• 沒有找到結果。

幼兒園行政人員對我國現行幼兒教育補助模式之觀點探究

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2021

Share "幼兒園行政人員對我國現行幼兒教育補助模式之觀點探究"

Copied!
219
0
0

加載中.... (立即查看全文)

全文

(1)國立臺中教育大學幼兒教育學系碩士班 碩士論文. 指導教授:陳淑琴. 博士. 幼兒園行政人員對我國現行幼兒教育 補助模式之觀點探究. 研究生:陳郁心撰. 中華民國一○二年七月.

(2) 謝誌 這本論文能夠順利的完成,首先最要感謝的就是我的指導教授陳淑琴老師,在 老師不辭辛勞的督促與協助之下,才能夠順利完成論文寫作。撰寫的過程中,老師不僅 用心地指導論文之外,更教導我許多為人處事的道理,謹此致上最誠摯的謝意。此外, 我也感謝口試委員吳佩芳老師、孫良誠老師提供我許多寶貴的建議,使我的論文內容更 臻完善。 同時,我要感謝校園中曾協助過我的師長、學姊、同學、室友和學妹們,讓苦 悶的研究生生活增添愉悅的回憶。特別感謝林君玳、張淑慧、鄭蕬敏、林儒曼、林珮甄、 廖家逸、黃淑卿、劉珊吟、洪宜婷、林旻潔、蔡佩蓉、劉芯廷,當我腸枯思竭的時候, 無條件的給予鼓勵和建議。 另外,感謝親愛的大學好友們鄭子瑜、劉佳芳、黃寶儒、莊璽璇及高中摯友賀 廣婷、黃翎,一路以來的幫助與鼓勵。更要感謝好友李格至不分日夜的陪伴和付出。最 後,我要感謝我最重要的家人們,雖然在過程中不免有許多挫折與瓶頸,但非常感謝身 邊的人總是幫我加油打氣,因為有您們的支持與關懷,我才能夠順利完成研究所的學業, 讓我帶著滿滿的愛與正面能量繼續向前邁進。. 陳郁心 謹誌 民國一○二年七月. II.

(3) 幼兒園行政人員對我國現行幼兒教育補助模式之觀點探究 陳郁心. 摘要 本研究旨在探討幼兒園行政人員對我國現行幼兒教育補助模式之觀點,以及補助模 式對幼教環境及相關人員之影響。本研究採用質性研究方法,研究者分析彙整相關文獻, 以及透過半結構式深度訪談六位幼兒園園長(主任),進行相關資料的蒐集,並以三角 驗證法從多元觀點深入分析研究資料。研究發現如下: 一、我國現行之幼兒教育補助模式分為「五歲幼兒免學費教育計畫」(包括「免學費補 助」及「經濟弱勢幼兒加額補助」二種)與「中低收入托教補助」。 二、幼兒園行政人員對我國現行幼兒教育補助模式的觀點有:公立幼兒園教師較私立幼 兒園教師了解現行幼教補助政策、家長普遍對幼教補助內容不了解、減輕家長經濟 負擔、增加幼兒提前就學的機會、增加家長學校選擇權、審核依據單一導致弱勢家 庭不一定受益、免學費計畫較幼兒教育券更能達到教育機會均等。 三、我國現行幼教補助模式對幼兒園及相關人員所造成的影響: (一)對部分幼兒園招生影響不大、補助的申請程序繁瑣、學校必須花更多的時間與家 長溝通,以及學校的資源運用與分配不受影響。 (二)增加教師的工作負荷及工作壓力、影響教師間的人際關係、課程安排上因而部分 調整、教學品質受影響、間接提升教師的專業素質。 (三)部分家長過度依賴學校、提供多元化的服務、並未達到鼓勵生育的目的。 (四)弱勢幼兒因而提早入學、增加幼兒發展社會能力與多元學習的機會、幼兒能獲得 更好的學習環境。 研究者分別針對政府教育行政單位、幼兒園、幼兒家長以及未來研究提出建議。 關鍵字:幼兒園、幼兒教育補助模式、觀點探究. I.

(4) II.

(5) The Perspective Investigation on the Current Subsidy Modes of Early Childhood Education of Administrators of Preschools in Taiwan Yu-Hsin Chen. Abstract The purposes of this study are to investigate the perspectives on the current subsidy modes of early childhood education of administrators of preschool in Taiwan and the impacts of subsidy modes on the education environments as well as the relevant personnel. This researcher adopted the qualitative research methods to collect data, including conducting in-depth semi-structured interviews on six principals and directors of different types of preschools, and analyzed the research data from multiple perspectives with triangulation. The findings are as followings. 1.. The current subsidy modes for preschool education in Taiwan were divided into two parts: “Subsidies free education program for 5-year-olds”(including “free education subsidy” and “increment subsidy for economically disadvantaged children”) and “childcare education subsidy for low-income families”.. 2.. The perspectives of the relevant personnel from different preschools on the current early childhood education subsidy modes in Taiwan were, such as, teachers of public preschools compared to those of private preschools had better understandings about the current early childhood education subsidy policies, parents generally did not understand the contents of the preschool subsidy policies, reduced parents’ economic burdens, increased the opportunities of early admission for children, increased the choices of schools for parents, it did not necessarily lead the disadvantaged families to be benefited. III.

(6) by the single review standard, the current preschool subsidy modes were better than preschool voucher policy in achieving the equality for education opportunities. 3.. The impacts on different types of preschools and the relevant personnel caused by the current preschool subsidy modes in Taiwan were as the followings:. (1) There were no significant impacts in enrollments for some preschools, the application procedures for subsidies were complicated, school personnel had to spend more time to communicate with parents, and the utilizations as well as distributions of the school resources were unaffected. (2) It increased teachers’ work load as well as pressure and affected the relationships between teachers, the curriculum arrangements had to therefore partly adjusted, the education qualities were affected, and enhanced the professional qualities of the teachers indirectly. (3) Some parents were excessively dependent on the schools to offer wide varieties of services and it did not achieve the goals in encouraging childbirths. (4) Thus the disadvantaged children were enrolled in school earlier that increased the opportunities of the social competence developments and diversified learning for children and provided better learning environments for children. Based upon the findings, the researcher proposes recommendations to the educational authority, preschools, parents, and future studies. Keyword:Preschool, Educational subsidy modes, Perspective investigation. IV.

(7) 目次 中文摘要 .......................................................................................................................................... I 英文摘要 ........................................................................................................................................III 目次..................................................................................................................................................V 目錄................................................................................................................................................ VI 表目錄 ......................................................................................................................................... VIII 圖目錄 ........................................................................................................................................... IX. V.

(8) 目錄 第一章. 緒論 ............................................................................................................................ 1. 第一節 研究背景與動機 ................................................................................................ 1 第二節 研究目的與問題 ................................................................................................ 9 第三節 名詞釋義 .......................................................................................................... 10 第二章. 文獻探討 .................................................................................................................. 13. 第一節 我國幼兒園之類型 .......................................................................................... 13 第二節 我國幼兒教育補助模式之演變 ...................................................................... 26 第三節 國外幼兒教育相關補助政策 .......................................................................... 45 第四節 幼兒教育補助模式之相關研究 ...................................................................... 61 第三章. 研究方法 .................................................................................................................. 68. 第一節 研究方法之選用 .............................................................................................. 68 第二節 研究程序 .......................................................................................................... 70 第三節 研究參與者 ...................................................................................................... 73 第四節 資料蒐集與分析 .............................................................................................. 77 第五節 研究信實度 ...................................................................................................... 81 第六節 研究倫理 .......................................................................................................... 83 第七節 研究範圍與限制 .............................................................................................. 85 第四章. 研究結果與討論 ...................................................................................................... 87. 第一節 幼兒園行政人員相關人員對我國現行幼教補助模式的觀點 ...................... 87 第二節 我國現行幼教補助模式對幼兒園造成的影響 ............................................ 117 第五章. 研究結論與建議 .................................................................................................... 143. 第一節 研究結論 ........................................................................................................ 143 第二節 研究建議 ........................................................................................................ 151. VI.

(9) 參考文獻 ................................................................................................................................ 155 中文文獻 ........................................................................................................................ 155 西文文獻 ........................................................................................................................ 169 附. 錄 ................................................................................................................................ 170 附錄一 訪談同意書 .................................................................................................... 170 附錄二 訪談大綱 ........................................................................................................ 171 附錄三 5 歲幼兒免學費教育計畫 ............................................................................. 172 附錄四 中低收入家庭幼童托教補助實施計畫【修正版】 .................................... 205. VII.

(10) 表目錄 表 2-2-1. 幼教相關補助一覽表 ........................................................................................... 32. 表 2-2-2. 「扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫」補助對象及額度一覽表 ....................... 33. 表 2-2-3. 「扶持五歲幼兒教育計畫」補助對象及額度一覽表(96~97 學年度) ........ 36. 表 2-2-4. 「扶持五歲幼兒教育計畫」補助對象及額度一覽表(98~101 學年度) ...... 37. 表 2-2-5. 幼兒就讀公私立幼兒園補助辦法 ....................................................................... 42. 表 2-3-1. 香港學費減免幅度一覽表 ................................................................................... 54. 表 2-3-2. 香港 2012 年半日制及全日制幼稚園學費減免幅度一覽表 ............................. 56. 表 2-3-3. 三國幼兒教育補助模式之比較分析表 ............................................................... 59. 表 3-3-1. 訪談參與者之相關資料表 .................................................................................... 76. 表 3-4-1. 資料編碼對照表 .................................................................................................... 79. VIII.

(11) 圖目錄 圖 3-2-1. 研究流程圖 ............................................................................................................ 72. 圖 4-1-1. 經濟弱勢幼兒加額補助之申請程序圖 .............................................................. 120. IX.

(12) 第一章. 緒論. 本研究採質性研究法,探討幼兒園行政人員對我國現行幼兒教育補助模式之觀點, 以及補助模式對幼教環境及相關人員之影響。第一章緒論共分為三節,第一節敘述本研 究背景與動機;第二節則說明本研究的目的及所欲探討的研究問題;第三節呈現本研究 相關名詞釋義。. 第一節 一、. 研究背景與動機. 少子化對幼兒教育的衝擊. 根據行政院內政部(2012)最新統計,顯示 2011 年臺灣的生育率從 2000 年的 1.38 %下滑至 0.85%;十年來,我國出生人口數逐年下降,2000 年出生人口數為 305,312 人, 2011 年出生人口數降至 196,627 人。我國新生兒出生率下降將明顯影響未來的勞動人口 比例,導致社會高齡化,由此可見我國正面臨少子化的險峻考驗。然而,研究者綜合國 內相關研究者(施宜煌,2008;張孝筠,2006;鍾俊文,2004)之見解,歸納出我國生 育率下降的原因包括:女性的學歷與就業率提高、社會價值觀及家庭觀念的改變、我國 鼓勵生育政策誘因不足、養育子女經費昂貴、晚婚影響生育功能、環境污染或不良生活 作息影響生育能力及高齡產婦只生一胎等。 此外,國人接受高等教育亦相當普遍,不少人因為受教育年限的拉長,較晚進入職 場工作而延誤婚姻與生兒育女的時機,形成晚婚現象,也伴隨著高齡產婦的問題,婦女 因此少育或不育(施宜煌,2008)。除了高齡產婦以外,現代人工作壓力大、生活作息 不正常或是生活環境中充斥著許多污染,例如過多的農藥、荷爾蒙、化學物品等,都可 能造成男女不孕症。施宏彥(2005)指出晚婚、不婚及離婚是造成生育率降低的主因。 隨著社會快速的變革,國內婦女婚姻、教育與就業情況與往前大大不同,施宜煌(2008) 指出女性主義及高學歷影響夫妻「多子多孫」及「養兒防老」的觀念,女性的學歷提高. 1.

(13) 及就業人口增加,導致生育率下降及育兒時間縮短,加上現代女性的家庭觀念有別於傳 統認為女性只需在家相夫教子的觀念,她們企求發揮自己的才能與專業,在事業上有所 成就,並隨著女性主義的抬頭,女性不需依靠男性的觀念使得許多經濟獨立的女性認為 婚姻不再是生活的依靠。以上總總因素逐漸促成我國社會少子化的現象。如今少子化的 問題日益嚴重,造成臺灣的人口結構逐漸走向高齡化社會,而老年人口數不斷增加,造 成人口撫養比逐年下降,青壯年人口負擔變重,影響著國家勞動人口的不足,會衝擊到 未來國家經濟發展以及教育等各種層面。不僅如此,新生兒的人口數若持續減少的話, 臺灣不久將面臨到人口老化、人力斷層、社會失衡及社會危機。 鐘重發(2003)提到擁有子女提供為人父母者的價值與滿足感是獨特的,因此絕大 部分夫妻是有意願生育子女的,而真正選擇不想要有小孩的夫妻仍屬少數,例如「頂客 族」。根據《天下雜誌》針對家有學齡前兒童父母的抽樣調查顯示,每個月托育支出平 均約 10,000 多元,佔了家庭收入近五分之一,經濟負擔沉重(林玉珮,1999)。林昭禎 (2010)根據國民健康局的調查,指出年輕一代晚婚、不婚,甚至離婚的增加,均是造 成少子化的原因之一,但晚婚、不婚與「經濟條件」有相當關連。施宜煌(2008)提到 子女昂貴的教育費用成為父母的經濟上的壓力,部分家庭可能會考慮減少生育甚至不生 育子女以減輕負擔。研究者認為全球經濟不景氣造成我國社會失業率攀升以及薪資萎縮 等因素,也導致大家對社會及生活充滿了不確定與不安定感。鍾俊文(2004)指出大多 數貧窮的婦女要有足夠的經濟能力才會生養小孩,而職業婦女則要找到理想的伴侶或事 業有成才會考慮生小孩。因此臺灣的年輕夫妻因無力撫養子女,而傾向不生育來降低生 活開銷。由於育兒成本之高低,為衝擊家庭生育意願之因素,對已有幼兒的家庭而言, 育兒支出已然成為家庭中最重要開支項目。陳慈慧、許甘霖、吳孟興及劉志鴻(2009) 對臺灣地區 25 至 44 歲民眾的生育知識與態度進行問卷調查,調查結果顯示民眾普遍認 為改善社會、經濟環境是鼓勵生育最有效的方法。 苗坤齡(2005)行政院主計處研究員提出,自 1998 年以來,員工平均薪資成長漸. 2.

(14) 緩。近年來更由於世界性的經濟不景氣、失業率居高不下、高教人力供給過剩等等的因 素,導致薪資呈現停止成長的狀態。行政院主計處(2012b)公布 2011 年我國全年受僱 員工人數平均為 684 萬 5 千人,全年每月平均薪資為 45,642 元。不過,行政院主計處 (2012a)2011 年的「人力運用調查」中發現,42.8%的上班族,平均月薪不到 30,000 元,估計人口為 3,551,000 人,可見薪資低所釀成的「新貧族」階級已逐漸擴增。 「新貧 族」,也就是那些伴隨著經濟結構改變而衍生的失業以及不穩定就業人口,他們並不是 沒有職業、沒有收入來源,亦不屬於低收入戶,但卻也是另一種貧窮(李沃牆,2012)。 年輕人謀職不易,職場競爭壓力大,進而使年輕人延後甚至放棄結婚生子,有些女性考 量到結婚生子容易造成事業與家庭無法兼顧,甚至影響升遷,所以雖結婚,但選擇不生 小孩,可見以往「先成家、再立業」的觀念已逐漸被「先立業、再成家」所取代(施宏 彥,2005)。 林淑玲(2003)指出,年輕人考慮生小孩的因素很多,包含本身工作是否穩定、收 入是否足夠養孩子,最好能擁有自己的房子,避免因租屋而需經常搬家,除此之外,雙 薪家庭的夫妻還要評估小孩的托育問題、托育的費用、幼兒園的品質。對一些家中有學 前幼兒的夫妻而言,幼兒的托育或教育費用可能是他們最沉重的經濟負擔。當幼兒在三 歲前,若夫妻只有一方外出工作,這樣雖然其中一方可以照顧小孩,但是整個家庭的支 出全仰賴一方的收入來源,生活上較不寬裕;若夫妻皆外出工作,但若家中長輩住得太 遠或是其他因素無法代為照顧,那幼兒勢必只能選擇交給保母或是送到托嬰中心,雖然 家庭可以有雙薪的收入,但是必須支出幼兒的托育費用。當幼兒適合進入幼兒園學習時, 不管是價格較低的公立園所或是私立園所的學費,這對夫妻雙方薪資不優渥者,這項費 用會是個很沉重的家庭開銷。從一些婚育調查研究中都可以發現,民眾並不缺乏生育意 願,但社會環境造成的經濟負擔及時間心力等生養教育成本,才是影響其生育行為的重 要因素(林淑玲,2003;施宜煌,2008;陳慈慧等人,2009;鍾俊文,2004;鐘重發, 2003)。. 3.

(15) 自 1980 年代開始,臺灣家戶所得不均的現象越來越明顯,由於家庭人口結構與社 會經濟出現變化,2000 年之後家戶所得不均度更是大幅擴張。但近年來,隨著所得分配 高低兩端家戶比重增加,家戶所得分配不均加速惡化的現象,對於所得較低甚至中產階 級之年輕家長而言,育兒負擔確實相當沉重。陳慈慧等人(2009)提出在獎勵生育措施 上,影響受訪者生育意願的兩個最大原因為「經濟負擔」及「教育問題」,在調查中當 受訪者被問及「哪種方法可以有效鼓勵生育?」其首要答案為「改善教育制度,降低教 育費用」(34.8%)。然而,我國有關鼓勵生育的政策誘因不足,無法有效提高生育率是 事實,也形成臺灣少子化的現象。 政府推動幼教補助方案主要目的是在減輕家長育兒的經濟負擔,進而達到鼓勵生育 的目的,但是這些幼兒教育的補助政策對幼兒園的家長是否能產生實質幫助?有待進一 步探究了解,此為本研究動機之一。. 二、. 經濟弱勢家庭需求之現況探討. 一般指的「經濟弱勢家庭」通常是《社會救助法》中所定義的低收入戶、中低收入 戶及救助遭受急難或災害者的家庭(社會救助法,1980)。薛承泰(2008)指出經濟弱 勢家庭的收入明顯不足以應付家庭一般支出之所需,尤其在正常的情形下,家中的主要 經濟支柱已竭盡所能,收入仍明顯不足,而成為社會救助的主要對象。由於經濟上的弱 勢,使得家庭對於孩子的照顧不足,進而使其發展受阻、喪失公平的發展機會(Root, 2004)。 美國的研究發現,經濟弱勢家庭子女的輟學率是一般家庭子女的二倍,經濟弱勢是家庭 危機的主要因素,也是學習失敗和其他危機的重要因素(王寶墉譯,1998)。 胡韶玲和孫世雄(2008)也指出,經濟弱勢單親家庭比一般家庭有更明顯的脆弱性, 一旦落入貧窮,其他的生活問題也很容易接踵而來。經濟弱勢家庭的子女大多會因為家 庭的型態、環境等因素而欠缺妥善的照顧與良好的教育。根據內政部「扶助經濟弱勢兒 童及少年政策規劃之研究」的研究報告指出,在臺灣目前正生活於經濟匱乏的中低收入 戶兒童有多達 36 萬名,其中取得低收入戶資格而有常態性且多種的補助津貼之兒童只. 4.

(16) 有 75,000 人,其餘 28 萬多名的弱勢家庭兒童因家戶在經濟情況不佳的情況下,無法受 到妥善的照顧(鄭麗珍,2006)。家庭因為經濟資源的不足、家長的因應能力受限,導 致跟隨這些家長一起生活的兒童經歷較高的貧窮風險,不僅影響兒童的身心發展,甚至 更影響其未來的生活品質。 研究者為了取得教師檢定考試資格於高雄市某一國小附設幼兒園實習半年,其中在 協助幼教主任處理行政事務時,幼教主任提到有一些弱勢家庭的家長們,會因為經濟的 考量而無法讓孩子參加需要額外付費的課外活動、戶外教學或是校外參觀,可能造成這 些幼兒的背景經驗與學習資源相較於其他幼兒不足。黃定遠(2003)的研究結果發現, 家長對於學前幼兒的教育支出最重要的變數是家戶所得,而且兩者呈現高度正相關。 臺灣兒童暨家庭扶助基金會(2012)在《臺灣貧窮兒少資料庫-生活趨勢調查報告》 中指出,弱勢兒少因家庭經濟受限,且家人忙於工作或教育程度不高,家中沒有可以請 教作業的對象;也沒有參加學習活動、才藝班或補習,學習資源較不豐富,導致這些經 濟條件不佳的孩子們將近半數的學業成績都屬中後段,相對之下,他們容易持續落入貧 窮循環的危機。許多實證研究也顯示家境貧困的確會影響孩子的學習,而呈現貧者愈貧、 富者愈富的馬太效應現象(甘鳳琴,2007;沈姍姍,2006;臺灣兒童暨家庭扶助基金會, 2004)。 政府除了在社會福利政策上考量到經濟弱勢家庭外,同時,在教育補助上也沒有忽 略。社會及教育補助政策皆以扶持中低收入家庭為對象,提供經濟與生活扶助,有利於 協助弱勢家庭的家庭功能正常運作,並期望協助弱勢家庭的幼兒受到良好的幼兒教育, 提供公平的教育機會,進而避免落入貧窮循環的困境。學前階段是培養幼兒基本能力、 建立品格的重要關鍵,幼兒教育更是一切教育的根基。因此,教育部於 100 學年度起推 行「五歲幼兒免學費教育計畫」,此計畫之三大目標為:減輕家長育兒負擔,提高幼兒 入園率、提供幼兒入國民小學前能有充足的機會就學以及建構優質的教保環境,並確保 幼兒所受的教保品質(教育部,2011)。不過,政府對幼兒教育的補助對這些經濟弱勢. 5.

(17) 的幼兒提供實質的幫助,達到預定的目標?此為本研究動機之二。. 三、. 教育補助提升幼教品質?. 「在我們生活中很多的信念與智慧,不是從研究所學來的,而是從幼稚園學來的。」 1983 年美國華盛頓州一名教會牧師法格漢(R. Fulghum)有一天突然有了這樣的體悟, 於是寫下了幼教經典名著《所有我真的需要知道的,都是從幼稚園學來的》(許玉青、 鄭超睿譯,2007)。幼兒教育對個體的價值判斷、道德、生活能力、態度與習慣的全面 性影響,從古至今依然受到國內外教育學家的重視。 經濟合作與發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD)曾呼籲並強調投資幼兒教育就是投資未來,世界上許多先進國家皆把幼兒教育 視為奠定下一代優質學習與發展的黃金時期,畢竟,幼兒即是國家未來的主人翁,而人 力資源的強弱會直接影響一個國家未來的國際競爭力與發展(李宜芳,2009)。因此, 研究者認為如何透過幼兒教育補助政策,改善、提升幼兒園的品質與促進幼教的普及化 為當前重要的議題。 現任教育部蔣偉寧部長為了讓家長能夠安心就業,並撫育健康的下一代,透過積極 有效的規範,讓全國幼兒享有「質優、價廉、離家近」的幼教環境。蔣部長在「幼照法 施行後配套執行」的專案報告中表示,在幼托整合後,教育部將研擬四年「優質幼兒教 保發展計畫」提高幼兒教保品質。每年將提撥 10 億元改善幼兒園的硬體設備、課程及 師資等,帶領幼兒園全面優質化(徐詠絮,2012)。蔣部長也強調將依《幼兒教育及照 顧法》之相關子法規定提升教保人員師資及品質,此外,幼兒園、兼辦課後照顧及課後 照顧補習班都將在《兒童課後照顧服務班與中心設立及管理辦法》公布實施後統一由教 育部社教司統整管理( 「幼兒教育及照顧法」 ,2011)。 「扶持五歲弱勢幼兒及早教育計畫」主要目標為:提供弱勢地區及五足歲弱勢幼兒 接受普及與優質之幼兒教育。政府提供弱勢地區較多的資源,以改善其教育環境並追求 高品質的幼兒教育(教育部,2008)。政府利用幼兒教育補助的方式,家長因為獲得補. 6.

(18) 助款而有能力選擇幼兒園,為子女選擇較符合家長需求及理想的學校,而幼兒園為了要 獲得家長的青睞,進而提升園所的幼教品質,因此藉由家長發揮監督的力量可促使幼兒 園提升幼兒教育的品質。但是實施補助方案是否能真正提供高品質的幼兒教育呢?有些 研究仍持懷疑態度。 政府推動的部分幼兒教育補助政策,一方面也提供家長教育選擇權,讓他們可以自 由選擇符合心中理想或是喜歡的幼兒園或是托育方式。林佩蓉(1999)表示,家長雖然 掌握了學前教育選擇權,但對幼教本質普遍不了解,對幼兒園是否立案、教師們是否接 受專業訓練、幼兒園評鑑結果如何、園所是否提供適合幼兒發展的正常化教學等問題並 不敏感,不論在園所、師資或教學內容上而未能發揮正面影響力。胡倩瑜(2011)提到 政府在幼兒教育券雖然能減輕家長極少的負擔,提高幼兒進入立案園所的比例,然而公 立與私立園所間學費的差距並未縮短,對於是否能解決教保品質混亂的現象仍抱著存 疑。 教育部宣布 2011 年全面補助五歲幼兒免費就讀幼兒園,這項全面受惠的補助方案, 引來各方很多的討論。專長幼教政策研究的林佩蓉提到,以目前臺灣公立幼兒園僅佔三 成、私立幼兒園佔大多數,在品質參差不齊的結構下,政府將大筆的補助經費投入幼教, 反而會讓品質不良的私立幼兒園「起死回生」 ,無益於幼兒的受教品質(戴相文,2008)。 幼教學者王淑英強調政府提供幼教補助的同時,也應考量此舉是否會導致幼教市場擴大, 進而形成惡性競爭;且如果幼兒園獲補助後,將經費用在改善門面而不肯改善幼教教師 的薪資或師資培訓上,終究無法提升教學品質(胡清暉、林曉雲,2008)。 幼兒教育在我國並未納入正式學制,對於幼教課程品質的管理與掌握仍操之在幼兒 園的園所長或是各班教師。因此,政府對幼兒教育的補助是否能促使家長發揮教育選擇 權,進而促使幼兒園提升幼兒教育的品質,此為本研究動機之三。 研究者初步整理相關文獻發現,國內對於幼兒教育補助政策的研究及論文期刊資料 較少,而且多從比較政策、政策制定以及決策過程的角度進行探討,或是與國民教育向. 7.

(19) 下延伸、幼兒教育義務化等議題共同談論,鮮少以「幼兒教育補助政策」作為研究主題, 本研究探討幼兒園行政人員對我國現行幼兒教育補助模式之觀點,透過質性研究的方法, 深入瞭解我國現行之幼育補助模式,及幼兒園行政人員對幼教補助模式的看法。 綜合上述,本研究的三個研究動機分別為: (一)近年來,政府重視少子化對國家所帶來的危機,積極推動幼兒教育相關補助政策, 希望藉此提升生育率,研究者欲探討政府推動幼教補助方案是否能達到預定的目標,以 及對育有學齡前幼兒的家長是否能產生實質幫助。 (二)幼兒教育補助之政策目標大多為提供弱勢地區及五足歲弱勢幼兒接受普及與優質 之幼兒教育,在教育部的預期績效指標及評估基準(教育部,2005;教育部,2008)中, 都證實幼兒教育補助政策的確減輕家長育兒的經濟負擔,提高幼兒入園率,卻未能深入 說明政府對幼兒教育的補助對經濟弱勢幼兒提供實質的幫助為何,因此促使研究者欲藉 由幼兒園行政人員觀點,深入探究現行幼兒教育補助所達成的具體成效。 (三)幼兒教育補助政策勢必對幼兒園造成影響,不過政府對幼兒教育的補助是否能促 使家長發揮教育選擇權,進一步促使幼兒園正向提升幼兒園的教育品質呢?這是研究者 認為有必要深入探究的議題。. 8.

(20) 第二節 一、. 研究目的與問題. 研究目的. 根據上述的研究動機,本研究旨在探究我國現行之幼兒教育補助模式的現況與其對 幼兒園及相關人員之影響,所欲探究之目的有三: (一)了解我國現行之幼兒教育補助模式的現況。 (二)瞭解幼兒園行政人員對我國現行幼兒教育補助模式的觀點。 (三)探討我國現行幼兒教育補助模式對幼兒園及相關人員所造成的影響。. 二、. 研究問題. 根據上述的研究目的,本研究問題如下: (一)我國現行之幼兒教育補助模式為何? (二)幼兒園行政人員對我國現行幼兒教育補助模式的觀點為何? (三)我國現行幼兒教育補助模式對幼兒園及相關人員所造成的影響為何?. 9.

(21) 第三節. 名詞釋義. 本節就本研究中所使用的重要名詞,分別說明其定義:. 一、. 幼兒園. 依據《幼兒教育及照顧法》(2011)的定義,幼兒園為對幼兒提供教育及照顧服務 之機構。在《幼兒園與其分班設立變更及管理辦法》(2012)規定中,幼兒園的範圍包 含公立幼兒園及私立幼兒園,屬於公立幼兒園之類型有:直轄市、縣(市)立幼兒園、 鄉(鎮、市)立幼兒園、公立學校附設幼兒園以及幼托整合前的公立托兒所;另外,屬 於私立幼兒園之類型有:非屬財團法人之私立幼兒園、財團法人私立幼兒園、法人附設 私立幼兒園、團體附設私立幼兒園、私立學校附設或附屬幼兒園,以及在此法施行前, 已由政府或公立學校設之私立幼稚園或托兒所所改制的幼兒園也屬私立幼兒園。 此外,在《托兒所及幼稚園改制幼兒園辦法》(2012)施行前之公立托兒所、幼稚 園或經政府許可設立、核准立案之私立托兒所、幼稚園,自此法於 2012 年 1 月 1 日施 行後,所有的幼稚園和托兒所都須改制整合成「幼兒園」。本研究所指稱的幼兒園為獨 立設置之公立幼兒園、國小附設之公立幼兒園、經政府核准立案之私立幼兒園,包括一 般私立幼兒園與私立非營利之幼兒園。. 二、. 幼兒教育補助模式. 教育部國語辭典簡編本(2000)對補助的解釋為貼補、支助。教育補助包含教育及 補助的概念,其補助內容主要是教育經費(陳玉賢,2011)。鄧心怡(2007)提到基於 「機會公平」與「社會正義」原則,政府會在經費上給予就讀私校的學生及學校支援, 且訂定一套教育補助策略。因此,本研究所指的幼兒教育補助界定為政府考量社會資源 的公平分配,將稅收透過計劃、預算等程序編列給學前幼兒的教育補助津貼。 本研究所指稱的我國現行幼兒教育補助模式主要是「五歲幼兒免學費教育計畫」 (簡 稱免學費計畫)與《中低收入家庭幼童托教補助實施計畫》(簡稱中低收入托教補助)。. 10.

(22) 前者自 100 學年度(2011 年 8 月 1 日)起推行,其中,免學費計畫又分為「免學費補助」 及「經濟弱勢幼兒加額補助」二項。本研究討論的重點為補助對象、目的、內容以及其 產生的影響。. 11.

(23) 12.

(24) 第二章. 文獻探討. 本研究旨在探討幼兒園相關人員對我國現行幼兒教育補助模式之觀點,以及補助模 式對幼兒教育及相關人員之影響。本章依據研究主題分析相關的文獻及實徵研究,分別 討論我國幼兒園之類型、我國幼兒教育補助模式之演變、國外幼兒教育相關補助政策、 以及分析幼兒教育補助模式之相關研究。. 第一節. 我國幼兒園之類型. 臺灣總督府於 1905 年 3 月 14 日公佈《幼稚園規程》及《臺北幼稚園規程》,1921 年 5 月 29 日制訂《臺灣公立幼稚園規則》才正式開啟臺灣的幼兒教育(洪福財,2000)。 1939 年所頒布的《幼稚園規程》是首度就幼稚園設置內容詳細規範的法令,針對幼稚園 立案、招收年齡、設園計畫、設置方式、園地面積、收費及人員聘用資格作規範(邱志 鵬,2001)。 教育部於 1943 年 12 月 20 日公布《幼稚園設置辦法》 ,於 1977 年 6 月 23 日重新修 訂,辦法中對幼稚園招收年齡、設置方式、幼稚園命名、設園計畫、董事會、園所立案、 編制、園所面積、收費、人員資格等皆有所規定,不過在 1981 年 11 月 6 日《幼稚教育 法》公布後不再適用,並於 1983 年 5 月 24 日正式廢止(邱志鵬,2001)。 我國於 2012 年 1 月 1 日開始實施幼托整合, 「幼稚園」與「托兒所」正式整併統一 稱為「幼兒園」 。針於幼兒園的相關規定則以自 2012 年 1 月 1 日正式施行的《幼兒教育 及照顧法》為依據。幼托整合後我國幼兒園之類型大致可分為公立幼兒園和私立幼兒園 兩大類,公立幼兒園包含獨立公幼、國小附幼和公立托兒所改制的公立幼兒園,私立幼 兒園則大致可分為一般私立和非營利兩種類型。以下分別就各類型幼兒園的相關法規、 人員資格與編制、收托年齡與招收幼兒等分析之。. 一、. 公立幼兒園. 《幼兒教育及照顧法》(2011)立法目的是為了「保障幼兒接受適當教育及照顧的. 13.

(25) 權利,並且確立幼兒教育及照顧方針,以健全幼兒教育及照顧體系,促進其身心健全發 展」 ,此法第八條明定「公立學校所設幼兒園與直轄市、縣(市) 、鄉(鎮、市)設立者 皆屬公立幼兒園」。依所屬機關的性質,公立幼兒園又可分為公立獨立幼兒園、國民小 學附設幼兒園以及公立托兒所改制之公立幼兒園三類,以下分別就其相關法規、人員資 格與編制、收托年齡與招收幼兒分析之。 (一)公立獨立幼兒園 1. 相關法規 我國公立幼兒園(含公立獨立幼兒園)的設置與管理,皆依據《幼兒教育及照顧法》 (以下簡稱《幼照法》)、《幼兒教育及照顧法施行細則》、《幼兒園及其分班基本設施設 備標準》、《幼兒園行政組織及員額編制標準》及《幼兒園評鑑辦法》等之規定辦理。 2. 人員資格與編制 《幼照法》(2011)對「教保服務人員」之用詞定義為「在幼兒園服務之園長、教 師、教保員及助理教保員」 。此法第 18 條規定,幼兒園除公立學校附設者及分班免置園 長外,應置專任幼兒園教師、教保員或助理教保員,此外,幼兒園得視需要配置學前特 殊教育教師及社會工作人員。 《幼照法》(2011)規定幼兒園招收二歲以上至未滿三歲幼兒之班級,每班幼兒為 八人以下者,聘用教保服務人員一名,九人以上者,應聘用教保服務人員二名;招收三 歲以上至入國民小學前幼兒之班級,每班幼兒為 15 人以下者,聘用教保服務人員一名, 16 人以上者,應聘用教保服務人員二名;招收五歲至入國民小學前幼兒之班級,每班應 有一人以上為幼兒園教師。 《幼照法》 (2011)規定全園總計招收幼兒不到 60 人以下者,得以特約或兼任方式 聘用護理人員;61 人至 200 人者,應以特約、兼任或專任方式聘用護理人員;201 人以 上者,應聘用專任護理人員一名以上。 幼兒園園長規定應同時具備下列三項資格(「幼兒教育及照顧法」,2011):. 14.

(26) (1). 具幼兒園教師或教保員資格。. (2). 在幼兒園(含本法施行前之幼稚園及托兒所)擔任教師或教保員五年以上。. (3). 經直轄市、縣(市)主管機關自行或委託設有幼兒教育、幼兒保育相關科系、所、學 位學程之專科以上學校辦理之幼兒園園長專業訓練及格。. 幼兒園教師應依 2005 年修正的《師資培育法》規定取得幼兒園教師資格;幼兒園 教師資格於師資培育法相關規定未修正前,以幼稚園教師資格規定之。 教保員應具備下列資格之一(「幼兒教育及照顧法」,2011): (1). 國內專科以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校幼兒教育、幼兒保育相關系、 所、學位學程、科畢業。. (2). 國內專科以上學校或經教育部認可之國外專科以上學校非幼兒教育、幼兒保育相關系、 所、學位學程、科畢業,並修畢幼兒教育、幼兒保育輔系或學分學程。. 幼兒園助理教保員除《幼照法》規定外,也應具有國內高級中等學校幼兒保育相關 學程、科畢業之資格。 3. 收托年齡與招收幼兒 《幼照法》(2011)第 18 條規定,二歲以上未滿三歲幼兒,幼兒園每班以 16 名為 限,且不得與其他年齡之幼兒混齡;三歲以上至入國民小學前幼兒,幼兒園每班以 30 名為限;並且優先招收不利條件之幼兒。但離島、偏鄉及原住民族地區之幼兒園,因區 域內二歲以上未滿三歲幼兒之人數較少,而導致其招收人數無法單獨成班者,經直轄市、 縣(市)主管機關同意後,則可以將二歲以上至入國民小學前幼兒進行混齡編班,不過 每班以 15 名為限。 日據時期臺灣省共設立 95 所幼稚園,主旨在保育幼兒身心發育健全,養成日本人 生活習慣以及講日語;光復後,政府急欲恢復幼稚園之設立,因此先計畫於市區設立公 立獨立幼稚園,此外也在國民學校附設幼稚園,且於 1962 年頒訂「國民小學附設自立 幼稚園(班)試行要點」 ,並鼓勵民間設立私立幼稚園(魏惠貞,2008) 。因為人口激增,. 15.

(27) 幼兒教保需求迫切,但政府經費不足而無法馬上在全臺各地新建幼兒園,所以公立獨立 幼兒園以市區為優先設立地區,因此公立獨立幼兒園設置的地理位置大多在都會區人口 聚集地段,設置的班級數也多在五班以上,以提供較充足的教保服務。 研究者綜合上述,獨立設置幼兒園的擁有獨立的園區,包含園舍建築、建築物使用、 幼兒活動面積、幼兒學習應有的空間(如戶外活動區、廚房、保健室、廁所等)、各項 教學及生活設備(如洗手臺、飲水機、圖書等),整園學生皆為幼兒園的幼兒,其設備 標準與品質皆依幼兒的發展規劃設計,相較之國小附幼或托兒所改制之公立幼兒園的環 境設備,較少出現規格不符幼兒發展的情形。 (二)國民小學附設幼兒園 臺灣在光復初期時,只有少數國民小學附設有幼稚班,招收五歲幼兒入學,師資由 小學教師擔任,課程內容近似小學一年級,是幼兒升小學前的準備。光復後,國民經濟 逐漸富裕也開始重視子女教育,學齡兒童逐年增加,教室需求量隨之增加,國小開始將 其幼稚班改為小學教室,因此停止辦理幼稚班;其後民間興辦私立幼稚園的情形逐漸增 多,而部分國小也另外附設幼稚園(蔡春美,1988;黃怡貌,1995)。 陳漢強(1988)表示在 1985 年 1 月 25 日「幼稚園教育研討會」中,當時的教育部 長李煥曾主張:「公立國民小學如有空餘校地、校舍,應鼓勵其附設幼稚園,推展幼兒 教育」。此外,林朝鳳(1992)曾在我國國教向下延伸的研究提到,臺灣省政府教育廳 於 1986 年時,為了配合國民教育政策而推行「鄉鄉有幼稚園」之政策,以「促進城鄉 幼兒教育均衡發展,以實現幼兒教育機會均等」的發展目標下,採國小附設幼稚園方式 照顧偏遠地區文化不利兒童(引自洪福財,2000)。由此可知,政府透過開辦國小附幼 擴大幼兒入園的努力與主張。 此外,都市地區的家長送幼兒接受學前教育的意願較高,所以園所招收學生較沒有 問題,因此幼稚園多數設在都市地區。然而,部分私立幼稚園,每學期的學雜費、點心 費和交通費等,對某些家庭而言,仍為沉重的經濟負擔。因此政府在 80 年代開始,為. 16.

(28) 學前教育往下紮根,透過增設山地、離島及偏遠地區幼稚園,利用國小空餘教室增設公 立國小附設幼稚園(含特教幼兒班),大幅增設現有公立國小附設幼稚園的班級數及鼓 勵私立幼稚園等措施,擴大幼兒入園就學機會(教育部,1981)。 教育部設置學校附設幼稚園,一方面可以鼓勵因學齡人口流失而大量減班的公立國 民小學,利用空出來的教室增設附設幼稚園,使原本缺乏幼稚園就讀的偏鄉離島地區, 幼兒也有進入公立幼稚園就學的機會;另一方面鼓勵各個縣市增設公立幼稚園,讓幼兒 擁有更多的入園就學機會。透過這兩方面的努力,使都市或偏鄉地區的幼兒,都有機會 接受高品質的學前教育(教育部,1981)。國小附幼與各縣市立獨立幼兒園不同之處, 在於國小附幼因為所處位置較能滿足偏鄉離島幼兒的入學需求。 1. 相關法規 國民小學附設幼兒園相關法規與前項公立獨立幼兒園相同,皆依據《幼兒教育及照 顧法》 、 《幼兒教育及照顧法施行細則》 、 《幼兒園及其分班基本設施設備標準》 、 《幼兒園 行政組織及員額編制標準》及《幼兒園評鑑辦法》等之規定;唯一不同之處為園長的聘 任方式。 2. 人員資格與編制 根據《幼照法》第 18 條規定,幼兒園除公立學校附設者及分班免置園長外,應置 專任幼兒園教師、教保員或助理教保員。由國小校長兼任園長,主任則由校長就幼兒園 中指定一位專任教師兼任主任,若其達一定規模者,應為專任;當幼兒園到達一定規模 的程度時,必須設置組長將園所的事務分組完成,並由教師或教保員兼任之;附設幼兒 園若達一定規模及直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)設立之幼兒園得置專任職員。公立 學校附設幼兒園除依規定配置教保服務人員外,每園應再增置教保服務人員一名;其校 內已置有專任護理人員者,得免再置護理人員。 各幼兒園可依所隸屬縣市之規定及幼兒園自身之需求,在設計、調整適用的行政組 織系統表來運作,使每位人員瞭解自身職責、角色、負責工作範圍,以達成最高之行政. 17.

(29) 效率。 3. 收托年齡與招收幼兒 國小附幼與獨立公幼同樣都根據《幼照法》(2011)規定招收二歲以上至入國民小 學前之幼兒,但國小附幼大多招收四足歲至五足歲的幼兒,並且根據《幼照法》優先招 收不利條件之幼兒。另外,國小附幼設置之地理位置遍及偏鄉離島,可以照顧這些弱勢 地區幼兒的教育需求。不過由於學區的限制,國小附幼所在地的區段及區位是影響其招 收的幼兒最主要的因素,例如位於都市區或是社經水準較高之區域的國小附幼,所招收 弱勢家庭之幼兒佔全園幼兒的比例相對較低。 綜合上述,除了園長的遴選資格、園長職稱不同於獨立設置之幼兒園外,在行政分 配會因人力上的組織而有彈性上的調整差異,其餘包括相關法規、教師聘用資格、園所 設備標準、收托年齡與招收幼兒皆與獨立設置幼兒園相同。國小附幼的優勢是可以較方 便使用附屬學校的資源,例如空間設備或是人力資源,教師在教學資源可以更為豐富多 元。 不過,在教育經費的分配上,由於是學校統一作業,雖然分成不同部門,但有可能 會發生原屬幼兒園部的教育經費遭到挪用,例如:臺南市曾發生公立幼稚園將家長所繳 交之學童餐點費挪為支援水電費(立法院,2005),公幼教師反彈學校挪用餐點費,支 援水電費支出,剝奪幼兒權益,校方則認為附幼應該共體時艱。臺南市教育局表示,因 法規未明文規定,校長有行政裁量權將餐點費用在支付水電費上。不過,這個回應,並 未獲得公幼教師認同,認為依此解釋,校長的權力將無限上綱,許多公幼教師更指出, 數年來多所國小附幼發生類似的事件,最後權益受損者終究是幼兒與家長(阮琦雯, 2005);或是學校以幼兒園所設備之名義申請的經費,校方卻將此經費添購學校的器材 或維修非屬幼兒園之硬體設備。 此外,國小附設幼兒園與獨立設置幼兒園最大的差異為硬體設備。由於幼兒園附設 在國小之下,校園空間、遊樂設施、教室、禮堂都要跟國小共用,因此幼兒園教師在使. 18.

(30) 用共用的空間場地時必須錯開與國小師生的使用時間,否則會產生互相干擾的情形,在 空間使用上較為不自由。 (三)公立托兒所改制之公立幼兒園 1. 相關法規 原來各鄉鎮市立托兒所所依據的《托兒所設置辦法》是依 1973 年 2 月 8 日公布的 《兒童福利法》第 11 條及第 15 條第一款而訂定,並於 1981 年 8 月 15 日經內政部第三 次修正公布,但根據 1993 年 2 月 5 日修正公布的《兒童福利法》規定,已形同廢止, 不過仍具參考價值(邱志鵬,2001)。此辦法將托兒所的種類、收托方式、行政組織、 收費標準及督導與獎勵方式詳予規定。 托兒所的設備標準則依據 1973 年由內政部公布實施,並於 1981 年修訂公布的《托 兒所設施規範》,旨在規範托兒所宗旨、設置目標、場地建築、設備、教保內容與行政 措施等事項,為規範托兒所設置及運作的重要法令(邱志鵬,2001) 。不過 2012 年教育 部開始實施幼托整合後,園所設備標準皆依據《幼兒園及其分班基本設施設備標準》。 2. 人員資格與編制 《幼照法》規定由公立托兒所所長轉換取得資格者,仍需依照公務人員之相關法令 於原機構任用外,應由具備公立幼兒園現職教師資格者擔任。此外,其考核、解聘、停 聘或不續聘、待遇、退休等事項,比照公立國民小學校長之規定。 《幼照法》第 25 條規定,公立托兒所改制為公立幼兒園後,原公立托兒所之人員 於改制後繼續於原機構服務。幼托整合前,依照《托兒所設置辦法》(1955)托兒所所 長下得分設教保、衛生、社會工作及總務等部門,其分別由教師、護士、社會工作員及 保育員擔任,托嬰部則應增置特約醫師及專任護理人員。原公立托兒所改制成公立幼兒 園後,人員編制大致維持原貌。主要是維持原有人員的工作權,但仍需符合《幼照法》 的精神。 陳雅鈴、高武銓(2008)認為教保人員品質中,托兒所教師資格認定較寬鬆,教師. 19.

(31) 薪資與福利低落,專業訓練亦不足,因而影響托兒所的托育品質;此外在實際訪評中, 鄉立托兒所品質差異性頗大。此外,在 1981 年修正發布的《托兒所設置辦法》對高中 職學歷助理教保員於全園人數所佔的比例也沒有規範,以致造成部分托兒所中助理教保 員佔大多數,影響托育品質(林佩蓉,2009);然而在《幼照法》則規定助理教保員人 數不得超過全園教保人員的三分之一,並鼓勵繼續進修。紀玲玉(2007)認為「教師」 是幼教品質最重要的核心依據,幼兒園內聘用較高比例的合格教師和教保人員,有助於 教保品質的提升。因此,研究者認為《幼照法》與幼托整合對提供幼兒優質的教保品質 有正面的影響。 3. 收托年齡與招收幼兒 根據 1981 年修正公告的《托兒所設置辦法》原來的鄉鎮市立托兒所招收以初生滿 一月至未滿六歲幼兒,在教育部於 2012 年開始實施幼托整合後,教育幼兒的「幼稚園」 與保育幼兒的「托兒所」將統稱為「幼兒園」,辦理兩足歲至學齡前幼兒的收托工作。 收托幼兒的年齡層由滿一個月提高到兩足歲,但是原來公立托兒所的所在地大多為鄉鎮 市的社區中,方便社區家庭就近使用較為平價的教保服務,收托幼兒中弱勢家庭幼兒比 例較高。. 二、. 私立幼兒園. 幼兒園依創設機構之不同分為公立與私立幼兒園兩類。 《幼照法》中第八條明定「幼 兒園由直轄市、縣(市)政府設立或由師資培育機構及公立國民小學附設者為公立;其 餘為私立。」不過其幼兒園教保服務皆以《幼照法》 (2011)規定的「應以幼兒為主體, 遵行幼兒本位精神,秉持性別、族群、文化平等、教保並重及尊重家長」為原則實施。 此外,私立幼兒園又分為一般私立幼兒園與非營利幼兒園(友善園),分述如下: (一)一般私立幼兒園 《幼照法》(2011)規定直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)、學校、法人、團體或個 人得興辦幼兒園,必須經由直轄市、縣(市)主管機關許可才能設立幼兒園,並且在取. 20.

(32) 得設立許可後才能開始招生,此外,私立幼兒園得辦理財團法人登記並設置董事會。私 立幼稚園包含私人申請設立非屬財團法人之私立幼兒園、私人申請設立財團法人私立幼 兒園、財團法人或社團法人申請設立法人附設私立幼兒、人民團體申請設立團體附設私 立幼兒園以及私立學校申請設立附設或附屬幼兒園(邱志鵬,2001)。 1. 相關法規 一般私立幼兒園除了園長的遴選資格不同於公立幼兒園之外,其他包括相關法規、 教師資格的規定與園所設備標準皆與公立幼兒園所相同,皆依據《幼兒教育及照顧法》、 《幼兒教育及照顧法施行細則》、《幼兒園及其分班基本設施設備標準》、《幼兒園行 政組織及員額編制標準》及《幼兒園評鑑辦法》等之規定。 2. 人員資格與編制 《幼照法》(2011)第 26 條對私立幼兒園人員有相關規定,其勞動條件,依勞動 基準法及其他相關法規辦理;私立幼兒園的園長由董事會遴選合格人員聘任;未設董事 會者,由負責人遴選合格人員聘任,並均報請所在地主管教育行政機關核定;其教保服 務人員應由私立幼兒園自行聘任,不得以派遣方式為之。 3. 收托年齡與招收幼兒 多數的一般私立幼兒園在招收幼兒的年齡層較多元,通常會招收二至六歲的幼兒。 一般私立幼兒園大多屬營利幼兒園,因此其設置地點較多於人口密集地區,由於都會區 的家長托育的需求較大、經濟能力較佳、學生來源較多,因此私立幼兒園招生較容易。 張碧如與段慧瑩(2004)也指出私立幼托機構營運成本都需自行負擔,為了維持機構的 開銷以及達到其所期望的盈餘,私立幼托機構的收費比公幼要高出很多。位於地價較高 區域之私立幼兒園,由於土地成本高收費也較為昂貴,其所招收幼兒大多來自有經濟能 力負擔高學費、要求高品質的高社經地位之家庭,招收弱勢家庭幼兒比例相對較低。相 對的,一般私立幼兒園對於在招生不易之人口稀少的鄉鎮或離島地區設校意願普遍不 高。. 21.

(33) 綜合上述,私立幼兒園與公立幼兒園最大的不同在於教師在教學與行政上的分擔、 學費金額、家長以及學生的組成。一般幼兒園大多以招生為目的,幼兒園設置位置會選 擇招生容易、人口較為聚集的鄉鎮或都市。又由於私幼的收費較高,一般弱勢家庭幼兒 即使有各類補助,也很難支付昂貴的教保費用,再加上政府無法可強制要求私幼接收弱 勢家庭幼兒,因此就讀一般私立幼兒園之幼兒,大多為中高收入的家庭幼兒。 (二)非營利幼兒園 依據教育部統計處(2012)100 學年度的幼稚園概況統計,公立幼兒園約佔「幼兒 教育與照顧」總供應量的 49.48%,其餘 50.51%則由私立幼兒園提供服務。研究者分析 兩者的服務特色發現,由於私立幼兒園所提供的服務較為彈性,因此較能配合家長的托 兒需要,因此相當數量之家長選擇私立幼兒園,不過段慧瑩(2007)提到私立幼兒園在 人事上聘用不具法定資格的教師,致使幼兒教保服務水準呈現參差不齊的現象;公立幼 兒園(公托改制之公幼除外)幾乎都依法聘用足額專業人員,因此幼兒教保服務水準較 為整齊。但公立幼兒園在營運上卻較固定、缺乏彈性,無法配合所有家長的托兒需求, 相較於私立幼兒園供應的服務機制上,不論是收托時間、提供娃娃車接送幼兒上下學、 課後才藝課程等,雖然較能滿足家長托兒需求,而公立幼兒園則提供較佳品質之幼兒教 保服務,二者間雖各有所長,卻都無法充分滿足幼兒及父母的需要。 因此,段慧瑩(2007)與巫永森(2001)提到為滿足幼兒與家長雙方的需求,並提 升幼教品質與服務效率,臺灣的幼兒教育與照顧服務機構朝向公與私結合的發展,產生 出第三種的供應類型-私立非營利幼兒園,不僅能滿足家長需要(私立幼兒園的彈性) 又具幼教品質(公立幼兒園的專業)。私立非營利幼兒園主要是由政府補助資金或提供 場所,鼓勵社區、民間團體或企業申請辦理幼兒園。在執行上,以合理待遇聘用合格教 保人員,以低廉的價格(成本價或部份的成本價)向家長收費,以滿足幼兒及家庭需求 方式提供高品質服務,並接受政府在財務上的監督以及營運上的輔導與評鑑等;此類服 務供應的稱呼很多,諸如:友善幼兒園、育兒友善園、社區合作幼兒園、社區兒童教保. 22.

(34) 中心、社區幼兒托育中心、社區自治幼兒園等名稱(巫永森,2001),在本研究中通稱 為非營利幼兒園。 1. 相關法規 《幼照法》(2011)規定「直轄市、縣(市)政府得委託公益性質法人或由公益性 質法人申請經核准興辦非營利幼兒園」。教育部 2012 年 9 月 14 日公布《非營利幼兒園 實施辦法》 (2012) ,其中第二條對「非營利幼兒園」定義為「以支持家庭育兒、促進幼 兒健康成長、推廣優質平價及弱勢優先教保服務為主要目的,園所的收費依據營運成本 計算,年度營運有賸餘款者將全數作為幼兒園設施、設備與教學品質改善之私立幼兒 園」。 《非營利幼兒園實施辦法》 (2012)第 16 條對非營利幼兒園的財務詳予規定,其園 所應以中央主管機關公告之年度營運成本,執行服務。前項營運成本,由幼兒家長與直 轄市、縣(市)政府共同分攤;其分攤的比率由直轄市、縣(市)政府訂定,報中央主 管機關備查;中央主管機關將依中央對直轄市及縣(市)政府補助辦法所訂定的財力級 次,給予不同比率之補助。其中營運成本包括人事費、績效奬金、維護費、修繕購置費、 公共事務費、行政管理費、土地、建物及設施、設備之租金或權利金、材料費、雜支等; 但以委託辦理方式者,直轄市、縣(市)主管機關無償提供之土地、建物及設施、設備 不得計入營運成本。 非營利幼兒園應按原核定之經費項目及執行期間確實執行;未經直轄市、縣(市) 主管機關核准,其經費不得移作他用。非營利幼兒園之會計及財務管理,應依公務部門 會計及財務管理作業程序辦理;其財務應獨立,經費之收支保管及運用應設置專用帳戶 處理。各直轄市、縣(市)主管機關應分析所轄區域內教保服務之供需情形,對優質、 平價教保服務供給不足或不利條件之幼兒比率較高之地區,得優先考量辦理非營利幼兒 園,並不得停辦公立幼兒園而改辦成非營利幼兒園(「非營利幼兒園實施辦法」 ,2012)。 2. 人員資格與編制. 23.

(35) 非營利幼兒園中工作人員之配置,除依《非營利幼兒園實施辦法》 (2012)第 18 條 與幼兒園行政組織及員額編制標準有關私立幼兒園之規定辦理外,當幼兒人數達 61 人 以上者,則增置學前特殊教育教師或社會工作人員一人及清潔人員一人。 3. 收托年齡與招收幼兒 《非營利幼兒園實施辦法》(2012)第七條第三項及第四項規定非營利幼兒園應優 先招收不利條件之幼兒,其仍有名額者才能招收一般幼兒。前項登記入園之幼兒人數接 近可招收幼兒名額時,同一順序幼兒應以公開抽籤方式為之。非營利幼兒園招收幼兒 60 人至 180 人為原則。 非營利幼兒園全年為服務日,比照行政院人事行政總處公告之行政機關辦公日辦理。 不過為了進行環境整理、清潔消毒及課程討論等,每學期開學前,得停止服務三日,並 列入年度行事曆。其教保活動課程之實施時間,依幼兒園教保服務實施準則之規定辦理, 下午四時以後為延長教保服務之時間(「非營利幼兒園實施辦法」,2012)。目前非營利 幼兒園大多運用公立學校閒置空間開辦招生,因此其設園地理位置大多與國小附幼類似, 但以座落在人口聚集的都會區較多。研究者整理分析不同類型幼兒園教師分擔行政工作 及招收幼兒對象的差異,歸納如下。 1. 不同類型園所教師分擔的行政量差異 公立幼兒園與私立幼兒園最大的差異為人事分工上的不同。私立幼兒園有專職的行 政人員負責處理學校的行政業務,教師只需負責教學現場的工作,因此在行政與教學分 工的私立幼兒園所,人力的運用很充足,但班級教師對於政府補助和校務行政通常會因 為參與不多而不太清楚。公立幼兒園的行政工作則通常為園長與教師們共同分擔,因此 公幼教師除了教學工作外,還需分擔園所的行政工作,自然對政府的各項補助較為熟 悉。 獨立設置的幼兒園與學校附設幼兒園雖然皆屬公立幼兒園,其相較之下,前者由於 是個別獨設的園所,缺乏附屬學校的行政支援,因此所有的行政業務必須由各校自行辦. 24.

(36) 理,通常為園長與教師們共同分擔,因此教師的行政工作量較學校附設幼兒園教師繁重。 不過,人力調配的差別也依各園所班級數有所差異,班級數少而教師人數少的園所與班 級數較多而教師人數較多的園所相比,後者有較多教師人力可分攤全園的行政工作量, 因此每位教師所承擔的行政業務量相對較少。 2. 不同類型園所招收的幼兒差異 在園所招生方面,各公立幼兒園以園所在縣市設籍、居留或寄居(含一般及弱勢) 幼兒為限,招收對象以學區內幼兒為主。例如,新北市政府教育局(2011)為了落實照 顧社會弱勢,優先入園對象為學區內設籍之原住民族幼兒、身心障礙幼兒、特殊境遇家 庭子女、低收入戶子女、中低收入家庭五足歲子女、新住民子女、身心障礙者子女、三 胞胎以上幼兒及育有三胞胎以上家庭之子女。另外,身心障礙幼兒優先入園,則依據「特 殊教育需求幼兒申請優先入園鑑定安置作業」相關事項之規定辦理。 一般私立幼兒園在招收幼兒對象上較沒有限制,許多實徵研究(李秉穎,2005;許 芳懿,2009;陳沐芳,2009;陳俊升,2003;陳雅鈴、高武銓,2008;黃定遠,2003; 蔡明田、廖曜生、郭巧俐,2000;鍾榮中,2003)發現家長通常選擇私立一般幼兒園的 原因為學校口碑、教育及保育內容、園所環境、硬體設備安全等,不過前述各要素受到 家長個人偏好影響,而家長背景因素與家長選擇幼兒園的考慮因素之間的關聯有限。鍾 榮中提到幼兒園收費的偏高的議題因景氣的低迷而再度受家長重視。陳沐芳也指出學區 是限制家長選擇公立幼兒園的主要條件,此項因素相對地也是家長選擇私立幼兒園的原 因之一。另外,非營利幼兒園則是依政府規定優先招收不利條件之幼兒,若還有名額者 才能以抽籤的方式招收一般幼兒,因此與公立幼兒園一樣,園內學生較多來自弱勢家庭 的幼兒。. 25.

(37) 第二節. 我國幼兒教育補助模式之演變. 本研究旨在探討幼兒園行政人員對我國現行幼兒教育補助模式之觀點。本節分析我 國歷年幼兒教育補助模式、扶持五歲幼兒教育計畫、以及五歲幼兒免學費教育計畫。. 一、. 我國歷年幼兒教育補助模式分析. 我國幼兒教育尚未納入正規國民教育體制內,因此相較於小學、中學的義務教育來 說,政府對六歲以下幼兒的教育監督和關注顯得寬鬆許多。研究者查閱我國政府歷年來 的相關法規、補助辦法及文獻資料(陳莉容,2010;陳怡如,2003;黃定遠,2003;盧 美貴、施宏彥,2000)發現,在1990年以前並未有重要的幼兒教育相關政策,直到幼兒 教育券之前,政府對幼兒的補助政策大多屬於福利性質、非教育補助的育兒津貼。 然而,我國幼兒教育在現今社會的變遷下所面對的困境,包括:幼兒教育機構供給 呈現城鄉差異不均、弱勢家庭幼兒的資源缺乏、以及國家對幼兒教育的忽略及不重視, 皆造成幼兒教育品質良莠不齊。幼兒教育是其他教育階段的基石,所以國際上多數先進 國家皆逐年增加對幼兒教育的投資(教育部,2011)。有鑑於此,政府在近年來也開始 挹注經費於幼教各項補助,研究者針對我國歷年各項幼兒教育補助加以說明。 (一)幼兒教育券 有關幼兒教育券的緣起,於1962年傅立曼(M. Fried-man)在其著作《資本主義與 自由》(Capitalism and Freedom)中首先提到教育券制度,家長以政府所發給的教育券 支付部分的學費,因此可以為子女選擇任何學校去就讀,而不再受到學區的限制,促進 學校的良性競爭與發展,並提升教育品質,以符合家長與幼兒的需求(引自盧美貴、謝 美慧,2001)。陳麗珠(1998)提到1970年代當時美國為解決弱勢學生教育機會不均等 與不公平而產生「教育券」(Education Voucher)的補助政策。 我國政府為改善幼稚園及托兒所生態與環境,進而提升幼兒教育水準;以及縮短公 私立幼稚園與托兒所學費差距,以減輕家長育兒之經濟負擔。北高兩市最先在 1998 年. 26.

(38) 開始發放幼兒教育券,自 2000 年起全省實施幼兒教育券政策,希望增加家長教育選擇 的機制,以促進幼教機構品質全面提昇(邱志鵬,2001)。此方案之補助對象為全國年 滿五足歲且實際就讀私立幼稚園(托兒所)之幼兒,每人每學期 5,000 元,每年計 10,000 元之「幼兒教育券」。每人每學期限領一次,重讀生及轉學生已領有補助者,不得重複 申請。此方案不僅鼓勵幼兒就讀合格立案幼稚園;另一方面,也引導未立案之私立園所 積極申請立案(段慧瑩,2007)。教育部與內政部公告《發放幼兒教育券實施方案》自 2011 年 8 月 1 日起廢止。 從政府開始發放幼兒教育券政策以來,教育學界已有很多期刊論文對幼兒教育券之 實施情形與成效進行探討,大多數的研究結果顯示,政府幼兒教育券的發放並不會顯著 影響家長對幼托園所的選擇;幼兒教育券的補助方案約略能減輕家長經濟上的負擔,但 不能有效拉近公私立園所學費的差距,因此未能達教育資源分配公平的目標(陳莉容, 2010)。不過,徐聯恩與丘嘉慧(2003)指出基於研究者的觀點或理論基礎的不同,會 導致類似的研究結果,卻被給予兩極化的建議。例如,有研究者認為幼教券有促進幼托 合法化之效益以及縮短公私立差距之功能(王保進,2002;邱志鵬、巫永森,2001;趙 康伶、鄭瑞菁,2003;盧美貴、謝美惠,2001);也有少數研究支持此政策已經達成預 期目標且達到提昇幼教品質(盧美貴、謝美惠,2001)。但也有部分研究者(巫永森, 2001;陳淑美,2004)認為此政策之成效不彰應立即停止;余致力與劉麗貞(2003)則 認為此政策在提升幼教品質的實際運作上,未見其利卻先蒙其害,沒有呈現具體成效。 邱志鵬、巫永森(2001)的研究對政府發放幼教券的政策表示肯定,但由於倉促實 施無法避免產生瑕疵,因此建議教育券政策檢討是否有使家長發揮選擇權及擴大弱勢幼 兒就學機會的功能,以此來解決資金來源與發放策略。 張芳全(2001)則認為發放教育券只是短時間救急部分學童及家長幼兒教育問題, 以長時間來看,並非國家經濟能力所可負擔的,對於弱勢族群政府應該透過補償性的教 育,而非讓所有的家庭都享受補助;此外,國家應針對目前教育所面對的問題,例如教. 27.

(39) 師的教學負擔過重、偏遠地區的教師流動率過高、城鄉的教育資源差距太大等,恐怕是 政府首先該處理的問題所在。 Hirsch(2002)認為政府以教育券(Educational Voucher)幫助私立學校的政策是增進 家長進行選擇的有效政策之一,理論上實行教育券政策可增進家長對學校的選擇,同時 增加學校間的競爭,藉由學校彼此間的競爭以提升教育品質。臺灣所實行的幼兒教育券 政策,目的也在提升家長對學校的選擇,進而促進幼兒園之間的競爭,最後達成提昇幼 教品質的目標。徐聯恩與丘嘉慧(2003)指出許多經濟學家相信競爭可以提昇產品的品 質,因為消費者的自由選擇將造成市場競爭,供應者為了佔有更多的市場,必須提昇產 品品質,換言之,支持發放教育券政策的學者都認為透過家長的學校選擇(School Choice) 所造成學校間的競爭,將可提昇教育品質。 使用幼兒教育券讓家長擁有其幼兒就讀幼兒園的自由選擇權,學校透過教育券作為 部分經費來源,提升教育品質與效能,才能擁有園所特色,吸引家長支持與學生就讀。 許芳懿(2009)提出教育券的本意是期待藉此市場機制,增進幼兒園辦學的良性競爭; 然而,市場化理論須以利潤與大多數人的需求為考量,經濟弱勢的家庭幼兒往往是私立 營利學校在市場化選擇下所排除的對象,家長可能負擔不起品質較佳但學費也相對較高 的園所,即使擁有幼兒教育券的補助,也無法發揮教育券的精挑細選的美意。林明吟 (2004)也指出家長為子女選擇幼托機構時,受幼兒教育券的影響不大。 洪嘉佑(2008)認為幼兒教育券的推動,使社會不公平的情況更加惡化。因為教育 券的補助,弱勢家庭的幼兒更無法進入私立幼兒園就讀,即使每學年10,000元的補助, 相較於私立教保機構動輒每學年90,000元以上的學費(彭漣漪,1999)根本是杯水車薪, 尤其對於弱勢家庭來說,私立教保機構的學費負擔太大,幼兒教育券在實質上並沒有產 生太大的意義。 許芳懿(2009)認為現行的幼兒教育尚未納入義務教育,政府介入較少,普遍私立 營利幼兒園為迎合家長喜好的課程規劃,可能失去幼兒教育本質與精神。即使家長握有. 28.

(40) 幼兒教育券,但許多家長選擇園所的基準不在學校的辦學品質,而是考量到離家距離、 交通接送是否方便、學費低廉與否,最後,幼兒教育券的運用反而在精心規劃子女教育 的中上階層的家長身上,才能發揮其理想的目的。由此可知,教育券提升幼兒園教育品 質的成效有限。林明吟(2004)的研究指出,幼兒教育券的政策雖然能促進未立案的幼 托機構走向法制化,卻因無其他配套措施,僅靠家長的選擇,因此未能有效改善整體的 幼教品質。 有學者認為推動幼兒教育券,其中一個隱含的意義,就是在阻止公部門擴張公立的 幼兒教育機構,避免公立幼教機構排擠私立幼教機構的生存。然而,幼兒教育券也會因 國家財政預算的排擠,造成政府趨緩對公立幼兒園的開辦經費挹注,導致無法設置偏遠 地區的公立幼兒園,使偏遠地區的幼兒,縱使有幼兒教育券的政策,但是也無法享受到 該福利(洪嘉佑,2008)。 綜合上述,我國實施幼兒教育券的主要目的,為縮短公私立幼兒園學費之差距,並 提供家長多元的教育選擇權,促進公私立幼兒園間良性競爭。事實上,根據許多研究結 果發現,家長對幼兒教育的認知與需求影響其對子女選擇學校的偏好,而這些偏好往往 是家長選擇學校前就已存有的定見,因此政府發放幼兒教育券的政策,對家長的選擇權 影響不大。因此,即使有幼兒教育券的補助對於家長的選擇權仍影響不大。此項補助政 策僅能略為減輕家長的經濟負擔,但不能有效減少公私立園所學費之差距,對於幼教品 質的提升也十分有限,且未能達教育資源分配公平的目標,就整體成效而言,此項補助 的政策未達到預期目標及結果。 (二)弱勢家庭幼兒之托教補助 教育部為了確保處於經濟、文化、身心、族群及地域性等條件不利之幼兒接受均等 及優質的教育機會,中央與各縣市政府協調與訂定弱勢家庭幼兒優先入園措施。在「我 的 E 政府」有關學前幼兒補助的說明中,政府將下列五種身分之幼兒列為優先就讀公立 幼兒園之對象:身心障礙幼兒、低收入戶幼兒、中低收入家庭幼兒、原住民族幼兒以及. 29.

(41) 特殊境遇家庭之子女。除此之外,政府針對弱勢家庭的學前幼兒有其他的托育補助款如 下︰ 1. 中低收入家庭幼童托教補助實施計畫 自2003年開始至今,內政部與教育部為了落實照顧中低收入家庭學齡前幼兒之受教 權益,並減輕其家庭經濟負擔,規劃中低收入家庭學齡前幼童就讀(托)幼稚園、托兒 所之托教補助(「中低收入家庭幼童托教補助實施計畫」 ,2004)。此方案之補助對象為 中低收入家庭(列冊低收入戶除外)之幼兒,就托於公私立托兒所者,且於當年度9月1 日以前年滿二足歲至未滿五足歲之學齡前幼童;就讀公私立幼稚園者,且於當年度9月1 日年滿四足歲至未滿五足歲之幼童。其補助額度為每人每學期最高補助6,000元,但依特 殊教育法規定就讀公、私立幼稚園者不在此限;若就讀(托)之幼稚園、托兒所實際收 費較低者,依據實際情形補助;另外,地方政府已有辦理且補助金額較高於本標準者, 其經費超出的部分由地方政府自行負擔(「中低收入家庭幼童托教補助實施計畫」, 2004)。 2. 原住民幼兒就讀公私立幼兒園學費之補助 自2005年開始至今,教育部為提升原住民幼兒入園率,並減輕原住民家庭教養子女 之經濟負擔,依據原住民族教育法第10條第三項訂定《原住民幼兒就讀公私立幼稚園學 費補助辦法》(2011)規定,凡設籍直轄市、縣(市),實際就讀公立或已立案私立幼 兒園,並於當年度9月1日滿五足歲之原住民幼兒。就讀公立幼兒園者,補助額度為每人 每學期最高補助2,500元;就讀私立幼兒園者,補助額度為每人每學期最高補助10,000元。 不過,已領有幼兒教育券或其他相同性質之學費補助者,則不得重複申領本補助。 3. 公立幼兒園之課後留園服務與補助 教育部為支持婦女婚育,使雙薪家庭的家長們父母安心就業,並讓學齡前幼兒在健 康安全之環境成長,因此自2013年起推動公立幼兒園之課後留園服務(「教育部國民及 學前教育署補助公立幼兒園辦理課後留園服務作業要點」,2012)。此外,教育部為了. 30.

參考文獻

相關文件

二、曾為 103 至 107 年教育部美感教育特色園或曾參與 108 學年度幼兒園

抽籤及結果公布地點:臺中市樹德非營利幼兒園。(另可於本市公立幼兒園及非 營利幼兒園招生

抽籤及結果公布地點:本校附設幼兒園公佈欄。(另可於本市公立幼兒園及非營 利幼兒園招生

抽籤及結果公布地點:吉峰國小附設幼兒園。(另可於本市公立幼兒園及非營利幼 兒園招生

抽籤及結果公布地點:幼兒園公布欄。(另可於本市公立幼兒園及非營利幼兒園 招生 E 化作業系統上查詢).

小組組員 幼兒教育科約僱人員 黃子禎 小組組員 幼兒教育科約僱人員 劉芳君 小組組員 幼兒教育科約僱人員 王美茹 小組組員 幼兒教育科約僱人員 謝詩涵 小組組員

三、補助額度:每人每學期最高補助6,000元。但 就讀之私立幼兒園或互助教保服 務中心實際收費較低者,依實際

Developmentally Appropriate Practice in Early Childhood Programs.. Washington, DC: National Association for the Education of