第四章 第一次撤銷訴訟中行政與司法的互動
第一節 第一次撤銷訴訟
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第四章 第一次撤銷訴訟中行政與司法的互動
中科三期環評爭議的運動歷程中，行政與司法之間有數波攻防，本章將以第 一次撤銷訴訟為主軸，還原行政系統對於司法判決的因應及其和司法互動的樣貌。
總體而言，隨著后里農民提起訴訟，歷經法院的審理、判決，95 環評結論遭最 高行政法院判決撤銷確定，判決既出使得 95 環評結論溯及失其效力。而行政系 統雖然強力的抵抗並抨擊司法，但為了中科三期科學園區開發的進行，仍必須重 新另為適法的環評審查結論，因此環保署無可避免的必須重新進行環評影響評估。
然而，雖然得重新進行環評，但為了確保園區的開發能不受影響，因此，開發許 可效力的爭辯，成為第一次撤銷訴訟後，極為重要的一環。也正因為行政系統堅 持開發許可的效力，因而促使后里農民提起假處分與停止執行，由法院來裁定中 科三期是否應該停工，則又是行政與司法之間的另一波攻防。
第一節 第一次撤銷訴訟
2006 年 6 月 30 日，中科三期后里基地七星農場環評以有條件通過，后里農 民於 8 月 29 日依法向環保署之上級機關行政院提起訴願。行政院逾訴願決定期 而未為決定，后里農民遂於 2007 年 3 月 28 日依法向台北高等行政法院提起撤銷 訴訟，之後，行政院於 6 月將訴願予以駁回。經過將近一年的審理，台北高等行 政法院於 2008 年 1 月 31 日以 96 年度訴字第 1117 號判決「訴願決定及原處分均 撤銷」，成為 1994 年環評法實施以來環評結論遭撤銷之首例。由於是「首例」，
所涉及的又是國家重點的科學園區開發計畫，讓行政系統如臨大敵，尤其是負責 進行環評的環保署，站上第一線因應來自司法判決的挑戰。
一、 北高行撤銷 95 環評結論23：環保署上訴
（一）北高行判決
北高行判決雖不是確定判決，但由於是首例，且其中許多論證也都成為後續 最高行政法院判決的基礎，故此處亦簡要的概述之。總結而言，北高行的判決有 以下重點：環境影響評估制度中第一階段與第二階段環評程序的區別，並闡釋對 於「對環境有重大影響之虞」這個不確定法律概念的認定，以及法院對行政機關 判斷餘地應如何加以審查，最後則就本案的核心爭點「原處分認本案無對環境有
23 如前所述，本研究的研究範圍，是以 2010 最高行政法院判決撤銷為起點，然而，由於最高法 院的判決多維持北高行的見解，因此，此處還是將北高行的判決納入加以整理，特此說明。
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重大影響，不應繼續進行第二階段環境影響評估，有條件通環境影響評估是否適 法」加以論述。
北高行認為：第一階段環評程序多僅是「書面審查」程序，真正的環評程序 始於第二階段。因此，第一階段環境影響評估程序實負有過濾對環境是否有重大 影響之虞，決定是否進行第二階段環境影響評估的任務。其中，決定是否進行第 二階段環境影響評估的判斷標準為環評法第 8 條及環評法施行細則第 19 條「對 環境有重大影響之虞」，此因涉及不確定法律概念，法院也進一步闡釋：「倘若 具有高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，由於法院審查能力有限，而承 認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。但如行政機關之判斷有恣意濫用及 其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查」。
至於 95 環評結論是否適法，法院認為，七星農場園區以光電產業為主軸，
其污水隨廠商之開發量產進度而成長，排放量甚為可觀，對於農民灌溉、當地居 民用水、國民健康及安全等，均有相當影響。再者，環評委員置有二十一人，周 晉澄是其中唯一一位具有健康危險評估專業知識的委員，因此周晉澄委員的意見 具有決定性之關鍵。且專案小組初審會議共五次的會議紀錄，也足以證明本案是 在資料提供並不完整的情況下，即作成原處分結論。歷次會議紀錄顯示，周晉澄 委員曾多次要求開發單位應補充製程所有物質之特性及其毒性資料、健康風險分 析等多項資料，而開發單位雖有陸續補充部分資料，但直至第五次專案小組初審 會議，周晉澄委員仍發言表示資料並不完整，且有許多缺失。但這些疑慮並未被 環評會議妥善處理，即以兩案併陳的方式提請表決，最終表決的結果為：11 票 贊成「案一：有條件通過環評」，8 票贊成「案二：應繼續進行第二階段環評」，
比數甚為接近，而周晉澄委員也認為應進入第二階段環評程序。
且審查結論中所列之條件五，載明：
開發單位於營運前應提健康風險評估，其中必須包含毒性化學物質緊急 意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健 康之影響提出風險評估及應變措施，送本署另案審查。如評估結果對居 民健康有長期不利影響，開發單位應承諾無條件撤銷本開發案。
法院指出，此條件足證本案確有對國民健康及安全造成不利影響之虞。但環保署 在開發單位未提出健康風險評估的情形下，遽認開發行為對國民健康及安全無重 大影響，毋須進行第二階段環境影響評估，爰為有條件通過環境影響評估之審查，
即構成未考慮相關因素，裁量濫用之違法。因此，法院認定 95 環評結論是環保
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署及環境影響評估審查委員依據不充足之資訊而作成，構成行政機關之判斷，係 出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊之違法。因其涉及違法，法院自得就此加以審 查，並將其予以撤銷。
（二）環保署的因應
針對北高行判決，環保署於 2008 年 2 月 1 日（判決隔日）以新聞稿24表示：
「環評審查作業一切依法辦理，將研議後續如何處理。」對於后里農民主張本案 應作成第二階段環評的審查結論，環保署也再次重申：「本案實已有對環境涵容 能力或國民健康影響加以審查而認為可有條件通過，並無環境影響評估法第 8 條及環境影響評估法施行細則第 19 條之情事，不必再進入第二階段的環境影響 評估。」由於只是第一審，環保署後續的因應，毫無疑問的選擇提出上訴，並以 判決未確定仍待上訴為由，未命相關的開發行為停工。
二、 最高行撤銷 95 環評結論確定：以續審重啟環評
上訴審理期間，中科三期的開發持續進行，園區內的廠商旭能光電也於 2009 年第二季開始營運量產。距離北高行判決中間見隔了兩年，最高行政法院終於在 2010 年 1 月 21 日做出判決，駁回環保署的上訴，撤銷 95 環評結論確定，創下 環評結論遭最高行撤銷確定之首例。最高行認為原判決的認事用法並無不合，故 多半維持北高行的判決見解。
（一）最高行的判決
判決中，除了再次確認法院對於行政機關基於裁量權所為之行政處分，其司 法審查的範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性之外，也同樣花了 非常大的篇幅整理出歷次專案小組初審會議中，周晉澄委員認為資料不充分的部 分，就此指摘環評結論是依據不充足的資訊而作成，認定其構成行政機關之判斷，
係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊之違法。另外，對於開發單位所提供的資料 能否真實反應出對環境的衝擊，最高行認為：
本案資料提供並不完整，就健康風險評估，因開發單位未提實際採樣與 檢測計畫，無法得知是否正確。另該資料僅是隨機單點採樣背景結果而 已，要有更完整的追蹤與分析，才能完整的呈現環境衝擊影響。而健康 風險危害百萬分之一機率的推估時，必須考慮相關危害物之加乘效應，
24 參見行政院環境保護署，2008 年 2 月 1 日，中科三期后里基地環評判決撤銷 環保署強調一切 依法，網址：http://enews.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?InputTime=0970201153555
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而非僅以個別危害物質之個別效應相加總。
總體而言，法院除了指摘資料不全之外，也進一步質疑開發單位所提供的健康風 險評估資料未提實際的採樣與檢測計畫，法院認為其並未進行完整追蹤分析，也 未考慮危害物質間互相的加乘效應等，如此一來，不僅無法真實反應出對環境的 衝擊，也有低估其對環境衝擊之嫌。比較而言，北高行僅羅列出資料不全的部分，
而最高行在這個基礎上，更進一步指摘既有資料也存在風險被低估的問題。
另外，最高行對於環評法第 8 條所謂的「對環境有重大影響之虞」，也提出 了比北高行更積極的論述。最高行認為在第一階段環評審查程序中，一旦發現開 發行為存在對環境有重大影響的疑慮時，就應進入第二階段環評：
環評法第 8 條既規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』， 應繼續進行第二階段環境影響評估者」……第 8 條所稱之「重大影響」，
則例示規定於環評法施行細則第 19 條各款25，可見只要開發案具有其 中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須 開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之。
對於環保署所稱：「本案無對國民健康及安全造成不利影響之虞，無庸依環 評法第 8 條規定，繼續進行第二階段環境影響評估。」最高行也肯認北高行的判 決見解，認為 95 環評結論有條件通過所附的條件五，即足以證明此開發案對於 國民健康及安全確有造成不利影響之疑慮，因此環保署上述主張並不可採。總結 而言，最高行認為開發案既對於國民健康及安全存有不利影響之虞，即應進入第
對於環保署所稱：「本案無對國民健康及安全造成不利影響之虞，無庸依環 評法第 8 條規定，繼續進行第二階段環境影響評估。」最高行也肯認北高行的判 決見解，認為 95 環評結論有條件通過所附的條件五，即足以證明此開發案對於 國民健康及安全確有造成不利影響之疑慮，因此環保署上述主張並不可採。總結 而言，最高行認為開發案既對於國民健康及安全存有不利影響之虞，即應進入第