中科三期環評訴訟中行政與司法的互動 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 中科三期環評訴訟中行政與司法的互動. 政治大. Interactions between the Executive and the Judiciary in EIA Litigation for the 3rd Phase Expansion of CTSP.. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：杜文苓博士研究生：林靖芝. 撰. 中華民國一 Ο 四年六月.

(2) National Chengchi University College of Social Science Graduate Program in Public Administration Master Thesis. Interactions between the Executive and the Judiciary in EIA Litigation for the 3rd Phase Expansion of CTSP.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Weng-Ling Tu Student: Ching-Chih Lin June, 2015.

(3) 謝辭能以中科三期環評訴訟為題寫下這本論文，最要感謝攜手創造這個故事的人們，他們十年如一日的用自己的方式靜靜的大聲說話，是因為他們，我才有機會說這個故事。謝謝后里農民、律師團律師以及長期協助的 NGO 夥伴：廖會長、欽全叔、金水伯、婉盈姊以及馮里長；林三加、蔡雅瀅、陸詩薇、施淑貞、詹順貴律師；EJA 的 Echo；還有雨涵、品安律師、幸彤律師。這一年圍繞著您們參與環評會議、開庭、策略會議的點點滴滴，都會是我最珍貴的田野記憶。也特別感謝三加律師協助提供相關書狀資料，讓我可以更親近中科三期的過往。其次要感謝指導老師及兩位口委。研究所第一堂課就是在文苓老師的課堂展開，這三年老師提供了溫暖且開闊的學習土壤，論文的寫作也給予我極大的揮灑空間，常常我都覺得自己是在突襲老師，所以論文的缺失與不成熟，若要課責，我將負最大的責任。而莊國榮老師除了對於論文提供明確的建議外，每每與老師亦師亦友的對話，總促使我去釐清自己的困惑，讓我得以在迷霧中不至於失去方. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 向，也感謝老師比我自己還相信我，提醒我要珍惜自己擁有的特質，這對我意義深重。而王金壽老師則是大學時期學術上的啟蒙，大一社會學報告上「Excellent」的評語對我是莫大的鼓舞，與中科三期結緣也是在老師的課堂，更感謝老師在寫作過程中，多次不吝與我討論並提供文獻的指引。另外也要感謝施能傑老師多次協助我討論論文，每次碰到面時也都親切的關心論文到底寫完沒。. Nat. y. sit. n. al. er. io. 也衷心感謝研究室夥伴們的扶持，其中最要謝謝佳良學長，老師出國期間常常是學長和我一起琢磨論文並給予鼓勵；也謝謝宛儒學姐陪伴我度過兵慌馬亂的時刻；景儀、郁芩、家維學姐不時放送暖心的問候，而且我都偷偷參考你們三位的大作；蓓宜則協助完成許多繁瑣的行政事宜。而冠睿與宏穎兩位學長則是我認識「研究生症候群」的媒介，儘管沒有因此免疫但還是感謝你們。除此之外，宏儒學長「碩論協助無限卡」的情意相挺我沒齒難忘；也謝謝宇翔跟心怡兩位帆布鞋摯友，我要說什麼你們都懂齁（打到這裡真的很想跟你們一起吃西瓜配垃圾話）；也謝謝苡修。另外還有：書豪、孝宇、愛憫、小珍、韜哥、阿魯、君瑩、世佳、子翔、信雄、執侃、可捷，感謝你們都曾在某個時刻對我伸出援手或給予祝福。. Ch. engchi. i n U. v. 而我所享有的一切都得之於我親愛的父母，這份喜悅要與他們共享。感謝爸爸奔波勞苦，讓我得以無後顧之憂的完成學業，也感謝媽媽在我求學過程一路給予的照顧與支持，以及論文寫作期間的體諒與陪伴。最後則要謝謝自己，雖然 25 歲的人生還沒有什麼代表作，但即便是今日平凡的我，也都是自己在過去每一個當下堅持努力所累積而成。. 靖芝.

(4) 摘要本研究關注中科三期環評訴訟中行政與司法的互動，主要的研究問題是探究行政系統如何回應司法判決？從而分析司法判決對於行政系統產生什麼影響？綜觀中科三期環評爭議，隨著后里農民提起行政訴訟，讓行政與司法間的攻防與角力就此展開。最高行政法院於 2010 年判決撤銷中科三期環評結論確定，然而科學園區的開發早已如火如荼展開，面對廠商營運、量產在即，但開發行為的合法性基礎卻被撤銷，迫使行政系統必須做出因應。然而，行政系統並未遵守司法判決「依法行政」，反而持續以「選擇性的作為與不作為」來抵抗司法。從行政系統的因應可發現儘管行政權強力抗拒司法，但顧及政策必須持續推. 政治大含：重啟環評、加速通過環評，或者又重新決議要進行二階環評等。顯示面對司立法審查的進逼迫使其必須「繞道而行」。後續儘管法院再裁定中科三期應停工，行，所以實際上亦不可能完全無視判決指摘，仍必須做出「行為上的調整」，包. ‧ 國. 學. 行政系統仍未就範，而修修補補、只做半套的環評，不僅仍無法通過法院合法性的檢驗，也致使中科三期演變成「邊施工、邊營運、邊環評」的窘況。本研究主. ‧. 要採取的研究方法包含：次級資料分析、參與觀察、訪談法。. sit. y. Nat. 總結而言，本研究將指出行政系統的態度與偏好是司法判決能否落實的關鍵。相反的，司法則沒有什麼權力影響判決如何被執行。然而，儘管司法顯露出侷限. io. n. al. er. 性，始終未能有效牽制住中科三期的開發，但中科三期環評訴訟對於行政系統仍. i n U. v. 產生相當的衝擊與影響，不論是對環評制度實務或對於往後環境運動的發展，這. Ch. engchi. 場運動仍是有深遠影響的一股動能。. 關鍵字：依法行政、司法審查、環評訴訟、和解、第二階段環評. i.

(5) Abstract As more and more administrative litigations were filed, tensions between the executive and the judiciary branch have been on the rise. By using the environmental impact assessment (EIA) litigation of the 3rd phase expansion of Central Taiwan Science Park (CTSP) as a case study, this paper aims to understand the dynamic interaction between these two branches of the state. Particularly, it aims to shed light on how the executive reacts to judicial decisions, and whether judicial review influences bureaucratic practices and if so, its means and the extent of its impact. According to the separation of powers principle, the main function of judicial. 政治大. review is to monitor the legal reach of the executive power. Even as one of the landmark cases in Taiwanese legal history, however, it had been observed that not all. 立. judicial decisions are implemented by government agencies following the EIA. ‧ 國. 學. litigation. Despite the fact that the conclusion of the EIA had been rejected by the Supreme Administrative Court, the executive resisted this judicial decision by being. ‧. selective in its enforcement. Nevertheless, the executive must still respond to the judiciary albeit with some “behavioural adjustments” in order to make sure that the. y. sit. io. er. possible.. Nat. development of the 3rd phase expansion of CTSP can be completed as soon as. al. v i n C hThis case study reveals observation and in-depth interview. three major findings. First, U i e h n c gnecessarily the enforcement of judicial decisions is not obligatory and hinges on the n. Research methods adopted in this paper is mainly literature review, participant. attitudes of the executive. Secondly, the judiciary has very limited powers when it comes to effecting the enforcement of its decisions but its decisions do engender some observable changes (or non-changes) in bureaucratic behaviour which can be attributed to judicial review. Thirdly, although these verdicts failed to stop the abuse of power and allowed the fulfillment of rights, for local residents, cause lawyers, and NGOs, there are still many positive lessons to be taken away from their efforts from which future environmental movements will also likely benefit. Keywords: rule of law, judicial review, EIA litigation, settlement, the 2nd stage of EIA. ii.

(6) 目錄中英文摘要..................................................................................................................... i 目錄.............................................................................................................................. iii 詳目............................................................................................................................... iv 圖表目錄....................................................................................................................... vi. 第一章緒論 .............................................................................................7 第一節研究動機與目的 ......................................................................................... 7 第二節中科三期環評爭議個案簡析 ..................................................................... 9 第三節研究問題 ................................................................................................... 16 第四節研究範圍界定 ........................................................................................... 18. 治政第二章文獻回顧 ................................................................................... 21 大立第一節行政與司法的關係 ................................................................................... 21 ‧ 國. 學. 第二節司法判決後行政系統如何回應 ............................................................... 23 第三節小結 ........................................................................................................... 27. ‧. 第三章研究方法 ....................................................................................28. Nat. sit. y. 第四章第一次撤銷訴訟中行政與司法的互動 ....................................32. n. al. er. io. 第一節第一次撤銷訴訟 ....................................................................................... 32 第二節開發許可護身符 ....................................................................................... 42 第三節總結 ........................................................................................................... 57. Ch. engchi. i n U. v. 第五章第二次撤銷訴訟中行政與司法的互動 ....................................61 第一節第二次撤銷訴訟 ....................................................................................... 62 第二節中科三期的二階環評程序 ...................................................................... 67 第三節和解之路 ................................................................................................... 72 第四節達成和解後的二階環評 ........................................................................... 94 第五節總結 ........................................................................................................... 97. 第六章結論...........................................................................................100 參考文獻.................................................................................................................... 105 附錄一：中科三期環評爭議時間表........................................................................ 111 附錄二：北高行和解方案初稿................................................................................ 115 附錄三：中科三期訴訟和解筆錄............................................................................ 117 iii.

(7) 詳目中英文摘要..................................................................................................................... i 目錄.............................................................................................................................. iii 詳目............................................................................................................................... iv 圖表目錄....................................................................................................................... vi. 第一章緒論 .............................................................................................7 第一節研究動機與目的 ......................................................................................... 7 第二節中科三期環評爭議個案簡析 ..................................................................... 9 一、環評爭議埋下后里農民抗爭的火種........................................................ 9 二、環境運動：以訴訟作為運動策略.......................................................... 11 三、司法與行政的交會與攻防...................................................................... 13 第三節研究問題 ................................................................................................... 16. 立. 政治大. 第四節研究範圍界定 ........................................................................................... 18. ‧ 國. 學. 第二章文獻回顧 ...................................................................................21. ‧. 第一節行政與司法的關係 .................................................................................. 21 第二節司法判決後行政系統如何回應 ............................................................... 23. sit. y. Nat. 第三節小結 ........................................................................................................... 27. 第三章研究方法 ....................................................................................28. er. io. n. al 第四章第一次撤銷訴訟中行政與司法的互動 .................................... 32 iv n U engchi 第一節第一次撤銷訴訟 ....................................................................................... 32. Ch. 一、北高行撤銷 95 環評結論：環保署上訴............................................... 32 二、最高行撤銷 95 環評結論確定：以續審重啟環評................................ 34 三、補考：新瓶裝舊酒的 99 環評................................................................ 38 第二節開發許可護身符 ....................................................................................... 42 一、行政系統強力捍衛開發許可效力.......................................................... 43 二、北高行裁定應停工.................................................................................. 48 三、以「停工不停產」因應北高行裁定...................................................... 50 四、規避停工：通過新環評、新開發許可.................................................. 52 五、最高行駁回抗告：看有吃無的勝利...................................................... 54 六、力分立下的暫時權利保護制度.............................................................. 55 第三節總結 ........................................................................................................... 57. 第五章第二次撤銷訴訟中行政與司法的互動 ....................................61 iv.

(8) 第一節第二次撤銷訴訟 ....................................................................................... 62 一、補考仍不及格的 99 環評結論................................................................ 62 二、環保署提出「簡化一階、二階為主」.................................................. 64 三、進入二階環評對訴訟的衝擊.................................................................. 66 第二節中科三期的二階環評程序 ....................................................................... 67 一、魔鬼藏在細節裡...................................................................................... 67 二、範疇界定會議公民參與實況.................................................................. 69 三、小結.......................................................................................................... 71 第三節和解之路 ................................................................................................... 72 一、思考化解中科三期僵局的可能性.......................................................... 73 二、伺機而動的二階環評.............................................................................. 77 三、司法、行政、人民：法院指揮協調兩造和解的過程.......................... 81 四、小結.......................................................................................................... 91 第四節達成和解後的二階環評 ........................................................................... 94 第五節總結 ........................................................................................................... 97. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第六章結論...........................................................................................100. ‧. 參考文獻.................................................................................................................... 105 附錄一：中科三期環評爭議時間表........................................................................ 111 附錄二：北高行和解方案初稿................................................................................ 115. n. al. er. io. sit. y. Nat. 附錄三：中科三期訴訟和解筆錄............................................................................ 117. Ch. engchi. v. i n U. v.

(9) 圖表目錄表目錄表 1：行政系統回應司法的三種態樣....................................................................... 26 表 2：本研究參與觀察紀錄表................................................................................... 29 表 3：深度訪談對象................................................................................................... 31 表 4：環評審查結論與核發開發許可的時程........................................................... 47 表 5：中科三期 99 環評審查程序進度表................................................................. 53 表 6：行政院環保署歷年環境影響說明書審查情形統計表................................... 65 表 7：中科三期和解前後二階環評審查程序進度表............................................... 94. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 圖目錄. ‧. 圖 1：行政與司法互動時間軸示意圖（2010 年以前開發許可效力的爭辯）...... 42 圖 2：行政與司法互動時間軸示意圖（2010 年以後二次撤銷訴訟與和解）...... 61 圖 3：和解程序司法、行政、人民三方立場示意圖............................................... 81. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(10) 第一章緒論第一節研究動機與目的第一次接觸中科三期環評爭議是在 2009 年，當時此爭議鬧得沸沸揚揚，不僅成為課堂上的教學案例，更被法界稱為「依法行政的經典惡例」，後來因為一門課的學期報告以此作為研究主題，便開啟了往後對於這個議題的關注。時隔五六年，已從當時的大二學生成為一個即將畢業的碩士生，但這起環評爭議卻仍未能落幕。而隨著事件的跌宕起伏，在這長達約十年的運動歷程中，也觀察到、感受到許多值得、也應該被記錄、被保留、被深刻省思的問題，總覺得有一種使命想當個說故事的人。特別是在這將近十年的時間裡，不論是行政機關的環評程序、. 政治大合之中，后里農民和這場環境運動支援體系裡的每一位參與者，在過程中所交織立. 司法的訴訟程序，以及各式各樣陳情、請命、訴說著關於中科三期敘事的大小場. ‧ 國. 大動力。. 學. 出的情感以及生命故事，成為本研究選擇繼續藉由這個事件進行深掘、學習的最. ‧. 以這樣的動機出發，本研究最初始的關懷是「為何人民勝訴，還仍得持續的訴訟、抗爭？」而這個關懷背後，隱含的疑問在於「何以司法判決在分權制衡的. Nat. sit. y. 制度設計之下，無法有效拘束行政機關的作為？」對於一個學習政治、法律與公. io. er. 共行政的學生而言，面對這樣的「現象」，不論是在理性或是感性層面，其實都是難以接受的。過去所學告訴我們「司法是正義的最後一道防線」、而監督制衡. n. al. Ch. i n U. v. 的機制是為了防止權力的濫用，但在中科三期環評爭議裡卻沒有辦法得到相同的. engchi. 印證。難道分權制衡的功能只是學理上過分美好的想像？如果行政權可以從權力的監督制衡機制中脫逸，是否意味著失控？這些初始的關懷與疑問促使本研究想要進一步探究司法與行政之間互動的樣貌。政府追求經濟發展，提升了國民生活品質，卻也衍生許多環境危害的隱患，致使「經濟發展」與「環境保護」兩者之間的價值衝突不斷出現，環境運動也應運而生。近年來台灣的環境運動策略已有所轉變，隨著環境運動與司法救濟途徑匯流，運動的訴求從「正當性」提升至「合法性」的層次，讓司法介入到台灣的環境運動，法院除了是一個仲裁者的角色，更分擔起環境保護者的角色。而司法審查介入後，不僅要求行政作為必須經得起合法性的檢驗，也迫使行政機關或整個行政系統必須對此做出因應。其中，中科三期環評爭議被視為是台灣法治史上的指標性案件，且爾後也有越來越多的環評爭議循著相同的模式尋求救濟，如： 7.

(11) 中科四期、淡北道路、淡海二期、美麗灣渡假村…等，目前為止已有許多研究分別從不同的角度剖析類似事件所揭露的問題，包含：法制層面、環境影響評估制度的運作、專家政治、法律動員、環境決策的風險溝通…等面向，但對於司法判決後行政系統如何回應判決並調整政策，這部份的圖像仍缺乏系統性的耙梳。這剛好也落在一個「學術三不管地帶」，法律學界甚少關注行政系統如何回應司法判決，或者判決作成後是否被落實的問題；而政治學界或公共行政學界，對於司法介入審查行政行為合法性，以及判決後對政策所造成的影響等問題，也少有觸及。因此，本研究的貢獻在於進入這個三不管地帶，系統性的整理出行政系統對司法判決的回應，並從中拼湊出行政權與司法權互動的樣貌。以中科三期而言，雖然行政法院判決撤銷的訴訟標的是環保署所作成的環評結論，但此案所涉及的是由國家所主導的科學園區開發計畫，且依據環評結論，. 政治大. 後續由國科會所核發的開發許可和環評結論之間具有因果關係，因此法院的判決. 立. 實則牽一髮而動全身。所以除了環保署之外，包含：總統、行政院長、法務部、. ‧ 國. 學. 國科會、開發單位中科管理局等，在各自所涉及的職權範圍內，對於中科三期環評爭議以及法院判決的因應，都是值得觀察的。而李惠宗（2010：2）即曾質疑環保署在中科三期的處理上，似乎放棄了「環保」的主要任務，反而像扮演促進. ‧. 「經濟發展」的角色。環保署作為環境保護的主管機關，肩負環評制度守門員的. y. Nat. 角色，職責在於促使各機關在開發案的許可程序中充分考量環境價值。然而，環. io. sit. 保署同時作為行政系統中的一個權力環節，面對環保與經濟發展的衝突，其如何. er. 回應來自司法的挑戰，政策上所展現出的環境治理思維都非常值得關注。而本研. al. n. v i n Ch 與公眾之間，究竟存在著什麼樣的落差，也惟有理解這些落差並設法找出解方， engchi U 究相信惟有進一步梳理行政系統的因應，才有辦法進一步探求在行政系統、法院才能使「善治」成為可能。. 本研究除了是完成學位論文外，更自詡能將所學所思沈澱成一篇有溫度的論文，除了為自己的碩士生涯寫下一個階段性的總結外，更是將所學以及對於人、土地、社會的關懷扣連在一起，希望在此個案中所獲得的視野能深化成日後生命中的養分。但仍要強調的是，選擇以此個案作為論文研究的主題，主要是因為深深的被這個爭議事件中后里農民的付出所感動，即便歷程中充滿無奈與失望，但他們始終如一的那份堅定與力量，是那麼的渺小卻又巨大，展現出柔韌的生命力。期望謹以本研究為這場司法訴訟之戰中后里農民從不張揚的努力與付出留下紀錄，他們所展現出的公民參與意識以及過程中知識產製的成果，是台灣環境運動史上不可抹滅的一頁，也是這場運動最重要的意義所在。 8.

(12) 第二節中科三期環評爭議個案簡析中科三期環評爭議案件從 2006 年 6 月 30 日環保署作成有條件通過的環評審查結論以來，至今歷時將屆十年，此案件不僅是 1994 年以來台灣環境影響評估審查結論遭行政法院撤銷之首例，更是台灣法治史上的指標性案件。就此單一開發案，總計已通過兩個環評審結論，而針對前後兩個環評審查結論，六位后里農民在義務律師與環保團體的協助下相繼提了兩次的撤銷訴訟，除此之外，中間也穿插其他訴訟，包含：撤銷判決之強制執行、確認開發許可無效訴訟、廠商停工之公民訴訟、刑事告發等。然而，由於行政系統選擇抵抗判決，使得司法未能拘束行政的作為，也迫使后里農民採取不同的方法，展開數波訴訟攻勢。總體而言，. 政治大. 由於司法具有不告不理的被動特性，因此是后里農民提起訴訟，才讓行政法院介入到「民告官」的衝突之中，而司法判決能否被行政機關落實，也衍生出司法與. 立. 行政系統間的另一場戰役。. ‧ 國. 學. 上述是關於此個案最簡短的認識，但若要進一步了解此環評爭議案件前後的的來龍去脈，則需要進一步補足相關的背景。以下將分為三個部分說明中科三期. ‧. 環評爭議的始末。首先，回顧中科三期環境影響評估的審查過程，環境影響評估程序中的爭議是促使后里農民提起訴訟最主要的原因，也是法院司法審查的核心. y. Nat. sit. 所在，因此必須先釐清環評審查過程；其次，簡要概述以訴訟作為主要運動策略. er. al. n. 應。. io. 的動員過程；最後，則是中科三期訴訟進行的概況，以及後續行政系統的相關回. Ch. engchi. 一、環評爭議埋下后里農民抗爭的火種. i n U. v. 1980 年代起台灣經濟快速發展，對於環境的破壞付出龐大的代價，催生了環保相關法規的法制化。而環境影響評估制度在建立之初，是基於對經建交通部門在決策時是否能確實納入環境考量的不信任，故採取由環保機關進行集中審查的制度（葉俊榮，2011）。由此可知，環境影響評估是開發案的前置許可程序，環保署下設的環評委員會不僅掌握最終准駁之權，更重要的是為環境價值把關之責，藉由環境影響評估程序的進行，促使各機關能充分考量開發案對環境造成的潛在污染與風險。中科三期發展計畫經行政院正式核定後，相關作業程序以及環評程序便如火如荼展開。當時選址作業考量土地取得的便利性最終決定讓中科三期落腳於臺中市后里區，而后里園區的基地主要係由台糖所提供的「后里農場」與「七星農場」 9.

(13) 兩個部份所組成，這兩塊基地雖鄰近卻不相連，考量廠商建廠時效，因此採取分別進行環評審查程序，而選在既存健康風險如此高1的地方，再讓高科技產業進入，此區位選擇是否適當，不無疑義。而就時序上而言，后里農場的環評是在 2006 年 3 月 8 日以有條件通過，而此案通過時，七星農場的環評審查程序才正要展開。杜文苓（2010：39）就曾指出后里農場環評對於其後七星農場環評的意義在於后里農場的環評，提高了各界人士對中科七星農場環評審查的矚目。后里農場環評審查的經驗，使得七星農場的環評審查吸納了更多行動者的參與。惟需說明的是，爾後社運行動者抗爭的焦點主要是在七星農場，故本研究通篇所述及的中科三期環評爭議皆是針對七星農場的部分所言，先予以敘明。而此案的環評程序得回溯自 2006 年 2 月，中部科學工業園區管理局提出中科三期（后里基地七星農場部分）的環境影響說明書，經行政院國家科學委員會（下稱：國科會，. 政治大. 現已改制為科技部2）轉送環保署進行環評審查程序。. 立. 依環評法之規定，工廠之設立及工業區之開發，對環境有不良影響之虞者，. ‧ 國. 學. 應實施環境影響評估；對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估；環評未通過前，不得授予開發證照。其中，著眼於環境遭破壞後難以回復之特性，所以環評法最核心精神是「預防原則」（precautionary principle），因此，. ‧. 環保署應確保環評審查結論是在充分考量各種環境問題後所作成的行政處分。. Nat. sit. y. 然而，事實上七星農場的環評審查自始就爭議不斷。在召開專案小組會議之. er. io. 前，就傳出行政院對於中科三期的開發有明確的「時程表」，而自 3 月 23 日至 6 月 19 日間，所召開的五次專案小組初審會議3，期間也屢屢傳出政治力介入的. n. al. Ch. i n U. v. 狀況。依朱淑娟（2010a）的報導指出：「行政院為支持此案（指中科三期科學. engchi. 園區開發案），環評審查前多次指示環保署必須在 2006 年 4 月前通過環評審查，以利基地趕在 5 月 1 日動工……行政院多次放話指環委是經濟的絆腳石，前環委文魯彬公開爆料蔡英文（時任行政院副院長）打電話關說他，引發軒然大波。」為此，當時有九位環評委員發表共同聲明4，要求政治力不應該凌駕於環評委員的專業之上。但也因為這些風波讓環評過程蒙上了政治力介入的陰影，顯示出環評實務遭遇專家決策與政治權力角力的挑戰，使得環評制度產生正當性危機。 1 2. 3. 4. 當地既有的污染源包含：正隆造紙廠、豐興鋼鐵廠及焚化爐。科技部於 2014 年 3 月 3 日正式掛牌成立，為求精準，故在 2014 年 3 月 3 日以前相關內容的敘述，在寫作上仍沿用其舊名「國科會」稱之，但 2014 年 3 月以後的相關程序，如：二次撤銷更審程序及和解，則因應組織改造而使用其新名稱之。五次專案小組初審會議的召開，分別為：2006 年的 3 月 23 日、4 月 12 日、4 月 25 日、6 月 2 日、6 月 19 日。參見〈環委聯合聲名稿：拒絕環評專業遭行政干預，堅持所有開發案皆應通過相同而獨立的審查程序〉。網址：http://e-info.org.tw/node/5355。 10.

(14) 除了政治力介入的疑慮之外，健康風險評估資料不全的問題也多次被提出。周晉澄委員就其在健康風險評估領域的專業，在歷次專案小組初審會議過程中，多次質疑開發單位所提出的資料並不完整，並要求應補足包含：廠商的製程圖（包含：原料、原料毒性及廢棄物的排放量及後續的處理方式等）、排放水水質及排放水污染風險的評估資料、背景污染物濃度的調查等相關的資料。且在最後一次會議中，周晉澄委員仍表示開發單位所提供的資料仍不完整，尤其健康風險評估報告未進行實際採樣與檢測計畫5。所引發的質疑在於這些資料若不完整，又如何能期待環評委員能據以做出充分且專業的判斷。然而，縱有上述這些疑慮，環保署仍於 6 月 30 日所召開的第 142 次環評審查委員會中，依環境影響評估細則之規定，以 11：8 的表決結果6決議全案「有條件通過」7，不需進入二階環評。而后里農民最關心的健康風險評估問題，最. 政治大. 終是以附帶條件的方式納入審查結論之中，此即是中科三期的第一個環評審查結. 立. 論8（下稱 95 環評結論），成為七星基地開發行為法源上的依據。而這個充滿爭. ‧ 國. 學. 議的 95 環評結論，因其正當性與合法性受到強烈質疑，再加上過程中運動網絡的建立，後續一連串的力量就此匯聚，包含：召開立法院公聽會、成立自救會、參與中科與地方的說明會、關注監督小組運作等。后里農民也在律師與環保團體. ‧. Nat. sit. 二、環境運動：以訴訟作為運動策略. y. 的協助下，提起訴願與行政訴訟，就此揭開了往後抗爭的火種。. al. er. io. 此部分將概述體制內的動員過程，以及日後以訴訟作為主要運動策略形成的. n. v i n Ch 環境抗爭多半屬於「自力救濟」的型態，往往選擇以圍廠、檔路、封鎖或是集體 engchi U 契機。隨著政治與社會環境的變遷，環境運動的運動策略也不斷的改變。早期的. 暴力等手段作為主要的運動策略（李丁讚、林文源，2000：12）。王金壽（2014： 2、6）指出環境運動出現的新趨勢即是以訴訟作為一種運動及動員策略，而社會運動動員能力的弱化、環境法的法制化、司法獨立的確立，是環境運動與司法訴訟策略匯流的重要條件。其中，中科三期環評案件即為運動者將爭議訴諸司法訴訟的重大轉捩點，希望藉由司法審查程序能牽制甚至抵擋下中科三期的開發。. 5. 6 7. 8. 參見最高行政法院 99 年度判字第 30 號判決（2010 年 1 月 21 日）。該判決書中詳細列出周晉澄委員在歷次會議中明確指出環評過程中有哪些資料不足的狀況。 11 票贊成「有條件通過環境影響評估」，8 票贊成「應繼續進行第二階段環境影響評估」。環保署係依據環境影響評估法施行細則第 43 條第 2 款作成「有條件通過」的環評審查結論。然而，這是其母法-環境影響評估法中所未有的行政處分選項，故學者黃舒芃（2013：162）指出這恐有逾越環評法要求行政機關落實二階環評制度功能的任務授權，亦抵觸環評法之規範意旨。參見行政院環境保護署，2006.07.31，〈行政院環境保護署環署綜字第 0950060540 號公告〉。 11.

(15) 回顧中科三期的環評過程，可以觀察出此運動與司法訴訟策略匯流的幾個重要條件。首先，除了本節一開始所言的，即 95 環評結論本身存在合法性的疑慮之外。其次，則是因為在第六屆環評委員中，幾位具有環保團體背景的環評委員，他們在環評制度過程中實際參與的經驗，不僅凸顯環評制度的正當性危機，並發揮搭橋的作，為後續的運動動員及訴訟策略奠定了基礎。再者，後續法律動員與支援體系的建立，更是支撐中科三期運動得以持續的重要因素。進一步而言，第六屆環評委員（任期：2005 年 8 月至 2007 年 7 月）中，幾位具有環保團體背景的環評委員，包含：文魯彬（台灣蠻野心足生態協會理事長）、李根政（高雄市教師會生態教育中心主任）、詹順貴（中華民國律師公會全國聯合會環境法委員會主任委員），另外幾位包含徐光蓉、周晉澄、劉志成、鄭先祐也都有參與社運的經驗。他們是在出身環保團體的環保署長張國龍的延攬下，打. 政治大. 破以往環評委員遴選多從學界產生的模式，進而進入到體制內，挑戰環評制度既. 立. 有的運作邏輯與價值。湯京平、邱崇原（2010：3-7）針對 1994 年環評法通過後. ‧ 國. 學. 至 2009 年 8 月止的環評案件進行各種數據分析，發現無論是審查所費時間長短或是環評結果通過比例，在 2005 年都出現有別於以往的「異常」狀況9。而在實質參與環評的過程中，面對政治力介入、甚至被指為「經濟發展的絆腳石」，這. ‧. 些委員也正面迎戰，連署發表聲明拒絕行政干預。詹順貴（2007）更直接以辭職. y. Nat. 表達對環保署「名不符實」、棄守環境保護責任的不滿 10。在第六屆環評委員任. io. sit. 期內的最後一次會議，環評委員徐光蓉、文魯彬以及辭職的詹順貴也以靜坐及撕. al. er. 毀環境基本法的方式表達抗議，質疑環保署以行政程序杯葛議程、試圖架空環委. n. v i n Ch 上所引起的漣漪，使得環評的正當性危機浮現。杜文苓與彭渰雯（2008：137） engchi U. 的權力（胡慕情，2007）。綜上所述，這些新成員的加入，無論在數據上或實質. 認為環評審查過程中對制度的熟悉，讓環評委員得以將不合理的制度問題帶到環保團體中討論。簡言之，這些經驗持續發酵，轉化為改革體制的動力，即便隨著任期屆滿未獲留任而離開，但仍持續深化為對體制內監督與批判的養分。其中，詹順貴律師與文魯彬律師，因為參與中科三期環評審查，爾後也成為運動初期關鍵的搭橋人，讓后里農民與環保團體建立起運動網絡，體制內的動員. 9. 數據分析顯示：環評審查所費時間從 1997 年平均僅 79 天，1997 年至 2004 年間略有增加但大致上維持在 150 天左右，但 2005 年起開始竄升至 200 天以上；至於環評結果通過比例，以往平均有八成的環評案可在第一階段獲得通過，被認定為不應開發的案件僅約總數的二十分之一，而 2005 年被認定不應開發比例也出現一個明顯的高峰，整體而言，通過率也降至 60%的新低點。 10 參見詹順貴，2007.6.13〈辭環評委員聲明書─不恥再與名不符實的環保署共事〉。網址： http://zh.wildatheart.org.tw/story/10/6043。 12.

(16) 形成一股攪動的力量，更成為日後以訴訟作為運動策略的重要契機。王金壽（2014： 18）指出隨著訴訟成為環境運動中的一種運動及動員策略，必然會開始與具備法律專業人士結合，因為這是社運團體得有效運用訴訟與法律動員的媒介，而這些法律專業人士所構成的支援體系能提升法律動員的量能。在中科三期運動中，也可以看到這樣的結盟過程。其中，環評會議是后里農民、法律專業人士、環保團體結盟的重要媒介。包含：台灣生態學會、台灣蠻野心足生態協會皆是運動初期重要的環保團體，其中台灣蠻野心足生態協會是由文魯彬律師於 2003 年成立，是以「法律行動作為促進環境或棲地保護的平台」為其宗旨11，希望將法律專業與草根行動支援相互結合。詹順貴律師也認為「法律是最好的武器」，透過訴訟將環境訴求從「正當性」提升至「合法性」的層次（劉力仁，2010）。綜上所述，由於 95 環評結論存在合法性的疑慮，加上體制內的參與使得運. 政治大. 動網絡就此集結，不僅讓后里農民得以獲得法律專業的協助，也確立了日後法律. 立. 動員的策略。隨著中科三期展開訴訟，義務律師團陸續有新成員加入，也就此形. ‧ 國. 學. 成一個支援體系，成為日後這個運動得以支撐的關鍵。值得注意的是，爾後這群關心環境保護及相關議題的法律專業人士，也進一步串連朝向組織化發展，於 2010 年 1 月 30 日正式成立社團法人環境法律人協會，成為中科三期運動以及後. sit. y. Nat. 三、司法與行政的交會與攻防. ‧. 續許多重大環境議題中最重要的支援體系。. al. er. io. 在中科三期運動中，隨著后里農民循體制內的管道進行救濟，以訴訟作為主. n. v i n Ch 把運動戰線從環評會議拉進法院，也讓法院介入「民告官」的衝突之中，成為仲 engchi U. 要的運動策略，希望藉由司法審查能牽制甚至抵擋中科三期的開發，因此，不僅裁者的角色，也正因為如此，讓司法權與行政權兩者交會，爾後隨著判決確定，判決效力能否被落實的問題更讓司法權、行政權之間的攻防與拉鋸浮上台面。歷經法庭審理的攻防戰，后里農民於 2010 年獲得最高行政法院的勝訴判決，環保署所作成的 95 環評結論被撤銷，然而因為行政權抵抗判決，使得即便勝訴卻仍未能牽制住中科三期的開發。回溯此次撤銷訴訟的歷程，北高行於 2008 年 1 月 31 日判決撤銷 95 環評結論12，該判決指出環保署「就系爭開發行為是否對環境無重大影響而毋須繼續進行第二階段環境影響評估審查，既有未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤資訊之判斷而有瑕疵」，因而認定 95 環評結論違法，予以撤銷，成為環境影響評估法實施以來首例遭行政法院撤銷的環評 11 12. 參見台灣蠻野心足生態協會網站。網址：http://zh.wildatheart.org.tw/about。參見臺北高等行政法院 96 年度訴字第 1117 號判決（2007 年 1 月 31 日）。 13.

(17) 審查結論。此時環保署以判決未確定仍待上訴為由未命開發行為停工，嗣後環保署上訴，經最高行政法院於 2010 年 1 月 21 日駁回其上訴，成為環評審查結論遭撤銷確定之首例13。最高行政法院的判決一出，聯合報報導（王文玲，2010）指出：「判決結果使得環保署必須作二階段環評，開發單位取得的許可也無效，環保署是否會因此要求廠商友達光電停工，備受關注。」由於是首例，並無前例可循，故該報導所反應出的對此事件未來發展的描述，所依循的是法院判決的指摘以及相關法規及法理的適用。然而，正當外界預期環保署將遵循法院判決來「依法行政」時，其後續的因應顯然遠遠超乎外界的想像。面對環評結論遭法院撤銷而頓失合法性基礎的科學園區開發案，環保署乃至. 治政大究關注的焦點所在。環保署第一時間以新聞稿表示對法院的判決不解，重申 95 立環評結論是經過環評委員充分討論、表決的結果，強調一切「依法行政」，但同. 於整個行政系統如何因應、用什麼論據持續捍衛該行政處分的合法性，即是本研. ‧ 國. 學. 時卻也展開各種對於司法判決的抵抗。諸如：指責行政法院不尊重具備專業能力審查委員所為之決定，並花費公帑 98 萬元買下五大報版面刊登半版廣告，批評. ‧. 最高行的判決是「無意義、無效用、破壞現行環評體制」14。日後環保署也持續以新聞稿等方式回應司法判決，主張以補齊資料的方式進行延續審查，並提出只. Nat. sit. y. 有「自始未經完成環評審查」才適用環評法第 14 條15開發許可隨環評撤銷而無有因果關係的開發許可與第三者（指開發單位）。. al. er. io. 效之規定的法律見解，主張該判決效力僅及於 95 環評結論，不及於與該環評具. n. v i n Ch 環保署（2013：185）重申立場指出，大家「對於法院判決效力有不同看法… engchi U. 但環保署本於環評法主管機關立場，認定中科三期案並不適用環評法第 14 條之. 規定。」環保署也認為行政法院對於一階與二階環評的理解是在曲解環評法之規定，更強調作為主管機關的環保署擁有環評相關法律的詮釋權。時任環保署長的沈世宏（2011：530）也強調既經原處分機關（指國科會，為開發許可的原處分機關）認定其開發許可屬於信賴利益顯然大於撤銷所欲維護的公益，因此廠商有「信賴保護原則」之適用，不受判決影響。至於是否應命中科三期停工的部分，環保署與行政院皆定調中科三期「停工不停產」，即公共工程部分停工，但廠商 13 14. 15. 參見最高行政法院判決 99 年度判字第 30 號（2010 年 1 月 21 日），。詳細全文可自行政院環境保護署網站取得。〈99 年 2 月 10 日登報澄清說明〉，環保署網站： http://www.epa.gov.tw/ch/DocListPrint.aspx?unit=8&clsone=745&clstwo=0&clsthree=0。環評法第 14 條規定：「目的事業主管機關於環評書未經審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」 14.

(18) 部分不受影響。而「停工不停產」的處理方式，也獲得馬英九總統的肯定（聯合報，2010）。以上種種法律詮釋上的角力，在在顯示出行政系統欲抵抗司法判決的強烈意圖，即便後續后里農民也因應行政系統所提出判決效力僅及於 95 環評結論的說法，而針對「開發許可」提出假處分與停止執行的訴訟，在北高行與最高行皆獲得法院正面的裁定，但環保署與國科會始終未讓開發、營運全面實質停工，也導致中科三期環評爭議持續延燒。然而，環保署雖強力抵抗司法判決，但為了中科三期政策的推展，環保署也被迫不得不在政策上或程序上作出調整，但這些「調整」仍可看出行政系統是「選擇性的作為與不作為」。以「重啟環評程序」而言，中科三期的開發不能沒有環評審查結論作為基礎的行政處分，因此環保署必須重新進行環評，但即便重新進行環評，但其不僅未依后里農民的訴之聲明，以及行政法院所指示的進入第二階. 政治大. 段環評程序，反而主張不需「重做」環評，可採用「延續審查」的方式，將行政. 立. 法院指摘有所不足的資料予以補充。爾後，環保署又於 2010 年 8 月 31 日再度以. ‧ 國. 學. 第一階段環評有條件通過中科三期的第二個環評審查結論（下稱 99 環評結論）16，解決了當下行政系統面臨的科學園區必須停工的壓力。而林昱梅（2010：19）即批評：「環評於一個月內通過，使中科三期從司法審查的控制機制中快速脫身……. ‧. 讓環評失去原有『停』的預防功能。」而 99 環評結論後續仍引起各界的批評與. sit. y. Nat. 質疑，迫使后里農民再度針對 99 環評結論提起第二次的撤銷訴訟。. er. io. 然而，也正因為行政系統抵抗判決的種種作法，使得后里農民沒有因為勝訴而獲得正義，中科三期的爭議也未能就此落幕，更導致日後演變成「邊施工、邊. n. al. Ch. i n U. v. 營運、邊環評」的窘境，不僅讓環評法「預防原則」精神被徹底的架空，對於法. engchi. 治原則的影響更是深遠。學者黃舒芃（2013：168）即認為這是依法行政的負面示範，李建良（2010：17）更直指這是「台灣法治國的淪喪與危機」。值得注意的是，第一次撤銷訴訟的核心是在爭取環境正義以及對程序正義的追求，不過陸續面對行政系統抵抗司法判決的「不守法」，讓第二次撤銷訴訟除了追求上述正義之外，更增添了對行政系統舉著「依法行政」的大旗，卻未能嚴守依法行政原則的控訴。對於長期奮戰的后里農民、環保團體與律師們而言，在訴訟中一方面看到了司法的可能性，卻也深刻體認司法的侷限性，即便獲得勝訴判決，但面對行政系統的「不守法」也未能有任何牽制機制。. 16. 參見行政院環境保護署綜字第 0990080213 號公告（2010 年 9 月 2 日）。 15.

(19) 第三節研究問題中科三期環評爭議最核心的運動策略就是選擇循司法救濟途徑提起行政訴訟，把對環評審查結論合法性的控訴交由司法審查來決定。特別是在過去，法院。學者葉俊榮（2010：被認為是環境議題中較為弱化的一環（林惠瑜17，2013：41） 326）甚至認為：「我國法院在環境意識高漲的時期是一個『缺席者』。」然而，近年來行政法院藉由幾個重要判決18累積了法院的環境量能，並肩負起環境爭議「仲裁者」的角色，使其在環境議題上的角色越來越受到關注。但藉由司法審查對於環境影響評估爭議案件進行合法性控制的同時，不可避免的涉及行政權及司法權間彼此權力制衡、消長的競逐領域。而在中科三期環評爭議中，行政和司法來往競逐、此消彼長的互動圖像，則是本研究所關注的重點。. 政治大. 中科三期環評爭議，在后里農民、義務律師團及環保團體的努力之下，針對. 立. 95 環評結論所提的撤銷訴訟，於 2010 年 1 月經最高行政法院判決確定，環保署. ‧ 國. 學. 所作成的環評審查結論遭撤銷，使得中科三期開發的合法性基礎喪失。此判決結果一出，原本預期訴訟上的勝利能成為運動成功的立基，使一向秉持「依法行政」. ‧. 原則的行政機關，能正視判決結果並對此做出相應的決策，進而達成翻轉中科三. sit. Nat. 作為的序幕，使得即使勝訴，后里農民仍只能持續纏訟。. y. 期科學園區開發政策的目的。然而，這個判決揭開的是行政系統後續一連串抵抗. al. er. io. 在中科三期的訴訟歷程中，司法與行政之間陸續有幾波關鍵的攻防，除了針. v i n Ch 判決的強制執行、確認開發許可無效、假處分、停止執行、刑事告發、停工之公 U i e h n c g 民訴訟…等。然而，行政系統對司法判決的詮釋以及後續程序的因應，不僅導致 n. 對環評結論提出撤銷訴訟之外，后里農民陸續也提出環評結論之停止執行、撤銷. 司法判決無法被有效落實，也使得中科三期後續發展成「邊施工、邊營運、邊環評」的窘況，讓公眾對於行政系統產生極大的不信任，對於「依法行政」的樣貌也有顛覆性的認識。本研究採取焦點個案研究，探討在中科三期環評爭議的訴訟歷程中，行政系統如何回應司法判決的指摘、持續捍衛其政策的合法性，而司法判決究竟又對於行政系統的政策產生什麼樣的影響，藉以拼湊出環評訴訟爭議中，司法與行政系統間互動的樣貌。本研究的研究問題如下： 17 18. 作者為最高行政法院法官。如：雲林林內焚化爐案、台北安坑掩埋場案、新竹橫山掩埋場案等，陸續奠定行政法院對於環評爭議案件的審查標準與密度。且在中科三期案件之後，也有越來越多環評爭議案件遭法院判決撤銷。 16.

(20) 一、面對司法判決的挑戰，行政系統的因應為何？依據中科三期這個個案，本研究主要依循著后里農民前後兩次提起撤銷訴訟作為探討的主軸：（一）第一次撤銷訴訟，行政系統的因應為何？法院判決撤銷 95 環評結論，行政系統如何因應？開發許可效力的爭辯，法院裁定停工，行政系統如何因應？（二）第二次撤銷訴訟中，行政系統的因應為何？面對訴訟上的頹勢，行政系統如何因應？面對整個環評訴訟的僵局，行政序統如何因應？這之中司法與人民又是如何思考？. 治政大出哪些論據為其行政處分的合法性來辯護？這些論據在實務上或學說上的立看法為何？法院的見解跟行政系統的不同？行政系統有哪些行為上的調整？觀察行政系統對於司法判決的因應大致可以是從以下這些面向：行政系統提. ‧ 國. 學. 呈現在實際的政策作為與程序是如何？. 二、從「行政系統如何因應司法判決」進一步探究司法對於行政系統是否有影. ‧. 響？影響的程度？如何影響？. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(21) 第四節研究範圍界定中科三期環評爭議前後歷時將屆十年，回顧整個運動歷程，后里農民所提起的訴訟使得司法與行政之間產生數波攻防，惟礙於研究篇幅與時間之限制，因此必須進一步界定本研究的研究範圍。以下針對：研究的時間範圍、研究對象及研究的焦點分別析述。 2010 年 1 月最高行政法院判決撤銷 95 環評結論，為整個運動最重要的分水嶺，故本研究是以此時點作為研究的起點，向後整理後續行政系統對於判決的回應。選擇這個時點的原因在於，最高行政法院的判決為「確定判決」，因此 95 環評結論既經最高行政法院判決撤銷確定，等於宣告 95 環評結論這個行政處分. 政治大. 為違法且溯及失其效力。亦即中科三期開發的合法性基礎喪失，行政系統必須正視判決結果並對此做出後續的因應，而行政系統後續的因應及其和司法互動的樣. 立. 貌，即為本研究的焦點所在。. ‧ 國. 學. 本研究的主要目的在於觀察環評訴訟中行政與司法間互動的樣貌。必須先說明的是，相較於行政權的積極主動性，司法權則是消極被動的。法院應嚴守「不. ‧. 告不理」原則，因此須有后里農民提起訴訟，行政法院才得以發動司法審查權，所以后里農民作為訴訟程序的發動者才是整個運動的核心。而本研究將焦點置於. y. Nat. sit. 司法與行政兩者間互動的樣貌，並非要弱化后里農民在運動中的角色，而是欲凸. al. er. io. 顯出此環評爭議中，行政系統對司法判決的因應致使判決效力受到侵蝕的圖像。. v. n. 因此，司法與行政皆是本研究的觀察對象，以下則進一步界定觀察對象的範圍。. Ch. engchi. i n U. 首先，司法的部分。司法審查權對於行政部門政策上是否合於法規範及行政法的原則的決策，主要彰顯在判決書與裁定上，因此這些法律文書的論理內容無疑是觀察司法權最重要的依據。在中科三期訴訟中的法律動員，主要是以針對環評審查結論所提起的撤銷訴訟為主軸，因此本研究是以第一次撤銷訴訟的確定判決為起始點，惟後續為了確保判決得以被落實，后里農民尚提出了各種訴訟，包含：環評結論之停止執行、撤銷判決的強制執行、確認開發許可無效之訴、第二次撤銷訴訟…等。但礙於研究篇幅與時間之限制，本研究無法一一針對歷次訴訟進行全面性的耙梳，因此主要以兩次的撤銷訴訟為主軸，並選取訴訟過程中關鍵的轉折來加以觀察。其次，行政面向的部分。雖然行政法院判決撤銷的訴訟標的是環保署所作成. 18.

(22) 的環評審查結論19，但因為此案涉及的是由國家所主導的科學園區開發計畫，且依據環評審查結論，後續也由國科會（現科技部）與內政部相繼核發開發許可與建照授權等，這些行政處分和環評審查結論之間互有牽連，故程序是雖是以環評審查結論為訴訟標的，但行政法院的判決實則是牽一髮而動全身，所以除了環保署之外，包含：總統、行政院長、科技部、開發單位（中部科學園區管理局）等，整個行政系統在各自所涉及的職權範圍內，對於中科三期環評爭議以及法院判決相應的論據與作為皆是本研究所指涉的「行政面向」中所欲觀察的範圍。而須進一步說明的是，在凸顯司法與行政雙方互動的圖像時，兩者之中又以行政作為主要側重的面向。主因在於行政系統在面對來自外部的挑戰時，具有相當高的機動性、即時性，能因應時空局勢變化，快速的找到有利的方式加以因應，藉由行政權的優勢來更新決策；相較之下，司法權所呈現出的則是被動性與侷限. 政治大. 性，除了本身不告不理的性質外，司法判決作成後，不太有權力影響判決的執行，. 立. 所以判決效力能否被落實也有待進一步觀察。. ‧ 國. 學. 由於中科三期環評爭議前後歷時將屆十年，且后里農民在過程中也陸續提起不同的訴訟，但礙於研究篇幅與時間之限制，無法對整個事件進行全面性的回顧，. ‧. 因此本研究分別以第一次與二次撤銷訴訟作為探討的兩大主軸，再進一步依循著事件的發展脈絡，立意選取幾個關鍵的時間段來加以觀察行政系統對於司法判決. Nat. sit. y. 的回應，以及行政與司法間的互動，就此進行回顧、整理與分析。以下說明本研. al. er. io. 究立意選取這三個時間段的考量為何，並藉此界定出本研究的研究範圍。. n. v i n Ch 由於環評結論遭判決撤銷，使得中科三期科學園區開發的合法性基礎喪失，迫使 engchi U. 首先，最高行政法院撤銷 95 環評結論，為中科三期環評案最為關鍵的時點。. 行政系統必須對此做出因應。而行政系統在這「第一時間」的因應與決策，決定. 了後續整個政策走向的發展。當時環保署除了登報批評司法判決之外，在程序上主張以「延續審查」、補充資料的方式，在原 95 環評結論審查的基礎上繼續進行新的環評程序，企圖在最短時間內重新賦予中科三期開發案的合法性基礎，讓園區的開發能持續進行。而第二次的環評審查，由於面對法院裁定停工的壓力，故以每周一會的頻率快速審查，且最後仍是在第一階段環評有條件通過作成 99 環評結論，讓環保署以及中科管理局等機關得以一併從司法審查的監督機制中脫逸。儘管環保署對外表示：環保署的立場是捍衛環評法所授權，建立公正客觀的環評制度而發言，並非替國科會或經濟部發言（環保署，2013：188）。然而， 19. 到了第二次撤銷訴訟，后里農民與律師的訴訟標的為「99 環評結論」與「開發許可」兩個行政處分。 19.

(23) 新的環評不僅仍未進入第二階段環評，且居民也認為健康風險問題未獲重視，所以 99 環評結論同樣備受質疑，致生往後更多的爭議與公眾對環評的不信任。，行政系統捍衛開發許可效力，其次，則主要聚焦於「開發許可效力的爭辯」最主要的目的就是為了確保中科三期的開發時程不受影響，也正因為行政系統對開發許可效力的強力捍衛，使得中科三期開發的沈澱成本（sunk cost）越來越高，種下了日後演變成「邊施工、邊營運、邊環評」窘況的因果。95 環評結論遭撤銷後，環保署只好依法院判決意旨重啟環評程序，然而在新環評審查結論完成前的這段「空窗期」，為了確保科學園區的開發持續無虞，因此開發許可效力的維繫，成為中科三期開發的唯一護身符。因此，如何詮釋「環評審查結論」與「開發許可」兩者之間的關係，則是另一個觀察行政系統如何因應的關鍵點。. 治政大二階段環評程序」以及後續「和解」的洽談作為主軸。「第二次撤銷訴訟」是指立后里農民針對環保署所通過的第二個環評結論所提起的撤銷訴訟，此次訴訟的起. 第三與第四個時間段，則主要是以第二次撤銷訴訟期間，環保署決議進入「第. ‧ 國. 學. 訴時間為 2011 年 1 月 21 日，此時科學園區早已開始營運生產，但訴訟程序繁瑣耗時，也使得中科三期運動晚期不論是動員能力或社會各界的關注都日漸弱化，. ‧. 因此，這部分的書寫有助於記錄下運動後期的樣貌，時間上這些現象也是中科三期最新的進展。此外，整體而言在第二次撤銷訴訟期間，行政與司法間的互動也. Nat. n. al. er. io. sit. y. 隨著訴訟情勢而有所轉變，因此，這樣的區分也具有實益。. Ch. engchi. 20. i n U. v.

(24) 第二章文獻回顧中科三期環評爭議最重要的運動策略就是選擇循司法救濟途徑提起行政訴訟，當事人后里農民及其支援體系：義務律師、環保團體是這場運動中最重要的火種，把對環評結論合法性的控訴交由司法來審查，揭開了這場權利革命的序幕。後續也有越來越多案子循相同的模式尋求救濟。而行政法院身負「仲裁者」的角色，其判決結果不僅牽動著運動的成敗，對於行政系統的政策推行也產生了衝擊。在這樣的脈絡下，讓行政與司法之間的互動，成為環境治理下很重要的一環。本案是 1994 年環境影響評估法實施以來，首例遭行政法院撤銷的環評審查結論，是一個指標性意義的個案，加上其所涉及的個案是由國家所主導的科學園區開發. 政治大. 政策，因此行政系統在法院判決撤銷環評結論後，如何回應司法判決對其政策合法性的挑戰，變成值得觀察的議題。. 立. 在此個案發生歷程中，陸續已累積了相當多研究成果從不同的研究途徑對此. ‧ 國. 學. 個案進行解構。然而，卻也浮現一個學術的三不管地帶。過去，法律學界重於法院判決，但甚少關注行政系統如何回應司法判決，或者判決作成後是否被落實的. ‧. 問題；而公共行政學界，對於司法介入審查行政行為合法性，以及判決後對政策所造成的影響等問題，也少有觸及。因此，本研究的貢獻在於進入這個三不管地. y. Nat. er. io. 動的樣貌。. sit. 帶，系統性的整理出行政系統對司法判決的回應，並從拼湊出行政權與司法權互. a. n. 第一節. l C 行政與司法的關係. hengchi. i n U. v. 在政治運作過程中，行政部門居於最核心的地位，負責政策之擬定、監督政策執行並且評估政策的成效，而二十世紀以來，隨著現代化與全球化的程度日益提高，國家必須快速因應各種變化與挑戰，也使得行政部門的功能更為重要，因此行政權持續膨脹，而立法權與司法權相對萎縮幾乎成了各國共同的趨勢（吳重禮，2011：203）。儘管行政權膨脹，但並不意味著其可以不受控制，這就彷彿一把雙面刃，為了效率、為了使政府的行政得以因應各種快速變化的情勢，因而賦予行政裁量權，但裁量權實際上又非毫無限制，在行使裁量權時，仍必須遵守法規授權之目的及法定之裁量，簡言之，即便擁有裁量權，亦是受羈束的行政自由。因而，行政的「自由性」與「羈束性」成為一個重要的議題。就學理而言，在法治國原則下，所有的行政行為都必須「依法行政」，如今 21.

(25) 「依法行政」也成為行政系統的緊箍咒。依法行政最核心的目的在於節制行政權的濫用，避免行政機關恣意侵犯人民的基本權（顏厥安，2010：40）。一般而言，「依法行政原則」可從行政程序法第四條導出，即「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」至於行政行為是否確實依法，則需要由另一個監督制衡的角色來加以判斷。因此在憲政體制上，基於權力相互制衡的精神，採取權力分立的設計，其中，司法權對於行政權的制衡力在於「司法審查權」。所謂「司法審查」（judicial review），即政府的司法部門基於監督行政部門政策上是否合於法規範及行政法的原則所作成的決策或行動（Cane 2004, 16）。簡言之，就是要求行政機關須受立法機關制定之法律所約束，並且受到行政法院之監督（莊國榮，2014：67）。然而，司法權對於行政系統的合法性控制亦有界線，法院就高度屬人性、科技性、政策性或專家委員會之判斷，基於尊重其不可. 政治大. 替代性、專業性及法律授權之專屬性，必須尊重行政系統的判斷餘地，而採取低. 立. 密度審查。僅於行政機關之判斷有恣意濫用或違法情事時，法院始得跨越判斷餘. ‧ 國. 學. 地對其加以審查（莊國榮，2014：102-105）。簡言之，原則上司法只能審查行政決定是否合法，而不能以司法之見解取代行政機關之判斷（陳敏，2011：198）。不過無論如何，在民主的脈絡下「節制政府權力」被視為是法院最主要的功能之. ‧. 一（張文貞，2014：311）。而此處所要強調的就是行政與司法之間的控制與制衡. sit. y. Nat. （check and balance）關係。. er. io. 而學術領域中對「行政控制」的關注而言，陳敦源、林俞君（2009）指出過去研究行政控制的學者，主要側重的是立法權的面向，研究國會行使立法權授權. n. al. Ch. i n U. v. 行政部門的實況，藉此了解監控民主實踐的情況，而這是屬於「事前」的控制；. engchi. 然而司法權對於行政部門的控制則是屬於「事後」，如：大法官的違憲審查權，但司法對於行政的影響卻不如立法一樣受到重視，也甚少納入監控民主的研究範圍，但這卻是相當重要問題，也是研究官僚政治控制絕佳的場域。然而，要對這方面進行研究，陳敦源、林俞君（2009）也進一步指出學科間缺乏對話的問題。法學界的研究多半側重於探討行政裁量合理合法的範圍，因為就法學的觀點，羈束性是行政裁量的本質，司法只需要判斷其是否違法，至於其違法的動機、決策的理由，並非法學界所關心的議題。而公共行政學界對於行政裁量的研究則著重於其在組織管理上的效用，完全捕捉不到裁量的羈束特質，簡言之，其觀察的角度跟法律無關。因此，也有必要透過更多研究的累積去彌補這之中的空缺。進一步回到社會發展的真實脈絡下，亦可發現行政與司法間的關係已越來越重要。以環境運動而言，由於開始將訴訟作為主要的運動策略，使得運動的場域 22.

(26) 由街頭轉入法院，也讓法院介入到「官與民」的衝突之中，成為仲裁者的角色，而法院的判決結果，不僅牽動著運動的成敗，也影響著行政與政策的推行。黃丞儀（2011：323）即指出特別是因為環境影響評估，其涉及高度專業性的判斷，要如何透過司法審查進行合法性控制，實涉及司法權與行政權兩者間權力交錯、制衡與消長的艱困領域。因此，判決出了法院以後如何被行政系統落實，不僅關係到運動者所追求的權利能否被實現，也關係著權力制衡功能的有效性。. 第二節司法判決後行政系統如何回應雖然基於憲法之功能分配，司法權對於行政系統的合法性控制亦有界線，但「以權力制衡權力」是憲政主義中核心的觀點。且法律最終的解釋權屬於法院，. 政治大. 因此一旦被司法宣告違憲或判決違法，行政系統應受判決效力之拘束，且基於「依法行政」原則即必須補正，以回復法治秩序應有的合法狀態。因此，司法審查對. 立. 行政系統的影響，即在於使行政裁量權沒有轉寰餘地的限縮，行政系統對於判決. ‧ 國. 學. 必須有所回應，此即為權力監督制衡的展現。只是在現實中，判決出了法院以後如何被行政系統執行，行政系統如何回應司法判決，則是另一個困難的挑戰。. ‧. 由於行政權的膨脹以及其濃厚的政治性，因此行政系統的回應往往並不如一般認知那樣理所當然，也使得行政與司法之間的權力制衡在實踐上有所落差。也. y. Nat. sit. 因為這樣的落差，所以有學者開始關注司法審查與行政行為之間的關係，並嘗試. er. io. 探究司法判決後發生了什麼事情。因而有許多研究問題產生，包含：司法審查對. al. v i n Ch 行判決？這些過去研究中所設定的研究議程，主要皆圍繞於行政與司法之間的互 U i e h n c g 動關係，其中又以行政系統如何回應司法最為重要。以下將扼要的整理出既有文 n. 於行政行為及決策的影響？司法促成改革的有效性？行政系統如何回應司法、執. 獻如何看待這些問題，以及對本研究的啟發。首先，關於司法審查對行政系統行為與決策的影響。Cane（2004, 32）指出這涉及我們對於司法審查的目的有何期待，「司法審查的影響」這個概念，不應也無法和其「目的」脫離。簡言之，要探究它的影響就必須先確認目的。因此，若將合法性控制、權力制衡視為司法審查的目的，那麼在觀察其所產生的影響時，就應該重視這一個目的是否達成。若套用在本研究上，即必須進一步從行政系統後續的因應作為中，觀察其是否另為適法的行政處分，若行政系統確實合於司法判決的要求，那麼就可以推斷司法對行政有達成合法性控制與制衡的目的。不過學者（Cane 2004, 35. Hertogh and Halliday 2004, 270）皆一再地提醒要證明司法. 判決與其對行政系統所產生的影響，不僅在因果關係的認定上有極大的困難，且 23.

(27) 由於是影響研究（impact research），無可避免的受到「影響不可知論」（impact agnosticism）對於因果關係的質疑。因為這一方面涉及對司法審查其目的的理解；一方面也因為行政系統的決策往往受到多樣化的壓力所影響，司法審查可能只是其中的一項因素而已，難以證明行政系統的變革是由於司法審查所造成。且即便司法審查真的對於行政系統的特定行為產生改變，但對於該改變是司法審查所欲的，還是非預期的，甚至是不好的副作用也仍有許多爭論。然而，本研究認為雖然要清楚的界定出司法判決到底對於行政行為產生什麼影響有研究方法上的困境，但實際上也不應拘泥於因果關係的證明上，若能仔細的梳理出行政系統回應方式背後的邏輯，並輔以時序上或者司法判決中的論理加以對照，那麼行政與司法的互動圖像即能自然的顯露出其中潛在的因果。至於行政系統特定行為的改變，是否是司法審查所預期的，或究竟是正面或負面的，本. 政治大. 研究認為也不太需要框定在司法的立場來判定是否合於法院所期待的改變，反而. 立. 應該回到事務的本質來加以判斷。以中科三期為例，法院認定因開發行為構成對. ‧ 國. 學. 環境有重大影響之虞應進入二階環評，而環保署最後終於決議「尊重」判決將此案進入二階環評，看似總算合於法院的要求與期待，但回到環境治理的本質上來看，即便環保署進入二階環評，但從行政系統的考量和二階環評運作的真實情況. ‧. 來看，這個法院所期待的改變，在行政系統的回應下，反而產生了非預期的效果，. sit. y. Nat. 此即為一明顯的例證。. er. io. 其次，關於司法促成改革有效性與否的問題。在過去的研究中，針對「司法能否作為社會改革的有效途徑」，有兩派不同的觀點，分別為「動力法庭論」. n. al. Ch. i n U. v. （Dynamic Court view）以及「有限法庭論」（Constrained Court view）。其中以. engchi. 學者 Rosenberg 為有限法庭論之集大成者。Rosenberg（2008：10-21）指出由於憲法權利的有限性、司法部門欠缺獨立性、司法欠缺發展政策及執行判決的能力，這些侷限使得希冀藉由司法訴訟促成社會改革成為「落空的期望」（the hollow hope）。更重要的是，Rosenberg（2008：420）強調「政治力支持與否」是司法能否促成社會改革的關鍵所在。司法判決能否被落實、執行，取決於政治部門的態度，倘若其對判決持敵對態度，那麼將使法院的努力歸於無效。另外，Epp 的兩本書也有相似的看法。他的第一本書《The Right Revolution: Lawyers, Activists, and Supreme Courts in Compartive Perspective》（1998）描述律師、運動者以及法院如何促使權利革命的發生，在此過程中法院透過判決確認權利的存在並且具有正當性，因此扮演著重要的角色。然而，Epp 卻進一步指出權利革命的發生，並不意味著權利最終一定能被落實。Epp 的第二本書《Making Rights Real: Activists, 24.

(28) Bureaucrats, and the Creation of the Legalistic State》（2009）即描述訴訟仍是重要的運動途徑，運動者的角色也仍然重要，但儘管法院藉由判決確認權利，但卻沒有能力讓權利被落實，Epp 也以不同政策領域的個案：美國警察權改革、職場性騷擾、孩童遊戲場安全問題等，說明司法判決後官僚體系是否抗拒改革才是最重要的關鍵。 Canon（2004, 78-81）也指出：並非所有的判決都會被行政系統執行。他以美國 1973 年的羅訴韋德（Roe v. Wade）一案為例，美國聯邦最高法院宣告承認懷孕婦女的墮胎權是受到憲法的保障，但法院宣告後並沒有州議會修法實施這項新的權利，甚至在美國各州這仍屬刑事重罪。即便今日，婦女墮胎議題在美國社會仍然持續爭議，近年甚至有越來越多州通過各種限制婦女墮胎的法案，例如： 2013 年 7 月德克薩斯州通過法律禁止 20 周後的墮胎，並對醫生及藥品等實施更. 政治大. 嚴格的規範，直到 2015 年德克薩斯州仍試圖再增加限制條款（Martin, 2015）。. 立. 這對聯邦最高法院賦予的婦女墮胎權形成極大挑戰。. ‧ 國. 學. 這些都說明在司法與行政權的互動中，司法沒有能力決定判決怎麼被落實，往往需要行政系統的支持。就如同 Hamilton（2008）所言「司法既無刀槍，也無. ‧. 鈔票」使其成為「最低度危險」的政府部門20。儘管司法審查最主要的目的在於. Nat. sit. 司法」成為最關鍵也最重要的問題。. y. 監督制衡行政系統，但由於其職權上的性質所產生的侷限，使得「行政如何回應. al. er. io. 至於行政系統的回應，或者行政系統如何執行司法判決。陳敦源、林俞君. n. v i n Ch 統的拘束力可能不如一般認知的那樣理所當然。因為依照官僚自利（self-interest） engchi U （2009）21嘗試從公共選擇理論（public choice theory）指出司法審查對於行政系的假設，由於行政與司法之間的偏好（preference）不同，而相異的偏好可能促使行政系統以和司法預期有所落差的方式來回應司法判決。以環境運動而言，何明修（2006：13-14）指出環境運動作為一種抗爭政治，其所主張的訴求往往衝擊某些優勢群體的既得利益，進而對政治社會實體產生劇烈的碰撞。在這個過程之中「國家權力」彷彿一把雙面刃。政府一方面積極推動開發案進而侵犯部分群體的環境利益，但卻也同時是促進環境正義實現的重要推動者，因此國家權力的介入與否，與實際的實行方向即是一個值得觀察的議題。. 20. 21. 原文內容：“The judiciary would be the least dangerous branch of government. It lacked the teeth of both the other branches of government; it had neither the power of the sword nor the power of the purse.” 此篇為研討會論文，但該篇論文的電子檔並無頁碼，故無法標註頁碼。 25.