第五章 第二次撤銷訴訟中行政與司法的互動
第二節 中科三期的二階環評程序
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一、二階環評程序的界定，也確立了此訴求的正當性。然而，環保署此一變革，
表面上從善如流，但若環保署的二階環評非公眾所期待的二階環評，只是為了滿 足程序上與形式上的合法性而為之，這不僅會削弱運動者訴求的正當性，對於訴 訟策略上亦是一種反蝕。實際的狀況是，當后里農民與律師在範疇界定會議上質 疑二階環評程序的合法性時，環保署則表示：已經依你們的訴求進入二階了。然 而對於后里農民而言，這個遲來的二階是否能協助他們解決問題？還是只是行政 系統為了避免敗訴所買的保險？
第二節 中科三期的二階環評程序
在中科三期開發案中，由於后里地區既存污染高，后里農民對於再容納科學 園區的開發，提高健康風險及對環境的影響始終都有很深的疑慮，因此「進入第 二階段環評」一直都是運動策略與訴訟中的重要訴求。只是當這個訴求在中科三 期的爭議持續八、九年後總算被環保署所採納時，反而已無法取信於民，並引發 強烈的質疑。
一、 魔鬼藏在細節裡
從環保署提出「簡化一階、二階為主」的變革，到中科三期的二階環評正式 展開，這過程之中有許多的決策細節都引發質疑。首先，在環評制度層次，由於 環評法第 8 條本來既有「對環境有重大影響之虞即應進入二階」的規範，而環保 署如今研擬以「表列」、「自願進入」、「審查決定」這三種方式來決定是否進 入二階環評，實是在本來的制度框架上疊床架屋。記者胡慕情（2014）即提出質 疑，認為這樣反而可能變相的限縮了進入二階環評的開發案類型、甚至讓業者有 更多上下其手的空間。
其次，回到中科三期這個個案上，環保署雖表示基於尊重最高行政法院的判 決意旨，決議中科三期繼續進行第二階段環評，但對於後續程序的設定指明：「應 繼續進行第二階段環境影響評估，廢止並定原審查結論自本案完成第二階段環境 影響評估之日起，失其效力。」（環保署，2014b）而中科管理局也順應表示75：
「將配合環保署環評大會決議辦理二階環評程序……原本 99 年的環評審查結論 要等到二階環評完成並公告之後才會失效，所以並不涉及廠商是否停工，換言之，
75 參見中部科學園區工業管理局，2014 年 1 月 29 日，有關 103 年 1 月 22 日報載『爭議多年中 科 3 期確定進入二階環評環保署做出決議中科局「將配合辦理」但廠商是否停工等國科會通知』，
提供說明資料如下，網址：
http://www.ctsp.gov.tw/chinese/00home/custom_view.aspx?v=1&fr=529&no=645&sn=341
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目前廠商營運不受影響，特此澄清。」然而，環保署這個「另定失效日期」的決 策備受質疑，認為環保署僅只是要「無縫接軌」，讓新的環評結論無縫的取代 99 環評結論這個無法通過法院檢驗的行政處分。且在 99 環評結論未因瑕疵而被判 決撤銷或廢止的情況下（法院未為確定判決，這個行政處分仍為有效），何以又 重啟程序，形成「已通過環評之開發案又進行第二階段環評」的狀態。另一方面，
儘管決議進入二階環評，但行政系統仍一再強調相關的開發行為及廠商營運皆不 受影響也不需停工，當風險早已成為實害，這樣的環評審查程序和環評制度中預 防原則精神仍然是佈相見容的。因為上述的這些原因，對后里農民與運動者而言，
即便進入二階環評，也幾乎看不到本案有不通過的可能性，因此他們強烈質疑環 保署背後動機。
詹順貴律師（2014）認為：「完全是政治算計…玩假的二階環評有何意義？」
並在北高行撤銷訴訟的審理庭中向法官表達對於二階環評的質疑：
環保署雖然在上次開庭後有將本案送進入二階（註：2014 年 1 月 7 日 開庭，環保署於 1 月 21 日正式決議本案進入二階），但是公告函中卻 是把原來一階環評的效力一直持續到二階環評結論作出來為止。正常的 環評制度可以開發的前提，是環評獲得通過結論，如果會進入二階環評，
一階審查結論應該是認定應繼續進入二階環評，不論如何，不會該當可 以許可開發的效力存在。被告及參加人作出來的其實並不是想要正本清 源將環保制度釐清並作出正確的處分，而是在踐踏這個環評制度。……
如果今天被告及參加人先不遵守法制、動輒希望用既成事實來綁架司法，
到最後只能容任作情況判決，或者是以重大公共利益為由不能撤銷，這 都不是正本清源的方式。76
陸詩薇律師（2014）則批評：「環保署與國科會從來不思檢討，為何法院一 而再再而三站在人民這邊，反而剛愎自用，只想著如何保障廠商營運無虞，全然 不顧法治與環境破壞。」記者呂苡榕（2014）的專題報導亦論及：「環保署提二 階環評是在為敗訴買保險……二階環評只是為了避免訴訟再度落敗，才主動丟出 的配套方案，環保署還打算讓兩次環評無縫接軌。」由此可看出，儘管后里農民 總算盼到第二階段環評，但魔鬼藏在細節裡，當行政系統一方面決議進行二階，
一方面堅持廠商營運如常不受影響，並訂定 99 環評結論的失效日期為二階環評 完成時，引發環保署只是要「無縫接軌」的質疑。然而，儘管有諸多質疑，中科
76 開庭電子筆錄（2014 年 2 月 18 日：北高行第二次撤銷訴訟審理庭）經由林三加律師協助調閱 取得。
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三期的二階環評仍正式展開，整個運動的也從原來以法庭為單一戰場的狀況，一 分為二，再度呈現訴訟與環評程序雙線進行的狀態。
二、 範疇界定會議公民參與實況
進入二階環評是行政系統面對環評結論一再被法院撤銷的因應，因此環保署 後續落實二階環評的實際作為亦是觀察行政系統如何回應司法的重要體現。過去，
隨著越來越多環評爭議案件，因此許多學者對既有環評程序已累積了許多的檢討。
杜文苓（2010：52）亦以中科三期的環評省思制度亟待改進之處，指出環保行政 機關如能在敗訴後反躬自省，促進根本性革新，才有助於減少重大開發設置案的 衝突與正當性，而公民參與則是強化環評正當性的重要元素。因此，歷經了多次 的敗訴，以及外界對於環評正當性的質疑，環保署如何在二階環評中，落實法律 所賦予的環境決策的參與權，將是一個重要指標，且了解二階環評的實況也有助 於可更客觀的評價行政系統對於司法判決的因應作為。
台灣的環評制度雖有兩階段的設計，但在過去的環評實務上，經環評委員會 審查而進入第二階段環評的案件卻很少，而歷來之所以認為第二階段環評才是真 正的環境影響評估程序，其原因在於「公民參與」。二階環評的公民參與可分為 三部分，即：範疇界定、環境影響評估之初稿之製作以及環境影響評估之初稿之 審查（葉俊榮、張文貞，2010：18）。藉由這些制度性的安排可構築較縝密且踐 行公民參與的程序。因此，「公民參與」成為觀察行政系統如何回應行政法院判 決意指的重要指標。以下將以本研究參與觀察的紀錄，還原環保署二階環評的實 際運作狀況，藉以觀察究竟行政系統是如何回應司法。
隨著環保署決議中科三期進入二階環評，相關的程序也陸續展開，其中最重 要的便是「範疇界定會議」。環評法第 10 條77所規定的範疇界定會議，在性質上 就如同「議程設定」的功能，而範疇界定會議最主要的目的於決定應納入二階環 評進行評估的替代方案、範圍、項目內容與方法，並製成範疇界定指引表，進而 讓開發單位調查、蒐集資料製成環評的初稿，再供環評委員審查，換句話說，公 民可以透過參與範疇界定會議和專家委員以及開發單位等，共同界定哪些內容應 納入評估，這也就是環境決策的程序參與權中非常重要的一個環節。
而中科三期的二階環評範疇界定會議就在爭議與疑慮中，於 2014 年 4 月 9
77 環評法第 10 條：「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學 者、專家及居民代表界定評估範疇。前項範疇界定之事項如下：一、確認可行之替代方案。二、
確認應進行環境影響評估之項目；決定調查、預測、分析及評定之方法。三、其他有關執行環 境影響評估作業之事項。」
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另一個引發雙方僵持的是「開會週期的設定」，即兩次會議要間隔多久。由 於範疇界定的內容涉及大量專業知識84，若要讓公民能「實質」參與，則需要投 注時間準備。因此后里農民與環保團體提議應相隔兩個月，但主席及在場的專家 學者則認定一週、至多兩週即足矣。雙方最後互相讓步為間隔一個月，不過從雙 方還價的過程，可以觀察到「專家」與「被認定為非專家的公民」對於準備時間 的認定上的落差，這背後指涉的不僅是身份，更是身份背後對知識掌握能力的問 題，然而，若強調以公民參與落實實體審查，就不能以專家的標準一體適用至公 民身上，否則這種潛在的操作邏輯對於公民參與亦會形成一種限制。
最後是關於「與會專家學者的邀請」。4 月 9 日出席的學者專家皆是由環保 署所邀請，而環保署在會議中無意間透露當天與會的環評委員實是以「專家學者」
的身分出席，簡言之，出席者非限於環評委員。進而引發環保團體質疑：既然不 是限定環評委員才能出席，那為何公民不能推派其他學者專家與會。對此，綜計
的身分出席，簡言之，出席者非限於環評委員。進而引發環保團體質疑：既然不 是限定環評委員才能出席，那為何公民不能推派其他學者專家與會。對此，綜計