第五章 第二次撤銷訴訟中行政與司法的互動
第三節 和解之路
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落差、會議結構對於公民參與的不友善與其他潛在限制，而這些看似枝微末節，
但卻也往往牽動著公民參與的權利如何被落實。試想若在環保署既有的會議結構，
是不是會議就真的連開三天，甚至在三天內做完二階環評，並且還是在只有環保 署所邀請的學者專家的情況下完成環評，而在這樣的條件下被「落實」的公民參 與，是否符合環評制度的初衷、是否能夠保障法律及行政法院所賦予的環境決策 中的程序參與權。
不過，儘管中科三期二階環評的公民參與仍未臻完善，但總體而言，近兩年 進入二階環評的開發案在「數量」上相較往年確有增加。根據新聞報導（人間福 報，2014）中引用環保署官方的資料顯示，2013 年 10 月以後，由於行政法院陸 續撤銷三個環評結論之後，環保署受理的環評案中有近 20 件被審查決議進入二 階環評，包括：統一夢時代、大故宮擴建案、南星計畫二期擴建等開發案，占所 有環評送審案件六成以上，其中多數是經環評委員決定，國防部的澎防部遷建案 則是自願進入二階環評。然而，儘管數量明顯增加，但後續應該持續追蹤二階環 評「公民參與的實況」及最終的「通過率」高低，如此才能確保環保署這項變革 更貼近環評法的立法目的，否則若未能落實公民參與，或依然維持在高的通過率，
那麼進入二階環評也只是為了順應法院的要求，取得形式上的合法性。換言之，
只是以二階環評之名，實際上仍與一階環評無異，形式上的合法性成為行政系統 的護身符，而二階環評中的公民參與，不僅淪為儀式性的參與，還成為替環評結 論民主正當性背書的俘虜。
第三節 和解之路
由 2006 年作成 95 環評結論後起算，到 2014 年為止，整個爭議屆滿八年。
這八年間，儘管后里農民獲得勝訴、法院也判決中科三期應停工，但由於行政系 統抵抗判決、不肯就範而讓爭議始終未能落幕，訴訟也持續進行。然而，中科三 期開發的完成率達九成以上，廠商也營運多年，風險早已轉換成實害，對行政系 統、司法以及后里農民而言，這樣的「既成現況」對於訴訟、對於行政程序乃至 於運動上都持續陷入「僵局」，面對僵局各方也開始思考是否有其他可能性。所 以在 2014 年二次撤銷訴訟最高行發回北高行更審期間，除了環保署決議重新展 開二階環評程序之外，另一方面，在訴訟程序上也有新的轉折，也就是「和解」。
關於和解，先是環保署在給法院的陳報狀中以「士林文林苑都市更新爭議」
為例，希望中科三期也能朝向和解來解決爭議，爾後國科會主委朱敬一出庭作證，
亦強調經濟發展與環境保護之間並非零和競爭。而北高行承審的受命法官楊得君
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就在這樣的情況下為兩造開始試行和解。依據行政訴訟法第 219 條第 1 項關於訴 訟上和解之規定：「當事人就訴訟標的具有處分權且其和解無礙公益之維護者，
行政法院不問訴訟程度如何，得隨時試行和解。」基於此，法官於 3 月提出其所 擬定的和解方案（參見附錄二）開始試行和解，並於 4 月 22 日開庭時，就法官 所提的和解方案正式洽談和解的可能性。
一、 思考化解中科三期僵局的可能性
中科三期的「僵局」，最簡單的理解就是「邊施工、邊營運、邊環評」且「邊 訴訟」的無限循環。換言之，儘管訴訟持續且再度判決撤銷環評結論的可能性極 高，但事實上整個科學園區早已接近完工且營運多時。也就是說，在園區早已完 工且營運的既存事實下，即便北高行再度判決撤銷 99 環評與 99 開發許可，但第 一次撤銷訴訟後行政系統持續抵制判決的狀況極有可能再度上演，司法的判決也 仍無法被落實；或者，另一種可能是環保署又趕在判決前再度完成新的環評結論，
讓第二次撤銷訴訟的標的消失，后里農民則再度提起第三次撤銷訴訟，進入新的 訴訟循環。然而，無論是上述哪一種情況，對於行政系統、法院與人民而言，都 可預期到問題仍無法被解決。而中科三期的僵局與難以治理的狀況，促使各方開 始思考其他可能性。只是對於和解的思考，各方的立場仍有不同。
（一）行政系統
對於行政系統而言，中科三期科學園區的開發、營運是終極的政策目標，而 這個目標在事實上也已經達成。但因為有后里農民提起訴訟，使得政策的合法性 與正當性始終備受質疑與挑戰。儘管行政系統一路規避司法判決，讓科學園區即 便身陷訴訟仍能持續開發、營運，但隨著法院見解趨於穩定而使得行政一方在訴 訟上仍處於頹勢，所以只要訴訟一日未能確定，行政系統也仍無法擺脫訴訟的牽 絆。因此，若能朝向和解方向發展，對於行政系統無疑是最佳的解方。
事實上，和解即是由環保署首先提出於法院的陳報狀中提出85： 去年（註：2013 年）關於文林苑都市更新爭議，貴院曾主動詢及各方 停止訴訟程序之意願並停止訴訟程序，有助於行政法院之治理功能，行 政訴訟法亦設計有和解機制，希冀在解決問題而非製造問題之目的上，
惠請 貴院及原告惠提方案試行和解，創造司法新局。
對於提出和解，本研究訪問機關首長 E 時，他即表示：「法官也是這麼
85 參見環保署 2014 年 1 月 7 日所提給北高行的陳報狀。
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希望的啊，不過這當然是你要去提啊，他…法官在判的過程，這個過程你可 以看得出來對法院也是個大難題…是很大的難題。」86由此可看出，中科三 期的僵局，讓行政系統順勢向法院提出了和解的想法，希望中科三期能朝這 個方向解決爭議。而就行政系統提出和解的立場看來，和解的好處不僅能化 解訴訟纏身、政策備受質疑的困境，行政系統也覺得是做球給法院，讓法院 能「創造司法的新局」以化解「法院的難題」。
（二）法院：政府不把法庭的判決當一回事
而法官對於和解的思考，主要觸及法官對於中科三期日後仍持續陷入惡性循 環的預期心理，而這也呼應了受訪者 E 受訪時所提到的「法院的難題」。而「法 院的難題」之所以存在，主要原因即在於：法院做出判決卻沒有能力落實它。回 溯中科三期的歷程，無論是第一次撤銷訴訟，乃至於停止執行與假處分的裁定皆 然。司法判決對於行政系統政策目標的達成形成阻礙，促使行政系統以強烈抵抗 來因應，讓法院作成的判決形同具文，原告的權利也無法實現。
回溯法院開始試行和解的過程，對於和解的定位，以及司法在中科三期事件 中的角色定位。法院主要是傾向於「定爭止紛」的立場：
多元價值的衝突，是現代社會的特徵；環境保護與經濟發展的拉鋸，更 是人類演進之所必然；這些紛爭非僅不能避免，也不應迴避；因為，不 同立場的思惟，初期固然有所齟齬扞格，但經由思辯的過程，透過論點 競逐與相互說服，彼此理解對方的立場，才能真正形成符合公共利益的 集體決策。……法院為國民之法院，對於紛爭的解決，有義務，也有其 能力，將之引導為凝聚共識的終點，而非無謂耗損及鬥爭的起點。87
值得注意的是，4 月 22 日法官當庭進一步以口頭表示其試行和解的原因：
今天之所以提出和解是因為這個案子有它法治上的意義，所以我想做更 多…因為沒有人把法庭的判決當一回事，也不理判決，所以若只是把它
（註：指 99 環評結論和開發許可）撤銷，政府也不把它當一回事，所 以現在能做的，就是多做一些（註：指和解），以免讓人覺得司法已死，
我也是為司法而戰。88
就和解書的內容及法院所擬的和解條件來看，確實可以感受到法院嘗試另闢
86 受訪者 E，訪談紀錄（2014 年 6 月 12 日）。
87 北高行於 2014 年 2 月 18 日所提出的和解方案初稿，完整之內容可參見本研究之附錄二。
88 田野筆記（2014 年 4 月 22 日：北高行二次撤銷訴訟更審開庭）。
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蹊徑為中科三期環評爭議化解僵局的可能性。然而，進一步觀察即可發現，法院 提出和解方案的思考背後，乃是因為法院已預料到即便將來再度判決撤銷 99 環 評結論及 99 開發許可，但該判決也不會是一個「有用」的判決，因為行政系統 仍將漠視司法判決讓判決形同具文。基於這樣的思考，讓法院在「司法審查權對 行政行為合法性控制」的角色上退守，只能求其次的在「定爭止紛」的功能下，
希望終結兩造的耗損與鬥爭，並只好再藉由和解一途來實現其他具正面積極意義 的可能性，例如：環評法制的完備、二階環評公民參與的確保、公益性財團法人 的設置，以避免本案陷入一種耗損的循環。而這也深刻的反映出當司法面對一個 不守法的行政權時，卻未有能力促使自己的判決被落實的艱困處境。
（二）后里農民：心知肚明政府不會停止開發和營運
和解實際上就是一種退讓，兩造互相妥協、折衷，對於后里農民而言，在訴 訟結果對原告有利的情況下選擇和解，更是一個艱難的選擇。開庭前，環保署透 過陳報狀表明了和解意願，即便釋出了和解的善意，但進行二階環評的細節讓后 里農民仍有很大的疑慮，因此后里農民及律師團對於是否要接受和解一直有顧慮，
特別是在訴訟結果對后里農民較為有利的情勢下，為什麼要和解？且就算和解，
要讓到什麼程度？底限是什麼？
要讓到什麼程度？底限是什麼？