日本における産業集積政策の運用について－－阪神・淡路大震災の復興政策と特区制度を事例に日本產業集聚政策之運用－－以阪神‧淡路大地震後之復興政策與特區制度為例

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日本における産業集積政策の運用

について

―阪神・淡路大震災の復興政策と

特区制度を事例に―

陳

正達

（台湾・実践大学高雄キャンパス国際貿易学科助理教授）

【要約】

近年、日本の地域産業政策、とりわけ産業集積政策、特区制度にに関する態度と運用は根本的な変化を遂げた。政策は国土の均衡ある発展、地域間格差解消等を目標に、生産機能の地方分散や特定産業への支援を行うという従来の国家主導型から、地域・民間主導型へと転換した。阪神・淡路大震災後、特区制度の成立、運用はまさに日本の地域産業政策の転換を先取りするものであり、新産業の創出、国内外企業の誘致を通じて当該地域における産業集積の形成を加速させることが最も重要な政策課題となる。本稿は阪神大震災後の復興政策、経済復興プロジェクト、特に地域の産業集積政策に密接に関わる特区制度の運用を中心に考察した。兵庫県、神戸市は広く産官学の共同参画を求め、特区の設立による国内外企業のポートアイランドへの進出誘致を通じて IT、運輸・通信、医療等の先端戦略産業の研究・開発、生産、流通機能の集積を促進した。この中で、エンタープライズ・ゾーンと医療産業都市構想は最も成功した産業集積の事例であるといえる。キーワード：阪神・淡路大震災、特区、地域産業政策、産業集積、エンタープライズ・ゾーン、医療産業都市構想

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一はじめに

戦後最大の被害をもたらした東日本大震災の発生から約 2 年近くが経過した。被災者の生活支援、瓦礫の撤去、倒壊家屋の処理といった応急措置が一段落するなか、被災地を含む東北地方の本格的な経済・産業の再建が今後の課題となっている。これに際し、地域の特性を生かし、かつ実効力ある推進体制を築くことが不可欠であることは言うまでもない。2011 年 7 月に打ち出された復興基本方針、 12 月に成立した東日本大震災復興特別区域法、そして 2012 年 2 月に発足された復興庁をもって、再建に向けた本格的な政策基盤は漸く整備された。注目すべきは、復興特区および復興産業集積地域の指定に基づく産業集積の促進が、これら復興政策の核心に据えられていることである。特区制度の運用を通じ産業集積の促進を図るという構想は、むろん今回の東日本大震災を機に初めて提起されたものではない。この制度は既に阪神・淡路大震災（以下、阪神大震災）の復興政策に導入されている。その経験より特区制度の効果は非常に高く評価されており、今回の復興戦略でもまたその積極的な導入、推進が期待される。よって、東日本大震災の復興政策の分析・評価には阪神大震災の経験、とりわけその復興政策、特区制度の枠組み、効果などを検討することが極めて重要な課題となる。本稿の構成は以下のとおりである。まず次節にて、産業集積の概念と先行研究の整理を行う。続く第三節では戦後日本の地域産業政策及び産業集積政策の展開を、時期ごとに三段階に分け概観し、阪神大震災の復興政策を策定段階から検討する。第四節では特区制度の中核となるエンタープライズ・ゾーンと医療産業都市構想という二つのプロジェクトの展開と成果を検討する。

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二産業集積の概念と先行研究

近年、産業集積の発展が関心を集め、産官学の各領域で様々な検討が行われており、その論点が多面化している。また研究の対象も単に企業レベルのみならず、地場産業問題、あるいは産業政策論へと広がりを見せている。産業集積の概念は古くはマーシャル（Marshall, Alfred）に遡る。周知のように、マーシャルは地域的な産業集積現象に最も早く着目し理論化を試みた。その主著『経済学原理』第10 章において、地域的な産業集積を「外部経済の見られる典型事例」として挙げ1_、また地域的な産業集積によりもたらされる外部経済の効果を重視し、「ある特定の地区に同種の小企業が多数集積する」産業を「地域特化産業」と位置づけた2_{。マーシャルの見解によれば、同一産業に属する} 複数企業がある地域に集積すると、持続的な労働市場が形成され、関連産業が成立し、情報が速やかに交換される。また外部経済化を通じて分業が成り立ち、さらに規模の経済性等が得られる。この一環した現象が産業集積のメリットとされる。産業経済の視点からみれば、マーシャルの産業集積論は旧来的な大量生産方式による規模の内部経済と異なり、外部経済論や産業の分業論とも言える。またその重点は産業集積という生産システムの優位性に置かれるため、換言すれば産業集積を維持、発展させるメカニズムに関する理論である。またマーシャルは産業集積のメリットに関し、以下の 3 点を指摘する。1.産業の集積によって形成される専門的技術や技能がいわゆる

1_{マーシャル、アルフレッド『経済学原理』}_（_{Principle of Economics）馬場啓之助訳（東} 洋経済新報社、1966 年）、249 ページ。 2_{同上、249～251 ページ。}

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「生活の知恵」や内外の普遍的知識との幅広い交流を通し、当地の共通資産となる。2.産業集積の中心地域は様々な中間財、資本財を安価で容易に入手しうる。3.共通資産、また産業の中心地域に持続的な労働市場の形成が生じれば、産業集積の外部経済が充分に働き、収獲逓増が期待できる3。 1990 年代以降経済のグローバル化が進むなか、国際競争の激化、産業の空洞化といった問題が顕著となり、産業集積の形成が産業発展上の新たな課題となった。この間、クルーグマン（Krugman, Paul）やポーター（Porter, Michael E.）といった新世代の研究が注目を集め、日本の産業集積研究ならびに後述の地域産業政策の策定にも多大な影響を与えた4_。クルーグマンは前述したマーシャルの外部経済概念を継承しつつ、外部経済＝収獲逓増の概念を取り込んだ国際貿易論、景気循環論など1980 年代の新しい経済学説を用い、地域特化による外部経済と地域間貿易との関係を検証した。それによれば、多様な企業がある特定の地域に立地する場合、企業間ネットワークを通じてイノベーションが生じ、専門家、企業も地域に共有され、外部経済が機能するとされる。またクルーグマンは、複数の中心地と周辺地域が存在する場合、輸送費が安く、かつ規模の経済性が大きく、また国民生産において地域集中化されない生産の比率が高い状況では、やがて中心地は一つに収斂する、という中心地理論も提起する5。

3_{同上、252～257 ページ。} 4_{経済産業省の「産業クラスター」、文部科学省の「知的クラスター」等の国家的なプ} ロジェクトはポーターのクラスター概念を取り入れたもの、との指摘がある。原田誠司「ポーター・クラスター論について－産業集積の競争力と政策の視点－」『長岡大学研究論叢』第7 号（2009 年 7 月）、21 ページ。 5_{クルーグマン、ポール『脱「国境」の経済学：産業立地と貿易の新理論』}_（Geography

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ポーターは経営戦略の観点から、産業のクラスター（Industrial Cluster）を「ある特定の分野における、相互に結びついた企業群と関連する諸機関からなる地理的に近接したグループであり、これらの企業群と諸機関は、共通性と補完性によって結ばれている」と定義する6。この見解によれば、クラスターとはある特定の分野において商品の生産・物流・販売サービスを提供する企業、ならびに関連する教育・研究・行政の諸機関が集積する状態を指す。即ち、産業の競争優位は特定の単一産業において生じるのでなく、むしろ相互に結びついたクラスター全体で生ずることを意味する。この場合、クラスターの中核的産業が競争優位に立ち、周辺の関連・支援産業との相乗効果で一層深みのある産業構造が形成される。ポーターは、特に経済のグローバル化における地域の役割や国際競争の特性に注目、個々の企業レベルの競争のみならず国家の競争力においてもまた、産業「立地の役割（Role of Location）」が重要な条件であることを示した。またこの立場から、産業集積を促進する「経済政策の権限は本質的に中央政府ではなく地方自治体の手にあるべき」、と主張した7_。これら欧米の研究状況に比べ日本は遅れをとり、産業集積の政策化に関する議論はようやく1990 年代以降になり興隆をみせた。こうした背景には、1990 年代の経済不況が深刻化し、日本経済を再び成

and Trade）北村行伸・高橋亘・妹尾美起訳（東洋経済新報社、1994 年）。 6_{ポーターのクラスター概念を受けて、日本でも「産業クラスター」という用語が頻} 繁に使用される。産業集積とクラスターの相違について、イノベーション面や企業と研究機関との結びつきを重視する研究もあるものの、上述の定義からみられるように、クラスターは本稿が検討する産業集積とほぼ同義と理解されよう。ポーター、マイケル『競争戦略論Ⅱ』（On Competition）竹内弘高訳（ダイヤモンド社、1999 年）、 70 ページ。 7_{同上、70 ページ。}

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長軌道に乗せることが政策上の緊急課題となり、産官学がこぞって産業空洞化対策や地域産業振興という観点から産業集積に着目する、という状況に至ったことが挙げられる。東アジアの産業経済、工業集積を対象に分析する関満博は、日本の近代工業化の過程で形成された、国内に全ての産業、技術を保有する自己完結型の「フルセット型産業構造」にプロトタイプ創出機能と量産機能という 2 つの機能があるとする。前者は東京圏等の先進地域を中心に、新製品の開発、研究開発機能等の特性を示し、また後者は「発展途上国的性格」を帯びる地方圏を拠点に、「確立された技術、設備による成熟商品の量産」的機能を示す8_{。この地方圏の} 量産機能は、現在の用語で言えば「地方の産業集積」と表現しうる。 1990 年代以降、日本企業の海外進出により「フルセット型産業構造」が急速に解体され、また「成熟商品の量産機能」と産業の基盤技術をもつ地方圏は東アジア諸国との競争に直面、衰退の一途を辿る。これら地域産業をめぐる最大の危機に対し、関は、地方圏では個々の地域が特定領域の技術を集中的に発展させ、周辺地域との連携を通じて加工部門の集積を加速させること、また政策面では、東京圏の成熟産業部門を中心とした組織的地方移転を実施し、新たな加工拠点を形成させることを提唱している9_。関と同様、清成忠男も日本では産業集積の解体が進行しつつある、との認識を持つ。解体の原因は地域内分業から、地域間分業、国際間分業が進み自己完結性を失いつつあるためとされる。清成によれば、衰退しつつある産業集積を復活させ経済力を挽回するには、研

8_{関満博『フルセット型産業構造を超えて：東アジア新時代のなかの日本産業』（中公} 新書、1993 年）、36、39～51 ページ。 9_{同上、175 ページ。}

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究開発やデザインの拠点の構築、周辺地域に生産のコアとなる機能を創出させ、産業界と研究型大学の連携を伴ったプロダクトイノベーションを引き起こす必要がある。清成の言うコア機能とは、資本財、高機能部品の開発と生産を意味する。

三日本の地域産業政策と阪神大震災後の経済復興戦略

本節では、まず日本の地域産業政策を1990 年代以降の産業集積政策との関連において検討する。続いて阪神大震災の被災状況を概観し、兵庫県ならびに神戸市の復興戦略と経済復興プロジェクトを考察する。１日本地域産業政策と産業集積産業政策の定義は従来より必ずしも明確ではない。その政策目的・手段の多様性から、単純な概念化が困難であることがその原因にある。本稿ではさしあたり産業政策を「産業間の資源配分や、個々の産業の私企業によるある種の経済活動の水準を、そのような政策が行われない場合とは異なったものに変えるために行われる政府の政策を指す」10_{という小宮隆太郎の見解、ならびに地域主義的見地か} ら地域産業政策を「地域レベルでの産業政策」と定義した清成忠男の主張11_{を採用し、地域開発に密接に関わる地域産業政策と産業集積} の展開を概観する。戦後日本の地域産業政策は高度成長期の1960 年代に始まった。その展開過程は政策の目標に準じ、大まかに以下の3 つに区分しうる。すなわち、1.高度経済成長期（1960～70 年代）の生産機能分散・誘

10_{小宮隆太郎『現代日本経済研究』（東京大学出版会、1975 年）、3～8 ページ。} 11_{清成忠男『地域産業政策』（東京大学出版会、1986 年）、1～9 ページ。}

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致期、2.石油危機以降（1980～90 年代中期）の内発的発展志向期、 3.地域競争力形成の促進期（1990 年代中期～現在）である。 1945 年の終戦から 1960 年代にかけ、日本は経済発展を政策の最優先課題とし、既存の工業地帯（京浜、中京、阪神、北九州）の復旧・拡大のみならず、新たな工業地帯創設へ向け集中的な工業化政策を実施、これら先進工業地帯に一層の工業集積が進行する結果となった。これに伴い、農村からの人口の流入と集中的な工場立地による過密の弊害、ならびに環境破壊、地域間の生産性・所得格差の拡大といった新たな社会問題が発生した。これら問題の解決へ向け、大都市への過剰な集中を抑制し、産業の地方分散を推進することが政策の目標となった12_{。過密地域、とり} わけ都市部での工場、大学の新設・増設を制限し、地方に工場を新設・移転する事業者の支援を目指した各種の措置、法令等が制定された。「全国総合開発計画」（1962 年）、「工場等制限法」（1959、1964 年）、「工業整備特別地域整備促進法」（1964 年）、「工場再配置促進法」（1972 年）、「工場立地法」（1973 年）などが挙げられる。この時期の地域産業政策の重心は、地方の産業基盤整備、とりわけ工場誘致を通じた産業集積の形成にあった。この側面からすれば、地方の産業振興とは即ち「工場誘致」と同義と言える。石油危機以降、日本の重化学工業は国際競争力を失い、産業の知識集約化、省エネルギー化への構造転換を迫られた。その結果、地域産業政策は従来の工場誘致から、産業のハイテク化・情報化といった産業構造の高度化による国際競争力の強化を目指すことを余儀

12_{吉村英俊「イノベーションの視点からみた地域産業政策の変遷と方途」吉村英俊編} 『地域イノベーションの視点からみた北部九州地域の自立の方向性に関する研究』（北九州市立大学、2007 年）、77 ページ、http://www.kitakyu-u.ac.jp/iurps/publication/03_ economy/2007/innovation_1.pdf。

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なくされた。これら日本産業政策の方向転換に象徴される1980 年代は「テクノポリス政策」の時代とも言える13。この時期の政策課題は先端サービス産業の育成・集積（民活法）のみならず、これまで過度集中した工場の地方移転、産官学の連携により新技術・新製品の開発、また新規の起業、地域の産業集積の高度化を促し、地域経済の発展（テクノポリス法）を図ることにあった。具体的には「高度技術工業集積地域開発促進法（テクノポリス法）」（1983 年）、「民活法・リサーチコア構想」（1986 年）及び「頭脳立地法」（1988 年）の制定が挙げられる。テクノポリス政策はハイテク産業集積の典型であったシリコンバレーモデルの日本への導入であり、地域産業集積政策の原点とも言える14_{。しかし、当時の日本にはアメリカのような研究型大学が存在} せず、また当初の想定に反し、産官学の連携や官僚・支援組織間の協調も充分には機能せず、結果、日本のテクノポリス政策は所期の成果を挙げるには至らなかった15。バブルの崩壊後、周知のように日本経済は長期不況に陥る。経済のグローバル化、多国籍企業の海外進出が引き金となった東アジア諸国経済の台頭、その競争の激化に直面したことで、既に顕在化しつつあった産業の空洞化や競争力の衰退といった状況への危機感は一層先鋭化する。このような状況の下、産業集積への政策的関心は産業の空洞化への対処、地域産業の振興へと傾注するものとなった。この時期の『通商白書』や『中小企業白書』における産業集積に関

13_{原田誠司「経済成長戦略と地域優位－『新しい産業集積』の形成へ－」『地域研究』} 第8 号（2008 年）、79 ページ。 14_{吉村英俊、前掲論文、77～78 ページ。} 15_{原田誠司、前掲論文「経済成長戦略と地域優位－『新しい産業集積』の形成へ－」、} 79 ページ。

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する記述が際立って多いことも、政策サイドにおける関心の高さを物語っている16。具体的には「中小企業集積活性化法」（1992 年）、「中小企業創造活動促進法」（1995 年）、「地域産業集積活性化法」（1997 年）、「新事業創出促進法」（1998 年、通称、地域プラットフォーム法）等の制定が挙げられる。2001 年度より経産省の産業クラスター政策、文科省の知的クラスター政策が始動した。このうち特筆すべき政策は新事業創出促進法の成立である。同法は地域産業政策の策定・推進方式を、従来の国家主導による資源配分から、地方自治体主導への転換を促す。各産業支援組織を統合し、事業計画の立案から生産・販売までの総合的支援体制（地域プラットフォーム）の構築を地方自治体で遂行させることにより、優れた効率化が図れるもの、という斬新な見地に立つ17_。 2002 年の都市再生措置法の制定を契機に、特区制度の運用及びその効果の見直しが必要となった。日本政府は地域活性化と雇用創出を促進するために、公平性重視という従来の姿勢を一変させる。即ち構造改革特区の設置を従来とは対照的に、積極的に推進する方針へと転換した。これをもって特区制度の運用を通じ産業集積の形成を促進させるという構想が本格的な展開を開始する18_。_{2006 年に策}

16_{例えば『中小企業白書』平成 6 年版では、産業集積の類型を大都市圏加工型、企業} 城下町型、産地型に分け、各類型集積の分析を特集。『中小企業白書』の平成8 年版と平成9 年版においても、「モノづくり基盤の衰退問題」にかかわる産業集積地域の構造変化が検討されている。そのほか平成九年版の『通商白書』ではクルーグマンの見解に基づき、産業集積の基本要因や集積相互の連携について詳述している。 17_{吉村英俊、前掲論文、79 ページ。} 18_{加藤恵正「国内外企業の立地推進」兵庫県『復興 10 年総括検証・提言報告』（復興} 10 年委員会、 2005 年）、 242 ページ、 http://web.pref.hyogo.jp/wd33/documents/ 000039157.pdf。

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定され、今後10 年間の日本政府の基本方針として位置づけられた「新経済成長戦略」とその政策大綱の「経済成長戦略大綱」では、地域産業政策を成長戦略を支える「地域活性化戦略」と銘打ち、産業集積の形成・活性化によって「地域の生み出す付加価値を増大」させ、「優良な雇用機会」を確保し、最終的に「自立的で競争力の高い地域の実現を図る」19_{ことを提起、地域経済・産業の自立的発展を政策} の最優先課題に据えている。日本政府は「新成長戦略」を2010 年 6 月に閣議決定し、その中で、いわば「政策課題の突破口」として国と地方の政策資源を総合的に集中し推進することを謳った「総合特区」の創設を盛り込んだ。「総合特区」が認定された地域では、規制緩和、特例措置や税制・金融優遇等が実施され、将来的に経済成長の牽引役となる産業や企業の集積形成を図られる20_。この一連の政策・法令制定の背景には、経済のグローバル化、国際市場での競争激化という昨今の状況においては、まさに産業集積こそ地域の競争力及びその優位形成の源泉である、との認識が日本の政策当局、企業および有識者に広く浸透したことにある。従って現在の地域産業政策の焦点は、衰退傾向が顕著な地域産業競争力の再構築にあり、これまでの政策不備がもたらした弊害の克服、創業支援、ベンチャー企業の育成、また支援組織の再編を積極的に推進し、新たな産業集積の形成と地域経済の振興を試みることにある。このように、日本の地域産業政策は抜本的な変化を遂げた。国土均衡発展、地域間格差解消等を目標に、生産機能の地方分散や特定産業への支援を行うという従来の国家主導型から、地域での産業空

19_{原田誠司、前掲論文「経済成長戦略と地域優位－「新しい産業集積」の形成へー」、} 80～83 ページ。 20_{神戸市「関西の自治体との国際戦略総合特区共同申請」2011 年 9 月、http://www.} city.kobe.lg.jp/information/press/2011/09/20110928040201.html。

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洞化対策、競争力強化、また地域の自立的発展という課題に重点を置き、地域での新規産業と雇用機会を創出し、多業種・異分野の産業発展を求める、という地域・民間主導型へと転換した。後述する阪神大震災後に施行された兵庫県と神戸市の特区制度では、当時の認識不足もあり、政府サイドの充分な支援体制が整わなかったことも事実である。とはいえ、阪神大震災の復興問題が日本地域産業政策における転換点となり、その後「構造改革特区」、「総合特区」の創出等といった一国多制度を目指す潮流を加速させたことが強調されるべきである。この意味において、兵庫県、神戸市の「特区」制度と産業集積政策は、まさに今後の日本地域政策の先駆けに位置づけられるものであり、その経験が東日本大震災後の「復興特区」制度にも多大な影響を与えていることは疑いの余地がない。２震災概況と兵庫県・神戸市の経済復興戦略 1995 年 1 月 17 日、淡路島北部を震源地とするマグニチュード 7． 3 の阪神大震災が発生した。同地震は日本で初めての都市直下型地震であり、死者が 6,402 人、建築物の倒壊が全半壊、焼損を合わせて 546,301 棟に及ぶ戦後最大の被害をもたらした（当時）21_{。国土庁（当} 時）、兵庫県の推計によれば、被害総額は9.6 兆から 9.9 兆円にも達した。その内訳は、被害金額全体の約 6 割に達した建築物等の被害 6.3 兆円、これに社会基盤施設の損失が続き 2.2 兆円、被害総額の約 22%を占めた。ライフライン施設、農林水産業等の被害は残りの 11.5 ～19.2%と計上された（表 1 を参照）。またこれら被害の発生した主

21_{兵庫県『阪神・淡路大震災の復旧・復興の状況について』（兵庫県、2011 年）、1 ペー} ジ、http://web.pref.hyogo.lg.jp/wd33/documents/fukkyu-fukko2012-12.pdf。

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要地域は神戸市を中心とする兵庫県南部の旧10 市 10 町である22_。とりわけ神戸市に損害が集中し、その被害は死者数の 71%、建築物損害の64.8%（全壊）及び被害金額の 69.5%に及び、最大の被災地域となった23_{。これらの事実を鑑み、ここでは神戸市の復興問題を中心に} 検討する。神戸市の震災前の経済状況を概観すれば、伝統的な港湾部門と重化学工業がこれまで産業構造の柱となっていた。石油危機以降の構造不況で主要産業の生産縮小が相次ぐ事態となるが、神戸市はその対応としてポートアイランド第1 期の「ファッションタウン」構想、ハーバーランド第 1 期の開発や神戸空港の開設等を積極的に推進し、産業構造の抜本的転換を試みた。表 1 阪神・淡路大震災の被害金額構成項目国土庁推計（1995 年 2 月）兵庫県推計（1995 年 4 月）被害金額比率被害金額比率建築物等 6.3 兆円 65.6% 5.8 兆円 58.6% ライフライン施設 0.6 兆円 6.3% 0.6 兆円 6.1% 社会基盤施設 2.2 兆円 22.9% 2.2 兆円 22.2% その他農林水産 0.5 兆円 5.2% 0.1 兆円 1% その他 1.2 兆円 12.1% 総計 9.6 兆円 100% 9.9 兆円 100% （出典）内閣府政策統括官室『地域の経済 2011－震災からの復興、地域の再生ー』（国立印刷局、2011 年）、第 2-2-1 表、http://www5.cao.go.jp/j-j/cr/cr11/pdf/chr11_ zu2-2.pdf。

22_{神戸、尼崎、明石、西宮、洲本、芦屋、伊丹、宝塚、三木、川西の 10 市と津名、淡} 路、北淡、一宮、五色、東浦、緑、西淡、三原、南淡の10 町。 23_{兵庫県、前掲資料、1～2 ページ、及び神戸市「阪神・淡路大震災被災状況及び復} 興への取り組み状況」（2012 年）、1 ページ、http://www.city.kobe.lg.jp/safety/hanshina waji/revival/promote/img/hisaijyoukyou240101.pdf のデーターにより計算したものである。

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まさにこれら新たな試みの途上に震災が発生した。神戸周辺地域に立地する重化学工業は従来からの不況で既に自力で復旧するだけの資金力を失い、生産からの撤退を余儀なくされた。住友ゴム工業の神戸工場閉鎖、川崎製鉄のカラー鉄板生産からの撤退、川崎重工業の造船機能の移転等が挙げられる。またこれまで神戸経済のおよそ 4 割に寄与した神戸港と関連の部門は壊滅的打撃を受け、本格的復旧までには2 年以上がかかると予想された24_{。地場産業のケミカル} シューズ、淡路瓦も震災と風評被害で大幅な生産減少を強いられた25。こうした状況の下で、兵庫県と神戸市の経済戦略は更なる抜本的な転換を迫られることとなった図 1 は震災後の復興推進体制と主要な復興計画を示す。阪神・淡路復興委員会の報告では、復興10 ヵ年計画は「地元が主体となり… …具体的に実施すべき施策をまとめたもの」であり、また「県、市、町がそれぞれ主体的に実現可能性のあるものとして策定」された復興計画は「国としても承認しうるものである」と強調されている26。上述の提言に従い、復興計画の主導は旧来の各省庁から兵庫県、神戸市等の地方自治体に委ねられ、国の役割は当該計画の合理性を確認し、資金・行政面から支援するのみに後退している。また復興計画が長・中・短の三期に区分される。復興本部、推進

24_{遠州尋美「阪神大震災と神戸経済」『日本福祉大学広報 NFU』49 号（1995 年）、42} ～45 ページを参照。 25_{震災前（1994 年）と比較すると、ケミカルシューズの生産量は約 60%、淡路瓦の生} 産量は20%以上減少した。塚本芳昭『阪神・淡路産業復興支援に係る事後評価書』（経済産業省、2005 年）、3 ページ、http://warp.ndl.go.jp/info:ndljp/pid/286890/www.meti. go.jp/policy/policy_management/16fy-jigo-hyoka/hannsinnawaji/16fy-jigo-hannsinnawagi.p df。 26_{提言 8－1～3。阪神・淡路復興委員会『阪神・淡路復興委員会報告』（兵庫県、1995} 年）、18 ページ、http://web.pref.hyogo.jp/wd33/documents/000037472.pdf。

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会議はこれまでの取り組みと成果について横断的な検証を行った上で、引き継ぐべき施策の内容、戦略の方向を検討・修正し、さらに次段階の計画を策定した。図 1 阪神大震災の復旧・復興推進体制と主な復興計画（出典）兵庫県『阪神・淡路大震災の復旧・復興の状況について』（兵庫県、2011 年）、3 ～ 5 ページ、 http://web.pref.hyogo.lg.jp/wd33/documents/fukkyu- fukko2012-12.pdf に基づき作成。

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1998 年、インフラ、住宅、産業の復旧に関する「緊急復興 3 ヵ年計画」の終了に伴い、阪神・淡路震災復興計画推進委員会が「創造的復興への戦略」という総括提言を行った。この提言の中で、新産業構造の形成（環境・福祉等の成熟型新産業の導入・育成、情報通信関連産業の振興、起業家支援システムの充実、「新産業構造形成プロジェクト」の推進）、国際経済文化機能ネットワーク形成の促進（内外企業・国際機関・国際会議等の誘致促進、国際交流拠点機能の充実）、神戸エンタープライズ・ゾーン構想の一層の推進等を含む総じて 7 つの具体的な項目が提起された。これをベースに 1998 年 3 月、兵庫県は新たに「阪神・淡路震災復興計画推進方策」を発表した27_。これをもって兵庫県、神戸市の産業復興計画の策定は完了、主要な復興プロジェクトもほぼ出揃う形となった。図 2 は兵庫県、神戸市の産業復興政策、経済復興プロジェクトである。この図が示すように、新規産業創出に関連する各プロジェクトの大半は、震災後、新たに開発されたポートアイランド第 2 期に集中する。当初、東部新都心の再開発計画として提出された「医療産業都市構想」も産業集積の効果を考慮して、後に同地区が追加された。また地場産業、中小企業の援助を除けば、神戸市の復興プロジェクトは医療、ハイテク産業等の育成から観光、商業・国際通商拠点の創設まで、単純な産業復興の範疇を超えた多面的経済振興計画といえる。戦略目標の選定と資源の集中配分の視点から見れば、神戸市の戦略は産業集積の形成による地域経済活性化、産業の高度化に重心を置かれているものの、計画の方向性があまりに多面的かつ多岐に渡り、成果を得るまでになお幾多の試行錯誤が繰り返され

27_{藤本建夫「震災からの産業復興の現状と政策的対応」藤本建夫編『阪神大震災と経} 済再建』（勁草書房、1999 年）、58～59 ページ。

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ることとなった。とりわけ「上海・長江交易促進プロジェクト」と「神戸国際マルチメディア文化都市構想」（Kobe International Multimedia & Entertainment City、以下、KIMEC 構想）が当初、各界から高く評価されたにもかかわらず、結局中途で挫折したこととなり、神戸の経済振興に大きな打撃を与えるものとなった。図 2 兵庫県、神戸市の産業復興政策、経済復興プロジェクト（注）太字部分は神戸市と兵庫県の復興計画における共通項目（出典）兵庫県、前掲資料、9～10 ページ；神戸都市問題研究所・産業復興研究会、前掲資料、153～154、164 ページより筆者修正整理。

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「上海・長江交易促進プロジェクト」は阪神・淡路復興委員会の提言に基づき復興特定事業として選定され、最も早く展開されたプロジェクトの一つである（1996 年）。その目的は中国の長江経済圏と阪神経済圏を結びつけること、とりわけ上海の国際金融センターと神戸の発展を連動させる事を通じて神戸経済の活性化・国際化を推進することにある28_{。しかし中国経済の成長に伴い長江地域の道路整} 備が急速に発展するにつれて、プロジェクトの中核とされた日本専用船舶による直接貿易に対する中国側の需要が予想通りに増加せず、また三峡ダム開発における日本企業の受注が達成されない等、幾多の想定外の展開が生じた。これを受け2004 年より同計画の大幅な修正が迫られるが29_{、もはや事態の改善は予想しえず、}_{2012 年 3 月に} 推進組織であった「神戸・阪神‐ 長江中下流域交流促進協議会」が解散を決定するに至った30_。これに対しKIMEC 構想は郵政省（当時）の予算支援（136 億円）を受け、デジタル映像研究所を中心に、関連産業の基盤整備、デジタル映像通信の研究開発、次世代総合防災情報通信ネットワーク研究開発など、情報・通信分野の事業化を図るものである31_。_{1997 年} から提起され、なかでもマルチメディア関連施設を集積させる体験型テーマパーク建設を目指す「キメックワールド」計画はプロジェクの中核的存在であった。当初、川崎重工業、さくら銀行（当時）

28_{神戸都市問題研究所・震災復興政策研究会「産業復興と神戸経済」『都市政策』第 87} 号（1997 年）、153 ページ。 29_{「検証復興の 10 年」『神戸新聞』2004 年 5 月 12 日、http://www.kobe-np.co.jp/} rensai/10ykensho/01.html。 30_{「日中の交流促進組織、解散へ神戸に事務局」『神戸新聞』2011 年 5 月 25 日、} http://www.47news.jp/localnews/hyogo/2011/05/post_20110525142251.html。 31_{神戸都市問題研究所・震災復興政策研究会、前掲資料、153～154 ページ}

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をはじめ、関西圏の大手企業、銀行など77 社が事業化研究会（1997 年設立）に参加したが、相次ぐ大手企業や証券会社の破綻により多くのスポンサーが消え、2004 年頃に同事業化研究会も解散に至り、「キメックワールド」計画も中止に追い込まれた。結局、KIMEC 構想自体も本来の計画内容を大幅に変更、その支援対象をアニメーション分野のクリエーターの発掘・育成ならびに IT・通信産業の研究開発へと転換することとなった32_。

四復興戦略下の「特区」制度の運用と効果

上述した「上海・長江交易促進プロジェクト」、KIMEC 構想の挫折とは対照的に、地域集積の優位性を生かし、特区制度を創設する産業集積政策はむしろ一定の成果を挙げている。政策の成功はとりわけ目標の明確性、政策措置の効率的運用などに起因する。以下では、産業集積政策の 2 つの柱、即ちエンタープライズ・ゾーンと医療産業都市構想を検討する。１エンタープライズ・ゾーンの発展と成果新産業・新市場の創出を規制緩和を通じて促しつつ、当該地域の産業集積形成を加速させることは、震災後、兵庫県、神戸市の産業復興戦略において極めて重要な課題となった。こうした視点から、財界や学界がいち早く提議したのがエンタープライズ・ゾーン（起業ゾーン）構想である。震災直後、1980 年代イギリスで実施された大都市衰退への対応策から発想を得て規制緩和、税制負担の軽減および情報・通信の自由化を中心とした提案（ひょうご創生研究会、

32_{「核の集客施設挫折 KIMEC 構想」}_{『神戸新聞』2004 年 5 月 12 日、http://www.kobe-} np.co.jp/kobenews/keizai04/0512jc40990.html。

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神戸市起業ゾーン研究会）や神戸港を自由貿易地域（フリー・トレード・ゾーン）に指定する提言（神戸経済同友会）などが既に存在した。これらの要望、主張は内容的には様々であったが、経済・産業復興へ向け、地域ならびに期間限定で通商、産業政策上の特例措置を求めることで共通している33。また、阪神・淡路復興委員会の報告においても、「新産業、新市場を開発するため……起業家を支援して、経済復興に新しい局面の創出を促進する」重要性を強調、関連の提言を行っている34。同年6 月に公表された『神戸市復興計画』では、「神戸の産業構造の高度化の促進」としてエンタープライズ・ゾーンの設置が提起された。またほぼ同時期に兵庫県も「国内外からの投資や外国企業の誘致を促進するため、… …優遇措置等を行う制度として」エンタープライズ・ゾーン構想の検討を開始した35_{。こうして上述した提案、} 提言ならびに民活法の被災地特例措置やフォーリン・アクセス・ゾーン法（Foreign Access Zone、FAZ 法）の拡充など、政府の支援措置を統合し、新開発のポートアイランド第 2 期に経済・産業復興プロジェクトを集中投入して相乗効果を促す、というエンタープライズ・ゾーン構想が形成されるに至る36。 1997 年 1 月、兵庫県、神戸市は各自の「産業復興推進条例」、「神戸起業ゾーン条例」を実施した。表 2 は両条例優遇措置の概要を示している。両条例の優遇措置内容を要約すると、地方税の減免、補

33_{神戸市・神戸都市問題研究所『阪神・淡路大震災神戸復興誌』（神戸市震災復興本} 部総括局復興推進部企画課、2000 年）、517 ページ、http://www.lib.kobe-u.ac.jp/directory/ eqb/book/4-674/pdf/084_chapter16_07.pdf 34_{提言 6－4。阪神・淡路復興委員会、前掲報告、15 ページ。} 35_{加藤恵正、前掲報告、232 ページ。} 36_{神戸市・神戸都市問題研究所、前掲書、517 ページ。}

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助金及び利子補給等の 3 種である。特筆すべきは、それが地方自治体の独自財源により自主的判断で制定・実施されたことである。これに対し、通常行われる政府の国税軽減、地方交付税交付金などの諸措置が見受けられない。これは当時の日本政府が「特区」制度の効果を充分に認識できず、「全国的な公平性」、即ち「一国一制度」に固執したため、その支援を承認しなかったことに起因する37_。「神戸起業ゾーン条例」の目的は、ポートアイランド第 2 期を中・長期的な産業復興の拠点とし、将来性が認められ、かつ雇用効果が高く、また地場産業、地域経済との関連度が高い分野に属する企業の立地を促進することにある38_{。条例では神戸経済の高度化を先導し} 優遇すべき分野として、生活文化、情報通信、国際化、集客及び物流の5 分野が選定されている39_{。また兵庫県の「産業復興推進条例」} も神戸市を含め、被災の 10 市 10 町を対象地域に、医療・福祉、生活文化、情報・通信、環境、エネルギーの 5 産業を選定し産業集積の形成を図る40。両条例とも時限立法につき、内容の修正、条例の延長とその改名が繰り返し行われることとなった。2002 年、外国・外資系企業の進出を誘致する措置の一環として兵庫県が「国際経済拠点」を新たに設置、また神戸市も2003 年に「国際経済ゾーン」を設立する。これに伴い「神戸起業ゾーン条例」は「神戸エンタープライズゾーン条

37_{同上、518 ページ。} 38_{林敏彦「3 年目に入った産業復興の課題」『都市政策』第 87 号（1997 年）、5～10 ペ} ージ。 39_{その後、医療・健康、環境関連、新製造技術・新素材関連、航空関連の 4 分野を追} 加し、対象地域もポートアイランド第 1 期、神戸テクノ・ロジスティックパーク、 HAT 神戸に拡大された。 40_{林敏彦、前掲論文、9 ページ。}

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表 2 「神戸起業ゾーン条例」、「産業復興推進条例」優遇措置の概要優遇項目神戸起業ゾーン条例産業復興推進条例特定事業中核施設税制関連固定資産税都市計画税 3 年間 1/2 を軽減 (土地・建物・償却資産) 税率：1.7%→0.85% 課税特例により所得時：1/2 を軽減（土地・建物）限度額2 億円不動産取得税所得時：1/2 を軽減(土地・建物) 税率：3%→1.5%（限度額 2 億円）事業所税資産割額：3 年間 1/2 軽減 600 円/㎡/年→300 円/㎡/年補助関連進出調査費補助国内企業：補助率3/4（限度額 300 万円/1 社）外国企業：補助率11/12（限度額 550 万円/1 社）オフィス賃貸料補助補助額：2500 円/㎡/月期間：3 年間限度額：500 万円/年/1 社オフィス賃貸料補助補助額：2500 円 /㎡限度額：500 万円/年期間：3 年間神戸国際ビジネスサポートセンターに入居する特定事業を行う外国・外資系企業は、さらに3 年間 1000 円/㎡/月の補助期間：2005 年 3 月末まで建築費補助設計費及び建設費の10%補助限度額：10 億円雇用創出型産業集積促進補助新規地元雇用者に対する補助：60～120 万円/人新エネルギー設備に対する補助：経費の1/2 限度額：3 億円先端技術型事業に係わる設備投資額が100 億円以上、補助率 3%以内、補助限度額：単年度10 億円（総額 30 億円限度）* 融資等企業誘致促進融資制度限度額：総投資額の80%かつ 10 億円（但し中核施設 15 億円）期間：最長15 年（うち据置 2 年）利率：2.5%（固定金利）利子補給上記融資制度を超える部分につき、建設費の25% 以内に対して1%以内の利子補給（注）*「産業復興推進条例」のみ。（出典）神戸市・神戸都市問題研究所、前掲書、519 ページ。

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例」と名称が変更された41_。_{2006 年、条例の対象地域をハイテク産} 業、開発・研究及び流通機能の集積を図る「神戸複合産業団地」に拡大、これをもってほぼ神戸の重点産業とその立地地域がエンタープライズ・ゾーンに包括された。 2002 年以降、日本の地域政策が特区制度の運用を全般的に見直し、「構造改革特区」の設置を積極的に推進するといった動きに呼応して、神戸市はエンタープライズ・ゾーンと医療産業都市構想をベースに特区の設置を政府へ提案した。これを受け、2003 年「国際みなと経済特区」が「先端医療産業特区」と共に特区の第一号として認定された42_。_{2010 年以降、前節で検討した「新成長戦略」に基づく} 「総合特区制度」の創設に合わせて、神戸市は医療産業都市構想を継承する「神戸国際先端医療特区」と、復旧済みの神戸港を活用する「阪神港国際コンテナ戦略港湾総合特区」の設立を政府に求めた。 2011 年 9 月、上述の提案を足掛かりに、関西地域の各自治体（京都府、大阪府等）と共同で「関西イノベーション国際戦略総合特区」の申請を行い、これを 2011 年 12 月に政府が正式に認定する運びとなった43_。「国際みなと経済特区」と「阪神港国際コンテナ戦略港湾総合特区」の対象地域はエンタープライズ・ゾーンとほぼ等しく、ポート

41_{2005 年 4 月、再び条例名を現在の「神戸エンタープライズゾーン及び神戸国際経済} ゾーンにおける支援措置に関する条例」に変更した。神戸市、前掲報告「阪神・淡路大震災被災状況及び復興への取り組み状況」、16 ページを参照。 42_{大野利彦「『先端医療産業特』と『国際みなと経済特区』について―神戸市の 2 つの} 特区の、実現までの道のりと、今後の展望―」『兵庫経済』第 80 号（2003 年）、23 ～24 ページ。 43_{神戸市「関西イノベーション国際戦略総合特区の指定について～関西からイノベー} ションを次々に生み出す仕組みをつくっていきます～」2011 年 12 月、 http://www.city.kobe.lg.jp/information/project/iryo/img/20111222tokkusitei-press.pdf。

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アイランドを中心に東部新都心、臨港地区等が追加されている。また政策内容は基本的に港湾物流・集荷機能強化、先端産業、外資系企業の誘致等に関する税制面での優遇、資金助成及び各種規制の緩和である。よって、これらの提案は従来発展の延長線上にあり、その拡大を図ったものと言えよう。「神戸エンタープライズゾーン条例」に基づき認定された特定事業数は2011 年 11 月までに 563 社に達した44_{。数次にわたり対象地域} の追加・拡大が行われており、時系列的に企業の長期的進出状況を把握することは困難である。このため、以下では特区の核心であるポートアイランド地域（第1、2 期）に限定し、帝国データバンクの統計45_{から当地域における企業の立地動向、業種構成を明らかにする。} 図 3 が示すように、1997 年から 2012 年の 15 年間におけるポートアイランド地域の立地企業数は、まず増加基調で推移するが46_、その後、世界的な金融危機も影響し2008 年を境に減少に転じた。医療関連企業を除けば、2010 年にはおよそ 300 社の進出が認められる。確かに進出企業数から見れば、ポートアイランド地域があたかも緩やかな成長を遂げているかのように見える。しかし業種構成の面では多様な変化が生じており、かつて過半数を占める卸売・小売業の割合は1990 年代末から次第に低下し、現在では総企業数の 30%程度に止まっている。一方、戦略産業として選定された運輸・通信業

44_{神戸市、前掲報告「阪神・淡路大震災被災状況及び復興への取り組み状況」、16 ペ} ージを参照。 45_{帝国データバンク産業調査部「地域分析（2011-010）：神戸ポートアイランドに本社} を置く企業の立地動向」『産業調査分析レポートSPECIA』2011-005 号（2011 年）、3 ～6 ページ、http://www.tdb.co.jp/report/specia/pdf/spe_b110501.pdf。 46_{1997 年以前、既に約 200 社の企業が存在するが、これらはポートアイランド第 1 期} へ進出企業である。

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の比重は1990 年代後半の 10%台から次第に増加し、2010 年には第 2 位の 26.9%へと増大している。こうした運輸・通信業成長の背景には、KIMEC 構想が「キメックワールド」計画を中止、IT・通信産業の研究開発へと路線転換する影響、また陸運と海運の結節点とする神戸港の復旧完成によりポートアイランド地域が運輸業に適した地理的条件を備えていることが挙げられる。製造業とサービス業は運輸・通信業ほどではないにせよ、2000 年以降もその比重を保持し、或いは拡大傾向となっている。これらの現状を考慮するならば、「産業構造の高度化」を謳ったエンタープライズ・ゾーンはその所期目標を達成した、と評価できよう。２医療産業都市構想の発展と産業集積産業集積政策の第二の焦点は医療産業都市構想である。これに関しては、とりわけWHO 健康開発総合研究センター（以下、WHO 神戸センター）の開設が医療関連産業の集積形成の契機となった。震災直後の1995 年 10 月に策定された「第 4 次神戸市基本計画」では、産業復興プロジェクトの枠組みにおける医療産業都市構想の早期実現に、「WHO 神戸センターを核に……健康福祉産業を図る」ことが既に記された。その後、阪神・淡路復興委員会も同構想を正式に復興特定事業に選定した47_{。医療関連産業が選択された背景には、これ} まで化学工業の下請けとして育ててきた機械金属、新素材関連産業等への相乗・波及効果、また関西地域にある「豊富な医療関連の技術資源」の活用が期待されたという事情がある。ここで言う医療関連の技術資源とは、神戸市に所在する病院、既存産業（機械金属工

47_{尾羽沢信一「神戸市『医療産業都市構想』に見るクラスター形成と川崎への示唆」『専} 修大学都市政策研究センター論文集』第1 号（2005 年）、313～314 ページ。

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業、電子・化学工業等）の集積、ならびに関西地域の大学、研究機関（京都大学、大阪大学、神戸大学医学部及び研究所）、研究者、関連施設等地域の物的・人的資源を指す48_。図 3 ポートアイランドに立地する企業、医療関連企業の推移（注）ポートアイランドに立地する企業数は医療関連企業を除いたものである。（出典）ポートアイランドに立地する企業部分：帝国データバンク産業調査部、前掲論文、3 ページ。医療関連企業部分の統計：帝国データバンク産業調査部、「地域分析神戸医療産業都市を形成する企業の実態」『産業調査分析レポートSPECIA』2011-006 号（2011 年）、3 ページ、http://www. tdb.co.jp/report/specia/pdf/spe_b110401.pdf、より作成。 1998 年、神戸市は医療産業都市構想を発表、同年 10 月に神戸医療産業都市構想懇談会が結成する。ここで重点分野・戦略の方針が検討され、医薬品の臨床研究支援、再生医療等の臨床応用、医療機器の研究開発という 3 つの重点研究分野は設定された。また上述した

48_{神戸市・神戸都市問題研究所、前掲書、529 ページ。}

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懇談会の 3 回の報告を踏まえて、関西地域の大学、研究機関や日本国内外の医療関連企業、厚生労働省、経産省、兵庫県を始めとする政府（中央、地方）機関など広く産官学の参画を求めて構想を強力に推進する主体として、1999 年 8 月に神戸医療産業都市構想研究会（2011 年、神戸医療産業都市（国際先端医療特区）統括本部会議と発展改組）が成立した。同研究会の下で、映像医学センター、臨床研究支援センター、都市インフラ整備および再生医学など、4 つの産官学共同参画のワーキンググループが設置され、構想の早期具体化には、不可欠となる産官学の各領域における緊密連携を図った。 1999 年に先端医療センターの事業化、理化学研究所の発生・再生科学総合研究センターの神戸開設が決まったことを契機に、「新産業構造形成プロジェクト関連の復興特定事業」（2000 年 2 月）、「都市再生プロジェクト」（2001 年 8 月）、「知的クラスター創成事業」（2002 年 4 月）等、一連の国家的な復興・集積計画に選定され、基礎研究から臨床応用までの一貫した医療産業集積の構想は急速に具体化する運びとなった49_。産業集積政策の推進にあたり、当初は神戸市が戦略の策定、事業化における主導的役割を担った。しかし、その後の展開と事業規模の拡大につれて、兵庫県、神戸市ならびに民間企業の共同出資50_に基づき、2000 年 3 月に先端医療振興財団が設立された。以後、同財団が新分野への参入、産官学の協調・連携、企業・研究機関の誘致等を全般的に統括するようになった51_{。さらに医療産業に関する事業化}

49_{日本貿易振興機構（JETRO）経済分析部日本経済情報課『日本の地域クラスター事} 例調査（札幌、浜松、神戸、北九州）』（日本貿易振興機構、2004 年）、26 ページ、 http://www.jetro.go.jp/jfile/report/05000700/05000700_002_BUP_0.pdf。 50_{出資の内訳は神戸市 5000 万円、兵庫県 2500 万円、民間企業等 4650 万円。} 51_{日本貿易振興機構（JETRO）経済分析部日本経済情報課、前掲書、28 ページ。}

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の決定、進出企業への重点的支援のみならず、関連組織の人事調整といった各部門の行政機能も財団内部へと組織化されるに至り、先端医療振興財団は政策の実質上の推進組織となった。また産業集積の形成に必要となる研究開発に関しては、経済産業省と神戸市の補正予算から創設された「先端医療センター」が中核研究機関として域内の関連研究施設と関西地域の大学・研究機関のネットワーク連携を担当している。 2001 年 4 月、神戸市は医療関連分野を「エンタープライズ・ゾーン条例」の対象に追加し、進出企業に対して地方税の軽減、雇用（賃金）・賃貸料補助等の優遇措置を行うほか（表 2 を参照）、ポートアイランド第 2 期に立地する企業に対し、賃貸料減額制度、土地譲渡代金の長期分割制度等の導入を追加的に実施した52_。_{2002 年 10 月、} 産業集積の形成を一層加速させるため、一定の要件を満たす医療関連企業を対象に、10 年間の土地賃貸料を免除するパイロットエンタープライズ・ゾーンを設置した。また2011 年 3 月、神戸市は「エンタープライズ・ゾーン条例」の改定・延長に際し、産業の高度化を先導する分野である医療・健康・福祉関連企業の進出に対し、固定資産税、都市計画税の軽減等、更なる優遇措置を決定した53。また研究開発分野においても、2002 年 4 月「神戸市医療分野等研究開発費補助制度」を制定し、企業負担の軽減を目指した。2003 年 4 月、前述の「先端医療産業特区」が成立、さらに神戸市は2010 年 9 月、「先端医療産業特区」の発展を基礎に「神戸国際先端医療特区」、「ひょうご神戸医療・サイエンス国際特区」（兵庫県と連名）を提案、政府

52_{その他、1997 年に実施した兵庫県の産業復興条例も医療・福祉分野を選定し、新産} 業の集積を図る。尾羽沢信一、前掲論文、319 ページ。 53_{神戸市、前掲報告、15～16 ページ。}

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に最先端医療技術の研究開発及び実用化・事業化に必要な環境整備、生産・物流コストの大幅削減、専門人材の育成・確保、ベンチャー企業に関する配当課税の免除など、5 分野・32 項目にわたる支援措置の実施を求めた54_{。そして現在、「関西イノベーション国際戦略総} 合特区」の分業構想において、神戸市は以下の役目を担うものと位置づけられた。1.関西域内における大学・研究所・企業等の資源を有機的に連結させつつ、医薬品、診断・医療機器、先端医療技術及び再生医療・細胞治療等の 6 分野の研究開発、事業化・市場化を目指す。2. 32 事業 127 項目の規制緩和・関連制度創設に重点的に取り組み、イノベーションの創出を図る55_{。そして今後産業発展の趨勢やア} ジア諸国の新興バイオクラスターの台頭に鑑み、神戸市は2011 年 4 月、日本の成長戦略の重点に掲げられた「ライフ・イノベーション」のグローバル拠点となり、バイオメディカル産業集積の更なる発展を目指す関連政策・戦略を検討する「神戸医療産業都市戦略会議」を設置した。このように最初の提起より既に14 年が経過した現在、医療産業都市構想は神戸市、兵庫県の強力な推進により飛躍的発展を遂げ、日本最大の医療産業の集積へと成長し、各経済復興プロジェクトの中でも最も成功した産業集積政策となった。先述した図 3 が示すように、医療産業都市構想へ参加し、ポートアイランドに進出する企業数は、プロジェクトが開始した1998 年以降増加基調で推移し、特に

54_{神戸市「神戸国際先端医療特区（ライフ・イノベーションのグローバル拠点化）に} ついて」2010 年 9 月、http://www.city.kobe.lg.jp/information/press/2010/09/img/sogotokku. pdf。 55_{神戸市、前掲「関西イノベーション国際戦略総合特区の指定について～関西からイ} ノベーションを次々に生み出す仕組みをつくっていきます～」、5 ページを参照。

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インフラの整備が完了した2006 年を境に企業進出は急速に高まった56_。 2012 年 8 月、参加企業数は 220 社に達した。この内、日本企業は 194 社でその全体に占める割合は 88%、外国企業はアメリカ（10 社）、ドイツ（5 社）を筆頭に、計 8 ヶ国 26 社が参入した57_{。また神戸医} 療産業都市経済効果委員会の調査によれば、2010 年度の医療産業都市による税収効果は35 億円、全体の経済効果は 1,041 億円に上った。 2005 年度の経済効果（409 億円）と比較すれば実に約 2．5 倍の増大となり、関西圏全体に2,223 億円の経済効果を創出したと推計されている58_。

五むすび

本稿は阪神大震災後の復興政策、経済復興プロジェクト、特に地域の産業集積政策に密接に関わる特区制度の運用を中心に考察した。この特区制度の成功要因に関し、以下の点を整理する。第1 に、特区制度は地域産業政策の転換を先取りするものである。国土の均衡ある発展、既存産業支援および地域間格差の解消を目標とする従来型の産業政策から一転、地域における新規産業と雇用の創出を目指し、根本的に地域の産業構造高度化へと政策の照準を定めた。これら政策目標の達成には、特区の戦略的規制誘導（規制緩和）、金融・税制の優遇措置による産業集積の形成を促すことが不可

56_{帝国データバンク産業調査部、前掲「地域分析神戸医療産業都市を形成する企業} の実態」、3 ページ。 57_{その他イギリス、ベルギー、韓国、中国およびスイスからそれぞれ 2 社、フランス} が1 社参加。神戸市「神戸医療産業都市構想における企業・団体の集積状況」（2012 年8 月）、http://www.kobe-lsc.jp/list/listing_companies.pdf。 58_{加藤恵正「神戸医療クラスターの経済的インパクト～経済効果推計～〈報告〉」（神} 戸市、2012 年 6 月）、http://www.city.kobe.lg.jp/information/press/2012/06/img/20120614 041701-1.pdf。

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欠となる。第 2 に、政策手法の変化である。地域の産業集積政策は従来型の国家主導による財政・金融支援型から、地方自治体・民間主導による規制緩和型に転換した。これにより各自治体が既存の枠組みにとらわれることなく、地域の需要・特性にかなった独自の政策的試みを発揮しうるものとなった。兵庫県、神戸市の再三にわたる要請にもかかわらず、日本政府から充分な政策支援を受けられなかったエンタープライズ・ゾーンと医療産業都市構想の双方が、むしろ地方自治体主導で大きな成果を挙げたことはまさに象徴的である。第 3 に、国際化、世界市場の重視である。経済のグローバル化の進展とともに、日本の「フルセット型産業構造」の解体が進行、地域産業の衰退が加速した。地域産業振興へ向け、兵庫県、神戸市は国内企業のみならず、復旧済みの神戸港の優位を利用して外国・外資系企業の積極的な誘致を試みた。特区制度への外資導入により世界市場へのアクセスが強化され、医療関連産業等を国際生産ネットワークに連結させ、特区の更なる発展が図られる。注目に値するのは、東日本大震災の復興政策においても、この国際化戦略が継承されている点である。2012 年 7 月までに日本（ジェトロ）は国内外で計 21 都市 27 回の説明会を開催し、外資の誘致体制を積極的に推進している。最後に、特区制度の経験を東日本大震災の復興へ今後如何に活用しうるかとの問題が残る。阪神大震災では都市部ならびに一部の周辺地域に被害が集中したため、復興に関する情報の伝達、意志の決定、復興戦略産業の選定は、兵庫県、神戸市の間で速やかに行うことが可能であった。これに対し、東日本大震災は北海道、東北地方、北関東等、実に 7 道県にも及ぶ広域に甚大な被害をもたらし、各地方自治体の連携を通じた政策の制定はより複雑なものとなる。地方

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自治体のみならず中央政府－国の関与も含め、各地域における利害関係の調整、資源の効率的配分及び各特区の有機的連結等、その成否は今後の復興の行方を左右する重大な要因となるであろう。

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日本產業集聚政策之運用

―以阪神‧淡路大地震後之復興政策與

特區制度為例―

陳正達

（實踐大學高雄校區國際貿易學系助理教授）

【摘要】

過去的20 年間，日本的地區性產業政策，特別是在產業集聚概念的引進、運用上有了極大的轉變；從以往由政府中央主導、規劃，藉由財政‧金融措施以減少城鄉經濟差距、抒解產業過度集中的傳統方式，轉變為由地方政府‧民間企業進行主導、規劃。在1995 年阪神‧ 淡路大地震發生後，特區制度藉由促進新興產業、企業與工廠的進駐來加速該地區之產業集聚的成立、發展已經成為最重要的政策模式。本文探討日本阪神 ‧淡路大地震發生後，特區制度的政策形成過程與產生之效果；發現震災後之復興戰略，特別是產業集聚政策就是最早體現上述轉變的具體事例。產業集聚政策作為重建戰略的一部份，主要規劃用來加速兵庫縣與神戶市的產業、經濟復興。兵庫縣與神戶市透過政策實施與產官學合作以促進具有未來發展、成長前景之戰略產業，例如IT、資訊與通訊、醫療等產業進駐神戶 Port Island 地區，設立研發、製造、流通部門。作為政策重心之特區制度—企業特區、醫療都市構想計畫就是其中最成功的案例。

關鍵字：阪神 ‧淡路大地震、復興政策、產業集聚、企業特區、醫療都市構想、東日本大地震

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Japan’s Industrial Cluster Policy: Case study

of the Industrial Reconstruction Policy after

the Great Hanshin-Awaji Earthquake

Cheng-Ta Chen

Assistant Professor, Department of International Trade, Shih Chien University, Kaohsiung Campus

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Abstract】

In the past 20 years, the performance of regional industrial policy in Japan, made a dramatic turnaround from government-initiated to private-sector initiative especially after the introduction of the concept of industrial clusters. After the Great Hanshin-Awaji Earthquake, the special zone system promoted emerging industries, new businesses, and new facilities, becoming the most important policy tool for accelerating formation and development of regional industrial clusters.

The purpose of this paper is to investigate the effect and policy formation process of the special zone system after the Great Hanshin-Awaji Earthquake. The major finding of the analytical result is reconstruction strategy, especially since industrial cluster policy is designed to revitalize Hyogo and Kobe’s industry and economy. Hyogo and Kobe endeavored in cooperation with industrial, academic and government organizations for the creation of research, production and distribution complexes on the Kobe Port Island for the advancement of strategic industries, like information and communications, medical industry, which are considered as growth strategic industries in 21st_{century. Enterprise zone and the Kobe biomedical}

innovation cluster are the most successful cases.

Keywords: the Great Hanshin-Awaji Earthquake, industrial reconstruction

strategy, industrial cluster, special zone, enterprise zone, Kobe Medical Industry Development Project

日本における産業集積政策の運用について－－阪神・淡路大震災の復興政策と特区制度を事例に 日本產業集聚政策之運用－－以阪神‧淡路大地震後之復興政策與特區制度為例