我國大學整併案例之探究

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(1)國立台灣師範大學公民教育與活動領導學系碩士論文. 指導教授：温明忠博士. 我國大學整併案例之探究 Case Studies of University Mergers in Taiwan. 研究生：許景棟撰中華民國 105 年 6 月.

(2) 謝誌終於來到了這一刻，碩士班要畢業了。現在回想起碩班的求學階段，總覺得自己是懵懵懂懂又跌跌撞撞地度過，但遇到許多貴人的相助，讓我能平安度過。感謝他們的幫忙與照顧。首先我最先感謝我的論文指導老師温明忠老師。當我對於論文感到徬徨無助時，是他指引了我方向與道路，讓我能循序漸進地完成此本論文。溫老師也付出了許多的時間精力，仔細審閱我的論文，讓我的論文有所精進，並鼓勵我繼續加油、持續努力。再一次的深深感謝温老師的教導，謝謝您。再來也要感謝蕭文宗與王錦雀老師，他們仔細檢閱我的論文，並提供許多具體明確的建議與改善方向，讓我能從中學習效法改進之道並從錯誤中有所成長。同樣也要感謝公領系的師長們對我的教導，讓我能在公領系碩士班能有更多豐盛的專業收穫與學術見識。此外，感謝君聘、先添、傑昇、蕭清、姿伶、慶衍、于萱、怡君、麗純、艾倫、雋永等同儕的互助與鼓勵，與你們相遇讓我的研究所生涯能有豐富的色彩與特別的經驗。也感謝志漁、士豪、岳翰、重仁、玄德等好友的支持，在我遇到難關或需要幫忙時，能幫助我渡過難關，感謝你們的大力幫忙與協助。更感謝我的爺爺、奶奶以及爸爸媽媽，在我歷年來的求學道路上，對於我的照顧、教導，包容、支持我的選擇，讓我能無後顧之憂的努力，謝謝您們。最後特別感謝上天讓我能夠經歷這段研究所歲月，讓我能遇到許多的人物、經歷特殊的教學經驗以及體會繽紛的生活活動，這些都是我一生難忘且珍貴的回憶，謝謝您的保佑與照顧，謝謝。. 許景棟謹誌 2016 年 7 月. I.

(3) 摘. 要. 本研究針對我國當前教育部所推動的大學整併政策做案例分析，透過探討國內外有關大學整併之理論以及國內外大學整併之案例，分析其中的學理以及經驗，作為評估教育部推動的大學整併政策之成果。並基於研究發現，進一步提出對於我國大學整併政策之改善建議，提供教育主管機關、有整併意願的學校，以及後續研究之參考。本研究之發現如下：一、教育部推動大學整併政策，主要是為因應少子化為各大學所帶來的財務影響，同時也間接達成教育資源的整合運用。二、國內外推動大學整併政策的原因主要是財務困難的考量、教育資源的整合利用以及政府公權力的介入。三、整併過程中應考量兩校的性質、位置、意願以及民主、公開的處理原則。同時整併業務應由大學自行推動規劃，不宜由政府主導推動。四、當前我國的大學整併政策，除了提供誘因鼓勵大學自主整併外，也授予教育部主導大學整併之權力。五、我國大學整併的成果，主要是達成教育資源的整合，但無法解決財務困難。因此教育部推行的大學整併並不能解決大學因少子化所帶來的財務問題。. 關鍵字：高等教育、大學整併. II.

(4) Case Studies of University Mergers in Taiwan Abstract The study makes an analysis on the current merging university policy promoted by the Ministry of Education in Taiwan. By discussing and studying the theories and cases of merging university in Taiwan and around the world, this thesis analyzes the theory and experience to evaluate whether the policy of merging university promoted by the Ministry of Education works or not. Besides, based on the findings in this research, we can bring up some suggestions of improvement on merging university in Taiwan and provide education authorities, the school willing to emerge with others, and people wanting to do the relative research for reference. The results of the study are as follows: 1. The main reason why the Ministry of Education promoted the policy of merging university is to deal with the effects brought by the low fertility, and indirectly integrate the use of educational resources at the same time.. 2. The purpose of the policy on merging university is to solve the financial problem, integrate the educational resources and the involved of the government authority. 3. During the process of merging, the traits of the merging schools, the location of the school, the willingness between the schools, and the principles of democracy and publicity should be taken into consideration. In addition, the task of merging should be promoted and carried out by the university itself instead of the government. 4. The current policy on merging university is not only to provide the incentives to the schools and encourage universities to emerge by themselves, but also give the right to the Ministry of Education to integrate universities.. 5. The result of merging university in Taiwan is mainly to achieve the goal of integration on educational resources, but it cannot solve the financial problems. As a result, the policy of merging university cannot solve the financial problems brought by the low fertility.. Key words: the policy of higher education, university mergers.. III.

(5) 目. 次. 第一章緒論…………………………………………………………………1 第一節. 研究背景與動機………………………………………………1. 第二節. 研究目的與問題………………………………………………9. 第三節. 名詞解釋………………………………………………………11. 第四節. 研究方法………………………………………………………13. 第五節. 研究範圍與限制………………………………………………15. 第二章大學整併的相關學理與國際經驗…………………………………17 第一節. 大學整併的緣由………………………………………………17. 第二節. 國際大學整併的經驗與啟示…………………………………23. 第三節. 國內大學整併的經驗與啟示…………………………………33. 第四節. 小結……………………………………………………………41. 第三章國內大學整併案例的政策分析與成效……………………………46 第一節. 國內的大學整併政策…………………………………………46. 第二節. 國內大學整併完成的案例經驗分析與發現…………………56. 第三節. 國內大學整併未完成的案例經驗分析與發現………………86. 第四節. 小結……………………………………………………………97. 第四章結論與建議…………………………………………………………100 第一節. 研究結論………………………………………………………100 IV.

(6) 第二節. 研究建議………………………………………………………108. 參考文獻………………………………………………………………………116. V.

(7) 表. 次. 表 1-1. 1995 年至 2014 年臺灣出生人數及其就讀大一時的學年度一覽表...4. 表 1-2. 大專校院學士及專科學生人數推估表...........................6. 表 3-1. 近年來我國大學整併完成之列表...............................56. 表 3-2. 嘉大正式教職員工編制人數表（預算員額）.....................62. 表 3-3. 嘉大歷年校務基金淨值表.....................................64. 表 3-4. 86-93 學年度嘉義大學各系所之大學入學考試最低錄取成績表 .....66. 表 3-5. 92-99 學年度臺師大各系所之大學入學考試最低錄取成績表 .......75. 表 3-6. 校長室下午茶會談有關林口校區議題之統整表...................79. 表 3-7. 校長室下午茶會談有關林口校區議題討論之編碼表...............82. VI.

(8) 圖. 次. 圖 1-1. 國內公私立大專校院的數量……………………………………………2. 圖 1-2. 研究流程圖………………………………………………………………14. VII.

(9) 第一章緒論近年來，「少子化」逐漸受到社會的關注，其直接的影響是造成社會人口的減少，同時也間接衝擊國內各項領域，包括：教育體系、勞動市場、人口結構等諸多領域。少子化議題也造成我國教育市場「需求」的減少，再加上過去廣設大學的政策-「供給增加」，造成當前我國大學教育市場「供過於求」的局面。面對少子化問題，大學方面處理的方式有多種：加速退場機制、大學整併、減招等都是。本研究透過探究大學整併的實際案例，了解教育部推動的「大學整併」以及相關的政策措施，進一步評估「大學整併」政策成效以及相關的後續影響結果。本章主要是針對本研究的概況進行說明，透過以下四個小節進一步加以闡述。第一節說明研究背景與動機，作為本研究的背景鋪陳。第二節表明研究目的與問題，具體提出本研究討論的問題標的。第三節則是針對本研究所探究的關鍵名詞確立其定義與內容，以明確後續文章所提該名詞的使用與討論。第四節與第五節則透過研究計畫的呈現，界定研究流程、範圍以及限制。. 第一節. 研究背景與動機. 本節說明研究背景與研究動機，作為本研究的背景鋪陳，以理解社會的概況以及研究者從事本研究的原因與期望。. 壹、研究背景大學一直以來被視為是知識彚集的殿堂。1996 年「經濟合作暨發展組織」（The Organization for Economic Co-operation and Development , OECD）首創「知識經濟」一詞，更加凸顯現代社會對於知識的關注與肯定（賴景昌、林國仕，2004）。 OECD 將知識經濟定義為「以知識資源的擁有、配置、產生和使用，為最重要生產因素的經濟型態」。透過此項定義可以發現，知識已經可以單獨作為一個生產要素，而且其重要性已超過土地與資本。因此，在知識經濟中，一個國家的經濟. 1.

(10) 實力，幾乎可以用其擁有的知識存量的多寡來代表。所以各主要經濟發展國家莫不重視高等教育，我國亦不能自外於世界趨勢。我國在 1994 年所推行一系列教育改革計劃中，有一項重要的措施就是廣設高中、大學。時任教育部透過廣設「大專校院」（大學、技術校院與專科學校）之方式，不論是政府主導設立或是獎勵民間興辦，促成我國高等教育市場「供給增加」，達成高等教育普及化的理念（圖 1-1 所示）。. 圖 1-1：國內公私立大專校院的數量（作者自行整理）資料來源：教育部統計處（2015）。大專校院概況表（80～103 學年度）。. 從圖 1-1 中可以發現，自 1993 年起，經由社會各方的投入以及教育部核准通過，我國大學數量便呈現逐年遞增的趨勢，全國從 123 所大學逐漸擴增、發展至 164 所大學，這樣的發展成果除了使高等教育達成普及化的目標外，當中不少新興科系、學校的誕生以及舊有科系的轉型發展，算是增添了我國學術研究的領域與專長。除了大學數量增加造成大學數量的增加外，在大學品質的方面也同樣有所改善。1994 年《大學法》的修訂，大學改變過去由教育部主導的樣態，轉變為由大學自主管理，實踐「大學自治」，讓學校有更彈性的運作空間供行政作業或是發展學術研究（教育部，2001a）。. 2.

(11) 一、「少子化」對於大學的衝擊但隨著社會變遷以及實際運作後，大學普及政策下所衍伸的問題逐漸浮上檯面。陳振貴（2015）透過反思自己的實務經驗，認為有三大問題：少子化導致學生人數減少、公私立大學教育資源分配不均與國際化的不足。其中「少子化」更是學校經營困難的重要原因。少子化對於大學運作的影響，研究者認為如下，在當年度出生的嬰幼兒人口數目，並不會直接影響到當年度的大學運作。但當這些人年滿 18 歲進入大學預計接受高等教育時，便會影響到當年度的大學運作。例如在 2016 年出生的嬰幼兒人口數，不會對於 2016 年的大學生態運作造成影響，但是卻會影響 2034 年以後的大學運作。換句話說，少子化不會影響現在的大學生態，但勢必會影響到 18 年後的當時大學新生人數，以及大學的營運生態，必須要有長遠的遠景與因應措施。. 3.

(12) 表 1-1 1995 年至 2014 年台灣出生人數及其就讀大一時的學年度一覽表民國. 西元. 出生人數（人）. 就讀大一時的學年度. 八十四年 1995. 329,581. 102. 八十五年 1996. 325,545. 103. 八十六年 1997. 326,002. 104. 八十七年 1998. 271,450. 105. 八十八年 1999. 283,661. 106. 八十九年 2000. 305,312. 107. 九十年 2001. 260,354. 108. 九十一年 2002. 247,530. 109. 九十二年 2003. 227,070. 110. 九十三年 2004. 216,419. 111. 九十四年 2005. 205,854. 112. 九十五年 2006. 204,459. 113. 九十六年 2007. 204,414. 114. 九十七年 2008. 198,733. 115. 九十八年 2009. 191,310. 116. 九十九年 2010. 166,886. 117. 一○○年 2011. 196,627. 118. 一○一年 2012. 229,481. 119. 一○二年 2013. 199,113. 120. 一○三年 2014. 210,383. 121. 資料來源：內政部戶政司統計處（2015）。現住人口出生、死亡、結婚、離婚登記【原始數據】. 4.

(13) 透過內政部戶政司統計處的統計數據（表 1-1）可以發現，1997 年以前，我國每年出生的嬰兒數均有 30 萬以上，但 1998 年後逐步持續減少，雖然其中部分年度的出生數有止跌回升的情況，關於這現象研究者推測可能與民間信仰中生肖紀年的龍年（2000 年與 2012 年）有關，民間認為「龍是吉祥的象徵」，因此希望孩子能在龍年出生，保佑孩子未來順利。但從歷年出生人數的整體數據來看，我國人口仍是呈現減少的趨勢。陳振貴（2015）對於這樣的人口數據認為，少子化的影響會在 105 學年度（2016 年）後明顯影響到大學生態。透過表 1-1 的數據可知，102-104 學年度，每年大學新生人數約略為 32 萬人左右（約為 1995-1997 年出生），但由於 1998 年的出生人數（約為 28 萬）銳減，比起 1997 年的出生人數少了近 5 萬多名的出生人口，也就表示，在 18 年後，105 學年度的大學新生人數將會比以往少了近 5 萬人。 105 學年度的大學新生人數短缺情況，將是歷年來首見的學生人數大缺口，且由於從 1998 至今，歷年出生人數持續減少，大學新生人數短缺的現象將會持續。對於各大學來說，這樣少子化的趨勢都將是造成大學招生、營運業務上的重大挑戰以及未來的衝擊。監察院也曾針對少子化對於我國高等教育衝擊的議題進行調查(監察院， 2011)，認為少子化現象所造成的社會衝擊，未來將成為我國政府施政的嚴峻挑戰。針對高等教育方面，監察院建議教育部對此現象必須提早進行因應，未來在學生數量缺乏的情況下，有關大學的整併或退場的執行，在所難免。. 二、大學營運將面臨財務困難的窘境教育部（2015a）也曾對於少子化進行相關的議題研究與現象調查，針對未來大專校院學士及專科學生人數進行學校的數據調查與人數推估的研究，其研究結果呈現下（表 1-2）. 5.

(14) 表 1-2 大專校院學士及專科學生人數推估表. 單位：人. 大專校院新生數. 較上年增減. 實際值. 102 學年. 271,108. -. 推估值. 103 學年. 275,815. 4,707. 104 學年. 272,464. 105 學年. 從 102 年. 大專校院. 累計至當年. 學生總人數. -. 較上年增減. 從 102 年. 累計至當年. 1,136,753. -. -. 4,707. 1,132,944. -3,809. -3,809. -3,351. 1,356. 1,127,244. -5,700. -9,509. 252,002. -20,462. -19,106. 1,102,654. -24,590. -34,099. 106 學年. 238,048. -13,954. -33,060. 1,069,165. -33,489. -67,588. 107 學年. 249,681. 11,633. -21,427. 1,044,178. -24,987. -92,575. 108 學年. 241,124. -8,557. -29,984. 1,012,781. -31,397. -123,972. 109 學年. 213,329. -27,795. -57,779. 970,739. -42,042. -166,014. 110 學年. 202,272. -11,057. -68,836. 930,074. -39,665. -205,679. 111 學年. 189,237. -13,035. -81,871. 874,987. -56,087. -261,766. 112 學年. 184,553. -4,684. -86,555. 821,867. -53,120. -314,886. 說明：1.學生人數含境外生在內，ㄧ年級學生數為四年制學士班、二專一年級學生及五專四年級學生。 2.推估考慮各校系之錄取分數及註冊率，推估該校系一年級學生數。資料來源：教育部（2015a）。高等教育創新轉型方案。台北市：教育部. 教育部發現大專校院未來 10 年間（102~112 學年度）大學新生的人數，將會減少 8.7 萬人（112 學年度新生人數減去 102 學年度新生人數）。而 112 學年大專校院及專科學生總人數為 82.2 萬人，與 102 學年大專校院及專科學生總人數 113.6 萬多人相比，更是相差約 31.5 萬人。教育部推估，以公立大學學生每一學年學費 5 萬元、私立大學學生每一學年學費 10 萬元概估，高等教育產業在 112 學年將較 102 學年度減少 300 億元的學費收入。對於各大學的財務運作可以預見將會面臨劇烈的衝擊（教育部，2015a）。. 6.

(15) 貳、研究動機少子化現象將對於我國高等教育造成衝擊，政府對此便著手制定政策加以因應。而政府的此項作為也進一步啟發了研究者對於此議題的關心與注意。. 一、了解教育部整併政策之成果由於少子化對於各大學招生、營運業務，造成巨大的衝擊，同時當社會進入知識經濟的時代後，對於高等教育的需求漸增。面對這些局勢，教育部近年來對此積極推動相關措施來處理，如「大學的退場輔導」、「學校經營的轉型」和「大學之間的合作整併」。其中「大學之間的合作整併」常被簡稱為「大學整併」（教育部，2015b）。在教育部的相關政策中以「大學整併」最為受到社會關注。「大學整併」一開始是為了讓教育資源做有效之運用。其理念源自於 1995 年教育部公布的《中華民國教育報告書》，此後透過相關法律條文的修正、計畫執行與經費的投入，國內大學整併開始啟動（楊宜穎，2009）。爾後有些整併案完成（如「國立嘉義技術學院與國立嘉義師範學院兩校整併為國立嘉義大學」、「國立僑生大學先修班併入國立臺灣師範大學」以及「國立花蓮教育大學併入國立東華大學」等案例），有些未完成（如「國立臺灣師範大學與國立臺灣科技大學」、「國立清華大學與國立交通大學」以及「國立陽明大學與國立交通大學」等案例）。此項政策目前仍然由教育部持續推動進行中，近幾年來少子化議題引起了政府對於大學教育議題的重視，其中的「大學數量是否太多」的議題，教育部對此表示希望能將大學降低，提出「以 100 所大學作為努力的目標」的願景，使大學整併議題受到社會的討論（立法院，2014）。面對未來大學生態的調整，我們是否能從這些經驗中，了解成功與失敗關鍵要素呢？因此本研究便希望透過相關整併案例的分析發現，為大學整併的政策提供建議，因應未來的變革。. 7.

(16) 二、過去整併案例的再次探究近年來，財團法人高等教育評鑑中心基金會針對國內大學有執行「大學校務評鑑」的考核（財團法人高等教育評鑑中心基金會，2011b），透過其成果報告，研究者可以了解這些整併學校於現今的發展概況，進一步了解這些整併學校的後續發展與變化，作為整併政策的後續評估。此外，在探討大學整併議題時，所參考的研究成果以及歷年相關資料時發現，現有的資料與討論主軸，幾乎是從學校行政職員、系所教授等官方的立場出發，但「學生」的想法卻鮮少出現、被重視。研究者認為「少子化」就是學生數量減少，進而導致對於各大學的後續影響。換句話說，學生對於學校的選擇與入學就是決定該校是否能存續營運的關鍵。因此本研究也希望藉此了解「學生」對於學校整併的看法以及評價，從不同的面相，重新看待整併案例。. 8.

(17) 第二節. 研究目的與問題. 了解研究背景與研究動機後，本節進一步闡述本研究的研究目的，以及具體條列本研究的研究問題。除了說明本研究的理想願景外，也提供明確的問題作為具體探究的途徑。. 壹、研究目的少子化對大學的招生、營運存續造成嚴重的衝擊，且國內高等教育的市場目前呈現「供過於求」的狀況，再透過教育部介入推動下，未來大學之間的整併已是無可避免的趨勢。對此，本研究希望透過案例分析，了解大學整併政策的實務經驗與成果影響因素，藉此為提出改善建議，具體應用於後續的實務運作上，期望能讓未來大學整併的執行過程中能有不同的觀點與想法。透過前節的敘述，本研究希望能達到以下幾個目的：. 一、探究大學整併之相關學理與論述二、分析國內外大學整併之實例與挑戰三、了解現行推動大學整併政策之成效與困境四、提出推動大學整併政策的建議. 貳、研究問題為能探究了解上述的研究目的，本研究首先了解教育部現行推動的大學整併政策之理念與社會背景，形成本研究之研究背景與研究內容之概況。接著透過文獻探討，整理國內外有關大學整併政策的相關理論與經驗成果，並進一步分析相關的整併政策成果與現況發展，除了驗證學術理論外，也透過實務經驗，觀察學理在具體案例成果上，是否有其疏漏之處，抑或是有其他發現。此外，本研究也 9.

(18) 加入學生的觀點，透過一個與大學整併政策相關，但常被忽略遺忘的角色觀點，重新看待學術理論與檢視政策的運作成果。最後，結合透過本研究之發現，對於未來的大學整併政策提出具體可行之改善建言。因此，基於以上研究目的與內容規劃，本研究依其四項目的，進一步提出四個具體的研究問題：. 一、政府現行推動大學整併政策的背景因素與原因為何？二、國內外推動大學整併政策的經驗與發現為何？三、政府現行推動的大學整併政策成效分析如何？四、對於我國大學整併政策的改善建議為何？. 10.

(19) 第三節. 名詞解釋. 本節針對本研究欲探討的「大學整併」議題，做出相關定義與說明，以利讀者後續閱讀時，對於名詞的認知界定與釐清以及了解本研究的內容範圍和具體化的討論目標。. 壹、大學本研究欲研究少子化對於國內大學的影響。大學是從事高等教育的地方，教育部由於教育體系的分流差異，對於從事高等教育的學校而有不同的分類與稱呼，如專科學校、技術校院，對此教育部以「大專校院」，來作為一個從事高等教育的學校統稱。依據教育部統計處的資料顯示（教育部統計處，2015），我國的大專校院可分成大學校院、技職校院與專科學校。其中可依據該校管轄權的歸屬，將大學校院細分為國立大學、市立大學與私立大學；同理，技職校院也可分為國立與私立學院、國立與私立之科技大學；專科學校亦可依此分為國立與私立專科學校。不過在大專院校當中，多半是以「大學」、「科技大學」為主，而兩種學校均會授與畢業生「學士」學位，且在社會的觀念與稱呼中，此兩種學校常會混用稱呼。因此在本研究中，以「大學」作為大專校院的統稱。但在這些名單中，研究者認為軍警體系的七所大專校院（三軍官校、國防大學、國防醫學院、空軍航空技術學院、陸軍專科學校、警察大學與警察專科學校）、兩所空中大學（空中大學與高雄市立空中大學）以及三所宗教研修學院（基督教台灣浸會神學院、臺北基督學院與一貫道天皇學院），由於其教育目的、運作機制與一般大專院校並不相同。因此研究者認為這些學校不屬於本次研究之定義的「大學」。透過教育部統計處所提供的大專校院學校名錄資料統計，截至 2015 年底為止，我國共計有 145 所大專院校。. 11.

(20) 貳、大學整併「大學整併」一詞有不同的稱呼：「大學整併」、「大學整合」，均有在新聞媒體報導中出現，在學術討論中，也有此種不同的稱呼狀況，但都指同一件事：「數量兩間以上的大學，透過溝通協議，放棄原本的法律地位，因而創造出一個新的大學。」（温明忠，2011:238）周祝瑛（2002）認為，「整併」、「整併」、「整合」，均是指同樣一件事，只是「影響程度」不一致而已，且三個名詞之間的界定薄弱，有模糊灰色地帶。而教育部針對大學整併政策的用語上，不論是在政策稱呼或是行政規則命名上均是採用「整併」一詞，因此本研究採用「整併」作為稱呼，除了包含「整合、整併」兩個名詞的意義外，也加入了其他教育部為了因應少子化議題而做的其他調整教育資源之政策行為。此種「統整」的命名方式，研究者希望能藉此聚焦於教育部面對少子化的影響下，所做的相關考量與政策作為。. 參、大學整併政策「大學整併政策」指的是教育部針對少子化議題，所提出關於大專校院之間整併的相關教育政策。教育政策可以說是政府機關為解決某一教育問題，或是滿足某項公眾的教育需求，進而決定作為及如何作為的政策行動，以及此政策執行後所產生的結果和對公眾的影響（吳政達，2002:16-17）。因此本研究探究教育部面對少子化議題時，所提出的因應之道中，有關大專校院整併的政策，包含相關的處理計畫、法規訂立與成效報告。. 12.

(21) 第四節. 研究方法. 透過前文描述，了解到「大學整併」的定義與範圍，而在本節中將呈現本研界的研究方法，其中包含「研究步驟」以及「研究流程」，並介紹本研究之研究順序以及整體研究的概況。. 壹、研究步驟本研究運用文獻分析法，整合相關資料並將其理論依據運用於檢核、分析現有的大學整併機制，並藉以評估成效成敗和提供具體改進之道。本研究分成三個階段：研究構思期、研究分析期與研究統合期。. 一、研究構思期第一部分為研究構思期。透過新聞、網站的資訊，了解在現今教育界中面臨少子化衝擊的情況下，教育部對此所做的因應之道。研究者蒐集教育部對於大學整併政策的的意見、規劃、作為等相關資訊，除了進一步了解政策內容外，另一方面也是逐步確立研究主題與後續的研究架構與計畫。. 二、研究分析期第二部分為研究分析期。確立研究計畫後，除了繼續進一步蒐集有關大學整併議題的文獻資料外，也同時研究過去大學整併的案例，探討其經驗成敗、影響結果的因素。藉此了解學術理論的理念與實務運作的經驗，同時進行兩者的驗證與比較，了解學理與實際之間的關係，使本研究能對於我國大學整併政策的評估提供不同的觀點與想法。. 三、研究統合期第三部分為研究統合期。在了解如何評估大學整併政策以及重要的影響因素後，便將此方法運用於現況中，透過幾起大學整併的實務案例，驗證相關學理與想法，最後再依據案例分析情況做出研究結論。總結來看，本研究透過結合理論. 13.

(22) 與實例運作，評估現況大學整併制度的概況與運作，並從案例中，具體找出建議改良之道，作為未來整併政策的精進處理與改進政策的參考依據。. 貳、研究流程依據前段所述之研究步驟，發展出的研究流程如下圖 1-2 所呈現：. 圖 1-2 研究流程圖（作者自繪） 14.

(23) 第五節. 研究範圍與限制. 本研究的主題是「我國的大學整併」，在上文中針對「大學整併政策」做出名詞的定義以及敘述研究的流程概況後，本節中將再考量其他因素，進一步為研究範圍做出界定，以及說明研究的限制。. 壹、研究範圍以下針對本次研究的研究對象與研究內容，做出範圍的界定。. 一、研究對象透過探討教育部的資料以及相關研究後，本研究選擇四起大學整併的案例，作為研究對象，進行深入的探討與發現，這四起案例分別為：（一）2000 年國立嘉義技術學院與國立嘉義師範學院的整併案例（二）2002 年國立臺灣師範大學與國立臺灣科技大學的整併案例（三）2006 年國立臺灣師範大學與國立僑生大學先修班的整併案例（四）2016 年國立陽明大學與國立交通大學的整併案例. 二、研究內容本研究透過文獻檢閱的方式，了解大學整併政策的規劃執行，並透過實例進行相關的分析與討論。我國歷年來大學整併的例子不少，而近年來教育部推動大學整併政策的行動，主要是在 1999 年通過「地區性國立大學校院整併試辦計畫」後才開始執行（楊宜穎，2009），相關的法律命後後續才開始出現。因此本研究之研究內容主要聚焦於 1999 年至 2016 年間的政府相關政策、規劃與作為。. 貳、研究限制以下針對本次研究的研究對象與研究內容，說明研究的限制。. 一、研究對象本次研究對象的選擇主要是透過新聞媒體報導以及具有相關文獻研究的整. 15.

(24) 併案例為主，因此本研究選擇四起大學整併案進行研究，但其他的整併案例便無法做探討與分析研究。且四起整併案之研究成果與經驗發現是否能推導適用於全部的大學整併案，仍有待做進一步的確認。. 二、研究內容大學整併是目前教育部現正規畫執行的政策，各種大學整併計畫也可能與時俱進而做出調整，或是當教育部或是立院將相關法規做出重大改變後，對於本研究的結論、建議產生重大改變，因此 2016 年後公開或完成的大學整併計畫並無法作為納入本次的研究內容中。此外，本研究主要透過文獻分析來了解大學整併政策的執行成果與規劃考量，研究的視野角度可能會侷限於當時代的官方或是學者之見解，並無法了解當整併政策執行時，同時期被整併的兩校之學生的觀點、意見或是普羅社會大眾對於此項政策的看法、評論。. 16.

(25) 第二章大學整併的相關學理與國際經驗本章統整了與大學整併政策相關的學理見解，藉此了解大學整併政策的目的與見解，作為後續研究的學理基礎。第一節探討大學整併的緣由，了解整併背後的原因、理由以及影響因素。第二節透過國外學者研究的國外大學整併案例經驗，了解大學整併政策推動時所考量的因素以及實際推動後的經驗反思，作為大學整併政策改進的參考。第三節整理國內學者對於大學整併政策的看法、實務經驗反思，作為大學整併政策改進具體目標。最後第四節則是進行前項之統整小結，整合第一至三節的論點。. 第一節. 大學整併的緣由. 「大學整併」意旨大學之間的整併合作。Goedegebuure（1992）認為所謂的高等教育整併，指的就是將兩個或兩個以上的機關整併成一個新組織，在此新組織中有單一的治理主體與單一的執行主體，所有之前的財產、債務與責任都由新的機構來承擔（轉引自温明忠，2011:238）。因此透過上文可知，透過整併的作為，可使高等教育的供給市場產生轉變。隨著現代社會的轉變，不同的時空背景和社會情境使得各國高等教育機構整併的理由也並不盡相同（Hoy & Miskle,2005）。許多學者也針對大學整併的理由、目的提出看法與見解。透過分析歸納，大學整併可以分為三大理由：財務考量、教育資源的整合運用、政府公權力的介入。. 壹、財務考量第一個理由是財務考量，此乃牽扯到學校的維持運作。俗話說：「錢不是萬能，但沒有錢萬萬不能」。學校運作需要相關財務經費的支持，當學校財務發生問題時，學校的運作將會窒礙難行。因此「財務考量」往往是學校整併議題中，最常討論以及最具影響力的因素。即使「財務」不是學校整併最主要的考量因素，. 17.

(26) 但最後大學整併運作的成功與否也常常取決於財務狀況；甚至學校整併完成後，該項行為的成就大小也是取決於整併後的財務優劣（Millet,1976）。 Chambers（1987）分析美國高等教育整併案例後，對於學校整併的理由歸納出三項結論：一、破產出售（Bankruptcy-bailout）：著眼於財務因素。由於學校經營不善，導致財務出現問題，使學校透過「出售」形式併入他校，藉以獲得資金，解決財務問題。二、相互節約（mutual retrenchment）：主要是著眼於經濟考量。透過兩校整併後，達成規模經濟、降低成本、資源再運用的理念。三、共同成長（mutual growth）：主要是著眼於學術觀點。透過整併兩校，達成學術互補、讓學術研究能更加多元完善。而 Lang（2002）則是針對美國小型大學整併案進行研究，其發現若是小型大學的整併案，理由有以下三點：一、透過與大型大學的整併，讓本校獲得更多政府的補助二、透過整併，讓本校舊有債務獲得紓解三、透過整併，讓教學課程開創更多收入、資源以及減少課程單位成本從 Chambers（1987）與 Lang（2002）的研究發現，財務考量是美國大學整併案例中重要的考量因素。此外透過整併行為，大學也可以藉此減低財務負擔和創造收入等成果，使教育資源能重新調整、運用。Chambers 與 Lang 是研究美國的大學整併案例為主；Rowley（1997）以及 Temple and Whitchurch（1994）則是以英國的大學整併案為研究對象。 Rowley（1997）分析英國大學整併案例後認為，大學整併最典型案例的是「大型大學整併小型大學」。大型大學是指學生人數約 5,000~10,000 人以上，小型大學是指學生人數不到 1,000 人，且兩校距離不超過 10 英哩（約 16 公里）。至於整併的原因，Rowley 認為有兩點（轉引自温明忠，2011：238-239）：. 18.

(27) 一、改善學術：透過與其他學校的整併，新學校可以獲得兩間學校的學術資源，擴大學術研究的領域。此項原因是大學校在從事整併時的主要考量。二、改善財務：透過與其他學校的整併，舊學校的財務問題可以透過外來資金的挹注，獲得解決。此項原因是小學校在從事整併時的主要考量。 Temple and Whitchurch（1994）也同樣分析英國高等教育整併的案例後，將整併的原因歸納出內部與外部兩個因素：一、內部因素：將過去分散的教育資源集中、希望大學能藉由整併來獲得許多的好處。例如彙集教育資源，達成規模經濟的成果，並提升學校的研究力、國際排名，藉以獲得良好的國際知名度。二、外部因素：學生入學人數的減少、政府補助的資源減少、尋求新的資金資源、因應市場變化等因素。分析這兩個內外在因素，會發現大部份是跟財務有關。綜合前述 Rowley（1997）和 Temple and Whitchurch（1994）的研究成果發現，英國大學整併案例的原因，主要與財務因素有密切關係。雖然也有提及到一些如學校規模、兩校距離、兩校學術資源等影響整併的因素，但這些因素均會影響到學校財務成本的支出與收入，也可以視為是學校財務衍生的相關議題。因此透過上述學者的研究成果可以發現，不論是美國或是英國的大學整併議題，財務議題常常被視為是重要的考量點，透過大學間的整併方案，來解決學校財務方面的問題。. 貳、教育資源的整合利用第二個理由則是著重於學校整併後，教育資源的整合再運用。由於過去大學普及化的措施，讓我國的高等教育逐漸出現一些狀況：資源浪費、功能重疊、缺少世界知名大學等問題（陳維昭，2007）。且近年來由於「知識經濟」的提倡、全球化的來臨，市場對於知識人才的需求增加，促使相關學者投入研究，希望改. 19.

(28) 善這樣的狀況。部分學者認為可以透過大學整併來改善上述問題，進而探討「大學整併」的事宜與可行性分析。曾任台大校長的陳維昭（2002）針對大學校院整併曾進行相關研究分析，並輔以歷年從事學校行政的經驗，認為大學整併政策的推動，除了可以解決上文提及的財務問題外，還可藉此達到以下目的：一、改善經營效益與規模：由於社會環境的轉變使學校營運成本上升，因此透過整併達成節省人力資源以及創造規模經濟。二、提升學術競爭力：透過整合整併前的兩校資源，讓整併後的學校資源增加、人才的交流使學術實力增加，進一步擴展學校的國際知名度與和校友、企業之間的交流程度。三、提升教學品質與內涵：透過整合資源，讓學術研究資源增加，進一步提升研究內容與品質。衛榮凡（2001）同樣也是以行政經驗的觀點，探討大陸地區的大學整併政策，認為大學整併將衍生下列預期效益：一、規模經濟：大學整併將擴大學校規模，可降低每位學生平均成本以及擴大師生比，進而提高學校辦學效益。二、提高資源與經費使用效率：透過教育資源重組，合理配置和充分利用教育資源，提高資源利用率。三、發揮學科優勢：大學提供學科之間的場域，讓彼此交流互惠。因此整併後的大學將結合更多領域，讓學術研究能更加多元。張建邦（2002）也曾指出，大學整併的目的除了集中教育資源、提升國際競爭力外，也包含了追求學術專業卓越以及協助大學轉行，服務社會。希望透過大學間的整併，發展出具有區域性的文化特色以迎接未來的挑戰。透過以上諸位國內學者的研究成果可以發現到，相較於國外學者認為「財務議題」是大學整併的關鍵因素，國內大多數學者認為大學整併的理由主要是希望. 20.

(29) 能達成「教育資源的重新調整、再分配」。透過大學整併，使大學間的教育資源能有重整的契機與作為，在規劃時依據相關學術目標或是因應外界期待，做更有效率、適當的整合運用，來因應當代國際化、全球化下的教育需求與相關未來發展。同時也藉此擴大學術研究的內容、範圍與品質，讓學術研究能更加進步。. 參、政府公權力的介入第三個理由是政府公權力的介入。政府為因應社會的要求或是基於教育資源應用的經濟考量之下，運用公權力推動的大學整併措施。戴曉霞（2006；66）針對大學整併案的緣由，提出內、外部動力的看法。內部動力指的是大學本身對於整併案的考量需求，可以分為「自然選擇」與「資源依賴」。自然選擇是指大學就像就像社會組織，在社會中為求生存、成長，而進行與他校整併的考量。資源依賴則是認為大學整併是因為各大學希望能擴大市場規模、壟斷資源、削弱其他機構的競爭力。外部動力則是指社會環境對於大學整併的要求，且不同時代有不同的要求，可以分為兩個時期來探討：一、1960-70 年代，政府主要是為回應當時社會要求的「教育機會均等」，而整併相關教育機構或是新設學校，建立有別於傳統大學的教育機構。二、1980 年代後，學術界曾對政府提出有關政府公共政策的改進建言，希望政府政策能達到經濟（economy）、效率（efficiency）與效能（effectiveness）等目標。政府採納了這些建言，針對高等教育政策進行改進之研究，並以公權力推動相關的教育改革政策。而大學整併，主要是由政府主導，以「由上而下」的方式進行，目的是要回應社會對於教育的需求與聲浪。 Kyvik（2002）則是以挪威的案例進行探討，針對挪威國內的學院整併案進行研究，結果指出，政府為減少規模小的專業學院，透過整併，將這些學院結合成規模大、多功能的學術機構，期望能達成專業、多元、有效率等目的。. 21.

(30) 雖然 Kyvik 的研究是針對學院體系間的整併，並非一般大學間的整併，但其運作過程是由政府所主導，屬於公權力的介入影響，研究者認為經驗成果仍具有研究的參考價值。在荷蘭、澳洲、英國、美國等，除了大學間自行推動的整併案外，也有政府主導推動的大學整併案例。近年來，日本與中國也逐步推動以政府主導的大學整併案例。如中華人民共和國推動的「211 工程」，便是要求國家全力栽培，透過教育資源的整合，創造 100 間世界一流大學，達到國家進步與教育資源重分配的要求（中華人民共和國教育部，2002）。日本也在 2001 年提出「遠山計畫」，規劃大學教育改革之三大策略：國立大學法人化、大學評鑑制度與大學整併，其中的「大學整併」，便是由日本政府主導推動（楊思偉，2005）。透過上述學者的研究發現瞭解到，政府公權力的介入是大學整併的第三個理由；不過本項理由與前兩個理由在考量層面上具有差異點。本項理由－「國家公權力的介入」－比較屬於是執行層面的考慮，前兩項理由-財務運作與教育資源分配-是屬於政策規劃的目標，兩者在性質的認定上具有不同的重點。前兩項整併理由可以視為是各大學間基於財務考量與教育資源的整合運用的計畫下，自發自願性的啟動大學整併案。但第三個理由是強調政府為達到相關目的，如教育資源的整合、回應社會要求，透過規劃政策並運用公權力強制推行的大學整併案，以政府為主導者，學校間屬於被動的啟動執行整併。. 22.

(31) 第二節. 國際大學整併的經驗與啟示. 前節介紹了許多學者的研究發現，歸納瞭解大學整併的主要理由，而在大學整併後，原先計畫的目標是否達成？本節繼續探究相關案例，了解實務的經驗發現與相關建議。本節主要以美國、英國、日本與中國的大學整併案例為討論對象。. 壹、美國的經驗啟示國外大學整併的議題，最早是由歐美地區所推動處理，再加上美國高等教育的運作往往被各國視為運作、參考的典範，因此研究者便針對美國大學整併的政策，做進一步的研究分析。透過上文探討大學整併的理由中，我們可以發現，財務因素往往是美國大學整併案例討論中的關鍵。 Kirp 對此認為，主要是由於美國高等教育受到市場化的影響極深，即使大學教育目前仍追求思想自由、學術自由、學術獨立等觀念，但現實金錢的影響卻是更為直接，招生的獎助學金、學校間教授的挖角、學校轉型後加開符合經濟市場需求的課程等，這些行為無不與錢有密切相關（賴慈芸譯，2004）。因此學校運作的所有議題，均可運用「自由市場」、「企業經營」的理念來運作處理。換句話說，大學整併議題的討論上，可用經濟學的理性思考來評估考量。因此當財務發生問題時，「學校整併」也是一帖解決藥方。中國國家教育行政學院（2001）歸納美國大學整併案例後發現，美國大學或學院整併的對象大多是規模小的文理學院或專科學校，人數大約為少於 1800 人，其中大部分是屬於私立學校。原因除了是「財務因素」外，另一個則是「學生來源」。隨著美國大學不斷的擴張發展，學生傾向就讀規模大且知名的大學，因此對於小校來說，學生來源減少，勢必影響學校營運。在此情況下，小規模的學校便開始著手進行整併工作，而選擇整併對象時，主要考量的是「學校之間的文化價值觀異同」與「地理位置的遠近」等兩大因素。姜善鑫(2000a)則是運用案例分析，探討美國范德堡大學（Vanderbilt University）與畢保德師範學院（George Peabody College for Teachers）的整併案。 23.

(32) 這兩所學校均是知名且大型的私立大學（范德堡大學以法律、工程、醫學見長，畢保德學院以教育見長）。兩校於在 1979 年時整併。整併的主要原因是因為當時畢保德師範學院經營不善遭遇財務困難，為尋求解決方案，曾拜訪多校洽談整併的意願，後來決定併入范德堡大學，改名為畢保德學院（又稱為教育學院）。兩校整併除了基於財務因素外，姜善鑫（2000b）也整理歸結出以下幾個因素的影響：一、兩校都是屬於白人、私立學校。二、兩校校區緊鄰，僅一街之隔。三、多年來兩校的部份教師均有合作研究計畫，學生也可以互選對方課程、參與對方校隊活動，甚至是共用的圖書館。四、居民皆視兩校為同一所大學，因為兩校有許多教職員在對方學校就職就學。五、對范德堡大學來說，有了教育學院，可以使其成為更完整的一流大學，並且擁有更多的校地空間。對畢保德學院來說，與范德堡大學整併後，財務將由范德堡大學接管處理後續工作，此外范德堡大學也承諾每年提供畢保德學院 70 萬美金，協助改善財務，並連續支持 10 年。不過在兩校整併時也遇到一些反對聲浪，如「范德堡大學不需要教育學院」、「范德堡大學藉此反而會有財務負擔」、「畢保德學院的教育特色傳承與校友認同」、「畢保德學院的教育實務導向教師不適應研究導向的作為」…等反對、質疑兩校整併的意見（姜善鑫，2000b）。面對這些爭議，兩校的董事會以及高階行政主管透過校務會議彙集不同的意見，針對整併的問題疑慮逐一解答。如：教職員重疊的問題是由畢保德學院依據范德堡大學的選才標準，做人事續聘與否的評估、並做後續解聘的處理；畢保德學院的學生在畢業證書上，仍可保留原校名；畢保德學院仍可保留原本的傳統文化習俗，重新聘任原校所高階行政人員與資深教師，這些教職員的權利在整併後. 24.

(33) 仍依照舊有的制度執行。甚至范德堡大學主動將一些研究教室、學生宿舍、辦公室設置於畢保德學院校區，便利兩校的結合與運作。透過這些作為，來化解對於整併的反對聲音（姜善鑫，2000b）。總而言之，從范德堡大學的整併案中可以發現，學校之間若具有互補效應且有多年實質合作基礎，再加上地理位置相近、學校文化類似，那麼再談論整併案時，較易完成整併的共識。除了先天的地理人文條件外，兩校在討論後續整合事務時的「尊重態度」，也是使本案順利的因素之一。因此透過上文發現，美國大學整併的理由，主要是考量「財務因素」，透過該校的財務營運狀況來決定是否進行整併以及規畫相關後續行政作為與程序。若要確定要啟動整併程序時，除了考量兩校之財務狀況外，也會透過機會成本的分析，考量學校之間的文化價值觀與地理位置的遠近，做出一個適宜的整併規劃。. 貳、英國的經驗啟示大學整併的案例除了探討典型的美國大學整併案例外，英國近年來的大學整併案例的數量也眾多。從 1992 年至 2011 年間，英國曾進行 69 件的整併案（陳怡如，2011）。因此本研究也進行有關英國大學的整併案的相關研究探討。 Rowley（1997）在前文中曾提到英國大學典型的整併案是大學校整併小學校。更進一步提出，整併案成功與否取決於整併後能否達成原先預期的互補。此外整併案不一定能達成節省資源使用的效益，原因在於整併後會進行兩校的行政人員的重組，但大部分的結果是建立更多階層的領導結構，並沒有達成預計「刪位減人」的目標。例如在整併案中，將原先小校的校長續聘為新校的副校長，造成新學校的人事成員數量增加、花費並沒有因此減少。同時整併後的教職員處理、校地整建翻新、相關行政處理措施以及其他無形成本（業務量增加、資料轉移）等增加成本的狀況，因此 Rowley 建議推動大學整併計畫時務必要通盤謹慎的規劃。. 25.

(34) 陳怡如（2011）針對英國自 1992 至 2011 年的大學整併案例，研究發現英國的大學整併是同時採取政府規劃與市場機制並行為主。透過市場機制，並同時以績效評鑑的方式來決定政府補助學校經費分配的多寡，間接讓各大學因為競爭力、財務等因素，自主產生整併的需求，而進行整併。因此英國大學整併的目的，除了是財務因素考量外，教育資源的再整合也是考量的重點。近年來由於我國政府縮減的經費補助以及高等教育面臨全球的競爭，使我國大學整併的議題受到重視。因此該研究建議我國政府應訂定相關的補助辦法並對大學整併採積極態度，鼓勵各大學推動。但在該研究中也提到，整併過程影響成敗最主要因素是兩校重要人物對於彼此的共識以及互信。這些人際之間的互動關係又會擴大影響到兩校間文化願景的磨合、教職員的後續安置處理、新學校的相關新變動（學校文化、體制、財務）等。因此對於整併政策的推動，首重於領導者的選擇（陳怡如，2011）。此外，陳怡如（2011）也建議，對於整併政策的評鑑，除了新學校的整併成果表現外，也應該對於整併政策進行效能分析，雖然需要長時間的觀察，但此可以了解整併政策是否有達成原先的預設的目標，以利後續整併政策的修正與評估。並以 2003 年曼徹斯特大學（The University of Manchester）的整併案為例，認為其整併案確實達到提升學校世界排名與研究能力的目標，但在整併過程中也產生許多問題，例如龐大的經費開銷與對教職員心理層面的影響，因此建議政府做長期的研究評估。對於曼徹斯特大學的整併案，除了陳怡如（2011）的文獻研究外，詹盛如（2012）與馬湘萍（2012）則是前往當地進行實地考察，提供參與整併政策的實務觀點進行討論。詹盛如透過實地考察以及訪談多位當時參與整併工作的人員之方式，研究英國曼徹斯特大學的整併案例。該校是由過去兩所知名的大學，曼徹斯特維多利亞大學（Victoria University of Manchester）與曼徹斯特科技大學（University of. 26.

(35) Manchester Institute of Science and Technology）整併而成，詹盛如（2012）認為從曼徹斯特大學的整併案中，發現三項的經驗啟示：一、校內有優秀的溝通人員以及完善的規劃：在規劃大學整併計畫時，由雙方授權成立的領導小組可以說扮演了關鍵的角色，向上說服兩校行政高層、向下說服校內教職員工。此外，該小組還提出諸多策略報告，包括整併策略、營運計畫以及未來策略報告讓校內人事知悉了解，減少反對意見。該小組的努力成果，不僅解決問題，達成整併目標，同時也讓曼徹斯特大學恢復往昔的活力，成為英國最優秀的大學之一。二、去除本位主義：整併過程最容易發生衝突的就是「本位主義」。兩校整併後，要保留、去除哪些系所的問題，便是在充分開放討論下，兩校共同努力討論得到的結果，討論當中並不會因為系所人數多寡、組織大小而受干預。三、校外團體的支援：英國大學整併業務的推行，除了學校行政人員、政府教育主管機關外，也有其他政府團體扮演中介者角色，如「英格蘭高等教育撥款委員會」（HEFCE），其介於最高教育當局與教育機構之間，負責高等教育資源分配的業務。藉此減輕政府部門的負擔以及避免政治力干擾高等教育的運作過程。馬湘萍（2012）同樣也是實地考察研究英國曼徹斯特大學的整併案例，不過相對於詹聖如著重於學校人員的經驗觀點，馬湘萍則是著重於政府、學校行政運作之層面與見解，歸納以下三點經驗可供我國思考：一、學校應有危機意識：由於大學經費分配不均的制度，使得英國的菁英主要集中於特定大學，造成曼徹斯特維多利亞大學和曼徹斯特科技大學極大的危機感，兩校便開始思考如何提升學術能量以及跨校合作，經過相關評估和討論後，認為兩校進行整併將可以為學校爭取到更好的排名。因此兩校可說是透過整併方式來提升競爭力。. 27.

(36) 二、學校治理結構單純，便於推動整併政策：英國大學的治理權力主要在於董事會，因此當時兩校的領導小組只需說服兩校董事會成員支持整併案即可推動，其餘校內成員則可運用安撫、制度保障即可。三、勾勒願景：當時兩校的領導小組於 2003 年時，共同勾勒了兩校整併後的願景目標：「曼徹斯特大學要在 2015 年上海交通大學所公布的《世界大學學術排名》（Academic Ranking of World Universities；ARWU；現為最具有影響力與參考指標的世界大學排行榜之一）中，進入前 25 名內」，並依其目標設定學生學習、社會責任、工作環境、學校財務等指標以及後續行政工作的推動。馬湘萍（2012）也提到另一則插曲軼事。時任曼徹斯特大學副校長曾表示，當時 HEFCE 實際僅撥付 1,200 萬英鎊的整併補助款（原先承諾給予 8,000 萬英鎊，後續因政府經費不足而停止補助），但因學校整併願景目標獲得外界肯定，反而額外獲得更多外界的幫助，如銀行願意提供貸款和社會大眾的慷慨捐款。透過上述研究成果可以了解，英國的大學整併經驗凸顯整併政策的計劃目標，往往會因為各種人、事因素的妥協下，無法達成原先的計畫，因此對於整併計畫不宜樂觀，需謹慎處理。至於整併政策的執行過程，英國的經驗告訴我們需要有完善、充分、理性的溝通與協調，建立雙方的共識與信任後，再透過雙方校內外各種團體的努力行動，達成學校間的整併。. 參、日本的經驗啟示大學整併，除了英美有相關經驗外，與我國鄰近的日本近年來也積極推動大學整併的政策以及其他相關教育改革，因此本研究也整理有關日本的大學整併政策之相關研究成果。隨著近代高等教育的擴張後所衍生的問題、國家整體經濟衰退與大學學齡人口減少所造成的大學經濟拮据以及全球化下的學術競爭需求，日本政府對此積極推動相關的教育改革，特別是在大學整併的議題上著力甚深。. 28.

(37) 時任日本文部科學大臣遠山敦子，於 2001 年公布『大學結構改革方針』的一份「非正式」政策大綱文件，這份文件後續被稱之為「遠山計畫」（遠山プラン）。遠山計畫中勾勒出日本大學教育改革之三大策略：「大膽推動國立大學的整併、整合」、「導入民間企業經營手法到國立大學之中」以及「以第三者評鑑方式，導入競爭原理到大學之中」，也就是所謂的「大學整併」、「大學法人化」與「大學評鑑」（楊思偉，2005；楊武勳，2008）。由此可知，日本政府便可以以公權力介入、推動日後的大學整併的政策。因此日本的大學整併政策的原因，研究者認為是屬於政府公權力介入的因素。至於另外兩項政策「大學法人化」與「大學評鑑」，並非本研究的主題，因此並未深入討論。但此兩項政策我國也有規畫執行，值得後續研究者從事相關研究。陳永助與黃靖文（2014）分析日本國立大學整併案例後，認為日本大學整併案中的成功經驗有四點：一、明確的教育政策與法令：除了教育主管機關制定的計畫外，政府也透過相關法案的公佈執行，賦予大學整併政策的法源依據。二、「互補型態」為主的整併：遠山計畫中規劃，政府依據各大學的專長領域，進行跨縣域之大學整併。師範教育大學則是因應少子化，進行縮減或者考慮移交給地方政府管理。單科大學（特別是「醫學大學」）則是進行與其他大學的統整整併，總體來說就是要能減少國立大學的全部數量。三、地理位置相近為主的整併：整併案例中的大學彼此地理位置均相近，距離約為 10～20 公里之間。四、結合社會趨勢的整併：為了因應社會少子化、國家教育經費縮減等現象，政府透過一系列的教育改革，使教育政策能夠與時俱進，符合社會的趨勢發展。. 29.

(38) 李隆盛與松金公正（2005）也發現從日本的整併經驗中，有下列四項重點供我國借鏡參考，大致認為「兩校之間的距離」與「學校性質」對於整併案有重要的影響：一、同一地區之綜合與單科大學的整併成功率較高。二、一間在地的國立大學不易進行跨縣、跨地區的整併。三、位於都會區的國立大學有利整併。四、師資培育大學之間的整併，成效不彰。綜合上文可發現，相較於西方英美兩國的大學整併緣由是以財務為考量，日本的大學整併則是以政府公權力介入為主，透過政府制定法規與政策計畫並具體執行，促成大學之間的整併。政府對於進行整併政策規劃時主要考量是「地理位置」與「學校性質」，特別是以「在地」的觀點，思考如何整合附近的大學教育資源與應用。. 肆、中國的經驗啟示中國近年來也有相關整併之案例，其整併原因也是與歐美日一樣：為解決高等教育普及化後，各校面臨教育資源不足與學術競爭力缺乏的問題。中國自 1978 年起逐漸推動高等教育市場化，而在高等教育快速擴充的情形下，也同樣發生學校教育資源不足、學術競爭力不佳等缺失。對此中國政府便著手規劃、推動一系列的教育改革（楊玉良，2008）。因此中國大學整併政策的原因，研究者認為是屬於政府公權力介入的因素。中國推動的大學整併政策中，最引人矚目的即是在 1995 年起推動的「211 工程」，該政策的目標是，中國政府要傾全國之力，「在 21 世紀中創造出 100 所世界一流大學」。根據中國官方 211 工程小組的成果介紹顯示（楊玉良，2008），經由 211 工程，集中教育資源投入於指定大學中，使中國高等教育的資源設備、具有博士學. 30.

(39) 位的師資人數、SCI 的論文發表數量與被引用數、EI（授權專利）、ESI（頂尖學術指標查詢）相較於 1995 年，各方面均有大幅度的成長與進步。于述勝則是從學校行政與哲學想法的觀點，從 211 工程的理念、執行手段進行檢視。有別於官方的正面看待解讀，于述勝（2008）認為 211 工程有以下的隱憂值得相關單位深思、改進：一、以工程思維規劃了學科發展：該政策以理工的思維，強調科技的應用性質，雖然可以獲得具體成果，但卻也無形中忽略了學術之目的－「求真」，特別是在人文科學方面。該政策過度偏重理工學科，而人文學科獲得較少的關注與資源。二、行政邏輯支配取代學術邏輯：政府透過此項政策，以行政者的觀點，干涉高等教育的發展、經營甚至主導學術研究的走向。這是一種干擾學術求知、運作的行為，甚至會扼殺新的學術觀點、見解。三、學術研究不應太過重視「投入與產出」，學術研究的內容品質不一定與投入成本高低有關，特別是在人文學科。而是和環境、時間、研究者內心甚至是運氣等因素有關。政府投入資源並強力要求成果的作為，最後的成果可能會適得其反，反而使學術界受害。楊思偉（2005）透過相關研究的歸納，認為中國推動 211 工程中，大學整併是一項政府關心的改革重點，希望藉此達到兩個目的：「提昇學術競爭力來帶動國家的整體進步」以及「改善大學規模經濟，以減少教育資源的浪費」。總體而言，中國在 211 工程中推動的大學整併具有三個特性：一、由國家推動整併業務，並由政府主導規劃整併整體相關規劃。二、大學整併後的人事融合情況決定了該起整併案是否成功。三、政府對於各大學的財政極少干預。李嘉鈞（2008）則是從受整併學校的角度分析，綜合歸納中國大學在 211 工程中的整併案例後發現，其整併案例具有以下三種類型：. 31.

(40) 一、地區性的整併：主要考量點在於兩校間的地理位置相近，但「位置」又更為重要。先天遠離交通要衝及國家發展重點位置的大學，即使整併後仍未有優勢。二、階段性的整併：兩校整併案是透過多次的整併案，不斷累積而成。並非藉由一次的整併案而立即完成。這樣的作為雖然繁複，但是透過不斷合作已達成共識，乃是綜合型大學形成的最佳方式。三、「同性質整併」或是「互補型整併」：考量兩校間的性質、內部氣氛、組織文化等內在因素。希望藉由整併，將資源重新調整，創造更高的效益。透過上文可以了解到中國透過 211 工程的執行，藉由政府公權力的介入執行大學整併，目的是希望能達成教育資源整合運用，因此考量地理位置與學校性質來進行大學之間的整併。雖然成效斐然，但其過程因為政府強勢主導，引發政治干預學術的負評。. 32.

(41) 第三節. 國內大學整併的經驗與啟示. 透過前節許多學者的研究，探討不同國家的大學整併案例，得到不少結論供我國推行大學整併政策時的參考。本節將繼續探討學者對於國內大學整併案例的分析與發現。當討論到大學整併的議題時，常會「以學校作為主體」，進行相關探究，了解「學校行政」以及「教育部」的觀點與作為。但本研究認為，整併業務也會影響到學生的權益，應考慮學生的意見，因此本研究除了「以學校作為主體」考量外，也嘗試「以學生作為主體」，從學生的觀點進行研究與分析。. 壹、以學校為主體的考量由前文可知，大學整併是指「數量兩間以上的大學，透過溝通協議，放棄原本的法律地位，因而創造出一個新的大學」。因此當討論到整併政策時，常會以學校作為討論主體，進行後續相關的評估與討論。因此本研究進一步從「教育部」（政策規劃的角度）與「學校行政」（實務經驗的角度）的觀點出發，進行相關探究。. 一、教育部大學整併政策是一項政府政策，且教育部身為我國掌管教育事務的最高主管機關，負責政策的規劃與執行，因此研究大學整併政策時，必定需探究教育部推動大學整併政策的觀點以及相關經驗，做為未來改進之路的依據。洪麗晴（2006）對於 1945 年後的台灣師範學院校變革與發展，觀察、分析比較世界各國案例後，對於教育部提出下列五點針對師範院校整併的建議：（一）建議教育部投入相關資源協助各師範院院輔導轉型，並對於現有的資源分配制度檢討改進。（二）建議教育部下放權力，讓各大學對於「整合發展」的事務決定有更多的自主決定權。. 33.

(42) （三）建議各師範院校成立小組規劃、推動大學轉型的相關事務，並配合社會的局勢，轉型成適度規模的綜合型大學，了解社會脈動與需求，結合過去教育專業，發展多元化。（四）將師資培育課程的專業精進，建立「職前教育、在職進修、退休規劃、教師專業發展」等四大環節的教育培育系統。（五）與鄰近大學建立合作、協商的關係，以平等、尊重的立足來創造進一步的成長。劉裕仁（2007）則是運用經濟學交易成本的角度，搭配相關人物的深度訪談，研究國立體育學院與國立臺灣體育學院的整併可行性。後來兩校於 2008 年曾一度整併，但於 2009 宣告整併失敗，之後兩個學院各自獨立升格為大學（國立體育大學與國立臺灣體育大學）。劉裕仁將其研究與訪談成果整理歸納後，發現以下五個經驗：（一）「政府的政策」是啟動兩校整併事務的關鍵因素。（二）兩校除了要面對由於此項整併政策所產生兩校之間的協商成本問題外，學校更需要面臨來自組織內部以及校際間專屬權益維護等相關問題。（三）兩校雖屬同性質的學院，但體育競技運動本身由於其競爭的本質，應採多量、均衡性以維持高度競爭，確保水準，整併後未必能達成原先預估的成效。且也因此競爭性格（情緒性的因素），使整併案難以推動，此外且教師專業領域重覆性高，因整併後導致的教職員工作權增減議題，勢必引發的討論與爭議。（四）兩校的地理位置同樣也引起爭議，國立台灣體育學院位於台中，但國立體育學院卻是位於桃園，兩校位置差距大，整併後徒增行政麻煩，教育資源並無法能通盤整合再運用，使的整併效益未如預期。. 34.

(43) （五）兩校整併並非是因為市場需求因素，而是因為外在資源少、內在資源也缺乏的情況下，再加上學生人數未增加，使得政府規劃政策來推動執行兩校的整併，但並未考量兩校對於整併政策的意願與意見。林忠孝（2014）則是透過實際參與國立屏東大學整併案例（國立屏東大學是由國立屏東教育大學與國立屏東商業技術學院整併而成），反思實務經驗，從政策規劃上，具體提出四項對於整併政策的建議：（一）學校教職人員的權益維護教育部應該與整併學校、銓敘部等整併業務涉及的相關單位、政府機關一起合作，共同處理整併後關於兩校教職員間的身分權利、銓敘、考核標準等人事議題。（二）財務清算要確實教育部應該主動協調整併學校與監察院的關係，對於新學校的財產、權利移轉、處理等後續行政業務提供幫助，縮短政府業務處理的時間。同樣的也要考慮原先兩校的財產議題，針對財產申報進行溝通、確認、處理，加速政府相關單位的行政處理流程。（三）兩校對於整併議題的討論不夠由於屏東大學整併案的執行過程中並未有全面、長時間的溝通。使得兩校尚未建立整併的共識，但卻已著手進行整併行動。使得整併工作整體來看，可以算是兩校各自為政，衍生許多不便與麻煩。建議日後的整併案例，需有學校間的共識後再推行，否則將會產生諸多問題。（四）學校的意象目標需要再調整、甚至再造由於國立屏東教育大學屬於師範體系，而國立屏東商業技術學院為技職體系。使得兩校體質不同，在先天發展上即有差異。整併後的學院、系、所對於空間的調整配置雙方各有主見，再加上本位主義的影響，難以有共識與結論，造成校務推廣的困擾與麻煩。. 35.

(44) 透過洪麗晴（2006）、劉裕仁（2007）與林忠孝（2014）的研究，可以了解到大學整併政策對於教育部的建議，是希望教育部能釋放整併政策的決定權給各校，讓各校能依據各校自己的狀況、需要來規劃。教育部應致力於整併相關的法規的制定、配套措施的設計以及輔導各校轉型的作為。可以說是要求教育部更進一步的落實「大學自主」的理念。但如果真要由教育部主導推動大學整併時，研究建議教育部應該要落實聽取整併學校之內部的意見與相關人士的權益維護，不宜過度強迫、獨斷。同時也須慎選整併對象，考量學校性質與專業看法，讓整併案能有完善的計劃與未來期待。當整併政策開始後，教育部也應主動協調其他政府部門，共同協助整併案的後續行政作業，協助學校能快速回復運作。. 二、學校行政大學整併政策會涉及到學校主體改變，因此做為學校代表的學校行政人員便是政策討論的核心，整併政策的規劃與推動均由其主導，因此本研究從過去的整併經驗中，探究學校行政對於整併政策的實際運作心得與改善建議。陳維昭（2002）認為，大學整併雖可以產生許多效益，但也會遇到不少阻礙，大致有以下四點：（一）整併目標與理念的歧異參與整併的兩校教職員工與學生，因對於整併案的緣由、理念與期待的認知不同，如在整併時未充分溝通、協調、理解，則容易在整併後發生期待與實際落差極大的情況，衍生不良的後續效應，如教職員的升遷聘用、學生的權利義務等。（二）形式的整併容易、實質的整合困難大學整併的主要目標是使教育資源妥善運用，提升學校的教育品質與競爭力。因此教師之間的互助合作是整併能否成功的關鍵。但如何讓教師們願意打破藩籬來合作，卻也是整併案中最困難的部分。 36.

(45) （三）整併的實質結果不一定能帶來競爭力的提升整併後，學校規模變大。整併預計效益會立刻出現，但接下來的後續管理如果不慎，那麼學校則必須花費更多的心力、成本去處理，耗費內部實力，失去原先希望達成的效益，甚至得不償失。（四）情緒性的反對政策可以理性分析，但人的行為不一定能理性考慮。有時會夾雜情緒性的反應。在大學整併過程中，這些情緒因素卻往往是整併的阻力與難題，例如新校名的命名、校長室的位置何在、大學自主權的落實與否、校友會的協調處理等困難問題，這些難題常會引起情緒性的爭議，不可不慎。司徒達賢（2002）運用管理學的觀點，認為在大學整併時，需要相關人員注意、重視的四個問題點。此乃間接呈現大學整併實務上遇到的困難以及相關經驗談：（一）教授治校的理念與實務大學校長作為學校校務會議的主導者以及校長遴選產生的規定下，對於學校教師的意見極為重視。因此當大學整併後可能涉及裁員狀況時，教職員基於自身利益，勢必採取抗拒。而校長可能因此讓步，使原先計畫之目的難以達成。（二）校友與認同問題校友認同是大學的無形資產，而和校名緊密結合的「校譽」更是聯繫維持校友與校內師生關係的重要因素，各大學便透過這樣的關係取得相當的資源（校友捐款、社會人脈網絡等）。因此若大學整併後採用新校名的學校，是否能繼續維持此項關係管道、讓校友們願意繼續投入資源支持，便考驗著行政人員的手腕。. 37.