第三章 容積移轉制度與市場之形成
第二節 影響公共設施保留地容積移轉市場建立之因素
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第二節 影響公共設施保留地容積移轉市場建立之因素
Dorfman 等(2005:27)指出，即便從技術面而言，是一個設計良好之 TDR 方 案，但如果經濟面沒有提供足夠的激勵，促使買賣雙方參與發展權的交易，則 方案仍是不會成功的。而其所謂之經濟環境，基本上必須構建一個買、賣雙方 都能有經濟誘因從事容積交易之機制。亦即，開發者購買容積後，所增加的開 發利益必須超過其購買成本，而賣方所售出的價格，也必須合於賣方對容積價 值的期望。因此，方案設計上之經濟課題，包括供給方面、需求方面及價格與 市場建立問題。
壹、美國 TDR 方案市場建立之借鏡
TDR 是透過有開發之需求者向發展權移出區之基地購買其發展權權利之方 式，使公家付出很低的成本，達到保護需限制開發地區之政策工具。TDR 制度發 展初期，學理上認為 TDR 優於傳統分區的經濟因素，在於市場所帶來的低管理成 本 、 促 成 資 源 有 效 配 置 及 對 失 去 發 展 權 之 地 主 提 供 補 償 等 特 點 (Berry &
Steiker，1975:4-5)。
要使這項政策工具達到其目的，Small 和 Derr(1980:130)認為 TDR 方案必須 具有合理可能性使得開放空間地區的土地所有權人可以用某一種價格出售其發 展移轉憑證，從而獲得可以接受的補償。亦即，一個成功的 TDR 方案其市場之條 件必須滿足於有良好之市場運作、平衡之供需調節及在此條件下所維持之合理交 易價格。
一、影響TDR市場運作之因素19 (一)TDR 設計特色
TDR 方案在設計之時，如果考慮到市場的自然需求及其交易時所能帶來的 潛在補償的關係。必須考慮到幾項重要的設計，其一、移出區的指定必須造 成移出發展的誘因。其次，接收區的指定必須對於更高密度的開發存在需求，
第三、TDR 配置率必須使交易雙方獲利。第四、接收區可接受的額外密度必 須是來自 TDR 方案。最後，政府必須設法創造接收區對於 TDR 的有效需求。
(二)基本的分區管制規則
發展權的需求建立在分區管制規則中對於最大住宅密度的限制，為創造 TDR 有利的發展權需求的環境，政府再設計 TDR 方案時，配套的修改原有分 區使用限制，以降低原可使用密度，提高購入發展權後可使用的密度來達成 對發展權的需求。
(三)房屋及土地市場之商業風險
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對於 TDR 市場而言，經濟誘因是一塊基地決定是否使用發展權的關鍵。
供、需的需求主要是視在現有分區管制制度下，更高開發密度之下，可得的 獲利率。所以，配合房地產市場的景氣，調節可移轉發展權數量的供需，以 維持一個合理的價格及購買後開發所得的利潤，是很多 TDR 方案納入成立發 展權銀行設計的原因。
(四)其他影響 TDR 市場之因素包括
1.移出區與接收區的基準分區管制：分區管制下每公頃土地最大允許的住宅 數量的多寡，將會影響潛在的供給與需求的數量。
2.經合法程序的 TDR 使用：若 TDR 的使用非經法定核准程序，就需聽取計畫 委員會及其他人的意見，這也會影響購買發展權的意願。
3.其他可增加發展密度的管道：從其他如計畫單元開發、下水道連接、簇群 發展或其他非 TDR 管道可得的免費密度發展權利，則會降低開發者購買發 展權的意願。
4.市場失靈：影響 TDR 市場失靈的要因包括，可公開的 TDR 價格資訊的揭露、
中介如何操作交易、發展權銀行的角色、交易成本多寡及發展權市場價格 趨勢等。
二、影響發展權供、需之問題
個人開發者對於最適密度開發的選擇決定了有關 TDR 憑證的使用，而開發者 發展時確定可用的密度，是決定發展權需求的重要因素。TDR 合理價格的維持，
端賴於有效市場，而維繫此一市場的則是由供給與需求，而其中需求則是更為關 鍵。Walls 和 McConnell(2007:124-125)從美國實施 TDR 的眾多案例，歸納如下 需求面與供給面的原因。
(一)造成需求不足之原因
1.接收區的選定，若於已開發之地區，可建築基地少、住宅需求穩定，即使 發展權移轉讓開發者得以額外取得更高之開發密度，然其動機誘因不大，
執行上是困難的。
2.如果在現有的分區管制規則中的可開發密度，是定在大體符合住宅市場可 接受及目前居民期望的密度時，則除非採取降低分區的開發密度，否則接 收區對於高密度需求不高，影響發展需求。
3.如果有 TDR 以外的途徑可以提供額外的開發密度時，TDR 方案就不易成功。
4.地方政府對申請容積移轉的額外限制，使開發者不願採用 TDR，例如重新 檢討分區、需個案的經委員會審查等，都增加了 TDR 運作的不確定性。
(二)供給面問題
1.方案對地主額外的要求將造成供給障礙，例如馬里蘭州的 TDR 方案，要求
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土地所有權人出售發展權時，必須探詢州的所有購買發展權計畫，是否仍 有交易。
2.當移出區有相對高的基準密度，如在 Charles 郡，其鄉村地區的分區管制 是每三公頃一個住宅單位，且這些土地的潛在發展價值也高。這將阻止地 主出售其發展權。
3.當發展權的價格資訊不容易得到，或者地主很難找到買主時，也將會造成 供給缺乏。
為了解決上述 TDR 的市場建立問題，Small 和 Derr(1980)提出了設計 TDR 方案 時應關切的六個影響市場因素，包括，其一、應考慮持有 TDR 憑證的成本，儘量 在機制設計上減少這項成本。其二、創造 TDR 有利條件，提高移轉憑證在長期被 利用的預期。第三、照顧到移出發展權地區地主對補償偏好水準。第四、使開發 者買入發展權的預期剩餘利益增加。第五、減少開發展對於住宅增加額外建築密 度的期待率。第六、促使在作為開放空間使用時土地每公頃平均價格降低。這些 對於 TDR 市場建立的諸多研究，使得在美國 TDR 這項政策工具能獲得超過 134 個 地方政府青睞，並有超過 142 個 TDR 方案被推動，顯示只要 TDR 市場運作順暢，
TDR 方案仍是值得信賴與成功的制度。
貳、我國公共設施保留地容積移轉市場面臨之供需問題
一、容積供給之問題
（一）潛在容積量大但價格偏低縮小供給意願
我國目前法令中可適用容積移轉的移出基地，包括古蹟、公共設施保留地（含 都市計畫內之既成道路）、公共開放空間等，其面積及可釋出的容積供給是非常 的大，以台北市為例私有公共設施保留地面積粗估為 938.66 公頃，如果全部以 容積移轉方式辦理，其所衍生之建築樓地板面積約為 1,613 公頃(以容積率 160%
計)到 1946 公頃(以容積率 225%計)之間20，還不包括多個已經實施的古蹟容積移 轉地區（如迪化街），故供給面的量並不成問題，然而公共設施保留地的地主其 移出容積的意願並不高（從成交量推斷），試究其原因，應該是目前市場上開發 者對於購買一塊公共設施保留地之容積的出價遠低於其期望價值。
按公共設施保留地主對於其土地的期望價值，應是以土地徵收補償的價格為 基準，即公告現值加一定成數的補償費。即便現行法令對於公共設施保留地無保 留期限限制條件，使真正的期待價值會以時間因素為修正，但當買方出價遠低該 修正後的期待價值時，有效的供給將會大為減少，使市場交易數量降低。
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（二）容積來源的機會成本差異造成偏重於既成道路供給
現行我國的都市計畫容積移轉制度，是賦予都市計畫內公共設施保留地或都 市計畫未取得的既成道路相同計算標準的容積，並未考慮兩者的機會成本差異，
造成市場上有效供給只有都市計畫未取得的既成道路。舉例言之，相鄰的兩塊面 積相等的基地，甲基地為一般公共設施保留地，乙基地為公共設施保留地中之道 路用地(現況為既成道路)，其在實施容積移轉時可移出的容積是相同的，但乙基 地其原始取得上可能成本很低、且其現況已無法為使用收益，在徵收遙遙無期的 情況下，促使其願意以較低的價格出售。然就既成道路以外的公共設施保留地而 言，其持有期間依照法令仍為原來之使用或為法令許可之建築使用，且其持有期 間亦有稅賦優惠21，幾乎無需付出持有成本即可為原來之使用，故除非亟需現金，
其出售求現的意願不如既成道路的高。在實務上，也顯示此兩種基地的價格差 異，經訪查承作容積交易的仲介業表示目前業界所提出乙基地的成交價格以台北 市為例約為公告現值之 40%-45%，台北縣約為公告現值之 30%，同樣這種價格甲 基地則無法成交。故理性交易者的假設前提下，我國的容積移轉制度的設計，將 使得市場上若仍有可容積移轉的既成道路的土地，則無其他公共設施保留地容積 移轉交易成交的機會。韓道昀（2004）以投資的觀點探討了台北縣實施容積移轉 申請案件的投資報酬率的研究，發現目前的容積移轉建案，所收集到的案例全都 是購買可容積移轉的既成道路，而這些容積移轉交易的利益（或交易的合作剩餘）
大多流向開發商，因此，使得市場移轉成交案件數量受到影響。
二、容積需求之問題
所謂「交易成本」22，依據North（1987）的定義為「交換事物之價值成本及 保護權利、監督與執行合約之成本」。如果不考慮交易成本，市場上買賣雙方的 要價與出價應在趨近於交易標的價值上成交。亦即理論上 ，接收基地的開發者 其可接受的容積價格，應該可以反應其使用價值，質言之，就是允許移入容積範
所謂「交易成本」22，依據North（1987）的定義為「交換事物之價值成本及 保護權利、監督與執行合約之成本」。如果不考慮交易成本，市場上買賣雙方的 要價與出價應在趨近於交易標的價值上成交。亦即理論上 ，接收基地的開發者 其可接受的容積價格，應該可以反應其使用價值，質言之，就是允許移入容積範