第二章 文獻回顧
第二節 司法判決後行政系統如何回應
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由街頭轉入法院，也讓法院介入到「官與民」的衝突之中，成為仲裁者的角色，
而法院的判決結果，不僅牽動著運動的成敗，也影響著行政與政策的推行。黃丞 儀（2011：323）即指出特別是因為環境影響評估，其涉及高度專業性的判斷，
要如何透過司法審查進行合法性控制，實涉及司法權與行政權兩者間權力交錯、
制衡與消長的艱困領域。因此，判決出了法院以後如何被行政系統落實，不僅關 係到運動者所追求的權利能否被實現，也關係著權力制衡功能的有效性。
第二節 司法判決後行政系統如何回應
雖然基於憲法之功能分配，司法權對於行政系統的合法性控制亦有界線，但
「以權力制衡權力」是憲政主義中核心的觀點。且法律最終的解釋權屬於法院，
因此一旦被司法宣告違憲或判決違法，行政系統應受判決效力之拘束，且基於「依 法行政」原則即必須補正，以回復法治秩序應有的合法狀態。因此，司法審查對 行政系統的影響，即在於使行政裁量權沒有轉寰餘地的限縮，行政系統對於判決 必須有所回應，此即為權力監督制衡的展現。只是在現實中，判決出了法院以後 如何被行政系統執行，行政系統如何回應司法判決，則是另一個困難的挑戰。
由於行政權的膨脹以及其濃厚的政治性，因此行政系統的回應往往並不如一 般認知那樣理所當然，也使得行政與司法之間的權力制衡在實踐上有所落差。也 因為這樣的落差，所以有學者開始關注司法審查與行政行為之間的關係，並嘗試 探究司法判決後發生了什麼事情。因而有許多研究問題產生，包含：司法審查對 於行政行為及決策的影響？司法促成改革的有效性？行政系統如何回應司法、執 行判決？這些過去研究中所設定的研究議程，主要皆圍繞於行政與司法之間的互 動關係，其中又以行政系統如何回應司法最為重要。以下將扼要的整理出既有文 獻如何看待這些問題，以及對本研究的啟發。
首先，關於司法審查對行政系統行為與決策的影響。Cane（2004, 32）指出 這涉及我們對於司法審查的目的有何期待，「司法審查的影響」這個概念，不應 也無法和其「目的」脫離。簡言之，要探究它的影響就必須先確認目的。因此，
若將合法性控制、權力制衡視為司法審查的目的，那麼在觀察其所產生的影響時，
就應該重視這一個目的是否達成。若套用在本研究上，即必須進一步從行政系統 後續的因應作為中，觀察其是否另為適法的行政處分，若行政系統確實合於司法 判決的要求，那麼就可以推斷司法對行政有達成合法性控制與制衡的目的。不過 學者（Cane 2004, 35 Hertogh and Halliday 2004, 270）皆一再地提醒要證明司法 判決與其對行政系統所產生的影響，不僅在因果關係的認定上有極大的困難，且
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由於是影響研究（impact research），無可避免的受到「影響不可知論」（impact agnosticism）對於因果關係的質疑。因為這一方面涉及對司法審查其目的的理解；
一方面也因為行政系統的決策往往受到多樣化的壓力所影響，司法審查可能只是 其中的一項因素而已，難以證明行政系統的變革是由於司法審查所造成。且即便 司法審查真的對於行政系統的特定行為產生改變，但對於該改變是司法審查所欲 的，還是非預期的，甚至是不好的副作用也仍有許多爭論。
然而，本研究認為雖然要清楚的界定出司法判決到底對於行政行為產生什麼 影響有研究方法上的困境，但實際上也不應拘泥於因果關係的證明上，若能仔細 的梳理出行政系統回應方式背後的邏輯，並輔以時序上或者司法判決中的論理加 以對照，那麼行政與司法的互動圖像即能自然的顯露出其中潛在的因果。至於行 政系統特定行為的改變，是否是司法審查所預期的，或究竟是正面或負面的，本 研究認為也不太需要框定在司法的立場來判定是否合於法院所期待的改變，反而 應該回到事務的本質來加以判斷。以中科三期為例，法院認定因開發行為構成對 環境有重大影響之虞應進入二階環評，而環保署最後終於決議「尊重」判決將此 案進入二階環評，看似總算合於法院的要求與期待，但回到環境治理的本質上來 看，即便環保署進入二階環評，但從行政系統的考量和二階環評運作的真實情況 來看，這個法院所期待的改變，在行政系統的回應下，反而產生了非預期的效果，
此即為一明顯的例證。
其次，關於司法促成改革有效性與否的問題。在過去的研究中，針對「司法 能否作為社會改革的有效途徑」，有兩派不同的觀點，分別為「動力法庭論」
（Dynamic Court view）以及「有限法庭論」（Constrained Court view）。其中以 學者 Rosenberg 為有限法庭論之集大成者。Rosenberg（2008：10-21）指出由於 憲法權利的有限性、司法部門欠缺獨立性、司法欠缺發展政策及執行判決的能力，
這些侷限使得希冀藉由司法訴訟促成社會改革成為「落空的期望」（the hollow hope）。更重要的是，Rosenberg（2008：420）強調「政治力支持與否」是司法 能否促成社會改革的關鍵所在。司法判決能否被落實、執行，取決於政治部門的 態度，倘若其對判決持敵對態度，那麼將使法院的努力歸於無效。另外，Epp 的 兩本書也有相似的看法。他的第一本書《The Right Revolution: Lawyers, Activists, and Supreme Courts in Compartive Perspective》（1998）描述律師、運動者以及法 院如何促使權利革命的發生，在此過程中法院透過判決確認權利的存在並且具有 正當性，因此扮演著重要的角色。然而，Epp 卻進一步指出權利革命的發生，並 不意味著權利最終一定能被落實。Epp 的第二本書《Making Rights Real: Activists,
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Bureaucrats, and the Creation of the Legalistic State》（2009）即描述訴訟仍是重要 的運動途徑，運動者的角色也仍然重要，但儘管法院藉由判決確認權利，但卻沒 有能力讓權利被落實，Epp 也以不同政策領域的個案：美國警察權改革、職場性 騷擾、孩童遊戲場安全問題等，說明司法判決後官僚體系是否抗拒改革才是最重 要的關鍵。
Canon（2004, 78-81）也指出：並非所有的判決都會被行政系統執行。他以 美國 1973 年的羅訴韋德（Roe v. Wade）一案為例，美國聯邦最高法院宣告承認 懷孕婦女的墮胎權是受到憲法的保障，但法院宣告後並沒有州議會修法實施這項 新的權利，甚至在美國各州這仍屬刑事重罪。即便今日，婦女墮胎議題在美國社 會仍然持續爭議，近年甚至有越來越多州通過各種限制婦女墮胎的法案，例如：
2013 年 7 月德克薩斯州通過法律禁止 20 周後的墮胎，並對醫生及藥品等實施更 嚴格的規範，直到 2015 年德克薩斯州仍試圖再增加限制條款（Martin, 2015）。
這對聯邦最高法院賦予的婦女墮胎權形成極大挑戰。
這些都說明在司法與行政權的互動中，司法沒有能力決定判決怎麼被落實，
往往需要行政系統的支持。就如同 Hamilton（2008）所言「司法既無刀槍，也無 鈔票」使其成為「最低度危險」的政府部門20。儘管司法審查最主要的目的在於 監督制衡行政系統，但由於其職權上的性質所產生的侷限，使得「行政如何回應 司法」成為最關鍵也最重要的問題。
至於行政系統的回應，或者行政系統如何執行司法判決。陳敦源、林俞君
（2009）21嘗試從公共選擇理論（public choice theory）指出司法審查對於行政系 統的拘束力可能不如一般認知的那樣理所當然。因為依照官僚自利（self-interest）
的假設，由於行政與司法之間的偏好（preference）不同，而相異的偏好可能促 使行政系統以和司法預期有所落差的方式來回應司法判決。
以環境運動而言，何明修（2006：13-14）指出環境運動作為一種抗爭政治，
其所主張的訴求往往衝擊某些優勢群體的既得利益，進而對政治社會實體產生劇 烈的碰撞。在這個過程之中「國家權力」彷彿一把雙面刃。政府一方面積極推動 開發案進而侵犯部分群體的環境利益，但卻也同時是促進環境正義實現的重要推 動者，因此國家權力的介入與否，與實際的實行方向即是一個值得觀察的議題。
20 原文內容：“The judiciary would be the least dangerous branch of government. It lacked the teeth of both the other branches of government; it had neither the power of the sword nor the power of the purse.”
21 此篇為研討會論文，但該篇論文的電子檔並無頁碼，故無法標註頁碼。
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而 Hancock 也點出環境議題領域欲藉由法律途徑落實環境人權所存在的結構性 問題，Hancock（2003：87）認為：「企業利益對國家的影響亦會延伸至司法領 域，權力政治使得政府的立法、行政甚至司法部門都傾向於反映、表達甚至是支 持有權者的利益。」從而我們可以觀察到，由於環境運動的終極目標除了要求環 境正義的落實、美化環境、保護自然之外，背後更涉及到資源如何被分配、承認 弱勢群體的生活方式並共同參與環境決策（何明修，2006：xi）。所以行政系統 的偏好極有可能傾向特定一方，例如：考量企業利益，並與資本家結盟，因而以 其考量為考量、以其偏好為偏好，導致另一方的權利與改革的需求被犧牲。
Canon 也進一步將行政系統對於司法判決可能的反應區分為三種類型（參見 表 1）。這個分類顯示行政系統會依「自利」的動機，進而決定要如何對司法加 以回應，但同樣的，Canon 也強調司法並沒有權力去影響其判決被執行與否。
表 1：行政系統回應司法的三種態樣
反應類型 說明
正面歡迎的態度 若是行政系統所期待發生的改變，尤其在之前是法所不允許
正面歡迎的態度 若是行政系統所期待發生的改變，尤其在之前是法所不允許