavares,2003：3-4）。 然市場經濟的良好運行需要政府能夠確立和實施「遊戲規則」，促進廣泛同 意的社會目標之實現，為公部門的活動籌集資金，生產性地使用政府收入，保證 合同的執行，保護產權及提供公共物品（Tanzi,2004：326）。因此，TDR 方案的 成功推動，必須仰賴於政府協助建立之市場。國內文獻中，簡豐源（1979：22） 在最早提出運用 TDR 制度解決公共設施保留地問題的文章裡，他認為 TDR 制度的 引進必須考慮產生購買發展權的經濟誘因，且認為市場創設之活動力是否靈活將 決定制度的成敗。林元興（1988:51）點出移轉容積率價值的高低，取決於不動 產市場的供需，因此，他建議政府可設法分期放出容積率，以調節供需。此外， 他認為政府對於類似建築技術規則規定，面臨永久性空地的建築物可以超高之規 定，以後應該要求其購買一定的移轉容積，如此，除可免除開發商平白獲利的不 公平外，亦可創造容積的需求。劉厚連（1998：66-72）則對於建築容積移轉制 度運用的研究中，對於建築容積移轉操作方式，提出政府擔任仲介者提供資訊、 協商溝通角色，或透過證券化，由指定銀行進行買賣等選項構想。賴宗裕、李家 儂（2000）的文章，對我國容積可移轉量提出評估，直指目前缺乏總量的控制下， 會產生供過於求的容積在市面求售，而衍生容積補償是否具有公平性等問題。黃 舜銘(2004) 從大稻埕實施古蹟容積移轉制度實施現況檢視，提出古蹟容積移轉 市場所面對資訊不透明，買賣雙方只能依賴缺乏公信力之中人進行交易，使得開 發者無法即時取得所需容積，影響市場的運行。他主張在既有法令架構下，引進 具有交易安全保障的信託機制，建構容積交易平台、政府比照成立更新基金、容 積持有者委託受託機構辦理公開標售等。王春木（2007）則以個案分析及深度訪 談的方法，歸納及支持其建立容積市場交易平台改善現行市場的構想，並提出為 建立此一交易平台，公、私部門，應有的配套機制。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 國外，相關文獻中則從下列幾個面向探討 TDR 市場建立議題，其一、關注發 展權的市場需求的創造方面：Small 和 Derr(1980)針對發展權憑證的需求面加以 分析，以住宅單元密度增加後的成本與效益作實證分析，論證高居住密度住宅區 或低密度的住宅區對發展權憑證的需求，並提出設計 TDR 方案應備的關鍵要素如 持有發展權憑證的成本、預期發展權被運用的時間、補償的期望水準、預期增加 住宅面積的利益、預期額外發展密度與可興建房屋的比例及開放空間分區土地的 平均價格減損。Danner(1997)則提出 TDR 貢獻價值深受市場潛在需求所反映的使 用價值之影響，市場潛在價值是 TDR 方案成功與否的重要關鍵。. 2-9.
(32) 第二章 理論基礎與文獻回顧. 其次，關注於政府在 TDR 市場之角色：McConnell,Kopits,和 Walls(2003) 的研究針對美國馬里蘭州的卡爾弗特（Calvert）郡的 TDR 方案進行考察，發現 早期放任市場自行運作的方式導致市場的蕭條，政府後來採取以公告價格購買發 展權，並透過發行季刊提供價格資訊的方式穩定市場價格。 Hanly-Forde,Homsy,Lieberknecht 和 Stont(2002)則指出，政府創造 TDR 方案的 需求壓力將有助於促進市場的交易。Tavares(2003)則提出，發展權移出採自願 性或強制性方案可能達成的不同效果。Pruetz(2003:130-148)歸納美國 TDR 方案 的實施經驗指出，影響 TDR 市場成功的變數主要有:移出區的大小、移出區密度 管制只能在單方面得到發展、TDR 方案對移出區所有權人具有利益的激勵、接收 區劃設範圍的大小、接收區在沒有納入 TDR 方案前的允許開發密度、接收區有發 展權後允許開發密度是否排除非購入發展權所可增加發展密度途徑、TDR 方案應 確保購買每單位發展權可得的利潤、TDR 方案的供給與需求取得平衡。. 政 治 大. 由前述要素中逐一檢視我國容積移轉制度的固定因素與可變動因素，作為改 進我國容積移轉市場建立的方向，本研究發現移出區的大小、接收區劃設範圍的 大小、接收區在沒有納入 TDR 方案前的允許開發密度等因素，在我國的制度下幾 乎是固定因素，而移出區密度管制是否只在單方面得到發展、TDR 方案對移出區 所有權人是否具有利益的激勵、接收區有發展權後允許開發密度是否排除非購入 發展權所可增加發展密度途徑、TDR 方案能確保購買每單位發展權可得的利潤及 TDR 方案的供給與需求平衡，則是深具參考意義的考量，也成為本研究有關改善 我國容積移轉市場的主要探討方向。. 立. ‧. ‧ 國. 學. Nat. y. sit. n. al. er. io. 而前述國內文獻對容積移轉市場的研究，雖是從美國許多地方之 TDR 方案有 建立 TDR 銀行以引導市場運作的現況與作法直接引入套用，但已為我國容積移轉 市場的研究提供很好的基礎。然而，我國的容積移轉制度的設計與目的，終究與 美國的 TDR 制度不同，且在實施環境上，住宅發展需求方面如土地資源、人口密 度、住宅需求型態、房地產價格等，在法制建構上，發展權是否取得法律定位及 土地使用分區管制的情況亦有不同。因此，從模仿角度認識所導出的政策方案， 其實際可操作性也令人懷疑。故如何健全我國容積移轉市場，雖然吸取國外的經 驗與研究是必要的，但若要落實移植成為我國可行的制度，則需加強理論的探 討，方能增進對我國容積移轉市場問題之理解。. Ch. engchi. i n U. v. 此外，在思考前述容積市場機制設計時，則必須確認容積移轉市場所追求的 目標為何？促使資源有效配置的效率目標無疑是經濟層面中特別受到關注的。然 何謂有效的市場？Stevens(1993，楊曉維等譯，2003：69-84)指出，市場多大程 度上引導資源的有效配置，視其是否滿足下列四個假設：一、滿足私人物品之競 爭性、排他性、可分性條件。二、這種商品對於潛在消費者的全部價值或效用都 反映在該商品的需求函數上，所以消費者都只有正確和誠實的偏好顯示。三、生 產物品的所有成本都反映在供給曲線（成本函數＝邊際成本）。四、市場是競爭 性的，沒有個別的生產者或消費者能夠影響價格。如果滿足於上述四個假設，市. 2-10.
(33) 公共設施保留地容積移轉市場交易機制之研究. 場就會引導生產者和消費者達到有效的結果。然而，這些市場有效的條件，並非 一直存在的，許多的因素將影響市場的效率，例如公共物品的生產及外部性都會 導致無效率的產出。另從市場的特點而言，也會產生市場失靈的現象，例如不完 全競爭、不充分訊息及高交易成本。 因此，解決我國容積移轉市場的效率問題，從市場的競爭環境、訊息的公開 透明及降低交易成本等方面加以改善，是一個重要的面向，但卻不是唯一的考 量；因為就政府與公眾而言，達到經濟效率並非是唯一的目標，自由競爭市場雖 是較好的政策途徑，但就政府及公眾的政策需求而言，資源的配置公平也是其所 在意的，甚至有些時候會勝過對效率的偏重。故經濟學家通常會以經濟效率與公 平兩個標準，對政策制定者提供政策問題解決策略的依據。然而，在處理某一議 題上，效率與公平有時是無法同時增進的，亦即有效率時或許就不公平，講求公 平時又失去效率。Myles（1995，匡小平譯，2001：6-7）提出對政策問題分析的 結論，他認為公平與效率間的權衡取捨，會成為最終實施何種政策的決定因素； 因為政策中既有促進公平的方面，也有增進效率的方面。公平與效率間的差異， 常常成為一種考慮最優問題及其答案的有用方法。值得強調的是，公平與效率間 的衝擊，未必總會出現；而其若出現最終將是以達到政策的目標，為最後的取捨 憑藉。容積移轉制度設計的政策目標，是使公共設施保留地地主的土地所有權， 在容積移轉辦法中地主可選擇在等待政府徵收之前，出售其容積獲得補償，故達 到「促使公共設施保留地地主之損失及早獲致補償」及「縮短補償的期限，減少 公共設施保留地地主的損失」（陳明燦，1999 :338)是政府應注意之目標，故本 文研究中此一目標之達成，將是於改善我國容積移轉市場機制設計中很重要的工 作之一。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 綜合前兩部分之文獻討論，本研究發現有關容積移轉制度的引介文獻雖對容 積移轉市場的問題，有提出討論，但對於政府該如何健全容積移轉市場機制，缺 乏整體性的關注與研究。此外，在公共設施保留地的容積移轉研究方面，近年的 研究主要是提出如何選擇實施區、都市容受力的疑慮及廠商投資觀點看容積移轉 制度的效益等，對於公共設施保留地容積移轉實施至今，市場實施的政策成效探 討尚有不足。最後，在政府協助建立容積移轉市場並對容積移轉制度進行環境影 響的管控方面，國外文獻有針對發展權移轉的經濟觀點與市場建立問題為多面向 之探討，相較於我國文獻中偏重建議引進 TDR 銀行協助建立交易平台之議，也未 盡周延，有必要深入研究，以填補國內文獻上之空隙，進而提出健全我國公共設 施保留地容積移轉市場之建言。. Ch. engchi. 2-11. i n U. v.
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