改革開放以來中共中央最高領導及
決策體制之變遷
趙建民
（政治大學中山人文社會科學研究所教授兼所長）劉松福
（政治大學中國大陸研究中心研究助理）摘
要
本文一方面試圖透過新制度主義研究途徑，對改革開放以來中共 中央領導體制－－包括中央政治局常務委員會、中央政治局、中央書記 處三個機構的功能及互動關係進行分析，另一方面則以共產黨之組織 原則「民主集中制」作為理論依據，評判改革開放以來中共中央決策 體制的制度化狀況，進而對中共中央最高領導體制的總書記，就其職 權的發展方向進行評估。 關鍵詞：領導體制、決策體制、中共中央政治局常務委員會、中共中 央政治局、中共中央書記處壹、前言
1978 年 12 月中共十一屆三中全會後，在鄧小平的領導下，中國大 陸開始了改革開放的政策，從而引發其經濟層面的徹底轉型，時至今 日，其整體國力的大幅提升，已成為各國關注的焦點。此一大國的領導與決策體制的變化，對國際影響甚大，但迄今為止，外界對中國領 導與決策體制之運作理解有限，如 2002 年 11 月中共十六大後，胡錦 濤從江澤民手中，接下中共總書記一職，不過江依然保有中共中央軍 委主席職位，以致國際輿論對胡錦濤能否成為名副其實的中共最高領 導人有所保留。12004 年 9 月中共十六屆四中全會後，江澤民辭去軍委 主席，改由胡錦濤繼任，外界對胡錦濤成為中共最高領導人的疑慮有 所下降，但是所謂「江澤民退居幕後操控」的說法仍然時有所聞。2由 於中共官方正式公開的資料有限，而高層政治人物訪問的可能性也不 存在，加以中共文件保密的時限又長，因此真正的權威性研究仍付之 闕如。所幸 1980 年代末期，中共公布了其中央政治局常委會、中央政 治局、中央書記處三個領導及決策機構的工作規則，其後又有若干修 改，從而使得此一課題，具有制度研究的可能性。 有鑑於此，本文試圖透過「新制度主義研究途徑」(New Institu-tionalism Approach)，對中共中央領導體制－－包括中央政治局常務委 員會、中央政治局、中央書記處三個機構的功能及互動關係進行分 析，以降低主觀的臆斷成分。新制度主義研究途徑的主要內涵之一， 在於強調制度具有正式與非正式兩個面向，除了成文的法令規章以 外，慣例、傳統等不成文的運作程序，其影響力也不遑多讓。3因此， 美國《紐約時報》與香港《開放雜誌》都曾有相關報導。請見 Erik Eckholm, “China’s New Leader Promises Not to Sever Tether to Jiang,” The New York Times, November 21, 2002, p. A16；金鐘，〈曾慶紅躍升二把手〉， 《開放雜誌》（香港），總第 195 期，2003 年 3 月，頁 11。
邱鑫，〈江澤民名字仍在黨中央之列〉，《亞洲時報在線》（香港），2005 年 12 月 20 日，<http://202.82.86.100/index.php? option=com_content& task=view&id=11560&Itemid=28>。
Pippa Norris, “Legislative Recruitment,” in Lawrence LeDuc, Richard G. Niemi & Pippa Norris, eds., Comparing Democracies (Thousand Oaks, CA: Sage, 1996), pp. 194-195.
本文將以此作為鋪陳全文思路的基礎，論述兼及正式與非正式制度兩 個面向。 除此之外，共產黨之組織原則－－民主集中制，亦與中共中央最高 領導體制及決策方式息息相關，在評判其制度化狀況時自是不可或 缺。根據中國大陸學者王貴秀的定義，民主集中制的運作程序必須具 備下列五項要件：召開正式會議、充分討論、實行表決、制定執行方 案和措施，以及明確分工、檢查監督執行情況和厲行賞罰。4考量到充 分討論、實行表決、制定執行方案和措施、檢查監督執行情況和厲行 賞罰等四項內容，若非在資料取得上受到極大限制，就是在界定統一 標準以利前後對照上難度頗高，所以本文將僅以決策單位內部正式會 議是否定期召開（集體領導），以及決策單位所屬成員是否具備明確 分工（個人分工），作為判定民主集中制是否具體落實於中共中央決 策單位的兩項指標。 本文的研究範圍有其時空限制。在時間向度上，擬從十一屆三中 全會至今的眾多文獻中，汲取與中共中央決策過程及重要機構人事調 整直接相關的史料；在空間向度上，則以中共中央總書記（簡稱「總 書記」）與中共中央主席（簡稱「黨主席」）及相關之最高決策單位 為討論重點。為了對不同時期總書記與黨主席的權力增減進行判讀， 又須兼顧某一特定時期最高領導人和黨內其他高層官員在制度上的相 對地位，以及雙方在人際互動上的相對位置。其中有關正式制度部 分，主要指的是前述中共中央政治局常委會、中央政治局、中央書記 處，至於非正式制度部分，例如領袖間的互動關係（也就是一般所謂 的「派系」）、中央軍事委員會（簡稱「軍委」）的角色定位、圈閱 制度等，5亦視需要有所觸及。 王貴秀，《論民主和民主集中制》（北京：中國社會科學出版社，1995 年），頁 224-228。 此處所謂的中央軍事委員會，係指黨所屬的軍事委員會體系，以與國家所屬
在條理鋪陳上，本文將在第二部分至第四部分，針對改革開放以 來中共中央最高領導體制的變遷過程，經由正式制度因素和非正式制 度因素交互分析，並對後江澤民時期（即江澤民辭去軍委主席）由胡 錦濤擔任總書記，就其職權的發展方向進行評估。本文係以 1987 年 11 月中共十三大及 1997 年 2 月鄧小平去世兩個時間點作區隔，主要因為 這兩個時間點對中共中央最高領導體制的變遷，具關鍵性的影響，十 三大為改革開放以來決策機制邁向制度化之濫觴，鄧小平去世則象徵 退休領導人有權否決現任領導人決策時代的結束。
貳、寡頭領導下之三級決策體制（1978 年 12 月至 1987
年 11 月）
1977 年 8 月中共十一大召開後，政治局常委會成員依序為下列五 位：華國鋒、葉劍英、鄧小平、李先念、汪東興，排名居首的華國鋒 擔任黨主席。華國鋒擔任黨主席後與其他政治領袖的互動方式，相較 於 1958 年以後毛澤東擔任同一職位期間，最大的差異在於華國鋒所擁 有的權力明顯減弱，其他政治領袖對華國鋒多半只是尊重，不像以往 對毛澤東總是充滿著敬畏。 從 1958 年起，毛澤東經常不參加政治局會議，但是政治局會議的 決議，卻必須獲得他的同意才算數。6以下案例具體而微地描述了毛澤 的軍事委員會體系區隔。將中央軍事委員會的角色定位置於此處的原因，係 考量到中共「黨指揮槍」的傳統，中央軍事委員會所具備的政治作用，遠大 於軍事作用，基本上可以納入黨內高層權力結構一併考量，不必專章分析。 至於「圈閱制度」，根據學者的定義係屬於「中共黨委制下非正式的辦公形 式」，為與黨內高層正式會議所作決策相區隔，本文仍以排除在正式制度的 範圍以外為宜。請見胡偉，《政府過程》（杭州：浙江人民出版社，1998 年），頁 119、271-272。 席宣、金春明，《文化大革命簡史》（北京：中共黨史出版社，1996 年）， 頁 34-35。東與其他政治領袖之間的這種不平等關係：1962 年 2 月，中共中央政 治局常委在北京舉行擴大會議（即西樓會議），會議討論了一些糾正 「左」傾錯誤的措施，在會議結束後，劉少奇、周恩來、鄧小平專程 從北京趕到南昌向毛澤東作了匯報。7更有甚者，毛澤東在晚年重病 時，由於很少有人能夠直接與他接觸，因此凡是能夠見到他的人，都 或多或少能夠藉由代毛澤東傳話的方式，得到決策權，最著名的例子 就是被選為聯絡員的毛遠新，其權力通常比一般的政治局委員還要 大。8 造成這種差異的最主要原因，在於毛澤東擔任中共黨主席一職 33 年，9有充分的時間逐步掌控人脈，而其間多次人事鬥爭過程在其他政 治領袖間所引發的寒蟬效應，亦有助於毛澤東權力地位的強化與鞏 固。相形之下，華國鋒必須先藉由毛澤東的支持來維持其接班人地 位；在毛去世以後，則是透過與葉劍英、李先念、汪東興三人合力逮 捕「四人幫」（江青、王洪文、張春橋、姚文元），10來鞏固其黨主席 權力及最高領導人地位。鄧小平復出一事，華國鋒儘管表示反對，但 是在葉劍英、李先念兩人的堅持下，也終究無法貫徹到底。11由此可 見，與毛澤東在 1958 年後擔任黨主席期間相較，華國鋒欠缺逕行排除 協商的權力，必須在政治鬥爭中竭力維持平衡，進而為高層協商機制 的逐步成形創造了有利條件。在中共中央十一屆政治局常委會五位成 員（華國鋒、葉劍英、鄧小平、李先念、汪東興）之間，即有協商機 胡偉，《政府過程》，頁 225-226。 胡偉，《政府過程》，頁 228-229。 本文採計始自 1944 年 5 月毛澤東正式擔任中央委員會主席起，至 1976 年 9 月在任內去世為止。 王年一，《20 世紀的中國－－大動亂的年代》（鄭州：河南人民出版社， 1996 年），頁 647-649。 趙生暉，《中國共產黨組織史綱要》（合肥：安徽人民出版社，1988 年）， 頁 413。
制維持運作。12 然而不可諱言地，由於華國鋒的權力基礎並不穩固，協商機制成 員也因而變動頻繁。1978 年 12 月中共中央工作會議後，因為華國鋒、 汪東興二人在維持政策主導權過程中遭遇重大挫敗，13所以協商機制開 始往葉劍英、鄧小平、李先念三人的方向傾斜。李先念、葉劍英二人 轉向支持鄧小平，14對華國鋒的決策影響力無疑打擊甚大，隨後自十一 屆三中全會開始的一連串人事異動與機構的設置或恢復，對其權力的 削弱更是不在話下。15陳雲被增選為政治局常委，則為高層協商機制的 進一步擴大埋下伏筆。 相較於華國鋒的失勢，鄧小平則是逐漸取得了政治局及其常委會 內部的多數支持。1980 年 11 月 10 日至 12 月 5 日，中央政治局連續召 開九次會議，16決定向十一屆六中全會提出同意華國鋒辭去中央委員會 主席職務，與選舉胡耀邦為中央委員會主席的建議，並且決議在十一 屆六中全會正式作出有關決定之前，暫由胡耀邦主持中央政治局及其 常委會的工作，17這些建議則在半年後，透過召開十一屆六中全會的程 薛慶超，《革故與鼎新：紅牆決策》（北京：中共中央黨校出版社，2006 年），頁 168-171。 薛慶超，《革故與鼎新：紅牆決策》，頁 177-202。 薛慶超，《革故與鼎新：紅牆決策》，頁 168-171、373。 王健英編著，《中國共產黨組織史資料匯編：領導機構沿革和成員名錄》 （北京：中共中央黨校出版社，1995 年），頁 1133；姜華宣、張蔚萍、蕭 甡主編，《中國共產黨會議概要》（瀋陽：瀋陽出版社，1991 年），頁 619；中國共產黨第十一屆中央委員會第五次全體會議，〈中國共產黨第十 一屆中央委員會第五次全體會議關於成立中央書記處的決議〉，三聯書店香 港分店編輯部編，《中國共產黨第十一屆中央委員會第五次全體會議公報》 （香港：三聯書店香港分店，1980 年），頁 11。 阮銘，《鄧小平帝國》（臺北：時報文化出版企業股份有限公司，1997 年），頁 109；中共中央政策研究室綜合組編，《改革開放二十年大事記 (1978.12-1998.3)》（北京：中國人民大學出版社，1999 年），頁 816。
序完成形式要件。中央政治局會議在決定更動華國鋒黨主席職務前， 政治局多數原本準備推舉鄧小平擔任黨主席，但是此一提議未為鄧接 受，最後決定改由胡耀邦擔任，擔任黨副主席與政治局常委的葉劍 英、鄧小平、陳雲、李先念四人，則在其間扮演決策中樞角色。18 1980 年 12 月中央政治局擴大會議對中共黨內高層權力結構所產生 的影響是極為深遠地，鄧小平作為中共最高領導人的地位由此確立， 由葉劍英、鄧小平、陳雲、李先念四人所組成的協商機制亦得以奠 定。此一情況除葉劍英中途淡出，致使協商機制成員減少為三人以 外，19在 1987 年 11 月十三大前未再出現變化。20由此可知，只有鄧小 平才是真正的中共黨魁，也是一般所謂「沒有黨魁職銜的黨魁」。相 形之下，胡耀邦雖身居要職（如在 1980 年 2 月十一屆五中全會至 1987 年 1 月中央一級黨的生活會期間擔任總書記，1980 年 12 月中央政治局 擴大會議至 1981 年 6 月十一屆六中全會期間擁有「主持中央政治局及 其常委會工作」的權力，在 1981 年 6 月十一屆六中全會至 1982 年 9 月十二大期間擔任黨主席），與其說是最高決策者，不如說是政策執 姜華宣、張蔚萍、蕭甡主編，《中國共產黨會議概要》，頁 649-650。 阮銘，《鄧小平帝國》，頁 121-122。根據胡耀邦的說法，自己被選為總書 記是幾位老人商量的結果，只有葉劍英還提出過讓華國鋒再過渡一下，但是 後來也同意了。據此推論，決定胡耀邦擔任黨主席者應不出葉劍英、鄧小 平、陳雲、李先念四人。請見李銳，〈耀邦去世前的談話〉，《當代中國研 究》（普林斯頓），2001 年第 4 期（總第 75 期），2001 年 12 月，頁 37。 趙紫陽在接受鮑大可(A. Doak Barnett)訪問時指出，身為十二大後六名政 治局常委（依序為鄧小平、陳雲、葉劍英、李先念、胡耀邦、趙紫陽）一員 的葉劍英，因健康狀況不佳已不再參與政治局常委會議。請見 A. Doak Bar-nett, The Making of Foreign Policy in China：Structure and Process (Boulder, Colorado: Westview Press, 1985), p. 11。
吳國光，《趙紫陽與政治改革》（臺北：遠景出版事業公司，1997 年）， 頁 242。
行者更為貼切。而類似的情形，也適用於 1978 年 12 月中央工作會議 至 1981 年 6 月十一屆六中全會期間擔任黨主席的華國鋒，以及 1987 年 1 月中央一級黨的生活會至 1987 年 11 月十三大期間，代理總書記 的趙紫陽。然而值得注意地是，儘管鄧小平為實際中共最高領導人， 但是相較於毛澤東在 1958 年以後所展現的個人決策模式，鄧小平此時 所擁有的權力卻明顯不及，必須受到協商機制內其他政治領袖的牽 制，可見寡頭決策模式在黨內高層權力結構中業已成形。 中共中央領導機構在 1977 年 8 月十一大至 1980 年 2 月 28 日十一 屆五中全會期間，可分為政治局常委會與政治局兩級，按照慣例，在 中共高層職位中，凡擔任政治局常委者，均為當然的政治局委員。中 共在十一屆五中全會時決定恢復中央書記處，21根據會議公報，成立的 理由是「為了便於中央政治局和它的常務委員會能夠集中精力，考慮 和決定國內外事務中的重大問題，同時使黨的各方面大量日常工作能 夠及時地有效率地得到處理」。22單就會議公報內容中「中央書記處在 中央政治局和它的常務委員會的領導下，負責處理中央日常工作」一 段而論，中共中央領導機構已由原先的兩級制，轉變為政治局常委 會、政治局、書記處三級制。恢復中央書記處的理由很多，其中最重 要的一項，就是葉劍英、鄧小平、陳雲、李先念四人協商機制，試圖 透過書記處並由胡耀邦以總書記身分領導的方式，進一步削弱華國鋒 藉由黨主席身分對政治局及其常委會所擁有的領導權，23此一考慮，恐 非先前所謂的「三級制」所能一概而論。 就中共黨組織史而言，早在八大時，即在中央政治局及其常委會外，另設中 央書記處，所以此次中央書記處的成立，只能稱為「恢復」。 中國共產黨第十一屆中央委員會第五次全體會議，〈中國共產黨第十一屆中 央委員會第五次全體會議關於成立中央書記處的決議〉，頁 11。 吳國光，《趙紫陽與政治改革》，頁 277-278、280-281。
至於書記處的內部運作，根據會議公報，則是實行所謂「集體領 導，分工負責」的制度。24根據十一屆五中全會成立書記處時的成員名 單，所反映出的內部分工情形大致如下：胡耀邦以總書記身分負責全 面工作、萬里負責農業、王任重負責文宣、方毅負責科學、谷牧負責 外貿、宋任窮負責組織、余秋里負責工業、楊德志負責軍事、胡喬木 負責教育、姚依林負責經濟、彭沖負責政法，25恢復 1958 年建立的黨 內分工制度。由此可見，民主集中制已在書記處內部運作中獲得具體 落實。 中共十二大至十三大期間政治局常委會、政治局、書記處三個機 構間的功能定位，其實是非常模糊且相互重疊的，均可歸屬為決策機 關。 政治局常委會在十二大後曾經出現開會頻率大幅降低，近乎完全 停擺的狀況，原因有二：一是在會內占多數的老人不便與會，一是會 議內部爭議不斷。26政治局的開會頻率也很低，據了解一年內只召開 三至五次會議，而且只有在需要討論重大議題時才會召開。27相形之 下，黨內最常且定期召開會議的就只有書記處。阮銘等學者指出，自 十一屆五中全會至十三大期間，中共中央曾經在書記處內部建立了一 套工作制度，規定每周舉行兩次例行會議，一次討論重大決策，另一 次則是處理日常工作。28至於書記處內部運作方面，則仍施行民主集中 中國共產黨第十一屆中央委員會第五次全體會議，〈中國共產黨第十一屆中 央委員會第五次全體會議關於成立中央書記處的決議〉，頁 11。 劉松福，《中共最高領導制度之研究》（臺北：國立政治大學政治學系碩士 論文，1999 年），頁 140-143，表 4-5；鄭叔平，〈對匪黨十一屆「五中全 會」之研析〉，《匪情研究》，第 23 卷第 3 期，1980 年 3 月，頁 27。 李銳，〈耀邦去世前的談話〉，頁 36-37；A. Doak Barnett, The Making of Foreign Policy in China, pp. 10-11。
A. Doak Barnett, The Making of Foreign Policy in China, p. 10, 19. 阮銘，《中共人物論》（紐澤西：八方文化企業公司，1993 年），頁 41；
制－－「集體領導，分工負責」，即便歷經十二大及十二屆五中全會兩 次重大人事異動，亦未受影響。29 因為政治局及其常委會很少開會，這兩個機構原有的決策功能， 逐漸轉移至書記處，透過鄧小平、陳雲、李先念三位老人以外的政治 局成員參加或列席書記處會議的方式，增加其運作的力度。30值得注意 地是，此一情況並不表示書記處的決策功能是唯一且完整的。政治局 及其常委會固然很少開會，但是此時具備政治局常委身分的鄧小平、 陳雲、李先念三位老人，仍然可以透過對文件的圈閱批示或電話指 示，影響書記處的決策。31除此之外，儘管十二大黨章規定書記處的工 作是由總書記負責主持，32但是在實際運作上，卻曾經發生過書記處會 議是由胡耀邦與趙紫陽共同主持的案例。33類似的情況還曾經發生在政 治局會議上，十二大黨章規定政治局及其常委會會議由總書記負責召 集，34但是 1984 年 4 月 30 日召開的政治局會議，卻是由胡耀邦與趙紫
Guoguang Wu, “‘Documentary Politics’: Hypotheses, Process, and Case Studies,” in Carol Lee Hamrin & Suisheng Zhao, eds., Decision-making in Deng’s China: Perspectives from Insiders (Armonk, New York: M.E. Sharpe, 1995), p. 32。 劉松福，《中共最高領導制度之研究》，頁 150-152、156-158；李久義， 〈中共中央書記處組織人事述評〉，《中國大陸研究》，第 28 卷第 5 期， 1985 年 11 月，頁 95-96；王健英，《中共黨史風雲人物》（廣州：廣東人 民出版社，2002 年），頁 842；宗海仁，《第四代》（香港：明鏡出版社， 2002 年），頁 135。 吳國光，《趙紫陽與政治改革》，頁 279。最具體的例子請見這本書的第 478-480 頁，有關書記處討論十三大報告修改意見的會議紀錄內容。 吳國光，《趙紫陽與政治改革》，頁 22-23、188；阮銘，《中共人物論》， 頁 38-39；李銳，〈耀邦去世前的談話〉，頁 26。 胡天楚、唐昕主編，《黨的代表大會知識通覽》（北京：中國政法大學出版 社，1993 年），頁 359。 吳國光，《趙紫陽與政治改革》，頁 230。
陽所共同主持。35 簡言之，在十二大至十三大期間，鄧小平會同若干元老，對最高 領導體制進行調整，使得決策體系的穩定性及制度化受到影響；此時 的民主集中制僅具體落實在書記處當中，而未及於元老及政治局常委 會，最高領導體制可謂身處制度化的第一個階段－－「書記處民主集中 制形式化時期」。
參 、 制 度 化 決 策 機 制 的 建 立 （1987 年 11 月 至 1997 年
2 月）
1987 年 11 月十三大的召開，堪稱中共黨內高層制度建立的一個重 要里程碑，中共中央透過黨章的修改及黨內法規的制定，進一步釐清 了政治局常委會、政治局、書記處三個機構間的功能定位。 1987 年 11 月通過的十三大黨章，對與中共黨內高層運作直接相關 的第 21 條略加修改，將第一段「黨的中央政治局、中央政治局常務委 員會、中央書記處和中央委員會總書記，由中央委員會全體會議選 舉」，改為「黨的中央政治局、中央政治局常務委員會和中央委員會 總書記，由中央委員會全體會議選舉」，並將第三段「中央書記處在 中央政治局和它的常務委員會領導下，處理中央日常工作」，改為 「中央書記處是中央政治局和它的常務委員會的辦事機構；成員由中 央政治局常務委員會提名，中央委員會全體會議通過」，36弱化了書記 處決策的角色。 除此之外，十三大後選出的中央政治局，開會討論通過了《十三 屆中央政治局工作規則（試行）》、《十三屆中央政治局常務委員會 胡天楚、唐昕主編，《黨的代表大會知識通覽》，頁 359。 曾建徽，〈一項重要決策的誕生－－對外開放的新步驟〉，《瞭望》（北 京），第 24 期，1984 年 6 月 11 日，頁 9。 胡天楚、唐昕主編，《黨的代表大會知識通覽》，頁 369-370。工作規則（試行）》、《十三屆中央書記處工作規則（試行）》等三 種黨內法規，37是中共建政以來，最高決策體制嘗試制度化最多的時 期。 根據十三大召開前，上述三種黨內法規制定過程相關會議紀錄內 容顯示，中共中央最高決策體系再度生變。十三大後政治局及其常委 會的功能均為決策，差別在於政治局常委會決定日常重大政策、緊急 事務（例如外交事件）及政治局授權的其他事務，政治局則決定非日 常、非緊急的重大政策。從開會頻率的情形來看，也可以確認政治局 常委會所履行的決策功能，較政治局更強、更重要，政治局常委會必 須每周開會，政治局則是每月至少一次或半月一次。38 《十三屆中央政治局工作規則（試行）》的內容，大體上可以分 為政治局的職權、會議制度、文件審批制度、健全民主集中制和黨的 生活制度等方面。39其中關於會議制度部分，有以下規定：「政治局決 定問題時，按少數服從多數的原則進行表決，表決可採用無記名方 式，舉手方式或其他方式」，「決定重要幹部的任免或提名人選逐個 表決」，「表決結果由主持人當場宣布」。40十三大後歷次政治局及其 常委會會議，一般而言都是由總書記負責主持，41政治局常委會針對重 大議題也確曾進行投票表決。42 陳瑞生、龐元正、朱滿良主編，《中國改革全書(1978-1991)－－政治體制改 革卷》（大連：大連出版社，1992 年），頁 37。 吳國光，《趙紫陽與政治改革》，頁 375-378。 張文正主編，《黨的領導概論》（北京：中共中央黨校出版社，1991 年）， 頁 92。 王貴秀，《論民主和民主集中制》，頁 226。 張良，《中國「六四」真相》（香港：明鏡出版社，2001 年），頁 176、 224、258、319、330、426、440、479；李尚志、何平，〈點亮十年航程 的燈塔－－十年規劃和「八五」計劃綱要誕生記〉，《人民日報》（北 京），1991 年 4 月 7 日，版 1。
然而值得注意地是，中共黨內高層權力結構，在十三大前後其實 並無明顯差異，儘管鄧小平、陳雲、李先念三位老人，於該次會議中 不再擔任政治局及其常委會委員職務，但是鄧小平作為中共最高領導 人的權力地位，卻仍然屹立不搖，由這三人所組成的協商機制亦繼續 維持運作。趙紫陽此時所擔任的總書記，如同十三大前未真除時，必 須接受三人協商機制的領導，只能擔任政策執行者的角色，對決策的 影響力可謂極為有限。43 與此同時，三位老人的退出政治局常委會，卻也促使原先僅適用 於書記處內部，所謂民主集中制－－「集體領導，分工負責」的運作方 式，得以進一步轉移至政治局常委會內部。十三大後政治局常委會分 工情形為：趙紫陽以總書記身分負責全面工作、李鵬負責國務院、喬 石負責政法、胡啟立負責意識形態（文宣）、姚依林負責經濟。441989 年 6 月中共十三屆四中全會後，內部分工則伴隨「六四」天安門事件所 引發的重大人事異動而大致調整為：江澤民以總書記身分負責全面工 作、李鵬負責國務院、喬石負責政法、姚依林負責經濟、宋平負責組 織（日後兼及群眾團體）、李瑞環負責意識形態（文宣）。45 至於十三大後書記處的內部運作方面，則不再施行民主集中制， 由 原 先 的 「 集 體 領 導 ， 分 工 負 責 」， 調 整 為 「 首 長 負 責 ， 分 工 辦 事」，46而此處所謂的首長即為總書記。47內部分工情形大致如下：趙 張良，《中國「六四」真相》，頁 450-452。 張良，《中國「六四」真相》，頁 346、348、364-369、425、426-432、 440-447、450-452、521-522、587-596、753-757。 王敬松，《中華人民共和國政府與政治》（北京：中共中央黨校出版社， 1995 年），頁 333。 劉松福，《中共最高領導制度之研究》，頁 173-174；閻淮，〈中國大陸政 治體制 淺論〉，《中 國大陸研 究》，第 34 卷第 8 期，1991 年 8 月 ，頁 20-21。 吳國光，《趙紫陽與政治改革》，頁 378；中共中央辦公廳，〈中共中央辦
紫陽以總書記身分負責全面工作、胡啟立以常務書記身分主管意識形 態（文宣）、喬石主管政法、芮杏文主管群眾團體、閻明復主管統 戰。48十三屆四中全會後，書記處內部分工則伴隨「六四」天安門事件 所引發的重大人事異動而大致調整為：江澤民以總書記身分負責全面 工 作 、 喬 石 以 常 務 書 記 身 分 主 管 政 法 、 李 瑞 環 主 管 意 識 形 態 （ 文 宣）、丁關根主管統戰。49 「六四」天安門事件不僅促使鄧小平作出以江澤民取代趙紫陽擔 任總書記的決定，對中共黨內高層制度的持續運作，也造成了一定程 度的負面影響；自十三大以來所建立的，在每次政治局會議召開後對 外發布新聞稿的慣例因此宣告終止，即為案例之一。50在此後很長的一 段時間裡，外界無法從公開資料中，得知政治局會議召開的時間、頻 率乃至其內容，遑論更難掌握訊息的政治局常委會會議。但是從零碎 的資料中，仍可得知政治局常委會的開會頻率較政治局為高。以中共 十四大報告起草過程為例，在七個多月的起草過程中，政治局開會討 論了二次，政治局常委會則開會討論了四次。51而且相關黨內法規的公 公廳關於企業女職工工作問題的覆函〉，《中國婦女網》（北京），1991 年 6 月 29 日，<http://www.women.org.cn/allnews/110302/20.html>。 吳國光，《趙紫陽與政治改革》，頁 546。 劉松福，《中共最高領導制度之研究》，頁 164-166；吳國光，《趙紫陽與 政治改革》，頁 480；陳力生，〈中共「十三大」後的權力結構與運作之研 析〉，《中國大陸研究》，第 30 卷第 6 期，1987 年 12 月，頁 22；閻淮， 〈中國大陸政治體制淺論〉，頁 28。 劉松福，《中共最高領導制度之研究》，頁 173-174；寇健文，《中共菁英 政治的演變：制度化與權力轉移》（臺北：五南圖書出版股份有限公司， 2005 年），頁 234；閻淮，〈中國大陸政治體制淺論〉，頁 21。 吳國光，《趙紫陽與政治改革》，頁 306。 施九青、倪家泰，《當代中國政治運行機制》（濟南：山東人民出版社， 1993 年），頁 536。
開披露，為此後政治局及其常委會與書記處內部運作提供了另一個觀 察面向。 政治局常委會的職權主要可以分為兩種，52其一是決定政策，其二 是決定人事，即為所謂的決策權及人事權。其中有關決策部分又可分 為四類：第一類是「根據黨的全國代表大會和中央委員會確定的路 線、方針、政策，對涉及全局工作的方針、政策性問題進行研究並提 出意見」，但是尚須提交政治局審議而無法逕行決定；第二類是「負 責中央政治局制定的方針、政策的組織實施」，這部分相當於決策流 程中，在第一類進行完畢後的下一個階段，因為必須在政治局決定的 範圍內推行政策，所以在性質上近似於一般所謂的「執行功能」，不 過考量到其仍兼具決策性質而非純粹的政策執行，本文並未予以另行 歸類；第三類是「負責對中央紀律檢查委員會、中央軍委及全國人大 常委會黨組、國務院提出的政策性問題作出決策」，這部分相當於先 前制定十三大黨內法規時所謂的「決定日常重大政策」，紀律檢查委 員會及軍事委員會與政治局常委會之間的從屬關係亦可由此得到確 認；第四類是「對重大突發性事件，中央政治局常委會有權及時作出 相應決定，並以中共中央名義發布文件」，這部分相當於先前制定十 三大黨內法規時所謂的「決定緊急事務」。 至於政治局常委會的人事權，則可分為兩類：第一類是「審議並 提出黨中央各部部長，各省、自治區、直轄市黨委書記和國家機關各 部（委）部長（主任），各省省長、自治區主席、直轄市市長的人 選」，但是尚須提交政治局會議討論，無法逕行決定；第二類是「負 責審批黨中央各部副部長，各省、自治區、直轄市黨委副書記及常委 職務的任免；審批國家機關各部（委）副部長（副主任），各省副省 長、自治區副主席、直轄市副市長人選的提名」。此外尚有一項說明 有關政治局及其常委會之各項規定內容，請見施九青、倪家泰，《當代中國 政治運行機制》，頁 538-540。
政治局常委會與政治局之間關係的規定：「中央政治局常委會向中央 政治局負責並報告工作，接受中央政治局的監督」，意指政治局常委 會必須受到政治局的制約。 相較於政治局常委會的職權分為兩種六類，政治局的職權亦可分 為決定政策與決定人事兩種，但是在細分的類別上卻比較簡單。其中 有關決策權方面又可分為兩類：第一類是「根據黨的全國代表大會和 中央委員會確定的路線、方針、政策，討論決定並以中共中央名義發 布涉及全局工作的方針、政策性文件」，此段規定其實是前述政治局 常委會第一類決策功能的但書，屬於對品質的強調更甚於時效的決策 類型，亦即相當於先前制定十三大黨內法規時所謂的「決定非日常、 非緊急的重大政策」；第二類是「負責審議中央紀律檢查委員會、中 央軍委及全國人大常委會黨組、國務院提出的重大事項」，此段規定 與前述政治局常委會第三類決策功能相比，差別在於「重大事項」較 「政策性問題」更強調品質，亦與前一類同樣歸屬於所謂的「決定非 日常、非緊急的重大政策」；除此之外，則可再次確認紀律檢查委員 會及軍事委員會在機構位階上是從屬於政治局及其常委會而非同一層 級。 至於人事權方面則只有一類，「負責審批中央政治局常委會對黨 中 央 各 部 部 長 ， 各 省 、 自 治 區 、 直 轄 市 黨 委 書 記 和 國 家 機 關 各 部 （委）部長（主任），各省省長、自治區主席、直轄市市長的提名人 選」。此段規定其實是前述政治局常委會第一類決定人事功能的但 書，相較於黨政機構副職人事僅經政治局常委會審批即可定案，決定 黨政機構正職人事的程序顯得更為嚴謹，必須經過政治局常委會及政 治局兩個階段的審查才能完全確定。此外尚有一些不涉及具體功能的 概略規定，例如「中央政治局聽取和審查中央政治局常委會的工作報 告 」，「 中 央 政 治 局 負 責 召 集 中 央 委 員 會 全 體 會 議 ， 每 年 一 至 兩 次」，「中央政治局向中央委員會負責並報告工作，接受中央委員會 的監督」。
從前述黨內法規內容當中，我們可以察覺政治局及其常委會之間 具有事務分工與相互制約兩個層面的關係。政治局及其常委會同樣具 備決策功能，差別在於兩個方面：第一，政治局常委會決定日常重大 政策與緊急事務，政治局則決定非日常、非緊急的重大政策；第二， 政治局常委會會議一般而言是每周舉行一次，政治局會議則是每月舉 行一次。53政治局及其常委會履行決策功能，一般而言都是透過舉行會 議的方式，但是尚有另一套名為「圈閱制度」的決策途徑與其並行。54 由於黨章規定總書記必須從政治局常委中產生，按照黨內慣例，凡擔 任政治局常委者又必然兼有政治局委員身分，因此從政治局及其常委 會的功能所導引出，歸屬於政治局委員及常委所共同擁有的職權，總 書記也同樣具備。除此之外，資料內容中所列總書記之職權，尚有以 下四項：確定政治局常委會會議的議題、召集並主持政治局常委會會 議、簽發政治局常委會會議紀要，以及審核簽發經政治局常委會會議 討論通過或經政治局常委傳閱同意的文件，而這四項職權均可在總書 記委託的前提下，分別改由政治局常委會其他委員行使。55 自從政治局及其常委會在十三大後被定位為履行決策功能之後， 書記處原有的決策功能即被完全取消，並以黨章中所謂的「辦事」功 能來替代，56至於管理日常黨務、意識形態、思想工作的功能則獲得保 留，57由此可見書記處已被定位為政治局及其常委會的幕僚單位。58儘 施九青、倪家泰，《當代中國政治運行機制》，頁 539-540。 資料內容中所謂「經中央政治局常委會委員傳閱同意的文件」即是採取「圈 閱制度」此一途徑。關於「圈閱制度」之內涵，請見胡偉，《政府過程》， 頁 271-272。 施九青、倪家泰，《當代中國政治運行機制》，頁 539。 陳瑞生、龐元正、朱滿良主編，《中國改革全書(1978-1991)－－政治體制改 革卷》，頁 39。 吳國光，《趙紫陽與政治改革》，頁 279。 劉松福，《中共最高領導制度之研究》，頁 167。
管「辦事」功能可因政治局及其常委會的授權而具備一定程度的可塑 性，但是只要政治局及其常委會的決策功能維持正常運作，書記處就 沒有重回十三大以前狀態的可能。 書記處的功能主要可以分為四種：59第一種是「負責為中央政治局 及其常務委員會討論決定問題作準備」，而此一功能又與前述總書記 四項職權中的第一項－－「確定中央政治局常委會會議的議題」直接相 關，因為政治局常委會會議的議題係由總書記確定，所以在書記處為 政治局常委會討論決定問題作準備的過程中，總書記能夠充分掌握議 題設定的主導權，黨章中所謂「主持中央書記處工作」的深層意涵亦 由此顯現；第二種及第三種分別是「處理中央的日常工作事項」及 「負責組織起草用中央名義發布的一般性黨務工作文件」，則相當於 前一段所謂管理日常黨務、意識形態、思想工作的功能；第四種為 「辦理中央政治局及其常務委員會交代的其他事項」，一方面是前三 種功能逐一列舉後的概括規定，另一方面則是書記處與政治局及其常 委會之間既定關係的再次確認。 根據黨內法規內容所述，政治局及其常委會內部均實行民主集中 制原則及集體領導制度。60證據顯示，政治局常委會及書記處內部在 1992 年 10 月中共十四大後，基本上仍然分別維持著先前民主集中制 －－「集體領導，分工負責」，以及「首長負責，分工辦事」的運作方 式，61由此可見黨內法規已在政治局常委會內部運作中獲得落實。 以下有關書記處之各項規定內容，請見張全景主編，《中國共產黨組織工作 教程》（北京：黨建讀物出版社，1997 年），頁 32。 同註 53。 劉松福，《中共最高領導制度之研究》，頁 189-190；張所鵬，〈中共高層 人事安排潛伏不安定變數〉，《中國時報》，1992 年 10 月 19 日，版 6； 鍾行知，〈兩政治局常委主管事務初步定案〉，《中國時報》，1992 年 10 月 23 日，版 10；寇健文，《中共菁英政治的演變：制度化與權力轉移》， 頁 234。
儘管此時擔任總書記的江澤民，擁有在政治局及其常委會和書記 處三個機構運作過程中，黨章及黨內法規所賦予的職權，而且在政治 局常委會內部，民主集中制原則及集體領導制度亦能夠維持穩定運 作，但是只要鄧小平、陳雲、李先念三位老人的生命能夠延續，鄧小 平作為中共最高領導人的權力地位就不會動搖，三人協商機制亦不可 能完全消失。可想而知，江澤民在履行前述各項職權時，必然難以抵 擋來自鄧小平、陳雲、李先念的壓力。62李先念在 1992 年及陳雲在 1995 年的先後去世，也只能算是三位老人之間既有協商機制的走向瓦 解，代之而起的是鄧小平個人決策模式，江澤民作為政策執行者的地 位並未有所改變。另一方面，由於民主集中制僅具體落實在政治局常 委會當中而未及於元老，可見此時的最高領導體制，已進入制度化的 第二個階段 －－「政治局常委會民主集中制形式化時期」。
肆、集體協商下之決策機制（1997 年 2 月以後）
鄧小平於 1997 年 2 月去世之後，中共黨內高層權力結構開始正常 制度運作，在政治局常委會及書記處內部，仍然各自延續著先前所謂 民主集中制 －－「集體領導，分工負責」，以及「首長負責，分工辦 事」的運作方式。63 江澤民在進行決策時，除了必須要與政治局常委會中其他成員商議以外，還 得經常向三位老人請教。請見 Robert L. Kuhn 著，談崢、于海江等譯，《他 改變了中國：江澤民傳》(The Man Who Changed China: The Life and Legacy of Jiang Zemin)（上海：上海譯文出版社，2005 年），頁 173。 十五大後政治局常委會的開會頻率仍較政治局為高。請見夏林、張宿堂、孫 承斌，〈馬克思主義的綱領性文獻－－黨的十六大報告誕生記〉，《人民 網 》 （ 北 京 ），2002 年 11 月 20 日 ，<http://www.people.com.cn/BIG5/ shizheng/19/20021120/870242.html>。由於昔日曾為政治局及其常委會成員的退休領導人，例如中共十 四大後的姚依林、宋平、萬里、楊尚昆，以及中共十五大後的喬石、 劉華清、楊白冰、鄒家華，已不再如同鄧小平、陳雲、李先念生前一 般擁有否決現任領導人決定的權力，64作為對先前黨章及黨內法規中所 列政治局及其常委會與書記處之各項功能順利運作，以及對總書記職 權能夠全面履行最關鍵的一項因素，其影響力已大為降低，江澤民至 此成為真正的決策者。 然而值得注意地是，因為江澤民所擁有的影響力不及鄧小平，必 須比鄧小平更為仰賴協商機制，江澤民在政治局及其常委會內部所擁 有的權力，亦無法與先前鄧小平在三人（鄧小平、陳雲、李先念）協 商機制內部所擁有的權力相比擬，況且三人協商機制在黨內高層的影 響力，還在政治局及其常委會之上。申言之，在政治局常委會內部仍 然維持民主集中制－－「集體領導，分工負責」運作方式的條件下，65 政治領袖個人逕行排除協商的難度明顯增加，即便是身為總書記的江 澤民亦無法例外，造成黨章及黨內法規中所列政治局及其常委會與書 記處之各項功能無法順利運作的變數，自然大為減少。 2002 年 11 月十六大後，江澤民將總書記職務交由胡錦濤繼任，不 過卻依舊保有中央軍委主席一職。國際輿論據此研判，儘管江澤民的 威望不及鄧小平，但是胡錦濤與江澤民之間的互動關係，仍將近似於 1997 年 2 月以前的江澤民與鄧小平，因為胡錦濤曾經在一個秘密會議 中作出承諾－－「將在重大事務上向江澤民尋求指導並聽從意見」。66 寇健文，《中共菁英政治的演變：制度化與權力轉移》，頁 257。 韓泰華主編，《中國共產黨－－從一大到十五大（下冊）》（北京：北京出 版社，1998 年），頁 764；楊光斌，《中國政府與政治導論》（北京：中 國人民大學出版社，2003 年），頁 32；劉松福，《中共最高領導制度之研 究》，頁 194-195；寇健文，《中共菁英政治的演變：制度化與權力轉 移》，頁 234；宗海仁，《第四代》，頁 141-142。
四個月後，進一步傳出可能由江澤民個人拍板定案的範圍，包括軍隊 與國防、政治局委員以上及北京與上海兩直轄市黨委書記的人事權、 重大外交問題、臺灣問題等等。67但是，也有報導提出完全相反的說 法，認為十六大所選出的中央政治局成員根本沒有在文字或口頭上作 出所有重大政策都要向江澤民請示並由其拍板的決定。68究竟這些評論 當中哪一個比較符合事實？還是它們都只是各自掌握了實際狀況的一 部分？依循前文所導引出中共中央最高領導體制變遷過程的具體脈 絡，將有助於事實的釐清及未來發展方向的預測。 按照常理，在十六大選出的九名政治局常委69當中，只要能夠掌 握 過 半 數 的 五 人 ， 就 可 以 取 得 多 數 支 持 。 由 江 澤 民 提 拔 的 「 上 海 幫」，在政治局常委會獲得多數，乃不爭的事實，70但是江澤民究竟能 夠獲得多少人支持，卻是從五人到七人的說法都有，也有人提出「江 澤民無法掌握多數支持」的說法。71鑑於江澤民任用的幹部，不一定對 其維持忠誠，本文將不直接推測江、胡之間的人事，而是藉由歷史發 展的脈絡來加以說明。 十六大後，中共中央在人事方面，無論是政治局及其常委會或是 書記處，都進行了相當大幅度的調整。其中最值得注意地是政治局常 委會成員增為九名，原七名政治局常委，僅繼任總書記的胡錦濤留
Erik Eckholm, “China’s New Leader Promises Not to Sever Tether to Jiang,” p. A16. 金鐘，〈曾慶紅躍升二把手〉，頁 11。 宗海仁，〈胡錦濤、江澤民的互動與權力消長〉，《中國戰略》（華盛 頓），第 2 期，2004 年 4 月，頁 3。 關於十六大政治局常委名單，請見《新華社》，〈黨的十六屆一中全會產生 中央領導機構〉，《人民日報》（北京），2002 年 11 月 16 日，版 1。 同註 66。 郭瑞華，〈中共十六大之人事布局分析〉，《展望與探索》，第 1 卷第 1 期，2003 年 1 月，頁 24。
任，正好與先前所謂江澤民在總書記任內的影響力不及鄧小平，以致 更需要透過協商機制來進行決策的情形，以及十三大至十六大期間， 歷屆政治局常委成員名單所呈現出的遞增趨勢相互呼應。72而江澤民的 辭去總書記卻續任軍委主席，以及江澤民和胡錦濤以外五名政治局常 委的同時退出政治局及其常委會，乃至於十六屆政治局及其常委會員 額與成員名單的拍板定案，一系列黨內高層人事的決定過程，均可作 為江澤民此時依舊仰賴協商機制進行決策的例證，而此一協商機制又 與十五屆政治局常委會的七名成員緊密連結。申言之，在十五屆政治 局常委會內部施行的民主集中制－－「集體領導，分工負責」運作方 式，直到十六大前仍然維持運作，並且一直延續到十六大後，為十六 屆政治局常委會所承繼。 十六屆政治局基本上遵照黨內法規中每月舉行一次的原則定期召 開會議，73而且政治局常委會的開會頻率亦較政治局為高。74至於十六 屆政治局常委會內部分工情形，則依序為：胡錦濤以總書記身分負責 全面工作、吳邦國負責人大、溫家寶負責財經、賈慶林負責政協、曾 慶紅負責人事、黃菊負責工業、吳官正負責紀檢、李長春負責宣傳文 中共在政治局常委的人事安排上，十三大後至十三屆四中全會期間為五名， 十三屆四中全會後至十四大期間為六名，十四大後至十六大期間則為七名。 請見劉松福，《中共最高領導制度之研究》，頁 164-165、173、189、194， 各表內容。 馬娟編，〈新一屆中共中央政治局會議匯總〉，《新華網》（北京），2005 年 7 月 25 日，<http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-08/14/content_1026586. htm>。此外，自胡錦濤繼任總書記後開始舉行的政治局集體學習會，對中 共中央決策過程所產生之影響亦值得進一步觀察。請見莫凡編，〈中央政治 局集體學習內容一覽〉，《南方網》（廣州），2005 年 6 月 29 日，<http:/ /www.southcn.com/nflr/llzhuanti/zhengzxuex/200507080542.htm>。 張宿堂、孫承斌、鄒聲文，〈科學發展的行動綱領 十一五規劃建議誕生 記〉，《人民網》（北京），2005 年 10 月 26 日，<http://gov.people.com. cn/GB/46728/53739/53743/3802427.html>。
教、羅幹負責政法。75與十五屆時分工情形相較，76胡錦濤、吳邦國、 溫家寶、賈慶林、曾慶紅、李長春依序分別承接原先江澤民、李鵬、 朱鎔基、李瑞環、胡錦濤、李嵐清的分工領域。然而值得注意地是， 黃菊所負責的工業領域，係從原先朱鎔基的財經領域中劃出，以致溫 家寶的分工領域較原先的朱鎔基為窄；吳官正所負責的紀檢領域，則 是從原先尉健行的政法領域中劃出，以致羅幹的分工領域雖然同樣是 政法，亦較原先的尉健行為窄。 在政治局常委會內部運作維持民主集中制－－「集體領導，分工負 責」方式，而且個人分工日趨精細的情況下，總書記的職位無論由任 何人擔任，所擁有的權力都無法與先前的鄧小平相比擬。即便是胡錦 濤從江澤民手中接下總書記一職，江澤民循鄧小平前例續任軍委主席 職位，軍事政策仍然一如其他政策，必須透過黨內法規明定的決策流 程逐步作出，77胡錦濤個人無法拍板定案，江澤民亦不可能得到將軍事 政策自所有政策中劃出，由其逕行決定的權力。胡錦濤與江澤民之間 或許在事務分工上達成某些默契，78但是這些默契卻必須建築在胡錦濤 以外其他十六屆政治局常委多數同意的基礎上，所以如果政治局常委 會作出與江澤民主張不同的決定，江澤民也只能選擇接受，此一情況 同樣適用於胡錦濤。以往曾經在政治局及其常委會任職的退休領導 人，固然可能透過在十六屆政治局常委當中的既有人脈，對黨內決策 楊光斌，《中國政府與政治導論》，頁 49。 楊光斌，《中國政府與政治導論》，頁 32。 有學者將此一決策流程稱為「集體領導下的歸口管理」。請見楊光斌，《中 國政府與政治導論》，頁 49-50、76；《新華社》，〈經中共中央批准中央 軍委發布命令調整海軍軍政主官〉，《人民日報》（北京），2003 年 6 月 13 日，版 1；寇健文，〈中國政治情勢：高層政局的演變〉，丁樹範編， 《中國大趨勢：2003-2004》（臺北：新新聞文化事業股份有限公司，2004 年），頁 27-28。 寇健文，《中共菁英政治的演變：制度化與權力轉移》，頁 240-246。
發揮影響力，不過這終究無法與昔日鄧小平、陳雲、李先念有權否決 現任領導人的決策相提並論。79 由此可知，十六大後的江澤民僅能在政治局常委會容許的前提 下，擁有黨內事務分工的部分權力。在政治局常委會內部多數意見產 生轉變的過程中，江澤民也必須隨之逐步釋出權力，直到 2004 年 9 月 十六屆四中全會辭去軍委主席後，完全走入退休領導人行列中為止。 換言之，由於擁有否決權的元老已不存在，民主集中制不僅能夠具體 落實在政治局常委會當中，而且元老否決權所造成的制度缺口亦已消 失，所以此時的最高領導體制堪稱進入制度化的第三個階段－－「政治 局常委會民主集中制實體化時期」。 然而在後江澤民時代，胡錦濤是否有可能違反黨章及黨內法規恣 意擴權，進而集大權於一身呢？這種情況雖然並非完全不會發生，但 是機率應該不大。可以預期，在政治局常委會內部繼續維持民主集中 制－－「集體領導，分工負責」運作方式的前提下，胡錦濤在以總書記 身分進行決策時，逕行排除協商的難度自是有增無減，更何況十六屆 政治局常委會成員，較前屆增加二名，透過協商達成共識的難度也已 增加。至於自毛澤東、鄧小平以來始終與黨內最高權力劃上等號的軍 委主席一職，在並無任期限制的優勢條件下，仍以江澤民辭職告終， 可見擔任該項職務者，已無法自外於 1997 年 2 月以來運行至今之集體 協商決策機制。 最後必須補充說明地是，儘管十六大並未對黨章中有關政治局及 其常委會乃至於書記處的條文進行修改，2002 年 12 月 2 日政治局會議 所通過的《十六屆中央政治局工作規則》內容又未對外公開，80但是此 間中國大陸內部出版品，仍對相關規定有所摘錄，可見前一節所引述 《新華網》編，〈中共中央政治局常委研究解決困難群眾生產生活問題〉， 《新華網》（北京），2002 年 12 月 13 日，<http://news.xinhuanet.com/ zhengfu/2002-12/13/content_658673.htm>。
之黨內法規，與尚未公開的《十六屆中央政治局工作規則》，兩者間 容有近似之處。81即便是從十六大後已公開的相關資料中，諸多證據亦 指向前述黨內法規與當今實際運作之間的高度相關性。82由此可知，從 政治局常委會、政治局、書記處三個機構的功能，到三機構間的定 位，乃至於總書記的具體職權，在鄧小平去世前後的差異應屬有限。
伍、結論
綜觀中共改革開放以來總書記與黨主席職權的變遷過程，十三大 可謂一大關鍵，因為自此之後中共中央對總書記的職權，作出具體而 明確的界定，不像先前總書記與黨主席的權力，始終處於模糊狀態。 自十一屆三中全會至十三大這九年間，曾經歷華國鋒和胡耀邦二位 黨主席（華自 1978 年 12 月十一屆三中全會至 1981 年 6 月十一屆六中 全會；胡自 1981 年 6 月十一屆六中全會至 1982 年 9 月十二大）。除 此之外，胡耀邦尚於 1980 年 2 月十一屆五中全會至 1987 年 1 月黨中 央一級黨的生活會期間，擔任總書記一職，至於自 1987 年 1 月黨中央 此次政治局會議的新聞稿內容，請見《新華網》編，〈中共中央政治局召開 會議研究明年經濟工作〉，《新華網》（北京），2002 年 12 月 2 日，<http:/ /news.xinhuanet.com/newscenter/2002-12/02/content_647086.htm>。 施九青、倪家泰，《當代中國政治運行機制》，頁 538-540；施九青，《當 代中國政治運行機制》（濟南：山東人民出版社，2002 年），頁 462-464； 本書編寫組，《黨內監督條例和紀律處分條例解讀》（北京：研究出版社， 2004 年），頁 147。 馬娟編，〈新一屆中共中央政治局會議匯總〉；韓冰潔，〈中央一號文件的 回歸〉，《瞭望新聞週刊》（北京），第 2 期（總第 1039 期），2004 年 1 月 12 日，頁 13；張宿堂、孫承斌、鄒聲文，〈科學發展的行動綱領 十一 五規劃建議誕生記〉；郭瑞華，〈中共十六大之人事布局分析〉，頁 12； 中國科學技術協會，〈關於認真學習貫徹《中央書記處關於科協工作的幾點 意見》精神的通知〉，《深圳市科學技術協會》（深圳），2003 年 4 月 17 日，<http://www.21c888.com/big5/www.szsta.org/index.asp? bianhao=632>。一級黨的生活會，至 1987 年 11 月十三大期間，趙紫陽則是以代理身 分擔任總書記。 華國鋒在擔任黨主席期間，真正具備最高領導人的身分，擁有決 策權的時間，是在 1978 年 12 月中央工作會議前。十一屆三中全會後， 由於華國鋒、汪東興二人在先前舉行的中央工作會議上遭遇重大挫 敗，華國鋒對決策的影響力因而大為減弱，最高決策的協商機制開始 往葉劍英、鄧小平、李先念、陳雲四人的方向傾斜。1980 年 12 月政治 局擴大會議後，鄧小平的最高領導人身分已成定局，葉劍英、鄧小 平、陳雲、李先念四人協商機制亦趨於穩固，在此一協商機制的主導 下，時任總書記的胡耀邦自華國鋒手中取得「主持中央政治局及其常 委會工作」的權力，扮演政策執行者的角色，華國鋒的黨主席職務遂 被架空。 胡耀邦於 1981 年 6 月十一屆六中全會正式繼任黨主席，1982 年 9 月十二大，續任總書記一職，負責召集政治局及其常委會會議並主持 書記處工作。儘管葉劍英因健康不佳而淡出，致使最高決策的協商機 制成員減為鄧小平、陳雲、李先念三人，但是胡耀邦作為政策執行者 的身分，卻未曾有所改變，其間甚至出現過胡耀邦與趙紫陽共同主持 政治局及書記處會議的情形。即便趙紫陽在 1987 年 1 月黨中央一級黨 的生活會後代理總書記，但是直到 1987 年 11 月十三大前，鄧小平的 最高領導人身分，以及鄧小平、陳雲、李先念三人決策的黨內高層權 力結構依舊穩固如常。 十三大後，中共中央透過黨章的修改及黨內法規的制定，明文規 範了政治局常委會、政治局、書記處三個機構的功能，從而進一步釐 清三機構間的定位，總書記的具體職權亦隨之確立。 根據黨章及黨內法規，政治局及其常委會的功能均為決策（尚可 分為決定政策及決定人事兩種），差別在於政治局常委會的決策功 能，較政治局更強、更重要。總書記涉及政治局及其常委會之職權計 有四項：確定政治局常委會會議的議題，召集並主持政治局常委會會
議，簽發政治局常委會會議紀要，以及審核簽發經政治局常委會會議 討論通過或經政治局常委傳閱同意的文件；書記處的功能為辦事（尚 可分為四種），總書記與其相關之職權則是主持與書記處功能相關之 各項工作。 儘管總書記職權已有法規可依，但是在黨內高層權力結構仍然延 續十三大前的時空背景下，即便鄧小平、陳雲、李先念三人均已不再 擔任政治局及其常委會委員職務，但是無論是趙紫陽抑或隨後繼任的 江澤民，都只能降格以求，屈居政策的執行者，直到三位退休領導人 全部去世，情況才變化。 在三位退休領導人離世後，由於十四大及十五大後退出政治局及 其常委會的老幹部，均已不再擁有否決十五屆政治局常委會決定的權 力，政治局及其常委會與書記處，始能按照黨章及黨內法規開始運 作，時任總書記的江澤民，亦得以履行各項相關職權，成為真正的決 策者。不過因為江澤民在黨內高層的影響力不及鄧小平，必須更仰賴 協商，所以也僅能以「決策者之一」自居。 歷經十五屆政治局常委會內部的折衝協調，胡錦濤在 2002 年 11 月 十六大繼任總書記，江澤民則比照鄧小平前例，續任軍委主席。由於 十六大後退出政治局及其常委會的老幹部，並無否決十六屆政治局常 委會決定的權力，再加上十六屆政治局常委會成員較以往增加，內部 形成共識的難度增加，政治局及其常委會與書記處脫離黨章及黨內法 規運作的可能性因而降低，擔任總書記的胡錦濤，難以違反黨章及黨 內法規恣意擴權，遑論擔任軍委主席的江澤民。在江澤民辭去軍委主 席，正式成為退休領導人後，可以預期，胡錦濤所擔任的總書記，仍 將延續黨章及黨內法規所列各項職權，僅是「決策者之一」，難有排 除協商逕行擴權之舉。 （收件：2006 年 3 月 24 日，修正：2006 年 11 月 24 日，採用：2006 年 12 月 22 日）
參考文獻
中文部分
專書 中 共 中 央 政 策 研 究 室 綜 合 組 編 ，1999。 《 改 革 開 放 二 十 年 大 事 記 (1978.12-1998.3)》。北京：中國人民大學出版社。 王年一，1996。《20 世紀的中國－－大動亂的年代》。鄭州：河南人民 出版社。 王健英，2002。《中共黨史風雲人物》。廣州：廣東人民出版社。 王健英編著，1995。《中國共產黨組織史資料匯編：領導機構沿革和 成員名錄》。北京：中共中央黨校出版社。 王貴秀，1995。《論民主和民主集中制》。北京：中國社會科學出版 社。 王敬松，1995。《中華人民共和國政府與政治》。北京：中共中央黨 校出版社。 本書編寫組，2004。《黨內監督條例和紀律處分條例解讀》。北京： 研究出版社。 吳國光，1997。《趙紫陽與政治改革》。臺北：遠景出版事業公司。 阮銘，1993。《中共人物論》。紐澤西：八方文化企業公司。 阮銘，1997。《鄧小平帝國》。臺北：時報文化出版企業股份有限公 司。 宗海仁，2002。《第四代》。香港：明鏡出版社。 姜華宣、張蔚萍、蕭甡主編，1991。《中國共產黨會議概要》。瀋 陽：瀋陽出版社。 施九青，2002。《當代中國政治運行機制》。濟南：山東人民出版 社。施九青、倪家泰，1993。《當代中國政治運行機制》。濟南：山東人 民出版社。 胡天楚、唐昕主編，1993。《黨的代表大會知識通覽》。北京：中國 政法大學出版社。 胡偉，1998。《政府過程》。杭州：浙江人民出版社。 席宣、金春明，1996。《文化大革命簡史》。北京：中共黨史出版 社。 寇健文，2005。《中共菁英政治的演變：制度化與權力轉移》。臺 北：五南圖書出版股份有限公司。 張文正主編，1991。《黨的領導概論》。北京：中共中央黨校出版 社。 張全景主編，1997。《中國共產黨組織工作教程》。北京：黨建讀物 出版社。 張良，2001。《中國「六四」真相》。香港：明鏡出版社。 陳瑞生、龐元正、朱滿良主編，1992。《中國改革全書(1978-1991) －－政治體制改革卷》。大連：大連出版社。 楊光斌，2003。《中國政府與政治導論》。北京：中國人民大學出版 社。 趙生暉，1988。《中國共產黨組織史綱要》。合肥：安徽人民出版 社。 薛慶超，2006。《革故與鼎新：紅牆決策》。北京：中共中央黨校出 版社。 韓泰華主編，1998。《中國共產黨－－從一大到十五大（下冊）》。北 京：北京出版社。 譯著 Kuhn, Robert L.著，談崢、于海江等譯，2005。《他改變了中國：江 澤民傳》(The Man Who Changed China: The Life and Legacy of
Jiang Zemin)。上海：上海譯文出版社。 專書論文 中國共產黨第十一屆中央委員會第五次全體會議，1980。〈中國共產 黨第十一屆中央委員會第五次全體會議關於成立中央書記處的決 議〉，三聯書店香港分店編輯部編，《中國共產黨第十一屆中央 委員會第五次全體會議公報》。香港：三聯書店香港分店。頁 11。 寇健文，2004。〈中國政治情勢：高層政局的演變〉，丁樹範編， 《中國大趨勢：2003-2004》。臺北：新新聞文化事業股份有限公 司。頁 16-35。 期刊論文 李久義，1985/11。〈中共中央書記處組織人事述評〉，《中國大陸研 究》，第 28 卷第 5 期，頁 94-96。 李銳，2001/12。〈耀邦去世前的談話〉，《當代中國研究》（普林斯 頓），2001 年第 4 期（總第 75 期），頁 23-45。 宗海仁，2004/4。〈胡錦濤、江澤民的互動與權力消長〉，《中國戰 略》（華盛頓），第 2 期，頁 2-8。 金鐘，2003/3。〈曾慶紅躍升二把手〉，《開放雜誌》（香港），總第 195 期，頁 11-12。 郭瑞華，2003/1。〈中共十六大之人事布局分析〉，《展望與探索》， 第 1 卷第 1 期，頁 9-24。 陳力生，1987/12。〈中共「十三大」後的權力結構與運作之研析〉， 《中國大陸研究》，第 30 卷第 6 期，頁 18-23。 曾建徽，1984/6/11。〈一項重要決策的誕生－－對外開放的新步驟〉， 《瞭望》（北京），第 24 期，頁 9-13。 鄭叔平，1980/3。〈對匪黨十一屆「五中全會」之研析〉，《匪情研
究》，第 23 卷第 3 期，頁 22-33。 閻淮，1991/8。〈中國大陸政治體制淺論〉，《中國大陸研究》，第 34 卷第 8 期，頁 18-40。 韓冰潔，2004/1/12。〈中央一號文件的回歸〉，《瞭望新聞週刊》 （北京），第 2 期（總第 1039 期），頁 12-15。 學位論文 劉松福，1999。《中共最高領導制度之研究》。臺北：國立政治大學 政治學系碩士論文。 報紙 李尚志、何平，1991/4/7。〈點亮十年航程的燈塔－－十年規劃和「八 五」計劃綱要誕生記〉，《人民日報》（北京），版 1。 張所鵬，1992/10/19。〈中共高層人事安排潛伏不安定變數〉，《中國 時報》，版 6。 《新華社》，2002/11/16。〈黨的十六屆一中全會產生中央領導機 構〉，《人民日報》（北京），版 1。 《新華社》，2003/6/13。〈經中共中央批准中央軍委發布命令調整海 軍軍政主官〉，《人民日報》（北京），版 1。 鍾行知，1992/10/23。〈兩政治局常委主管事務初步定案〉，《中國時 報》，版 10。 網際網路 中共中央辦公廳，1991/6/29。〈中共中央辦公廳關於企業女職工工作 問題的覆函〉，《中國婦女網》（北京），<http://www.women. org.cn/allnews/110302/20.html>。 中國科學技術協會，2003/4/17。〈關於認真學習貫徹《中央書記處關 於科協工作的幾點意見》精神的通知〉，《深圳市科學技術協
會》（深圳），<http://www.21c888.com/big5/www.szsta.org/index. asp? bianhao=632>。 邱鑫，2005/12/20。〈江澤民名字仍在黨中央之列〉，《亞洲時報在 線》（香港），<http://202.82.86.100/index.php? option=com_con-tent&task=view&id=11560&Itemid=28>。 夏林、張宿堂、孫承斌，2002/11/20。〈馬克思主義的綱領性文獻－－ 黨的十六大報告誕生記〉，《人民網》（北京），<http://www.pe-ople.com.cn/BIG5/shizheng/19/20021120/870242.html>。 馬娟編，2005/7/25。〈新一屆中共中央政治局會議匯總〉，《新華 網》（北京），<http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-08/14/ content_1026586.htm>。 張宿堂、孫承斌、鄒聲文，2005/10/26。〈科學發展的行動綱領 十一 五規劃建議誕生記〉，《人民網》（北京），<http://gov.people. com.cn/GB/46728/53739/53743/3802427.html>。 莫凡編，2005/6/29。〈中央政治局集體學習內容一覽〉，《南方網》 （ 廣 州 ），<http://www.southcn.com/nflr/llzhuanti/zhengzxuex/ 200507080542.htm>。 《新華網》編，2002/12/13。〈中共中央政治局常委研究解決困難群眾 生產生活問題〉，《新華網》（北京），<http://news.xinhuanet. com/zhengfu/2002-12/13/content_658673.htm>。 《新華網》編，2002/12/2。〈中共中央政治局召開會議研究明年經濟 工作〉，《新華網》（北京），<http://news.xinhuanet.com/new-scenter/2002-12/02/content_647086.htm>。
英文部分
專書Barnett, A. Doak, 1985. The Making of Foreign Policy in China：
專書論文
Norris, Pippa, 1996. “Legislative Recruitment,” in Lawrence LeDuc, Richard G. Niemi & Pippa Norris, eds., Comparing Democracies. Thousand Oaks, CA: Sage. pp. 184-215.
Wu, Guoguang, 1995. “‘Documentary Politics’: Hypotheses, Process, and Case Studies,” in Carol Lee Hamrin & Suisheng Zhao, eds.,
Decision-making in Deng’s China: Perspectives from Insiders.
Armonk, New York: M.E. Sharpe. pp. 24-38. 報紙
Eckholm, Erik, 2002/11/21. “China’s New Leader Promises Not to Sever Tether to Jiang,” The New York Times, p. A16.
Changes of CCP Top Decision-making System
in the Reform Years
Chien-min Chao
(Professor and Director, Sun Yat-sen Graduate Institute for Social Sciences and Humanities, National Chengchi University)
Sung-fu Liu
(Research Assistant of Center for China Studies, National Chengchi University)
Abstract
Based on the Theory of New Institutionalism, this article intends to analyze the functions of and interactions among the three top decision-making bodies – the Politburo, its Standing Committee and the Central Secretariat – within the Chinese Communist Party. This article also tries to gauge the degree of institutionalization of CCP’s decision-making bodies based on CCP’s organizational principle, democratic centralism, along with an exploration of its decision-making mechanisms by assessing the role of CCP’s Secretary General in Chinese politics.
Keywords: Leadership System, Decision-making Bodies in the Chinese Communist Party, Politburo Standing Committee of the CPC, Politburo Bureau of the CPC Central Committee, Secretariat of the CPC Central Committee
