公務人員考績淘汰機制改善之研究 - 政大學術集成
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(2) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(3) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(4) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(5) 謝. 辭. 踏入公門十年了，從沒想過是在最繁忙的時刻，回到學校進 修，這無疑是對我工作與生活極大的挑戰，卻也是我工作與生活 的緩衝及調劑，說實話，政大的老師和同學給我的，遠比我想像 的多更多。 這篇論文的完成，首先要感謝指導教授江明修老師、口試委 員邱教授華君、邱教授志淳及邱教授瑞忠。江老師長期關注本土價 值以及公民社會議題，是真正自由與民主的實踐家，他強調正向思. 政 治 大. 考的身教與言教，一再地幫助我突破傳統思考的侷限性，他總是. 立. 說： 「我相信你是可以做得到的。」於是，相信的力量發生了作用，. ‧ 國. 學. 論文的完成恰好是一個美好的體現。邱華君老師、邱志淳老師及邱 瑞忠老師均是學養俱豐的專家學者，不僅在相關理論上給予諸多指. ‧. 導，並且在實務經驗上給我許多寶貴意見，甚至提供相關文獻資. y. sit. Nat. 料，讓我在論文寫作上獲得事半功倍之效，心中充滿了感恩之情。. er. io. 其次，要感謝百忙之中，撥冗接受我訪談的公務人員先進、學者、. n. 企業主管及媒體朋友，因為你們知無不言、言無不盡，使本研究得以 a v. i l C n 呈現各方意見看法，不會失之過狹，你們創造了論文的生命，亦豐富 hengchi U 其參考價值，我由衷地感恩你們的協助。此外，也要謝謝我們論文小. 組的同學們經常相互打氣、鞭策進度、分享寫作及應用質化軟體的經 驗，這份友誼必將隨著我們的成長延續不盡。 最後，要深深感謝我的家人，無論遇到什麼困難，我知道我絶不 孤單。.
(6) 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.
(7) 摘. 要. 公務人員考績淘汰機制為考績法修法重點，本研究運用質性研究 方法，對公務人員、學者、企業主管及媒體人員進行訪談，藉此瞭解 各界對於考績淘汰機制之看法，探討改善的方向與建議。 本研究之改善建議如下： 法制面： 一、 強化考績考核公平性 二、 淘汰條件必須能篩選出不適任之公務人員 三、 強化各項配套措施. 政 治 大. 四、 保訓會適當提高審查密度. 立. 學. ‧ 國. 執行面. 一、 淘汰機制應重視宣導與溝通 二、 淘汰機制應對相關人員施予專業訓練. ‧. 三、 逐步漸進改善淘汰機制. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi 關鍵詞：公務人員考績法、淘汰機制. i n U. v.
(8) Abstract Elimination mechanism is the most important part of Civil Service Performance Evaluation Act. I have interviewed with some civil servants, scholars,executives and journalists about their opinions on elimination mechanism in civil service performance evaluation system hoping to reform the system. The suggestions of research are stated below: A. the dimension of legal formation：. 政 治 大. 1. To strengthen the fairness of evaluation.. 立. 2. To eliminate unqualified civic servants through appropriate. ‧ 國. 學. competition.. 3. To strengthen other systems in order to fit out the goal of Civil Service. ‧. Performance Evaluation Act.. y. Nat. io. Training Commission.. n. a. l C B. the dimension of execution：. hengchi. er. sit. 4. To enhance examination density by Civil Service Protection and. i n U. v. 1. To pay much attention to publicize and communicate the Elimination mechanism. 2. To train relevant staff to realize how to operate the elimination mechanism. 3. To evaluate the elimination mechanism progressively.. Keywords: Civil Service Performance Evaluation Act, elimination mechanism.
(9) 目. 次. 頁次 第一章 緒論..................................................................................................................1 第一節 研究背景與動機......................................................................................1 第二節 研究目的與問題......................................................................................5 第三節 研究範圍、限制與流程..........................................................................7 第四節 重要名詞界定........................................................................................10 第二章 理論與文獻探討............................................................................................13 第一節 考績制度理論........................................................................................13 第二節 績效管理理論........................................................................................19 第三節 行政法理論............................................................................................24 第四節 考績制度相關研究................................................................................33 第五節 考績法修法理念與修法重點................................................................42 第三章 研究設計與實施............................................................................................51 第一節 研究方法................................................................................................51 第二節 研究對象及抽樣....................................................................................53 第三節 研究架構及訪談題綱............................................................................56 第四節 質性分析軟體應用................................................................................60 第四章 研究結果與分析............................................................................................63 第一節 影響考績淘汰機制運作的因素............................................................63 第二節 修正考績淘汰機制之看法....................................................................69 第三節 改善考績淘汰機制之建議..................................................................113 第五章 結論..............................................................................................................123 第一節 研究發現..............................................................................................123 第二節 研究建議..............................................................................................129 第三節 後續研究建議......................................................................................134 參考文獻....................................................................................................................135 附錄：公務人員考績法修正草案............................................................................142. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. I.
(10) 圖. 次. 頁次 圖 1 - 1 研究流程 ......................................................................................9 圖 3 - 1 研究架構圖 ................................................................................57 圖 3 - 2 MAXQDA 開放性編碼圖 .........................................................62. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II.
(11) 表. 次. 頁次 2001 年至 2010 年年終考績考列丁等統計表 ...........................2 2001 年至 2011 年辦理專案考績統計表 ...................................3 保訓會統計 2001 年至 2010 年之考績爭議事件統計表 ..........6 研究文獻檢閱彙整表 ................................................................35 公務人員考績法淘汰機制修正重點表 ....................................48 受訪者基本資料 ........................................................................55 深度訪談樣本矩陣 ....................................................................56 深度訪談大綱 ............................................................................58 法制面因素之分析 ....................................................................64 社會面因素之分析 ....................................................................66 執行面因素之分析 ....................................................................68 有效評鑑面之分析 ....................................................................71 合理課責面之分析 ....................................................................79 彈性授權面之分析 ....................................................................85 良性競爭面之分析 ....................................................................90 明定考績丙等人數比率為 1%至 3%之分析 ...........................94 工作績效評比最末 1%至 3%列為考績丙等之分析 ...............99 實施輔導機制之分析 ............................................................103 10 年 3 次丙等應辦理資遣或退休可否達到汰劣目的之分析. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. 1-1 1-2 1-3 2-1 2-2 3-1 3-2 3-3 4-1 4-2 4-3 4-4 4-5 4-6 4-7 4-8 4-9 4 - 10 4 - 11. n. al. er. io. sit. y. Nat. 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表 表. Ch. engchi. i n U. v. ............................................................................................................107 表 4 - 12 團體績效面之分析 ................................................................113. III.
(12) 第一章. 第一節. 緒論. 研究背景與動機. 考試院院會於 2009 年 6 月 18 日通過考試院文官制度興革規劃小 1. 組所提「文官制度興革規劃方案」 ，目標是要建立一個有尊嚴、有 能力、有品格的文官形象，以贏得社會大眾的尊重與信賴。文官制度 2. 興革規劃方案總計提出六項興革建議方案 ，作為第 11 屆考試院六年. 政 治 大. 工作的施政藍圖。其中有關公務人員考績法的修正，就是「落實績效. 立. 管理，提昇文官效能」方案中的近程目標。. ‧ 國. 學. 考試院院長關中（2009：157）指出，合理的人事管理措施應該 是「有進就有退、有好就有壞、有獎就有懲」，公務人員的退場機制. ‧. 是為了讓努力工作的人能夠得到應有的鼓勵，確信考績的公平性，讓. sit. y. Nat. 績效不佳的人能夠有所警惕而改進向上，或者讓其去職，以提昇政府. er. io. 整體競爭力。如果「善善不能用、惡惡不能去」，考績制度是名實不. n. a 符，流於形式甚至可能造成反效果。以 1998 年至 i v 2008 年而言，1998 l C hengchi Un 年至 2000 年間，全國公務人員考列甲等人數之比率達 85％以上，自. 2001 年起，銓敍部及行政院人事行政局（101 年 2 月 6 日改制更名為 行政院人事行政總處）以部局首長聯名箋函，請各機關首長配合依考 列甲等人數比率以 75%為上限共識，因此每年考列甲等的人數比率接 近 75％，乙等則接近 25％，丙等大約是 0.2％，丁等則幾乎都是個 位數（如表 1-1），亦即 99.7％以上的人，其考績都在乙等以上，而. 1. 考試院全球資訊網站：http://www.exam.gov.tw/cp.asp?xItem=5688&ctNode=410&mp=1， （瀏覽日 期 2012 年 11 月 18 日） 。 2 分別為「建基公務倫理，形塑優質文化」 、「統整法官文制，活化管理體系」、 「精進考選功能， 積極為國舉才」、 「健全培訓法制，強化高階文官」、 「落實績效管理，提昇文官效能」、 「改善俸 給退撫，發揮給養功能」等 6 項方案。 1.
(13) 專案考績一次記二大過，予以免職淘汰的人數也是屈指可數（如表 1-2）。但是政府的施政績效表現，並未獲得明顯的肯定。黃臺生 （1990：26-30）認為，從考核者、受考者及績效層面分析，可能對 考績結果產生九種謬誤或問題：過寬或過嚴的謬誤、趨中的謬誤、以 偏概全的謬誤、比較謬誤、初期印象或近期印象的謬誤、好同惡異的 謬誤、邏輯謬誤和鄰近謬誤、服務年資所引發的謬誤、考核者具有競 爭好強特性而引發的的謬誤。施能傑（1993：303-307）亦由考績謬 誤的理論觀點指出，我國公務人員考績制度存在如：寬大或嚴苛、分 數侷限、以偏概全、年資或職位取向等考績謬誤。中國行政學會. 政 治 大. （1992：61-63）提出，公務人員考績制度無法落實的原因包括：人. 立. 情取向太重、考績過於浮濫、考績功能過於狹宰及考評者考評態度的. 表 1-1. ‧. ‧ 國. 學. 偏差。. 2001 年至 2010 年年終考績考列丁等統計表. y. Nat. sit. al. er. io. v ni. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010. n. 年度. 單位：人. 人員. 年. 年. 年. C年h. 一般人員. 2. 2. 3. 1. 2. 1. 警察人員. 8. 0. 1. 3. 1. 2. e n年g c年h i U年. 小. 年. 年. 年. 計. 3. 2. 0. 2. 18. 1. 1. 3. 0. 20. 資料來源：研究者彙整自銓敘部全球網站 http://www.mocs.gov.tw/pages/，2012 年 12 月 18 日查詢。. 2.
(14) 表 1-2. 2001 年至 2011 年辦理專案考績統計表 單位：人. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. 2011. 類型. 年. 年. 年. 年. 年. 年. 年. 年. 年. 年. 年. 一次記二大功. 253. 178. 245. 256. 283. 359. 273. 288. 299. 333. 321. 一次記二大過. 11. 29. 22. 6. 8. 11. 13. 6. 10. 6. 0. 總 計. 264. 207. 267. 262. 291. 370. 286. 294. 309. 339. 321. 年度. 資料來源：研究者彙整自銓敘部全球網站 年 12 月 18 日查詢。. 立. http://www.mocs.gov.tw/index.htm，2012. 政 治 大. ‧ 國. 學. 另一方面，從司法實務的觀點，司法院釋字第 243 號解釋，對公. ‧. 務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權利，受處分 之公務員自得行使憲法第 16 條訴願及訴訟之權。第 266 號解釋，公. y. Nat. io. sit. 務人員基於已確定之考績結果，依據法令規定為財產上之請求而遭拒. er. 絕者，影響人民之財產權，尚非不得依法提起訴願或行政訴訟。第. n. a. v. l C 298 號解釋，關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲 ni. hengchi U. 戒處分，受處分人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法 機關就原處分是否違法或不當加以審查，以資救濟。第 323 號解釋， 人事主管機關對於任用資格的認定，係對人民服公職的權利有重大影 響，可提起救濟。第 338 號解釋，對公務員審定之級俸如有爭執，得 依法提起訴願及行政訴訟。及第 491 號解釋，中央或地方機關依公務 人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限 制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定 之，方符憲法第 23 條之意旨。基於民主憲政重視人權思潮的發展，. 3.
(15) 公務人員在特別權力關係上不斷地突破，並逐漸轉變為公法上職務關 係的同時，公務人員考績法亦配合有所修正。 公務人員考績法的法制沿革，最早可溯自 1929 年 11 月公布之考 績法，1939 年 12 月另公布非常時期考績條例，1943 年 12 月 26 日修 正公布非常時期公務員考績條例，1945 年 10 月 30 日公布公務員考 績條例。1949 年 1 月 1 日公布公務人員考績法，1954 年 1 月 9 日修 正公布施行，經 1962 年 4 月 9 日、1970 年 8 月 27 日修正公布，另 於 1967 年 6 月 8 日公布非類職位公務人員考績法，兩法併行。現行 公務人員考績法係承襲上開兩種考績法，依兩制合一新人事制度原則. 政 治 大. 精神制定，於 1986 年 7 月 11 日公布，於 1987 年 1 月 16 日施行，嗣. 立. 經 1990 年 12 月 28 日、1997 年 6 月 4 日、2001 年 6 月 20 日及 2007. ‧ 國. 學. 年 3 月 21 日修正迄今。（徐有守，2007：434-441；劉昊洲，2010： 75）公務人員考績法縱然經過多年的演進與修正，仍然存在有前揭問. ‧. 題，無法落實獎優汰劣的考績功能，以致公務人員產生「多做多錯、. Nat. sit. er. io. 國家競爭力。. y. 少做少錯、不做不錯」的錯誤觀念，因而拖累機關之行政效能，影響. n. al 近來隨著政治民主化的潮流日盛，國人對於政府能否即時迅速回 iv. n U engchi 應民眾需求的期待愈高，身為執行國家政策的公務人員，無可避免地. Ch. 成為運轉龐大國家機器的關鍵性角色，因此推動文官體制的改革，師 法私部門企業管理的精神，藉以提升政府效能，無疑是執政者直接回 應人民需求的重要作為。國家文官之績效管理制度，最首要的就是考 績法制，考績除為機關首長或單位主管之領導統御工具外，其與公務 人員個人官等、陞任、俸級、退休等權益密切相關，且與培訓同為公 務人員能力向上提升的支柱，故言考績為公務人事制度的樞紐，實不 為過。（吳聰成，2011）。因此，公務人員考績制度之改革，正是當. 4.
(16) 前文官體制改革之核心重點，而公務人員考績法修正草案所欲建構之 淘汰機制尤為考績制度改革之核心，實是值得研究之課題。. 第二節 研究目的與問題 公務人員考績法係屬文官法制中的重大法案，不論是促進組織效 能，提升公務人力績效、獎優汰劣、任用陞遷、培育輔導等健全人事 體制之作為，均以該法作為是類規範之重要依據。（張瓊玲，2011） 按現行公務人員考績法規定，公務人員的考績係以平時考核為依據，. 治 政 就其工作、操行、學識、才能評定之，依其考績分數，分為甲等、乙 大 立 等、丙等及丁等 4 種等第 ，年終考績的獎懲結果 ，牽涉到考績晉級 3. 4. ‧ 國. 學. （甲等及乙等可晉本俸或年功俸一級，丙等留原俸級；丁等免職）、. ‧. 考績獎金（甲等：1 個月；乙等：半個月；丙等以下無獎金）及考績. Nat. y. 升等（參加考績人員任本職等年終考績二年列甲等者，或一年列甲等. sit. 二年列乙等，取得同官等高一職等之任用資格）；此外考績等第也涉 5. er. io. 及公務人員陞遷上的評分（甲等 2 分；乙等 1.6 分；丙等不予計分） 。. n. al 由於考績評定的結果對於公務人員的權益有相當大的影響，實務上屢 iv. n U engchi 屢發生公務人員就其考績與服務機關發生爭執提起救濟之案件。根據. Ch. 保訓會統計資料，2001 年至 2010 年的再申訴案件數總計 3,900 件、 復審案件數總計 3,643 件。就考績事件（分數、等第）提起再申訴的 6. 件數達 1,467 件，高達 37.6%的比例 ，其中不受理有 62 件，駁回者 有 1,074 件，撤銷者有 331 件，就考績事件（晉級、免職及考績獎金） 7. 提起復審件數有 130 件，占 3.6%的比例 ，其中不受理有 47 件，駁回. 3 4 5 6 7. 公務人員考績法第 6 條。 同註 2 第 7 條。 行政院及所屬各級政府機關公立學校公務人員陞任評分標準表。 保訓會網站：http://www.csptc.gov.tw/。檢索日期：2012 年 4 月 10 日。 保訓會網站：http://www.csptc.gov.tw/。檢索日期：2012 年 4 月 10 日。 5.
(17) 者有 80 件，撤銷者有 3 件（如表 1-3）。顯見對於考績無論在分數、 等第或獎懲結果都是公務人員相當重視的，因此職業性格偏向保守的 公務人員，仍有較高的意願就考績事件向服務機關爭取權益。. 表 1-3 類別. 保訓會統計 2001 年至 2010 年之考績爭議事件統計表 考績事件 考績事件. 各類件數. 件數. 決定結果. 所佔比例. 不受理：62 件 再申訴. 3,900. 37.6% 政 治 大. 1,467. 立. 撤銷：331 件. ‧ 國. 學. 復審. 駁回：1074 件. 3,643. 130. 不受理：47 件 駁回：80 件. 3.6%. ‧. 撤銷：3 件. Nat. sit. y. 資料來源：研究者彙整自保訓會網站 http://www.csptc.gov.tw/，2012. n. al. er. io. 年 6 月 10 日查詢。. i n U. C. v. hengchi 承前所述，現行考績制度對公務人員的權益影響不可謂不大，而 考績汰劣退場機制之設計，正是公務人員考績法主要修正重點之一 （蔡敏廣，2011），其所造成的影響將更為廣大。因此，考試院揭橥 公務人員考績制度改革之目的有三：（一）提昇行政效率與國家競爭 力； （二）健全發展性功能，發揮文官資源； （三）重塑文官形象，贏 得人民信賴（關中，2011：84-85） 。公務人員考績法的修正，落實信 賞必罰，建立公務人員退場機制，打破鐵飯碗的心態。此外，鑒於剝 奪公務人員身分涉及公務人員重大權益，亦有學者認為考列丙等規範 之法律位階有違反法律保留原則之虞（黃榮護、林建宏，2009），以. 6.
(18) 及強制規定公務人員表現不佳之比例，恐有違憲之嫌（陳清秀， 2010）。本研究以公務人員考績法修正草案建構之淘汰機制為核心， 探討其可行性，以及是否能達到淘汰不適任公務人員之效果，並提供 具體改善建議，期能在政府推動文官體制改革的同時，真正落實功績 主義精神，不致於因考績爭議事件頻繁，破壞常任文官的和諧，拖累 文官體制改革的腳步。 據上，本研究主要的研究目的如下： （一） 瞭解有哪些因素影響考績淘汰機制之運作。 （二） 瞭解各界認為修正考績淘汰機制之可行性。. 政 治 大. （三） 針對考績淘汰機制提出改善及建議。. 立. 基於上開研究目的，本研究的研究問題如下：. ‧ 國. 學. （一） 探討影響考績淘汰機制的因素為何？. （二） 探討各界對修正考績淘汰機制的看法為何？. ‧. （三） 如何改善考績淘汰機制？. 研究範圍、限制與流程. n. al. Ch. er. io. sit. y. Nat 第三節. i n U. v. engchi 余致力（2003：56-59）指出，考績的功能面向，大致上可分為 行政功能及發展功能，行政功能方面包括： （一）可作為陞遷、調職、 資遣、等相關工作指派之參據。（二）作為發給獎金、福利措施及薪 資調整參考。（三）檢討相關人力資源管理措施，例如甄選方式及使 用標準。發展功能方面包含： （一）界定訓練需要。 （二）增進員工潛 能。 （三）協助同仁建立生涯目標。 （四）協助建立組織之人力計畫。 所以考績的功能並不單純，而有上述的多樣性，本研究著重在公務人 員考績法修正草案建構之淘汰機制，因此本研究係以公務人員考績法 淘汰機制相關問題為焦點，並以是否發揮考績淘汰不適任公務人員的. 7.
(19) 功能為探討重點。 又本研究為聚焦在公務人員考績淘汰之議題，因服公職乃屬憲法 上明定之權利，基於有權利即有救濟之法理，本研究不可避免的須慮 及被淘汰公務人員之救濟程序，使考績淘汰機制的研究具備完整性， 審酌有關公務人員考績權益的救濟程序，必須依據公務人員保障法之 規定辦理，因此本文研究對象除須適用考績法之公務人員，並應符合 公務人員保障法所定義的保障對象，俾符合本研究之旨趣。 由於公務人員考績法的修正草案如火如荼的進行中，目前考績法 正草案固經考試院 101 年 10 月 18 日院會審議通過，惟立法過程曠日. 政 治 大. 費時，本研究對於考績淘汰機制之研究，係配合以研究當時，法令主. 立. 管機關考試院所提出考績法修正草案規定予以評價，並提出改善建. ‧ 國. 學. 議，與未來立法通過之考績法內容恐有不一致，此為本研究限制之 ㄧ。除此之外，對於外國有關公務人員考績制度之內容與法令規定，. ‧. 多數係引用國內專家學者論著，或相關機關委託研究資料，此為本研. sit. y. Nat. 究限制之二。. er. io. 本研究透過相關理論及文獻探討後，建立觀念性的研究架構，再. n. al 以深度訪談方式蒐集資料，加以分析，最後提出本研究之結論及建 iv n U engchi 議，整個研究流程如圖 1-1 所示。. Ch. 8.
(20) 確立研究主題與目的. 文獻蒐集與探討. 建立研究架構. 學. ‧ 國. 立. 確立分析方法 治 政 大 深度訪談. ‧. n. al. y er. io. sit. Nat. 資料整理. 資料分析與探討 n i. Ch. engchi U 結論與建議. 圖 1-1. 研究流程. 資料來源：研究者自繪. 9. v.
(21) 第四節. 重要名詞界定. 壹、 公務人員 本研究所探討者為公務人員考績制度，係以公務人員為對 象，因此首須對本研究公務人員之概念予以界定。在我國的法制， 公務人員之法律概念並非全然一致，其間之差異須由個別法律或條 文中比較區分。，以憲法為例，其概念即有「公務員」 、 「公務人員」 、 「文官」 、 「官吏」 、 「文武官員」 、 「公職人員」 、 「自治人員」等不同 之稱謂，足見其複雜性。. 治 政 陳敏（2007：1059-1060）認為，由行政人員之觀點而言，公 大 立 務人員應以在公法上任用者為要件， 「公務員」或「公務人員」 ，應 ‧ 國. 學. 係指國家（包括地方自治團體）在公法上所選任，用以執行行政任. ‧. 務之人員。邱華君（2009：190-192）就公務員之概念指出，國家 賠償法第 2 條第 1 項規定： 「本法所稱公務員者，謂依法令從事於. y. Nat. sit. 公務之人員。」為最廣義公務人員之概念。公務員服務法第 24 條. er. io. 規定：「本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服. n. al 務人員，均適用之。」以受有俸給為標準，為現行法所指廣義之公 iv. n U e n 2g項規定： 務人員。其次為刑法第 10 條第 c h i 「稱公務員者，謂下列人. Ch. 員：一、依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職 務權限，以及其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限 者。二、受國家、地方自治團體所屬機關依法委託，從事與委託機 關權限有關之公共事務者。」其公務人員之概念範圍已較為縮減。 公務人員任用法第 5 條第 1 項規定： 「公務人員依官等及職等任用 之。」第 2 項規定：「官等分委任、薦任、簡任。」是為狹義的公 務人員概念。至於公務人員任用法施行細則第 2 條所定公務人員之 範圍，排除政務人員、民意代表、軍人及教師等人員，為公務人員. 10.
(22) 定義中最狹義的概念。又公務人員保障法第 3 條規定： 「本法所稱 公務人員，係指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制 內依法任用之職員。前項公務人員不包括政務人員及民選公職人 員。」與公務人員任用法的定義的概念範圍幾乎一致。 由以上個別人事法規及學者之分析，可以窺知「公務員」及 「公務人員」二詞在人事法規之意義及範圍，依不同的法律而有重 複或歧異之處。因公務人員考績法並未對公務人員之概念有所定 義，為避免混淆，本研究將二者「公務員」及「公務人員」統稱為 公務人員，而公務人員之概念，係採取前掲公務人員任用法第 5. 政 治 大. 條及同法施行細則第 2 條之定義，以一般行政機關定有職稱及官. 立. 等、職等之人員為對象。. ‧ 國. 學. 貳、 考績. 張潤書（1998：603）指出：「考績乃是就公務員的工作成績. ‧. 與服務情形，在一定期間內，由監督人員作一總評算之謂。亦謂「效. Nat. sit. y. 率評算」（efficiency）或「服務評算」（service rating）。」蔡. er. io. 良文（2010：263）則定義： 「考績是指政府機關各級長官依考核要. n. al 項對所屬公務人員之工作實績及品德操行，平時予以詳加考核，於 iv. n U engchi 年終時予以併計考績，並依成績優劣予以獎懲，以達獎優懲劣的目. Ch. 的。」徐有守（2007：）說明：「考績特指一定時期（尤指一年） 工作績效之總結評定。」蔡良文（2008：358）另並提出傳統人事 管理的考績意涵與現代人力資源管理的考績意涵相異，前者強調以 「組織」為核心，後者強調係以「個人」為核心。 依據公務人員考績法第 2 條規定：「公務人員考績區分如左： 一、年終考績：係指各官等人員，於每年年終考核其當年一至十二 月任職間之成績。二、另予考績：係指各官等人員，於同一考績年 度內，任職不滿一年，而連續任職已達六個月者辦理之考績。三、. 11.
(23) 專案考績：係指各官等人員，平時有重大功過時，隨時辦理之考績。」 因此，公務人員的考績有 3 種，即年終考績、另予考績與專案考績， 年終考績、另予考績係服務機關對於公務人員一定期間內之表現為 綜合性考量，專案考績係就公務人員之重大優劣事蹟而為考核。此 次公務人員考績法修正草案修正重點主要在於年終考績之修正，因 本研究係針對考績法修正草案建構之淘汰機制為核心範圍，所以有 關公務人員考績概念即按上開公務人員考績法第 2 條所定年終考 績之定義而為探討。. 立. 政 治 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i n U. v.
(24) 第二章. 理論與文獻探討. 隨著政府部門資訊公開化，社會各界及民眾對政府部門的期待要 求與日俱增，對於公務人員考績執行結果與政府部門績效成果是否相 結合，亦為極度關注；然而自然資源缺乏的我國，唯一擁有的只有人 力資源，沒有一流的公務員就無法打造一流的政府，更無法提升國家 8. 競爭力 ，實施考績的主要目的在於確實反映公務人員的工作績效， 一旦考績制度無法達到獎優汰劣時，則考績制度已喪失其真正的目. 政 治 大 亦無警惕作用，這也讓透過層層篩選而進入公部門的公務人員，在擔 立 的，意指對績優公務人員無任何激勵作用，及對績效較差之公務人員. ‧ 國. 中，2009）。. 學. 任公職幾年之後，就變得保守與消極，無法促使政府的效能及效率（關. ‧. 本章首先討論考績制度理論，其次，因應考績法修正草案將績效. y. Nat. 管理入法，發揮績效管考之積極功能，第二節將探究績效管理制度理. io. sit. 論，此外，基於實施淘汰機制將直接導致喪失公務人員身分之法律效. er. 果，事涉公務人員之重大權益，因此第三節將探究相關行政法理論，. n. a. iv. l C n 並於第四節檢閱考績制度相關文獻，瞭解先進研究之經驗與發現，末. hengchi U. 節，闡述考績法修正草案之修法理念及相關修法重點，以瞭解考試院 此次修法，對於考績淘汰機制改革之內容。上述相關理論將作為本研 究對考績法修正草案淘汰機制提出改進建議之基礎。. 第一節. 考績制度理論. 考績是有系統評定組織中之員工在工作績效上個別差異，目的在 於提升組織的整體績效，易言之，考績係居於人事管理之核心，舉凡 陞遷、考試、獎懲、待遇、訓練及發展，均與其有密切關係，考績制 8. 關中在考試院 80 周年院慶接受蔡佩芳專訪， 《聯合晚報》 ，2010-01-05，第 6 版。 13.
(25) 度之研究者眾，而以林水波研究整理之理論體系最完整，因此本研究 有關考績制度理論範圍係以林水波之研究為基礎，渠認為考績理論包 9. 括功能論、正確論、過程論、權變論、謬誤論及正義論等 6 項 ，茲 摘錄各項重點說明如下： 壹、 功能論 考績制度的功能有評估性、發展性及綜合性，評估性即評定 員工一定期間工作成績之優劣，其具有回顧性、成果性、工具性、 比較性及防衛性等特性，而發展性係指考績者企圖經由考績的評 定，指出員工在所擔任職務及工作上之優劣，並藉以改善或增進員. 政 治 大. 工未來的工作績效，其具有前瞻性、諮商性、成長性及比較性等特. 立. 性，最後綜合性，意指僅對員工過去一段時間內的工作績效進行總. ‧ 國. 學. 評，並以過去的工作成果做為設定未來工作的目標，然而功能論就 是根據以上之考績功能而衍伸，其主要論點為：考績依其目的不. ‧. 同，影響考核者對受考者行為的觀察及體認該行為之方式。考績因. Nat. sit. y. 其目的之相異，影響考核者對有關受考者正負面資訊之蒐集。考績. er. io. 目的之差異，影響考核者對受考者正確評定考績之動機。一種考績. n. al 可能無法既完成評估性功能，同時又完成發展性功能，因因兩種功 iv n U engchi 能所需的資訊不同。評估性的功能可能是考績最基本的功能，也是. Ch. 考績結果最常被使用的，發展性功能居於第二，綜合性功能則再次 之。 吳泰成（1999：392-393）認為，考績功能第一為決定公務人 員能否得到獎金。第二決定公務人員能否晉級。第三影響公務人員 升等。第四決定公務人員是否遭到免職。余致力等人（2003：19-25） 則提出考績功能為獎金福利、晉級升等、褒獎、淘汰及訓練進修， 而前四項為行政功能，最後一項為發展功能，就現行及未來研擬修. 9. 參林水波，考績制度-理論研析與經驗印證，1989，頁 5。 14.
(26) 訂之公務人員考績法規定，考績主要三個功能為獎金、晉級升等及 淘汰，至於訓練進修並非現行公務人員考績法所規定之功能，然而 在研擬修訂公務人員考績法中，對於績效不佳之公務人員應給與相 關訓練，以提升其自己能力。 貳、 正確論 考績的真正功能即正確的評定員工的工作績效，並做為後續 職務安排及組織運作決定的基礎，正確論是以考績的過程為中心， 分析決定考績正確性的因素。T.DeCotiis & A.Petit（1978，轉引 林水波，1989：13）認為考核者正確評定考績之動機，與考核者評. 政 治 大. 定考績之能力，是直接影響考績正確性之因素。其主要論點，係根. 立. 據考核者之動機、考核者能力及考績標準之妥當性等三個理論之要. ‧ 國. 學. 素導出各項命題，指出正確考績應具備的條件，這些命題諸如：考 核者正確評定考績的動機越強，使用妥當的考績標準，進行正確的. ‧. 解釋或評定時，愈能獲得正確的考績；考績結果不為受考者所知. Nat. sit. y. 時，考核者正確評定考績之動機較高。考績工具易為考核者瞭解，. er. io. 考核者越可能認為該工具足以完成考績的目的。考核者若擁有較多. n. al 機會觀察受考者工作，愈有能力正確評定員工的考績；且考核者與 iv. n U engchi 受考者之組織層級愈接近時，考核者愈有能力正確評定員工的考. Ch. 績。工作特性與考核者所使用的考核標準愈吻合時，考績的正確性 程度就越高；考核者要對其所評定的考績負責時，越能正確評定員 工考績等第。 在制度設計上重新思考設計，或者透過對考核者施與適當訓 練的方式，提高其正確考核之動機與能力時，均可提高考績之正確 性，並促進考績功能的實現。 參、 過程論 過程論是以一項理想的考績決定必須經過哪些過程，這些過. 15.
(27) 程的主要內容又是什麼，及它們之間的關係情形又如何為中心，其 主要論點在於：為了增進考核者觀察行為的正確性，對考核者施與 妥適的訓練是必要的。考核者若以員工平時的工作與考核紀錄做為 評定考績的基礎，會被員工認為是比較公平的。考績目的是一個重 要的動機變項及影響考績評定正確性之因素。考核者如有偏見，會 影響其蒐集授考者之資訊。考核者比較可能以受考者的整體印象作 為考績評定之基礎。受考者較突出的行為，較可能被考核者回憶產 生印象。在評定考績時，考核者易採用記憶中的資訊，賦予較高比 重。考核者對負面或不利員工的資訊所賦予的比重，往往高於正面. 政 治 大. 或有利的資訊。考核者的訓練旨在促進考績評定的相對正確性。. 立. 考績是考核者對受考者工作績效的判斷過程，因此，過程論. ‧ 國. 學. 強調，員工平時工作紀錄登載，重大事件或其他績效的紀錄等，可 以避免或減少考核者在評定考績時，回想或參考偏差的資料，而作. ‧. 不正確的考績評定。但是過程論過於重視分析過去事件在考績過程. Nat. al. n. 肆、 權變論. er. io. 者對於受考人各項資訊之處理過程。. sit. y. 中所扮演的角色，而忽略將來狀況或情勢的演變，亦過於簡化考核. i n U. C. v. hengchi 在政策執行上原本即有許多策略可選擇運用，並非必有唯一 最佳之執行策略；亦即只要能配合適當之政策情境，任何的執行策 略都是有效的。考績的技術亦非一成不變，因此，權變論是應用組 織理論中的權變觀念，建構考績的權變理論，根據權變的組織結構 原則來建構本身的理論體系，而權變的結構原則係指，當組織的任 務是例行性或相當確定的情況，機械式的組織型態就是最適合的， 如果組織的任務是非例行性或相當不確定的情況，有機式或有彈性 的組織對任務之達成比較有效。換言之，考績技術的妥當性，取決 於技術與任務之不確定性程度是否配合而定。權變論的主要論點. 16.
(28) 為：隨著組織結構、工作任務與員工工作自主性的不同，採用的考 績技術也不同。考績技術是否發揮功用，關鍵在於情境因素與考績 技術的配合。只要所面對的情境發生變化，無法配合其各自立基的 環境系絡時，考績技術就有不足之處。衡量考績技術具有妥當性的 兩大基準為生產效率及工作滿足感。建立以行為、目標及判斷為基 礎的考績技術。 權變論為增進考績的妥當性或有效性，應用原本的權變概念 來分析、認定與闡明組織在何種情境之下，該使用何種考績技術， 方能達成考績的目的。為落實考績制度的目的與功能，需要良好的. 政 治 大. 考績方法來達成，考績方法種類很多，如觀察判斷考績法、按項目. 立. 考績法、特殊事例列舉法、比較考績法、分配考績法及績效標準法. ‧ 國. 學. 等（許世雨等人，2001；蔡良文，2008） ，然而各種方法的特性、 適用對象與運作過程均不盡相同，無法認定何種方法是最適當的考. sit. y. Nat. 伍、 謬誤論. ‧. 績方法。. er. io. 考績乃考核者對受考者每一層面的工作績效，在法定期限. n. al 內，對於規定之考績項目，進行評定的過程。如果考核者的評定， iv n U engchi 並未依據受考者及績效層面之間差異，來進行評定，就可能會發生. Ch. 種種謬誤，當考績越常出現謬誤時，則表示考績越不具備公平性及 正義性，許多學者均提出考績謬誤的類型（施能傑，1993：303-307； 許世雨等人，2001：333-336；蔡良文，2010：270-273；林水波， 1989：41-53） ，例如：過寬或過嚴的謬誤(Leniency or Stringency Error)、趨中的謬誤(Central Tendency Error)、暈輪謬誤(Halo Error) 、 初 期 印 象 或 近 期 印 象 的 謬 誤 (First-Impression or Recency Error)、好同惡異的謬誤(Similarity Error or Pitchfork Error)、服務年資所引發的謬誤(Lengh of Service Error)、比較. 17.
(29) 謬誤（Contrast Error）、邏輯謬誤（Logic Error）和臨近謬誤 （Proximity Error）、考核者具有競爭好強特性而引發的謬誤 （Competitive RaterError）、歸因理論（Attribution theory）。 謬誤論認為考績為考核者對受考者之績效的認知與評定過 程，若有客觀具體的績效資料，則可減輕主觀的判斷影響力。其主 要論點為：考核者的人格特質不同，所犯的考績謬誤就會不同。考 核者回饋制度，對考績正確性的影響有無正相關。組織內知名度較 高的員工，受到過寬或過嚴評定之機會較高。對職等高與主管人員 考核考績過寬的情形嚴重。考績頻率的高低將影響初期或近期印象. 政 治 大. 謬誤。考績正確性對員工工作動機、工作滿足與組織向心力的影響. 立. 性。考績目的不同影響所犯謬誤就不同。. ‧ 國. 學. 謬誤論論述了考核者容易會發生的謬誤，以做為借鏡及預 防，此理論期待透過回饋制度的建立，讓考核者瞭解考績上所發生. sit. y. Nat. 陸、 正義論. ‧. 的謬誤，而產生矯正學習之動力。. er. io. 正義論是從受考者對考績制度的評價為出發點，用來分析依. n. al 據何種分配原則進行考績分配，始具有分配正義，考核者於考績過 iv n U engchi 程中應遵守哪些程序，始具有程序正義，其主要論點為：考績制度. Ch. 不僅要求可靠性與正確性，更要求可接受性。修正考績制度使更符 合正義，將可提升工作滿足感及向心力。不符正義之考績制度無法 展現其功能。員工會依其職位高低、職務類別，而有不同預期的考 績標準，並依據預期標準評比考績是否符合正義。考績過程與最後 考績等第，是否具有正義，取決主管個人之認定。正義論提供兩個 評斷基準，亦即分配正義與程序正義，用以評量受考者對考績制度 信任的程度。 考績過程論、正確論及謬誤論均著重於考核者在考績過程中. 18.
(30) 所扮演的主動角色，諸如考核者的特性、認知過程與判斷如何影響 到考績謬誤的產生。但是考績決定，一旦受考者認為在分配過程 中，考核者未遵守某些原則，考績結果要得到受考者接受與信任是 很難的事，也就是說考績制度在執行過程及防止謬誤上，固然很重 要，但是受考人如不認同考績制度具有正義性，也會使考績制度功 虧一簣。 林水波認為一項理想的考績制度，應具備：功能性：考績制 度可以達到綜覈名實、信賞必罰，人事管理之目的。無誤性：考績 的評定儘可能依員工實際績效程度，給予相對應之等第。識別性：. 政 治 大. 考績結果可以區辨員工之間績效的差異。一致性：即考績無誤性之. 立. 重要指標，杜絕受考者質疑考績信度。相關性：考核者在評定考績. ‧ 國. 學. 時，不應將無關的作為納入考量範圍。根據性：年度考績所依據的 資料，應以平時考核紀錄作為根據。權變性：不同的組織結構、不. ‧. 同的工作特性，以及員工不同的自主性需求，均需要不同的考績制. Nat. sit. y. 度。程序正義：受考者有表示異議及參與考績委員會之機會。教育. er. io. 性：考績因涉及到考核者的認知判斷過程，若考核者獲得經驗學習. n. al 機會，考績正確性將大幅提高。配合性：考績一旦評定，後續人事 iv n U engchi 管理措施亦須與之配合，才能達到另一層面的分配正義。. Ch. 考績淘汰機制須建構在正確有效的考績機制度上，才能發揮 汰劣的功能，因此，考績法修法時尤須注重上開無誤性、識別性、 一致性、相關性、根據性等原則之運用，以期考績制度獲得受考者 之信任，方能促進考績淘汰機制之作用。. 第二節. 績效管理理論. 現今社會講求績效導向、顧客至上等觀念，且民眾權利意識逐漸. 19.
(31) 提升，民眾對於公共服務的期待以及績效要求的標準也不斷地提高， 公部門為了能提升行政績效，落實公務人員考績意旨，師法私部門貫 徹執行力的績效管理制度，創造新時代公共服務績效，以提升國家競 爭力，於是在公務人員考績法修正草案中納入績效管理的精神。 壹、 績效管理的內涵 績效管理就是如何執行策略，來達成組織目標的一種管理方 法，在公部門中績效管理比私部門來的複雜，因為私部門的經營目 標、顧客對象及競爭對手很清楚且容易確認，但公部門卻相反，因 為公部門是提供民眾大大小小的服務，且這類服務又是私部門不願. 政 治 大. 意或無法提供的，就績效管理意涵說明如下（孫本初，2010：. 立. 615-617） ：. ‧ 國. 學. 一、 績效管理是一種控制程序：績效管理就是如何執行策略，來 達成組織目標的一種管理方法，也就是組織達成目標的一種. ‧. 控制程序，透過確立標準、衡量績效、檢測績效是否符合標. Nat. sit. y. 準及修正偏差來進行。. er. io. 二、 績效管理是一種政治溝通的過程：績效管理是一項客觀的溝. n. al 通工具，民選行政首長的施政目標就是績效標準，公共管理 iv n U engchi 者將這些施政目標轉化成績效指標，民意代表或人民根據這. Ch. 些績效標準檢驗政府的施政成果。 三、 績效管理具有引導的作用：新思維的績效管理強調政府應扮 演積極性角色，如引導者或領航者，在具體做法上強調「結 果導向」及「顧客導向」。 吳瓊恩、李允傑、陳敏薰（2000：149-150）強調績效評估與 企業化政府運動的「任務導向」及「成果導向」方向是一致，然而 績效評估在當代行政改革運動中具有誘因機制及管理工具兩層意 義，誘因機制是以績效評估來檢驗行政效率和政府生產力的改變，. 20.
(32) 倘若再配合適當的獎勵措施，將可更強化績效評估的激勵效果，而 定期的績效評估可以瞭解組織運用資源的成效，並做為獎懲的依 據。另外陳金貴及丘昌泰（1998：12）從功能層面說明公部門的績 效管理包括績效評估、績效衡量及績效追蹤等三項活動。 貳、 績效評估的類型 一、 以評估標的分類： (一) 組織績效評估：機關必須先釐清跟確認任務目標，再選 擇衡量指標，最後決定如何利用評估結果改進工作績 效。. 政 治 大. (二) 計畫（政策）績效評估：主要是針對特定的政策或計畫. 立. 之績效來進行評估，並檢視政策所造成的成本、效益為. ‧ 國. 學. 何？政策結果是否達到預期目標？是否對標的人民產 生影響？也就是政策或計畫績效評估運用科學方法，提. ‧. 供具有信度與效度的政策績效資訊，以作為決策者日後. Nat. sit. y. 修正或改善政策方向的依據（李允傑、丘昌泰，1999），. n. al 效評估。. er. io. 又現行管考計畫注重「預算執行進度」，這並非政策績. i n U. C. v. hengchi (三) 個人績效評估：行政機關為提升員工士氣及工作動機， 會針對個人工作績效進行評估，並據以採取獎勵或懲處 措施，這就是建立在激勵理論的基礎上。 二、 以評估方式分類：從縱向評估及橫向評估來說明。 (一) 縱向評估：乃是以單一機關組織（或個人）的工作績效， 進行縱向時間序列分析，例如以每一年的戶政業務績效 進行跨年度間的比較。 (二) 橫向評估：有些機關業務性質相同，而在不同地區設立 分支單位，則可進行機關或單位間的橫向比較評鑑。如. 21.
(33) 行政院人事行政總處對中央及地方政府人事機構進行 人事業務績效考核。 參、 績效指標之標準 績效指標就是衡量組織朝向既定目標之進展狀況的方法，也 就是希望監督及改善人員與機關，在達成目標的過程中的進展。然 而績效指標的建立，有助於行政機關落實績效管理，可分為三個不 同的重點途徑，首先是傳統的績效管理途徑，強調「事」的績效評 估，重點在於「是否把事情做好」 ，在管理上屬於「效率」的觀點， 研究方法偏向「量化」的研究；其次是修正傳統的績效管理途徑，. 政 治 大. 開始注意「人」的因素，評量重點逐漸轉向「作對的事情」，在管. 立. 理上屬於「效能」觀點，研究方法偏向「質化」的研究；最後則是. ‧ 國. 學. 整合的績效管理途徑，同時強調「事與人」，指標建構同時注意到 「量化及質化」 ，重視「顧客導向」 、 「顧客滿意」等（黃一峰，2004：. ‧. 293）措施。對於如何建構績效指標，Fewick 指出績效測量包含經. Nat. sit. y. 濟、效率及效能，即所謂的 3E，Flynn 則再加上公平指標，而成為. er. io. 4E，分析此四項概念如下（孫本初，2010：622-623） ：. n. al 一、 經濟：係指政策資源運用於一項公共事務活動的水準，經濟 iv n U engchi 指標關心如何使投入項目做最經濟有效的利用，所以經濟指. Ch. 標主要從「數量」的觀點來評估投入是否符合經濟原則。 二、 效率：通常指服務水準的提供、活動的執行、每項服務的單 位成本等，效率關心「手段」的問題，而這種手段經常以貨 幣的方式來加以表達與比較。 三、 效能：通常指公共服務實現標的的程度，效能又可稱為公共 服務對於標的團體狀態或行為的影響，如使用者福利狀況的 改變幅度、政策目標的成就程度等，因此，效能即指公共服 務符合政策目標的程度。. 22.
(34) 四、 公平：是指顧客滿意導向的公共服務中，受到社會各界重視 的新指標，主要關心接受服務的團體或個人是否都受到公平 的待遇，弱勢團體是否能受到更多的照顧。 相對上開四個建構績效指標的思考方向，由美國雪城大學麥斯 威爾公共事務學院（Maxwell School of Citizenship and Public Affairs at Syracuse University）負責的「政府績效計畫」，建 構政府績效管理指標的五個面向，分別為財務管理、人力資源管 理、資訊技術管理、資本管理及成果管理，亦頗值得參考（吳瓊恩、 李允傑、陳銘薰，2000：160-161） 。. 政 治 大. 肆、 績效管理的原則與成功條件. 立. 發展績效管理制度已成為先進國家推動行政革新的方法，例如. ‧ 國. 學. 英國柴契爾政府在 1982 年所推動的「財務管理方案」（Financial management Initiative）、1988 年「續階計畫」（Next Steps）、. ‧. 1991 年「公民憲章」（Citizen's Charter） ，以及美國柯林頓政府. Nat. sit. y. 在 1993 年開始推動 「政府績效與成果法」 （Government Performance. er. io. and Results Act） ；紐西蘭政府分別於 1989 年和 1994 年所推動的. n. a l Financ Act ） 及 「 財i政 v 責 任 法 」（ Fiscal 「 財 政 法 」（ Public Responsibility. n U Act）等。e n g c h i. Ch. 一般而言，績效管理包含以下四項原則（丘昌泰，2000： 325-326） ： 一、 總體原則方面：最重要的原則就是得到高層管理者的全力支 持，並且必須要求部屬參與，因此，績效管理是全體成員共 同參與改進組織績效。 二、 設定目標方面：必須將使用者界定出來，並且研擬相關中程 與年度計畫。 三、 績效資訊的蒐集：須一一蒐集量化及質化的資訊，且注意其. 23.
(35) 客觀性。 四、 績效結果的回饋：將回饋訊息與標的結合在一起。 好的績效管理體系，必須具備能明確說明服務的目標、有一致性 的量化指標、資料具可比較性及建立結果公布的機制；又依美國會計 總署的調查，績效管理的成功要件（丘昌泰，2000：339-340）包括 對於績效資料要有清晰的期望、對於績效資料的蒐集與應用要有一定 的誘因、對於績效管理要有熟練的技巧、對於績效管理要有公正的權 威性、最高決策者的認同與支持、必須培養互信與自主的組織文化 行政機關績效內涵是如何提升組織績效及達成什麼組織成效（邱. 政 治 大. 吉鶴，2008：49），雖然政府部門與企業性質不同，但其功能與目的. 立. 都是在創新或增加組織的價值，並透過績效管理來提升政府的各項施. ‧ 國. 學. 政績效。欲發揮考績淘汰機制作用，汰除不適任公務人員，或促進公 務人員提昇工作能力，可借重績效管理的原則與方法，設計考績績效. ‧. 指標，建立妥適的考績標準，強化考績淘汰機制的公平與正當性。. io. sit. y. Nat. al. er. 行政法理論. n. 第三節. i n U. Ch. v. engchi 公務人員係基於國家之特別法律關係所任用，為民眾服務而負有 忠實執行職務之義務，我國往昔公務人員與國家之間的關係，係遵循 二次大戰前德國行政法學的「特別權力關係」所建制（李震山，2005： 23、林錫堯，2006：179）。傳統的特別權力關係乃屬「力的關係」， 在力的關係之下，公務人員遂變成國家權力的客體，因此，公務員之 權利常受到不當的限制。惟於二次世界大戰後，傳統特別權力關係之 概念已逐漸被修正甚至摒棄，認為公務人員之權利亦應如一般人民之 權利，給予適切保障，當其權利遭受侵害時，應有完備之救濟程序， 俾保障其權利（李惠宗，2010：172） 。我國在實務上，經由司法院大. 24.
(36) 法官解釋，已將特別權力關係修改為符合民主、人權之公法上職務關 係（董保城，2011：281） ，公務人員之權利如果受到損害，自得依法 提起救濟。由於考績淘汰機制將導致公務人員身分之喪失，事涉公務 人員之服公職權利，爰就相關行政法理論加以探討。 壹、 法律保留原則 法律保留原則係要求行政需有法律授權始能作成行政行為，積 極要求作成行政行為之法律依據，因此亦稱為積極之依法行政原則 （陳敏，2011：156） 。董保城（2011：79）指出，法律保留原則旨 在維持法律規範的效力，避免行政行為侵犯立法機關的權限，同時. 政 治 大. 防範立法機關怠於行使職權，放任行政機關作為，蓋憲法已將某些. 立. 事項，特別是基本權之限制保留給具有民主正當性的立法機關，須. ‧ 國. 學. 由立法機關親自制定法律，故在法律保留原則之下，行政機關不能 以其沒有消極的違反法律優位為已足，尚需進一步積極的有法律的. ‧. 明文依據，尤其是對人民自由財產之侵害者，非有法律或法律明確. Nat. sit. y. 授權之命令，行政機關不得作成行政處分或其他措施。. er. io. 法律保留原則之法理基礎緣於民主原則、法治國家原則及基本. n. al 權利保障。民主原則要求重要公共事務應由人民所推選出且具直 iv n U engchi 接、民主、正當之國會做決定，特別是有關人民基本權重要法規範. Ch. 之制定，應由立法者決定。行政機關不能僅基於其本身職權或統治 權之完整性，及得為任何之行政行為，而必須依立法者制定之權利 義務授權，才可以執行。法治國家原則要求，國家與人民間之法律 關係應以法律予以規範，人民得依法律規定預測行政機關之行為 （董保城，2011：80） 。憲法第 7 條至第 18 條、第 21 條及第 22 條，對於人民之各種自由及權利，明定給予保障。又依憲法第 23 條規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避 免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以. 25.
(37) 法律限制之。」因此，對於人民之基本權利，須有法律根據，始得 予以限制（陳敏，2011：16）。 司法院釋字第 443 號解釋理由書，呈現大法官就法律保留規範 密度之看法：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社 會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊 受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即 較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不 得制定法律加以限制（參照司法院釋字第三九二號解釋理由書）， 而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各. 政 治 大. 種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制. 立. 之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂. ‧ 國. 學. 規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕 重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，. ‧. 必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自. Nat. sit. y. 由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發. er. io. 布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執. n. al 行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必 iv. n U engchi 要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。. Ch. 又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者 寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令 為依據之必要，乃屬當然。…」學理上稱之為層級化保留。由於考 績淘汰機制之作用，導致發生剝奪公務人員服公職權利之效果，依 司法院釋字第 491 號解釋，對於公務人員專案考績一次記二大過之 構成要件，應由法律規定之見解，公務人員淘汰機制之規範密度， 應屬必須以法律加以規定之國會保留，始符合法律保留原則。. 26.
(38) 貳、 比例原則 比例原則是源自法治國家原則，並具有憲法位階，用以制約立 法、行政、甚至司法，以避免各該權力行使之恣意與逾越，是為調 和公益與私利，達到實質正義的一種理性思考法則（李震山，2005： 292） 。比例原則可以分成憲法意義的比例原則及行政法意義的比例 原則，前者可由憲法第 23 條之規定，對人民權利之限制惟有在公 共利益所必要的範圍內，方得為之。因此，不僅在立法目的上有無 立法之必要，亦即在個案情形，限制人權的法律規定是否有必要侵 犯人權，都涉及違憲與否的問題。在行政法意義的比例原則，是拘. 政 治 大. 束行政權力在侵犯人民權利時，雖然必須有法律依據，但是必須選. 立. 擇侵害人民權利最小的範圍內行使之。因此，行政法意義的比例原. ‧ 國. 學. 則自始即注重在實施公權力行為的手段與目的間，應該存有一定的 比例關係（陳新民，2005：89） 。. ‧. 行政程序法第 7 條規定： 「行政行為，應依下列原則為之︰一、. Nat. sit. y. 採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方. er. io. 法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損. n. al 害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」比例原則之概念已明文規 iv. n U engchi 定於我國法律。陳新民（2005：90）指出，廣義的比例原則包括妥. Ch. 當性原則、必要性原則及均衡原則，即屬行政程序法第 7 條所採之 概念，至於狹義比例原則專指均衡原則而言： 一、 妥當性原則：如同行政程序法第 7 條第 1 款，係指一個行政 權力的行使，實際上可否達到法定之目的而言。這是專從目 的取向，論究行政權力與目的之間的關係，如果行政權力所 為根本無法達成目的，就是違反妥當性原則。 二、 必要性原則：如同行政程序法第 7 條第 2 款，係指一個行政 權力的行使，僅達到行政目的已足，不可過度侵及人民權. 27.
(39) 利，行政權只能在必要的限度內行使，使人民的權利儘可能 受到最小的侵害，所已這項原則亦可稱為最小侵害原則。在 行政裁量方面，當行政權擁有超過一個以上的法律後果之裁 量權時，可依個案情形拘束行政裁量權的行使。 三、 均衡原則：如同行政程序法第 7 條第 3 款，係指一個行政權 力的行使，雖是達成行政目的所必要的，但是不可給予人民 超過行政目的之價值的侵害，換言之，是將行政目的所達成 的利益與侵害人民權利之間，作一個衡量，必須證明前者重 於後者之後，才可侵犯人民的權利。 參、 明確性原則. 政 治 大. 立. 明確性原則，在行政法上常涉及者為法律內容（構成要件及程. ‧ 國. 學. 序規定）明確、法律授權明確及行政行為內容明確（李震山，2005： 288）。吳庚（2005：70-71）指出明確性原則包括二個層次，一是. ‧. 法律本身應遵守者，即憲法層次；其次是行政法層次，即行政程序. Nat. sit. y. 法第 5 條所定行政行為內容應明確之原則；按明確性係從憲法上之. er. io. 法治國原則導出，為依法行政原則之主要成分，乃憲法層次之原. n. al 則，因此所謂內容明確不限於行政行為而已，更重要的，在法律保 iv n U engchi 留原則支配下，法律及法規命令之規定，內容必須明確，涉及人民. Ch. 權利義務事項時，始有清楚之界限及範圍，對於何者為法律所許 可，何者應予禁止，亦可事先預見及考量。至於行政行為如同一般 法律行為，其內容應明確、可能及合法，所謂行政行為是泛指各種 行政作用的方式，包含行政命令、行政處分、行政契約及行政指導， 而內容明確解釋上不限於狹義的內容，實際上應含行政行為之各項 重要事項均應明確而言。 考績淘汰機制促使公務人員發生離退的作用，既涉及公務人員 之重大權益，自應遵守法律內容明確性之要求，亦即淘汰機制之要. 28.
(40) 件、程序及法律效果均應明確，使公務人員具有預見可能性，避免 在無可預期的情況下喪失公務人員身分。司法院釋字第 432 號解 釋：「專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，而依法應受懲戒 處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所 應受之懲戒為何，方符法律明確性原則。……」、釋字第 491 號解 釋：「公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁。此項懲 戒得視其性質，於合理範圍內，以法律規定由其長官為之。中央或 地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免 職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，. 政 治 大. 其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。……又懲. 立. 處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理. ‧ 國. 學. 解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方 符法律明確性原則。……」 、第 545 號解釋： 「…法律就前揭違法或. ‧. 不正當行為無從鉅細靡遺悉加規定，因以不確定法律概念予以規. Nat. sit. y. 範，惟其涵義於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識. er. io. 及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，則與法律. n. a l合 ， 於 憲 法 保 障 人 民i 權 v 利之意旨亦無牴 明確性原則尚無不 n U engchi 觸。……」 、第 636 號解釋： 「檢肅流氓條例……第二條第三款關於. Ch. 霸佔地盤、白吃白喝與要挾滋事行為之規定，雖非受規範者難以理 解，惟其適用範圍，仍有未盡明確之處，相關機關應斟酌社會生活 型態之變遷等因素檢討修正之。第二條第三款關於欺壓善良之規 定，以及第五款關於品行惡劣、遊蕩無賴之規定，與法律明確性原 則不符。……」從前揭司法院大法官對於法律明確性意涵之歷次解 釋，可具體明瞭司法實務判斷法律明確性的標準。 考績淘汰機制除於考績法規定外，尚須相關子法及配套措施予 以輔助，這些子法及配套措施如以法規命令的方式來訂定，自應遵. 29.
(41) 守授權明確性，亦即內容、目的及範圍均必須有法律的明確授權， 且授權命令之內容不得逾越法律授權範圍，或增加法律所無之限 制。司法院釋字第 313 號解釋： 「對人民違反行政法上義務之行為 科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由 法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權 之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三 條以法律限制人民權利之意旨。……」 、釋字第 426 號解釋： 「…… 惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對 象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符. 政 治 大. 合具體明確之標準，亦為憲法之所許，……。」 、第 522 號解釋： 「……. 立. 若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，其授權之目的、. ‧ 國. 學. 內容及範圍應具體明確，而自授權之法律規定中得預見其行為之可 罰，方符刑罰明確性原則。……」 、第 559 號解釋： 「基於法治國家. ‧. 之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉及財. Nat. sit. y. 產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以. er. io. 規範。惟法律本身若已就人身之處置為明文之規定者，應非不得以. n. al 法律具體明確之授權委由主管機關執行之。至主管機關依法律概括 iv n U engchi 授權所發布之命令若僅屬細節性、技術性之次要事項者，並非法所. Ch. 不許。…」由以上司法院大法官對於授權明確性的解釋，可以得知 司法實務審查授權明確性的標準，可作為考績法相關子法及配套措 施訂定具體規定之參考。 肆、 不確定法律概念與判斷餘地 學理上所謂之不確定法律概念，係指其內容特別空泛及不明確 之法律概念。各法律領域雖皆有不確定法律概念，但仍以行政法採 用不確定法律概念最為普遍。不確定法律概念大致可分為「經驗概 念」及「規範概念」，前者亦稱描述概念，涉及吾人可以掌握、知. 30.
(42) 覺或經驗之狀況或事件。法律適用者可以在具體事件中，根據單純 知覺而理解經驗概念。惟有時亦可根據特定之經驗而為推論。後者 亦稱須填補價值之概念，因欠缺與真實事物之關聯，法律適用者必 須採取評價之態度，始能認識其意義，而非僅為單純之知覺、認識 或推論（陳敏，2011：194） 。 基於法明確性原則，法律構成要件所使用的用語或概念應盡可 能明確，不僅使受規範者便於遵循，並使公務員執行之標準明確。 然而法明確性的要求，非僅指法律構成要件文義或用語必須具體詳 盡。立法者於立法制定時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性. 政 治 大. 及適用個案之妥適性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條. 立. 款而為相應之規定（董保城，2011，104） 。. ‧ 國. 學. 法律構成要件為不確定法律概念，實務上往往在解釋與適用發 生困難，行政機關是首先解釋及適用法律的主體，不確定法律概念. ‧. 屬於認知領域，在具體案件中適用此一概念，需要仰賴價值判斷甚. Nat. sit. y. 至對未來加以預測，此時，必須藉由多種不同的觀點斟酌、評價、. er. io. 考慮，始得作成適當的價值判斷與預測。行政機關適用不確定法律. n. al 概念，在傳統行政法學者見解，認為屬於法規裁量而為行政機關行 iv n U engchi 使裁量權之一種，原則上非行政法院所能審查。現代行政法學者多. Ch. 認為不確定法律概念係在法律構成要件，認為係認識作用，只有判 斷，而不生裁量問題（董保城，2011，105） 。 法律構成要件採用不確定法律概念時，無論在解釋及涵攝上， 均可能欠缺明確性，但行政機關仍應作成依其見解為合法及正確之 決定，並無在多數決定中作選擇之權利，有如前述。惟不可否認者， 由於適用不確定法律概念時，需從事評價及估測，不同之法律適用 者所為之評價及考量，即難期其一致。因此，數法律適用者，對同 一事件適用同一不確定法律概念時，獲得不同之解答，不但在事實. 31.
(43) 上有此可能，在法律上亦為許可。在此一情形，法律對行政之拘束 相對化，產生行政之判斷餘地。惟並非各種適用結果皆為合法，不 受行政法院之審查。 陳敏（2011：202）指出重要個別事項之判斷餘地及審查密度： 一、 考試決定：考試決定攸關一人之受教育及就業，影響重大深 遠，在其干涉及當事人之基本權利時，自應給與司法之權利 保護。惟考試決定涉及專業及教育判斷，所依據之事實通常 無法重新展現於行政法院之前。此外，在作成保試決定時， 並非僅就當事人個人表現單獨觀察，而須與其他應考人或受. 政 治 大. 考評人一併觀察評量。因此，行政法院對考試決定之審查受. 立. 有限制，應僅能審查考試決定之作成，是否適用正確之考試. ‧ 國. 學. 標準，是否遵守規定之程序，是否根據正確之事實，是否違 反通常之評分標準，或是否納入與考試無關事項之考量。. ‧. 二、 公務員之人事考評：公務員之人事考評，涉及公務員之適. Nat. sit. y. 格、能力及績效。對公務員人事考評，行政法院之審查受有. er. io. 限制，其情形如同考試決定。惟在此應不涉及學術專業正確. n. al 性之判斷問題。. i n U. C. v. hengchi 三、 委員會之決定：對特定事項，法律為求作成公平及專業之決 定，常規定由專家學者及各種團體之代表組成委員會，以掌 理其事。此種經由委員會作成之決定，其特性正在由於不同 屬性之代表，依據不同之觀點共同作成決定。因此，有關之 委員會如係獨立行使職權，不受指揮時，則行政法院之審查 受有限制。蓋此等委員會對產生疑問之事項，較行政法院更 具有作成適當決定之能力。. 32.
(44) 第四節 考績制度相關研究 壹、 考績現況問題分析 有關考績的問題，吳泰成（1996）指出，考績種類與等次區分 欠妥，導致優劣難分，考績獎懲措施有礙發揮考績功能，考核方法 之設計矛盾，欠缺彈性，無法貫徹綜覈名實之旨。亦有研究彙整考 績制度上的缺失，可分為法制面及執行面的缺失（劉宏祥，2008： 32-38） ，前者包括：考績等次設計未能落實發揮考績功能、考列乙 等理由多與工作績效無關、未落實平時考核、獎懲增減總分之矛. 治 政 盾、考績獎金之爭議及考核項目缺彈性；後者包含：考績獎金被視 大 立 為待遇福利、無法發揮汰列功能、公平考核費時、未落實同官等比 ‧ 國. 學. 較及受考人未能參加考績。此外，尚有針對考績法制的民主化機制. ‧. 提出看法：受考人無法參與考績項目訂定、考核過程未能適度公 開、考績委員會受考人代表比例不足、未能依團體績效決定甲等比. y. Nat. sit. 例及受考人主動要求獎勵等缺點（陳珮婷，2010）。茲以蔡良文. n. al 待商榷及改善缺失或問題，臚列如下： Ch. er. io. （2010：283-287）論述公務人員考績法自 76 年施行至今，存在有. i n U. v. engchi 一、 考核觀念有待釐正： （一）部分機關首長或主管認為考績是 人事單位的職責，平常疏於考核，績效不彰。 （二）部分機 關首長或主管受人情包圍，致使考核功能難以發揮。（三） 部分機關人事單位辦理考績時，未能向機關首長說明清 楚，致使首長觀念偏差，影響考績公平性。. 二、 考績民主化之問題： （一）代表性：應重視考績委員人選的 客觀性、公正性及成熟的人格特質，將有助於考績的公平 性與代表性。 （二）公開性：應讓公務人員充分參與考績， 實施面談，發揮考績積極性的功能。 （三）主動性：年終考. 33.
(45) 績與專案考績均屬被動性，應可研究採行公務人員主動要 求獎勵制度，提高公務人員服務精神與權利意識。 三、 兩套考評方法，有待落實公平公正之考績：目前年終考績 有平時考核，及考列甲等、丁等兩套標準，形成兩套考評 方法，應再詳細規範，以落實公平公正之考績。 四、 考評項目應針對職務性質與職位高低而適切規定：當職務 性質不同與職位高低有異時，任職人員應具備的工作才能 並不相同，現行考績法未特別依職務性質與職位高低，訂 定考評項目。. 政 治 大. 五、 考列甲等條件過於抽象與寬鬆：對於考列甲等的條件籠. 立. 統、空洞不具體，適用上可能因各機關寬嚴不一，形成不. ‧ 國. 學. 公平。. 六、 考列丁等條件之不當與過嚴：考列丁等的條件缺乏客觀具. ‧. 體之標準，與記一大過、一次記二大過標準混淆，恐難令. Nat. sit. y. 人折服。. er. io. 七、 未能確實遵守考績比較原則：實務上多未能依法在同官等. n. al 內比較，而是以單位作為比較範圍，單位主管往往受主觀 iv n U 意識影響而為考評。e n g c h i. Ch. 八、 考績內容應作調整，考績結果未能有效運用：公務人員考 績法偏重考績獎金與晉級陞遷，未充分發揮獎優汰劣功 能，亦忽略發展性功能，專案考績免職要件過於空泛。 九、 各類人員考績法制有待建立：目前尚未制定教育與公營事 業人員之考績條例，其考績列等方式及考績結果之獎懲與 一般公務人員不同，各考核法規之間的規定亦有不同，應 加以檢討，以免造成人事管理之問題。. 34.
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