容積移轉市場機制設計之取向

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第六章 改善容積移轉市場交易機制之研擬

從第二章文獻的檢視與第五章問卷之實證中發現，容積潛在的買、賣雙方認為 現行容積移轉制度下市場交易機制之缺陷，包括政府不介入市場建立、市場所能提 供之交易資訊不足、容積價格落差過大、中介者所提供的服務仍待加強及交易成本 偏高等，有待透過市場機制設計加以改善，而這些機制設計之方向在問卷結果之綜 合分析中已有初步之共識。另透過文獻回顧及問卷探詢中瞭解到影響容積買、賣方 交易意願之原因。總合這些材料，在本章中將從兩個層次研擬改善現行容積移轉制 度之方向，首先，從建立一個成功容積移轉方案的政策角度，提出市場機制的設計 取向建議。其次，預擬引進容積銀行交易市場機制的實際操作說明。

第一節 容積移轉市場機制設計之取向

從都市計畫法第 50 條之 1 將容積移轉制度法制化之立法意旨，可以窺知公共設 施保留地容積移轉制度之建立構想，在於透過容積交易的市場機制解決地方政府因 財政困窘，長期無法徵收公共設施保留地對地主財產權損害疑慮等問題。申言之，

成功的容積移轉方案，應接近實現下列目標，第一、極小化政府之財政負擔，就能 達到取得公共設施保留地之目的，透過公共設施的開發建設，改善移出區的環境。

第二、回應政府長期無力徵收公共設施保留地地主土地，造成其土地無法開發又難 以求現之財產權侵害疑慮，取得替代補償之途徑。第三、開發者透過購買容積使開 發基地為更有效之利用，落實受益付費原則，同時開發者付出價金購買容積協助政 府取得公共設施保留地，改善移出區的環境品質。茲將現行機制之問題及機制設計 目標等分述如次：

壹、現行容積交易市場之問題

公共設施保留地容積移轉制度在我國實施多年，然在現行容積交易市場機制下 存在許多不完善之問題，其源於都市計畫容積移轉辦法中對市場機制建立規範不足 之部分，本研究於第三章第一節中已有討論。現歸納這些問題略為:

一、公共設施保留地地主持有容積，並不能很容易的在市場中得到出售求現之機會，

且其價格也因供給過剩而偏低。

二、市場信息的不完全與不對稱，使得不能保障私有公共設施保留地權利人之權益，

且有意為容積買、賣之雙方交易成本過高，不利於市場活絡。

三、容積無秩序的移入對開發者最有利的基地上，政府並未顧慮到公共設施服務水 準下降且區位配置失衡問題。

四、市場運行結果並未能協助地方政府，以較少財務支出解決公共設施保留地問題，

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以及未能取得可用公共設施用地同步提昇生活環境品質。

五、無法有效控制都市容積總量，造成部分地區開發密度超載。

貳、新市場機制對改善公共設施保留地容積移轉制度之重要性

市場是通過相互作用決定一種或一系列產品價格的買賣雙方之集合。因此，可 以把市場看作是確定價格的「地點」（Pindyck & Rubinfeld,1995:8）。從而市場可 以是在特定地點集中交易，例如證券交易所，也可以是分散式的如產品的經銷商，

而在私人間的直接物品買賣則易存在地點不確定之情況。從交通成本、資訊收集成 本等交易成本比較，集中式之市場是對買、賣雙方較為有利之交易方式。

機制則是指控制參與者之間的相互作用而設置的一套規則。機制設計理論認為 市場是能使資源達到最好配置的機制。自 1980 年代初期，鑒於許多支配與管制自然 之措施，例如漁場的維護與污染排放的管制等，結果都被認為是沒有效率。政策制 定者後來找到運用市場之管制機制，意外獲致許多成功的事例，例如在可移轉漁業 權、可移轉污染權之排放許可機制、可移轉之水權，以及發展權移轉機制。市場展 現了使資源達到較好配置及效率的能力。然而，市場並非總是能符合政策需要而運 作，首先有許多的因素會使供給者和需求者偏離競爭均衡，例如，市場並非完全競 爭，市場勢力常影響價格；另如市場結果影響買賣方外第三人利益之外部性問題，

此兩項原因形成了市場失靈的主因。當市場不能有效配置資源，及政策上對市場分 配的目標更為重視分配時，就需經由市場機制的設計，發揮其糾正市場失靈與解決 分配問題之功能，藉以增加制度所帶來經濟福利的提升。

容積移轉市場交易機制的構成包括交易物（容積）、交易參與者、利益關係者（中 介服務、仲裁機構）、交易程序與交易規則等組成的交易過程，目的在於減少交易成 本、降低交易風險（包括道德風險）、實現資源的最優配置、適當的價格以保障參與 出售者之利益。自由市場並無法保證實現所設定之政策目標，當市場運行之交易成 本過高時，交易雙方很難透過市場交易實現各自的利益，市場交易就會稀少，也不 會出現活絡的市場；另一方面如果存在壟斷及外部性問題，市場運作也會偏離資源 配置效率與公平。基於這些原因，政府有必要採取一定之措施，運用激勵機制與規 則設計，以導正市場，實現容積市場所欲達成的政策目標。市場機制設計之目的在 於彌補市場缺陷，促進資源的配置效率與公平。市場機制的本質是不同市場主體以 自願交易方式實現各自利益最大化。當機制設計規則和機制設計者目標確定好之 後，設計者就開始應用某種性能準則或解的概念（Solution Concept）來預測結果，

並根據目標對結果進行評價。其目的在於用理論之最純粹最完美之方式，來確認一 個能夠根據已確定的目標使性能達到最大之機制。（Milgrom，杜黎、胡奇英等譯，

2006:16）設想如何使容積移轉市場運行更好？O’Hara(1997:251)認為各個不同參 與者的獲利和損失之間通常有一個強烈的對立平衡。就一場交易而言，當信息的擁 有者是以信息缺乏者之損失為代價而獲利時，信息對於價格就很重要。而市場效率，

通常被認為是有益於全體市場參與者的福利，但實際上是以交易某一方之損失為代

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價。市場的自由發展，常不能形成一個最能改善社會福利之市場。因此，儘管市場 運行和設計很複雜，但卻是一個非重要的議題。

依照容積移轉政策目標，本研究嘗試以下列交易機制設計來達成這些目標（已 於本研究前述章節中有詳細的論述），首先，對於現行容積移轉制度未重視市場經 濟，所造成的供需失衡與環境衝擊之問題，本文採用比較制度分析與市場經濟分析，

從傳統經濟學之角度，瞭解目前容積移轉市場失靈與政府介入的必要性問題。其次，

市場機制是建立在激勵相容的基礎上，亦即制度必須使買賣雙方能在交易中獲利，

才會有更多的買方與賣方加入，市場方能活絡。本文認為在交易過程中耗費過高的 交易成本，將使得買賣雙方無謂的耗損，減低雙方參與市場交易的意願，在前面的 章節中從中間層理論深究了透過中介組織的交易形式有助於交易成本節約，並且進 一步分析採用非營利中介組織（容積銀行）擔任這項角色之優點。

第三，信息不對稱可能帶來的交易盈餘分配不恰當及交易風險問題，機制設計 理論認為，所設計的機制需要使得消費者、生產者以及其他經濟活動參與者所需的 信息和信息運行成本降低，且能減少信息不對稱問題。現行容積移轉市場中容積所 能創造的價值，為容積買方的私人信息，買方花費很多搜尋賣方的成本，並在議價 中隱藏其對容積價值估算的私人信息，以期在議價過程獲取更大份額的交易盈餘。

為解決賣方在信息弱勢下能將容積賣到最接近買方對容積價值的估價，本研究曾考 慮從拍賣理論中得到市場機制中拍賣的競爭特性，使交易價格由預期對容積最佳預 期收益者的出價所決定。但在拍賣機制下，買方雖然可能減少其藉由信息不對稱所 獲得的盈餘分配，亦有競標者參與意願的問題，從現行已有折繳代金取得容積機制 下，預期開發者參與投標的意願將降低，因此將失去原本競爭之意義。故執行上仍 以建立方便的交易平台，提供資訊透明化，減少訊息不對稱之機制設計。使交易雙 方能在交易利益的趨使下，促成容積移轉機制在預設政策目的下順利運行。

綜上，市場機制設計，對於改善目前容積移轉市場缺失，達到容積移轉政策預 設之目標，非常重要，易言之，沒有運作良好之市場機制，容積移轉制度將只是解 決公共設施保留地問題的一個宣示性的政策方案，無法真正發揮其政策工具的效能。

叁、新容積移轉市場機制之建置目標

一、提供政府可政策性介入容積供需之機制設計，必要時應穩定容積價格避免嚴重 偏離容積使用價值

此一政策目標，意味著公共設施保留地地主持有容積，可以順利的在市場中得 到出售求現的機會，不再只有遙遙無期等待政府徵收補償一途，且其價格應能合理 反應容積之使用價值。如果存在這樣一個運作良好的容積移轉市場，就能解決政府 長期無力徵收公共設施保留地所產生對其財產權侵害疑慮之問題，而由於取得公共

此一政策目標，意味著公共設施保留地地主持有容積，可以順利的在市場中得 到出售求現的機會，不再只有遙遙無期等待政府徵收補償一途，且其價格應能合理 反應容積之使用價值。如果存在這樣一個運作良好的容積移轉市場，就能解決政府 長期無力徵收公共設施保留地所產生對其財產權侵害疑慮之問題，而由於取得公共