第四章 市場交易機制中之 TDR 銀行角色
第三節 容積移轉制度引進 TDR 銀行機制之效用
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第三節 容積移轉制度引進 TDR 銀行機制之效用
容積移轉作為我國古蹟土地限制發展的補償工具，以及未徵收公共設施保留 地、既成道路之替代徵收補償手段，其交易的市場必須具有流通性與價格合理 性，方能使其政策目標能達成。否則政府給予地主容積，若無法出售，則地主取 得之容積將毫無價值可言（賴宗裕、胡宏昌，1999）。Small 和 Derr(1980：30) 則指出「TDR 方案這個補償工具必須是合理，且儘可能的讓開放使用分區的所有 者能以某種價格來出售其發展權憑證，使其能得到可接受水準的補償。」。
在實務上，美國許多的發展權移轉方案，對於受限發展區發展權憑證發放的 估算標準通常是以該土地受限使用前、後在市場價值上的減損彌補為基準（Small and Derr,1980），有些方案中政府還透過發展權銀行維持發展權市場價格，使地 主不致因價格過低而遭到損失。反觀我國的容積制度，對於如何協助建立可融通 市場缺乏考量，政府亦未有輔助市場建立的配套方案，導致容積市場失靈，出售 容積價格遠低於徵收補償41，對於送出基地地主的財產權保障產生損害的疑慮（連 淑芬，2001；李鎮光，2000），亟需透過市場機制的變革，加以改進。
本文在先前的論述中，從中間層理論與交易成本的觀念，討論了經由中間層 交易較直接交易可以節省交易成本，也參考第二章有關美國的發展權移轉方案之 案例，結論為透過發展權銀行此種非營利中間層組織作為交易仲介的角色，可以 使市場更活絡、更有機會達到政策的目標。因此，引進類似美國發展權銀行的交 易制度，成為改善我國現行容積移轉市場機制的契機。而在評估中間層組織是否 能改進我國當前容積移轉制度，可以從下列三種效果加以考量：其一、經由中間 層交易是否創造買、賣雙方的利基，促成交易量的增加？其次、其能否影響市場 運作而獲致價格穩定、變現容易的預定政策效果42？第三、能否使容積的移轉價 格維持在適當保障送出基地地主經濟損失的水準，茲分析如次：
壹、容積移轉市場何以需要中間層組織角色
古典經濟學對於市場的看法認為市場有著非凡的功能，僅靠各種價格機能就 能把一切問題擺平（Williamson,1985：16）。然而，二次世界大戰以後，市場卻 產生了嚴重失靈的現象。Coase 在他社會成本問題的研究（1960）認為可以交易 成本來解釋市場失靈的原因，交易成本這個一向被古典經濟學視為內生的變數，
逐漸在研究市場的領域受到重視，Arrow（1969:48）就認為「市場並不是絕對的
41按本研究初步訪查經營容積移轉業者表示，目前全省僅有台北縣地區有運用容積移轉取得公共 設施的辦法及交易的案例，市場上的價格由於資訊的不透明，使相關業者有炒作之空間，惟按 目前成交之實例，其價格仍在公告現值三成以內。
42為何政策上必須對於移出基地的容積的出脫容易與價格特別注意呢？因為對於開發商而言若無 法從購買發展權來增加其開發之利益，頂多不為更高密的的開發。但對移出區地主而言則不同，
如果其發展權不以合理價格賣出又變現困難，就產生政府限制、剝奪人民財產權而未提供合理
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失靈…，在一般情況下，交易成本的存在會阻礙市場；在一些特定的情況下會使 市場根本不能形成」， Benham.A 和 Benham.L（2001）也同樣認為交易成本從根 本上影響一個經濟體系的運行、市場上的產品出現、交換及組織的生存和遊戲規 則的持續。將容積透過在市場移轉交易的制度，其過程必定會產生交易成本，而 此一交易成本的大小，將影響到容積移轉的市場，甚至影響該制度的運行。
運用交易成本來解釋市場的運行，雖然成為新制度經濟學派的重要研究取向 之一，然而有關交易成本的定義也顯得分歧，從 Coase（1960）界定的「進行市 場交易所需支付的成本」包括「尋找他願意與之進行交易的對象；告知交易的對 象與之交易的意願與交易條件；與之議價並敲定價格；簽訂契約；進行必要的檢 驗以確定對方是否遵守契約上的規定等。」而後許多學者也對交易成本有或寬或 狹的定義，如 Arrow(1969:48)認為交易成本就是「利用經濟制度的成本」；
Williamson(1985)闡述交易成本的性質相當於物理學中的＂摩擦＂，並將交易成 本細分為事前的交易成本及事後的交易成本；張五常（1991）所定義的交易成本 為「在最廣義的意義上，交易成本包括那些不可能存在於一個克魯梭.魯賓遜（一 個人）經濟中的所有成本。」即包含了所有人與人交往的成本；North（1990）
對交易成本做了一個範圍較為適中可操作的定義為：交易成本是指交換事物之價 值成本及保護權利、監督與執行合約之成本。本文先檢視容積移轉交易過程再以 前述 North 所定義的交易成本，將整個過程分為交換事物前之事前搜尋成本、簽 約議價成本、法律與行政（保護權利）成本及監督執行權利移轉成本，逐一檢視 套用，並以降低交易成本為健全容積移轉市場的檢驗指標，闡明直接交易與經由 中間層交易對市場的影響。
一、容積移轉過程中交易成本影響交易之進行
前章中我們檢視了容積移轉交易的過程，本節依據前述 North 對交易 成本的定義，將該交易過程所面臨的交易成本進行分類說明（如圖 4-3），
作為下一節檢視為何透過中間層進行交易可能減低總交易成本之論述依據。
（一）信息搜尋成本
市場中買、賣雙方直接進行容積移轉的交易，隨著移出區與接收區土地 非單一的情況下，產生了很大的搜尋成本。市場的範圍越大，買、賣雙方在 市場中相遇的機會越少，搜尋的時間成本越高，另市場的範圍大也產生了搜 尋競爭對手資訊的困難。這些都是搜尋潛在交易對象，所需面對的訊息成本。
以容積這種交易商品而言，送出基地持有者的賣方僅是單純的持有 者，而非如其他市場商品，賣方可不斷的生產該商品，故大多為一次性的交 易，對於容積移轉這種定價困難的商品，賣方如何要價產生很高的資訊收 集、研判成本。對買方而言，所需收集的資訊包括如何評定容積的價格，因 為依都市容積移轉辦法，所採移出區與接收區價值轉換方式，容積價值換算 率的差異，形同每塊移出區土地的容積為異質性商品，增加了價格評定的成
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本。
（二）議價與簽訂合約成本
議價成本主要來自賣方的要價與出價間的認知差異，如果兩者的差異過 高交易不易達成，將增加成交所需花費的時間成本。另在交易雙方簽訂買、
賣合約時，也需要談判與磋商，有的甚至需要聘請專業的協助如律師、會計 師、土地估價師等的費用，另有些合約為確保其效力，必須繳交經印花稅或 經過公證等行政規費。
（三）法律與行政管理成本
指的是政府差別對待市場交易所採取管制措施造成的附帶成本。由於 容積移轉採取審查許可制，故需準備相關送審查書件的文書作業成本，另等 待審查通過必須耗費時間成本，這也包括已支付價金必須支付的利息成本。
（四）監督履約之成本
監督約束交易方不得違反約定之費用，例如監督履行完成交易的移轉 登記（配合辦理產權贈與地方政府之登記）等所需支付的費用，此項費用最 常見者如擔保費用，其成本等於擔保期間的機會成本。
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買、賣雙方 政府
政府公告送 出基地圖測
通知與公開 閱覽
諮詢與協調 聯繫
審查 協議購買
申請容積 移轉許可
計算可移出 辦理送出基 容積
地取得、清 理及捐贈
核發容積 許可 申請建築
執照
開發建築
列管及核發 建照
搜尋成本與訊息成本
議價與簽訂合約成本
法律與行政管理成本
監督履約成本
圖 4-3:建築容積移轉流程與交易成本 資料來源：本研究研擬
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二、容積移轉交易市場存在亟待削減的高交易成本成因
（一）買、賣雙方在市場的相互搜尋存在資訊不對等
送出基地地主(賣者)與接收基地的開發商(買者)雙方在搜尋交易對象 上，係處於資訊不對稱的情況。按都市計畫容積移轉實施辦法第 14 條之規 定：「直轄市、縣 (市) 主管機關應就第 6 條第 1 項第 3 款之送出基地進行 全面清查，並得會同有關機關 (構) 依都市計畫分區發展優先次序、未來地 方建設時序及公共設施保留地劃設先後，訂定優先移轉次序後，繕造送出基 地圖冊，於各該直轄市、縣 (市) 主管機關及鄉 (鎮、市、區) 公所公告周 知及將公告之日期、地點登載當地報紙，並登載於直轄市、縣 (市) 政府網 站。」亦即買方可以較容易找到潛在的賣方，相對地賣方尋找買方的資訊成 本較高。
另就理論而言，容積並無法由持有者生產而增加，其數量是固定的，通 常賣方只有一次（或者少數幾次）的交易機會，相對於買方（通常為開發業 者）通常沒有次數侷限的交易，其在可以投入搜尋資訊的機會成本，顯得大 很多，因此，有效率的市場運作應是開發商（容積的買方）主動尋找賣方（容 積送出區地主）以降低交易的總交易成本。但韓道昀（2004：42）對台北縣 交易案例的抽樣調查卻發現，容積購買的方式為賣方主動之比例（42%）遠 超過買方搜尋賣者的比例（29%）43，他解釋此種現象認為：「地主自行找尋 買主比例高的原因，在於政府徵收遙遙無期，售出土地（容積）對地主而言
另就理論而言，容積並無法由持有者生產而增加，其數量是固定的，通 常賣方只有一次（或者少數幾次）的交易機會，相對於買方（通常為開發業 者）通常沒有次數侷限的交易，其在可以投入搜尋資訊的機會成本，顯得大 很多，因此，有效率的市場運作應是開發商（容積的買方）主動尋找賣方（容 積送出區地主）以降低交易的總交易成本。但韓道昀（2004：42）對台北縣 交易案例的抽樣調查卻發現，容積購買的方式為賣方主動之比例（42%）遠 超過買方搜尋賣者的比例（29%）43，他解釋此種現象認為：「地主自行找尋 買主比例高的原因，在於政府徵收遙遙無期，售出土地（容積）對地主而言