第五章 第二次撤銷訴訟中行政與司法的互動
第一節 第二次撤銷訴訟
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且「化被動為主動」，可以清楚觀察到司法判決仍牽動著行政系統。除此之外，
由於在中科三期環評訴訟中，行政法院皆認定本案係對環境有重大影響之虞應進 行二階環評，因此環保署在整個爭議延燒八、九年後，決議本案開始進行二階環 評，可視為是行政系統對司法判決的回應。換言之，二階環評的實際狀況即是行 政系統回應司法的具體展現，因此本章節也會觸及二階環評的實況。
最後，本章的第三節則關注第二次撤銷訴訟的結尾，即以「訴訟上的和解」
作為主要的內容，這一節的內容仍持續觀察行政與司法的互動，除此之外，也特 別將「人民」的角色加入，以忠實還原和解過程中三方的立場與互動的圖像。中 科三期環評爭議一直以來創下許多「首例」，加上行政系統始終頑強的抵抗司法 判決，因此這個個案具有相當的指標性意義，如今，中科三期最終以和解收場，
亦成為觀察環境訴訟相當重要的轉折點。其中官民雙方如何在司法的指揮下達成 和解，行政、司法與人民三方如何獲致和解的結論，皆是本節關注的重點。
第一節 第二次撤銷訴訟
第二次撤銷訴訟中，值得注意的是，后里農民的訴之聲明除了以 99 環評結 論作為訴訟標的，還包含科技部所核發的開發許可。因為在第一次撤銷訴訟僅以 95 環評結論作為訴訟標的，進而衍生後續關於開發許可效力的爭辯，因此在第 二次撤銷訴訟中，將開發許可也拉進來作為訴訟標的。簡言之，在第一次撤銷訴 訟中只有環保署是被告，而到了第二次撤銷訴訟國科會也成為被告。后里農民的 律師 L 對此表示：「這就是我們在訴訟過程中學習到的。」65就此可觀察到，面 對行政系統的不肯就範，運動者的訴訟策略也因應行政系統回應司法的方式而有 所調整，而這樣的調整即是對行政系統就開發許可效力爭辯的反制，以避免行政 系統再度將兩個行政處分的效力切割。
一、 補考仍不及格的 99 環評結論
然而，在第二次撤銷訴訟中，環保署「補考」所作成的 99 環評結論，仍未 能通過最高行的檢驗。儘管北高行於一審判決66后里農民敗訴，讓環保署一度處 於相對有利的局勢，但隨著后里農民提起上訴，情勢即出現逆轉。最高行於 2013 年 3 月 14 日（此時距離 2006 年作成 95 環評已屆七年）作成 102 年判字第 120 號判決67，將北高行的原判決予以廢棄68並發回更審，顯示 99 環評結論的合法性
65 受訪者 L，訪談紀錄（2015 年 6 月 5 日）。
66 參見台北高等行政法院 100 年度訴字第 118 號判決（2012 年 9 月 5 日）。
67 參見最高行政法院 102 年度判字第 120 號判決（2013 年 3 月 14 日），。
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期所打下來的訴訟基礎上，其他環評爭議案件循司法途徑時得以更快獲得救濟，
而這也是中科三期這個指標性個案的重要意義所在。
另一方面，法院判決中對於行政系統「虛應故事」、「倉促通過環評」多有指 摘，顯示當年為了從法院裁定停工的困境中脫身，進而加速通過新的環評結論，
但重速度而不未能顧及程序與實質內容，也埋下日後再度遭法院撤銷的風險因子。
值得注意的是，由於最高行的判決意旨對於更審的下級法院有拘束作用，因此讓 原本有利於環保署的訴訟局勢產生大逆轉，簡言之，環保署中科三期 99 環評結 論日後被法院判決撤銷的可能性大增，而最高行的這個判決也成為觀察行政與司 法彼此間互動的重要轉折。。
二、 環保署提出「簡化一階、二階為主」
面對訴訟上潛在頹勢讓環保署「化被動為主動」，決議啟動二階環評程序，
此舉也讓運動的戰場從法庭又再度衍生至環評會議。先是中科三期的 99 環評結 論面臨再次遭撤銷的風險，而最高行的法律見解也成為重要判決並逐漸擴及下級 法院以及其他環評訴訟案件，使得 2013 年中又有數個環評結論陸續遭行政法院 以同樣的理由予以撤銷，這樣的情勢成為環保署後續研擬出「簡化一階、二階為 主」並決議讓中科三期進入二階環評的重要背景。而「簡化一階、二階為主」也 已經正式納入環境影響評估施行細則的修法之中，並於 2015 年 7 月 3 日完成修 法。就此可看出，儘管司法權在過去的訴訟歷程中呈現出極大的侷限性，但隨著 訴訟上情勢的轉變，司法審查藉由判決界定法律關係，這套屬於「司法的」對於 法律最終的詮釋權，仍確實對於行政系統制度或實際的行政作為產生影響。只是 這些來自於外部對行政系統的挑戰或攪動，對行政作為產生的影響究竟是正面或 負面，仍待進一步的觀察。不過總體而言，環保署面對訴訟頹勢而在政策上所做 出的調整與因應，也成為整個運動的重大轉折點。
過往的實證資料皆顯示僅有極少數案件進入第二階段環評。根據環保署的統 計數據顯示（參見表 6），從 1995 年至 2012 年環保署所作成的環評結論中，以
「有條件通過」為大宗占 71％，「進入第二階段環評」的開發案則占 13％，有 趣的是，進入二階環評的案子高度集中於 2000 年以前，自從 2000 年以後，每年 進入二階環評的開發案都僅有個位數甚至掛零。故若僅計算 2000 年至 2012 年的 數據，「有條件通過」者則高達 78％，「進入第二階段環評」只有 4.86%。顯示 環評制度實務上，確實傾向在第一階段環評程序即以有條件通過的方式作成環評 審查結論。
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1995~2012合計73 0 586 71% 106 13% 53 79 16% 824 1995~2013
合計 11 596 70% 114 13% 56 87 17% 864
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作為撤銷環評的理由。面對多起環評結論遭行政法院撤銷，顯示行政法院的法律 見解趨於穩定且具有一致性，這無疑是司法的再度近逼，對環保署而言是一重大 警訊，因為這充分顯示既有的環評審查程序，無法通過行政法院合法性的檢驗，
倘若環保署仍以既定模式進行環評審查而不進行調整或變革，日後恐將面臨環評 結論一再遭行政法院撤銷的困境。
也就是在這樣的情勢轉變下，使新的政策窗開啟。環保署長沈世宏於 10 月 對外表示：環保署正在評估，未來重大環評案達一定污染量以上或有一定爭議，
就直接進二階環評（魏紜鈴，2013）。後續環保署也以新聞稿74表示：「最高行政 法院的 102 年環評相關判決認定『一階環評具程序瑕疵』大幅衝擊環評制度，環 保署已深切檢視原環評審查方式，積極調整、因應方式如下…（略）。」顯示自 中科三期成為首例遭行政法院撤銷的環評審查結論以來，司法審查的效力雖然極 其侷限，但仍有一定的衝擊，而行政系統也被迫因應這樣的衝擊而做出政策上的 調整。在這樣的政策發展脈絡下，環評審查委員會於 2014 年 1 月 21 日正式決議 中科三期進入第二階段環評。即便在沈世宏卸任後，3 月新上任的環保署長魏國 彥在其首次主席環評委員會時也宣示會延續前署長的政策，讓環評審查顧及程序 正義及落實實體審查（環保署，2014a）。
三、 進入二階環評對訴訟的衝擊
政策上提出「簡化一階、二階為主」的變革，並決議中科三期進入第二階段 環評，這無疑是行政系統對於司法多次判決撤銷環評結論最直接的回應。然而，
在此先不論環保署在 99 審查結論尚有效存在，又開啟新的環評審查程序是否適 法的問題。當行政系統決議開始進行第二階段環評，這對中科三期環評訴訟的實 質影響在於其「廢止與失效日期的訂定」。因為 99 環評結論是第二次撤銷訴訟的 訴訟標的，因此若環保署趕在法院的判決之前完成了第二階段環境影響評估，作 成了新的環評結論，則 99 環評結論將因此失其效力，進而導致訴訟標的不復存 在。換言之，這中間又出現了一個「時間差」，只要新的環評結論趕在法院判決 前通過，那麼無論判決輸贏為何，對中科三期開發而言都將無法發揮任何的牽制 作用，行政系統在訴訟上也再度解套。
更綜觀的從環境運動的脈絡來看，另一層衝擊則在運動的訴訟策略上。過去，
訴求進入第二階段環評是重要的訴訟策略之一，而行政法院藉由判決所展現的對
74 參見行政院環境保護署，2015 年 1 月 9 日，環保署尊重最高行政法院淡北道路環評案判決，
將據以辦理後續程序，網址：
http://enews.epa.gov.tw/ENEWS/m_fact_Newsdetail.asp?InputTime=1040109170103&MsgText2=
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一、二階環評程序的界定，也確立了此訴求的正當性。然而，環保署此一變革，
表面上從善如流，但若環保署的二階環評非公眾所期待的二階環評，只是為了滿 足程序上與形式上的合法性而為之，這不僅會削弱運動者訴求的正當性，對於訴 訟策略上亦是一種反蝕。實際的狀況是，當后里農民與律師在範疇界定會議上質 疑二階環評程序的合法性時，環保署則表示：已經依你們的訴求進入二階了。然 而對於后里農民而言，這個遲來的二階是否能協助他們解決問題？還是只是行政 系統為了避免敗訴所買的保險？