以政策行銷途徑評估台北市自行車道政策-跨機關協力之審視 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 以政策行銷途徑評估台北市自行車道政策－. ‧. 跨機關協力之審視. Nat. io. sit. y. Evaluating the Bikeway Policy in Taipei City from. er. the Perspective a of Policy Marketing: The Focus of. n. iv l C n h e n gCollaboration inter-agency chi U. 指導教授：蘇偉業博士研究生：謝佑晟撰. 中華民國一百零二年八月.

(2) 謝辭感謝蘇偉業老師的指導與協助，也感謝陳敦源老師與魯炳炎老師的意見。感謝所有家人、林冠宏先生、白昇永先生以及段茂芬小姐，謝謝大家這些日子來的支持。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(3) 摘要本研究主要評估台北市自行車道政策在跨機關的運作下，規劃與執行過程所產生的問題，並以政策行銷觀點檢視市府團隊是否以運用行銷來協助政策順利推展。最後期望能夠就研究發現，對目前跨機關政策推行之困境找到新的方向。回顧近幾年來國內外政府所關心的議題，極大部分皆與環境生態有關，其核心論調不外乎提醒民眾愛惜生態，共同營造永續經營的居住環境，綠色運具的概念也應運而生。台北市政府在此時決定要建構市區自行車道，除了宣示其邁向一國際大城，也代表其節能減碳的決心。本研究主要以深度訪談作為研究方法，期望能夠. 政治大. 從第一線人員了解市府規劃過程的作法與思維，並採實地觀察來檢視各區域自行. 立. 車道的使用情況。經研究後發現，北市府並未以行銷之思維來進行規劃，加上跨. ‧ 國. 學. 機關對政策產生不良的影響，致使此政策的規劃與施行不如預期。或許在將來，政策行銷可作為政策管理途徑來協助自行車道政策的推行，政府內部也能發展出. ‧. 適合政策行銷管理的組織結構，並推展到其它的跨機關政策。. y. Nat. n. er. io. al. sit. 關鍵字:政策行銷、跨機關協力、自行車道政策. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(4) 目錄第一章緒論…………………………………………………………………………..1 第一節研究背景與動機………………………………………………………..1 第二節研究目的………………………………………………………………..2 第二章文獻回顧……………………………………………………………………..4 第一節行銷的起源與發展……………………………………………………..4 第二節社會行銷理論…………………………………………………………13 第三節政策行銷理論…………………………………………………………22 第四節跨機關合作間的政策行銷……………………………………………40 第五節研究問題………………………………………………………………68. 政治大. 第三章研究設計……………………………………………………………………70 第一節北市自行車道政策背景簡介…………………………………………70. 立. 第二節研究架構、範圍………………………………………………………72. ‧ 國. 學. 第三節研究方法………………………………………………………………74 第四章研究發現與分析……………………………………………………………79 第一節自行車道政策的決策內涵與執行情形………………………………79. ‧. 第二節北市自行車道成效檢視………………………………………………84. y. Nat. 第三節自行車道規劃過程評估－以政策行銷觀點…………………………97. sit. 第四節自行車道政策之障礙－以跨機關協力之觀點……………………..107. er. io. 第五節小結…………………………………………………………………..119. al. n. v i n Ch 第一節自行車政策的重新檢視……………………………………………..122 engchi U 第二節行銷角度檢視個案..………………………………………………..122. 第五章結論與建議………………………………………………………………..122. 第三節自行車道政策中的跨機關協力……………………………………..124 第四節建議與展望…………………………………………………………..127 參考文獻……………………………………………………………………………130. 3.

(5) 表目錄表 2-1: 社會行銷的挑戰與困難 ....................................... 19 表 2-2: 公共行政中的組織系絡 ....................................... 42 表 2-3: 研考會建議市府各局處與自行車運輸發展相關之職掌 ............. 54 表 2-4: 政策方案內容比較 ........................................... 58 表 2-5: 現有市區自行車道長度表 ..................................... 65 表 3-1: 通勤使用交通工具各期調查比較分析 ........................... 72 表 3-2: 本研究訪談狀態 ............................................. 76. 政治大. 表 4-1: 北市自行車道政策執掌表 ..................................... 80. 立. 圖目錄. 學. ‧ 國. 表 4-2: 敦北、公館、信義自行車道特性表 ............................. 84. ‧. 圖 2-1: 政策行銷模式 ................................................34 圖 2-2: 策略性行銷過程模式 ..........................................36. y. Nat. er. io. sit. 圖 2-3: 政策行銷模型 ................................................38 圖 2-4: 全方位評估 ..................................................67. al. n. v i n 圖 3-1: 研究架構圖 .................................................. 73 Ch engchi U 圖 4-1: 北市自行車道機關互動示意圖 ..................................83 圖 4-2: 台北市自行車道路網 ..........................................86 圖 4-3: 敦北自行車道 ................................................88 圖 4-4: 公館自行車道 ................................................89 圖 4-5: 信義自行車道 ................................................89 圖 4-6: 人行道上的自行車 ............................................99 圖 4-7: 臨停於自行車道的汽車 ....................................... 100 圖 4-8: 信義自行車道 ............................................... 101 4.

(6) 圖 4-9: 公館自行車道 ...............................................103 附錄一、車道地圖與觀測位置........................................ 140. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(7) 第一章緒論第一節研究背景與動機：本研究主要以政策行銷理論來檢視台北市自行車道政策以及評估北市府中跨機關運作的詳細情形。在 2009 年年底，各先進國家齊聚丹麥哥本哈根，展開跨國界的氣候高峰會，用以解決氣候變遷的問題並創造出更好的生態環境。同一時期，我國政府也推出都市自行車道，主要用意即為推展環境永續經營的理念，除了希望舒解巔峰時刻的車潮，更希望藉由自行車的應用能夠在某種程度上改善. 政治大自行車道政策也不例外，但它是否在跨機關的運作中被忠實呈現，而此立意是否立. 空氣的污染。然而，一個政策在規劃與執行時期，通常包含多個部門參與其中，. 能夠簡單的透過公共政策來落實於民眾生活仍有極大的問號，此疑問成為本研究. ‧ 國. 學. 了解跨機關政策運作與政策行銷關係之切入點。. ‧. 從實務觀點而言，依據專業統計，我國汽車廢氣的排放已經成為空氣污染的. sit. y. Nat. 主要元凶。而在汽車之外，還包含一千四百多萬台的機車1 ，交通問題所造成的. n. al. er. io. 污染已經嚴重危害我們的生活品質，甚至可能造成氣候之變遷。因此，對於移動. v. 污染源的管制和因應政策有絕對的必要性。「氣候變遷」為當前全球面臨最嚴峻. Ch. engchi. i n U. 的考驗，更是人類文明史上從所未見的結合自然、生態、經濟、社會、健康的挑戰2。由於此議題所涵蓋學科的複雜性，在解決問題的途徑上，過去傳統由上而下的決策過程以及缺乏彈性與課責性的官僚體系都必須重新加以檢視。本研究認. 1交通部－機動車輛登記數，網址：. http://www.motc.gov.tw/mocwebGIP/wSite/lp?ctNode=162&CtUnit=94&BaseDSD=16&mp=1 2行政院環保署－移動污染源管制網，網址：. http://mobile.epa.gov.tw/trafficcontrol.aspx 1.

(8) 為，政策行銷或許能夠給予跨機關之專案管理不同的啟示，使其能夠在面臨不同需求的各個利害關係人時，發展出不同的策略。回顧台灣的發展，隨著經濟成長，所得增加，政經體系穩定加速了民主化的生根茁壯；此背景帶來兩項思維；首先，民主讓政府更加的注重民意，民眾也更加注意自身所能夠發揮的影響力，是以政府在公共政策的制定和執行上必須要更有效率及更加貼近民眾。將行銷概念運用至公共政策，或許可以幫助政策順利的進行，尤有甚者，可以引導公眾價值的轉變。其次，追求政經體系發展代表國家必須就國內資源做充分的整合與運用，不同部門之間的功能整合與協力勢在必. 政治大乏競爭的政策環境，使得政策行銷必須以不同於傳統行銷或社會行銷的角度來剖立. 行。而當吾等檢視上述兩者時，便可以發現由於公部門所包含的合法強制力與缺. ‧ 國. 學. 析；另外，公部門長久以來的結構能否有效運作政策行銷的管理模式，都是未來台灣發展不可忽視的議題。. ‧. 到底何謂政策行銷？其與行銷或社會行銷的差別何在？跨機關的複雜政策. y. Nat. n. al. er. io. 第二節研究目的：. sit. 如何藉由政策行銷來滿足不同市場之需求？本研究將於下列章節一一探討。. Ch. engchi. i n U. v. 承接上段的論點，本研究希望歸結出政策行銷的理論內涵，將其和“行銷政策”等傳統的理論加以區分，並且歸納政策行銷理論發展以找出其脈絡。另外，本研究還將以台北市政府作為研究對象，研究政策行銷在跨機關下的可行性與可能面對的困境，檢視行銷原則能否良好的被鑲嵌在政府系統之中。由於在此個案中，政策帶來的是深遠的改變，因此本研究將試圖以政策行銷角度檢視政策推展；但因為此個案涉及多個機關間的合作，所以跨機關管理對政策規劃之影響以及行銷於運用時將面臨何種問題也同樣成為重要研究目的。最後，在自行車道下. 2.

(9) 的不同個案區域，本研究將以行銷來加以評估，解釋規劃過程與各區域成功及失敗的原因為何。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(10) 第二章文獻回顧從最初的以物易物，到現今蓬勃發展的市場，百餘年來的行銷進程不僅僅帶來學術理論上的多方論戰，更以難以估計的財貨建構了實務市場上的企業帝國。行銷這個縱橫市場的利器如何和政府部門做出連結？與錢財和污染畫上等號的同時，行銷能否和政府部門的政策做出激盪來給予公眾更大的價值？本章將探討行銷理念的起源和理論內涵，接著從行銷擴大化衍伸到社會行銷而至政府部門之應用的政策行銷。. 政治大策來審視其適用性。然而，政策行銷應用在公部門上仍遇到不少挑戰及困境，這立此外，本研究將政策行銷視為政策管理之模式，在實務操作上以自行車道政. ‧ 國. 學. 主要反映在政策企業家及現行政府組織運作之侷限上（蘇偉業，2007：25）。所以本研究還將探討政策複雜化與政策跨機關下，政策行銷運用之可行性與困境。. ‧. 第一節：行銷的起源與發展. sit. y. Nat. io. n. al. er. 一、行銷起源與過程. i n U. v. 論及行銷的起源可追溯至古希臘時代，當時行銷就已存在人類社會。二十世. Ch. engchi. 紀初期，即有學者借用經濟學的理論來探討行銷的概念。1901 年 John Crowell 提出農產品分配報告，主要檢視用以分配農產品的通路和制度；1911 年 Ralph Bates 出版了『銷售、採購與運送方法』討論產品行銷問題；隔年 L.D.H. Weld 在大學開設了農業行銷課程，並在 1916 年出版《農業行銷》一書，行銷一詞於此正式出現（蔡岳展，2004）。隨後，行銷的發展整合了經濟學、心理學、社會學、人類學等成為一門應用行為科學。1960 年代， Kotler 以其經濟學和決策科學方面的專長，為行銷注入了新的活力，行銷管理學派也萌芽並成長茁壯（黃俊英，2007）。到了 1969 年， 4.

(11) Kotler 更將行銷概念擴大應用於非營利組織，時至今日，行銷的範圍已經被廣泛運用在企業、政府以及非營利機構組織（蔡岳展，2004）。二、行銷哲學的演進黃俊英(2007)提出四種相互競爭的經營哲學會影響行銷者的活動，本研究認為此四種哲學恰好可以代表行銷哲學之演進過程： 1.生產觀念（Production concept）此觀念以生產者的角度出發，考量的是自身資源的擁有與如何有效率的生產並. 政治大. 提供產品與服務，若是在市場供不應求或競爭性很弱的情形下，生產導向的行. 立. 銷者是有成功的機會，反之亦然，由於未考慮顧客的需求與心理，此種生產者. ‧ 國. 學. 非常可能走向衰敗的命運。. ‧. 2.銷售觀念（Selling concept）. sit. y. Nat. 此觀念強調積極主動的銷售與推廣，認為此種作法可以促使人們購買更多的產. io. al. er. 品和服務，由於其主要目的是去銷售行銷者所生產的產品和服務，並非以顧客. n. 角度思考其想要的，是以難於和顧客建立長期的關係。. Ch. 3.行銷觀念（Marketing concept）. engchi. i n U. v. 此觀念的關鍵點在於如何看待顧客的角色，行銷者從顧客真正的需求和慾望來出發，在研擬過行銷活動後，爭取比競爭者更讓顧客滿足的機會。 Levitt （1960）曾簡單闡述銷售與行銷的異同，其認為：「銷售聚焦在賣方的需要，而行銷則聚焦在買方的需要；銷售專注於將產品轉換為現金收入的賣方需要，而行銷則專注於透過產品及其創造、運送到最後消費的所有事情來滿足顧客的需要。」所以簡而言之，銷售注重由內而外，行銷則是由外而內。. 5.

(12) 4.社會行銷觀念（Social marketing concept）在環境惡化，資源短缺的今日，人們開始質疑過去行銷觀念所帶來的短期利益，行銷應該可以扮演推動社會福祉與消費者權益的重要角色，不但要滿足消費者的慾望和行銷者所追求的利潤，在長遠的社會福祉發展上也該注入更多心力。上述的四個觀念若是簡單二分來看，前兩項為生產導向，後兩項為顧客導向，可以印證行銷的思考角度從賣家轉移到了買家身上。行銷不只是廣告、促銷、廣告等手段，相反地，這些手段都被歸納至行銷內涵的一部分。行銷觀念在今日. 政治大. 而言，可以被理解是透過一系列的、協調的、能夠達成組織目標的活動，提供產. 立. 品以滿足消費者的需求（榮泰生，2005）。本研究認為，環境的變化直接或間接. ‧ 國. 學. 的引導行銷概念的演變，行銷不但是單純的買賣以達成雙方互利的行為，更是買賣雙方在接受了多元環境與多元學科的衝擊下，擬定出的一套機制，代表的不單. ‧. 是利益的產生，也包含企業文化的建立。但到底什麼是行銷？又該如何定義此名. sit. n. al. er. io. 三、何謂行銷. y. Nat. 詞？. Ch. engchi. i n U. v. 到底何謂行銷？在此先以美國行銷協會（American Marketing Association）的定義來說明。美國行銷協會在 1985 年將行銷定義為：「行銷是計畫過程與概念的執行，包括定價、推銷，以及理念、產品和服務的分配。創造交換後滿足個人以及組織的目標。」而 2005 年時美國行銷協會將定義修正為：「行銷是一種組織功能，是創造、溝通和提供價值給顧客，並管理顧客關係的一套過程，使組織和其利害關係人都能獲得利益。」(A.M.A., 2008)如果比較兩次美國行銷協會的定義，後. 6.

(13) 者強調行銷之於組織的功能性，並且較重視顧客間的溝通和價值的傳遞；前者意在滿足個人與組織的目標，但後者更加上了多元行動者之間關係的維持。另外，根據 Kotler 與 Armstrong （2007：6）的說法，其定義行銷為：「社會與管理的過程，個人與團體藉由創造並交換價值來滿足其所需。」 Kotler 則進一步闡述，說明行銷並非用聰明方法將產品賣掉的藝術，行銷是為顧客創造價值的藝術，也是提昇顧客生活品質的藝術。回顧國內觀點，榮泰生（2005：5）認為行銷是營利與非營利機構所採取的一系列活動。其定義行銷為由個人或組織透過產品、服務、概念的創造，以及定. 政治大. 價、配銷及促銷活動，在動態的環境之下，加速令人滿意的交易活動。丘昌泰等. 立. （2001）在整理了 Adrian Sargeant 的定義後，指出行銷有三個特點，首先，行. ‧ 國. 學. 銷是一種管理過程，一個管理導向的組織一定會重視行銷管理；接著，它是顧客導向的，強調顧客至上，而且顧客是組織的生命中樞；最後，行銷是一種認定、. ‧. 預期與滿足顧客利益和需求的過程。. sit. y. Nat. io. er. 從上述內容可以了解各家學者對行銷定義之著重點或許不盡相同，但是就行銷的內在涵義來看，有三點是屬於行銷本質而不會因為定義不同而有所改變的：. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 1.行銷活動存在的正當性是繫於競爭性市場的存在與否，因此獨佔的市場上，行銷將失去其意義。 2.行銷過程必須在自願原則下進行，使用強制力違背行銷活動的原則。 3.行銷的本質即為交換。作為行銷的核心理念，交換可視為一種創造價值的過程。是以，我們可以理解到行銷的重點在於交換，並為雙方創造價值，在這過程中必須避免強制力的介入，組織必須以顧客為焦點，發展其所需要或想要的產品，而不是以強制的方式迫使顧客接受其產品。同樣的，由於整體行銷市場充滿 7.

(14) 了競爭性，顧客對於其需求有著充分的選擇，組織在這前提下勢必要清楚的做出市場的區隔，了解不同族群顧客的需求，提供多樣化的產品，才能在競爭性的市場下創造組織利益。在了解行銷的定義後，便可以進一步的檢視行銷的角色。其在人類社會中有著什麼樣的貢獻與影響，又是如何引導生活的改變。四、行銷與社會在 1997 年， NIKE 的越南工廠被發現是不安全的工作環境，員工每週工作. 政治大致癌的環境中。當 NIKE 被人權與勞工團體譴責後，該公司便開始進行全面性立. 六十五個小時，超額工時的報酬為每週不超過十美元。工廠通風不佳員工暴露在. ‧ 國. 學. 的勞工政策改變，包括引入新的全球勞工標準，建立企業責任部門來推動「關懷 NIKE 世界家族的方案」。企業的成功端看能否持續滿足顧客和所有利害關係. ‧. 人、採行高標準的經營以及行銷行為。而企業在進行行銷活動時，往往遭遇道德. sit. y. Nat. 上的兩難，行銷的社會責任在此時便是企業應該引以為鑑的標準之一（謝文雀. io. er. 譯，2007）。在行銷中，社會責任是指組織在對社會的正面衝擊做到最大化，對負面衝擊做到最小化的義務。因此，社會責任涉及到行銷決策對社會所造成的全. n. al. 面影響（榮泰生，2005）。. Ch. engchi. i n U. v. 在受到來自於各界的批評後，許多政策和措施被用來限制行銷者的行動，在基於長期利益的考量之下，行銷者開始思考自身所應該擔負起的社會責任，用以增強公眾的信心並且和社會大眾建立良好的連結，黃俊英（2007）認為行銷的社會責任分成三部分，包括對社區的責任、對消費者的責任和對生態環境的責任。換言之，行銷不僅僅是營利組織牟取利益的工具，當我們將它擺在非營利組織或社會中，交換關係將會有著和以往所不同的演繹方式；而根據最近一次美國行銷協會所發表有關行銷定義的文章，他們認為行銷已經不僅僅是一個管理的系統， 8.

(15) 其擴大了之前應用的範圍，確定行銷可以做出對社會有益的事情。 A.M.A. 在這篇文章裡對行銷所下的新定義為：『行銷是配置制度的活動，是創造、溝通、傳遞和交換對於顧客、客戶、夥伴及社會有價值的需求。』(A.M.A., 2008) A.M.A. 指出此定義最大的改變是為行銷提供了更寬廣的應用範圍，其不再只是一個功能，更是一個教育的過程。行銷的擴大化在今日已被美國行銷協會所接受並推廣，但其歷程和內涵為何？本文將於下個章節中介紹。五、行銷擴大化的內涵與爭議如同前一節所述，行銷為商業活動注入了新的活力，它使得企業更加蓬勃發. 政治大. 展，還說明了買賣行為不僅僅只是供給和需求的簡單關係。對於組織來說，行銷. 立. 的概念和技術為其開創了另一條道路，使他們能夠有更多元的技巧來增加收益。. ‧ 國. 學. 同時間，有學者開始設想行銷的觸角是否能夠觸及其行他領域？. ‧. 一般認為，將行銷之觸角往外擴張的濫觴為 Philip Koter 與 Sidney Levy，. sit. y. Nat. 其二人在 1969 年提出了行銷概念的擴大化( Broadening the Concept of Marketing). io. 各種組織包括非營利的組織都可以應用行銷的概念。. n. al. Ch. engchi. er. 一文，首先闡述了行銷作為一種普遍性的社會運動，為了因應快速變遷的世界，. i n U. v. 從兩人的文章中來看，隨著時代的前進，非商業組織的重要性日益升高，食物、衣服等等資源的短缺，造成政府職能加重，僅依靠單一力量勢必難以承受，於是解決這些問題的組織開始增加。雖然企業在社會服務上有著一定的比重，但是新興的第三部門同樣引人注目。即便這些部門並非所謂的企業，但他們同樣需要解決企業所面對的問題，例如財源的開拓、預算的規劃和管理，這些非商業的組織同樣的必須運作許多典型的商業功能。而透過了不同於企業的觀點，非商業的組織對於傳統中『產品』、『顧客』以及『行銷工作』有著不同的論點（Kotler & Levy, 1969）。 9.

(16) 就產品而言，當行銷要跨足非商業活動時，其銷售的是何種產品？當組織不提供有形產品如企業所銷售的財貨或是保險業所提供的保單服務時，是否可以提供對於公眾利益有影響的產品，如同政見、醫療甚至是行銷一個抽象的理念。此時產品的定義將不再只限於有形者，更重要的是它背後的價值。就顧客來說，在面對顧客時，一般顧客和社會大眾兩者所要求的便有明顯的差異。就公眾而言，他們所要求的是第三部門能否使用行銷的角度來維護他們的利益，或是僅偏私某些特定團體？就一般顧客而言，企業所要做的是滿足顧客的需求，也就是銷售數字的成長。但行銷運用在非營利部門時，要追求的應該是顧. 政治大. 客長期的利益而非看短期之內的銷售，也就是要以顧客為主要導向。. 立. 行銷工具在公共領域上有著不同於企業的應用。首先由於政府機關處在一個. ‧ 國. 學. 特殊的獨佔地位，所以在回應性上就不若企業，是以如何考量民眾需求是必須的。行銷工具可以強化其產品的競爭力，找尋最適價格，安排最好的通路。而最. ‧. 重要的功能是溝通，藉由溝通可以得知民眾的真正需求，並且將組織的理想傳達. y. Nat. er. io. sit. 到民眾腦中，畢竟對於非營利的行銷而言，「價值」可能才是真正的銷售重點。在 Kotler 和 Levy 發表文章的隔年，Robert Ferber 也發表了一篇文章，其. al. n. v i n Ch 揭露什麼樣的力量為行銷帶來了改變？這些改變又帶來了何種的衝擊（Ferber, engchi U. 1970）？首先，由於世界的快速變遷，商業活動的規模和形式都更加的複雜且日趨擴大，企業開始尋找互相聯繫的夥伴關係或擴張成跨國企業，行銷的內涵在此時被仔細檢視並且重新定義，試圖為困難的處境找出方法。同時，企業認知到他們有著應盡的社會責任，行銷的技巧不該只是被運用在企業的活動裡，更應該用來增進社會的福利，是以行銷技術便在這動盪變遷的大環境下，期望能改善社會問題。 Ferber（1970）認為上述的改變會為行銷帶來整合又多元的衝擊，就整合部分來說，行銷將和不同類型組織加以功能整合，緊密的整合讓各個組織能夠刺激並發展出更切合問題的分析途徑。行銷的理論和實務也會加以整合，理論可 10.

(17) 以提供更好的模型來解決特定的議題。最後，整合性的技術可以解決更多樣的行銷問題。在多元衝擊方面，第一項是組織層級的去集權化，上級會將權力更加賦予個體的單位。第二項是市場的多元且區隔，該如何對各種市場進行特定策略便成為主要任務。第三項也是對本研究最重要的就是行銷的多樣化，讓它可以被加以運用在社會或是公共政策的領域。在社會中，非常重要的一項問題就是如何設計並分配商品和服務，使得它能夠契合大眾的需求，當政府被視為一個最大的企業體時，行銷就成為解決這些社會問題的方法之一。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 六、行銷擴大化的反思. 儘管許多國家已經將行銷概念擴大並融入至各種政策和行政中，但仍有學者. ‧. Nat. io. sit. 擴大化後，這些問題會更加難以聚焦（翁興利，2004）。. y. 不苟同行銷的擴大化。許多人認為傳統行銷的問題已經過於繁雜，如果將其概念. n. al. er. 學者 Luck （ 1969 ）在其文章開頭就寫到： Broadening the Concept of. Ch. i n U. v. Marketing—Too Far .他直言此篇文章是要回應 Broadening the Concept of. engchi. Marketing 一文，其認為他們對於行銷並沒有提出新的觀點，當要給予一個新的研究題材如行銷概念擴大化相當的關注時，其定義和知識上的區別是最基本要被要求的。Luck 認為行銷的核心應該是擺在市場交易活動之中，而這裡的市場活動就是指買賣的行為，這是他的核心定義，此處的買賣更特指有形的服務和產品。雖然他隨後指出這並不代表必須把行銷技巧移除在非商業行為之外，然非營利組織所做的只是行銷概念的應用。另一名學者 Arndt 也在之後發表了反對的意見，他的觀點是從行銷擴大化的概念切入，其認為此概念拉扯了太多社會科學領域。另外，Kotler 等人認為行 11.

(18) 銷本質上即為交換的過程，但 Arndt 指出交換只是一個抽象的行銷概念，並非所有交換都是行銷。由以上理由可知，行銷可以解決社會上發生的經濟和需求問題，但並不包含非經濟領域和非市場的機構。總結 Arndt 反對行銷擴大化的理由可以被歸納成三點，其一為行銷概念擴大將侵佔其他學科的領域，其二為行銷的本質在於關切市場供需兩方進行交換以獲得滿足，但並非所有交換皆為行銷，最後，行銷擴大化不但可能侵佔其他學科之領域，更加使自身之特質遭到抹煞（Arndt, 1978）。反對者的意見認為行銷並非萬靈丹，或許能夠將行銷技巧運用在某些非商業. 政治大之中，行銷已經有著許多的變項是尚未釐清的，此時將行銷概念擴大化不但降低立. 行為上，但是這並不代表行銷的理念符合擴大化的定義內容。尤其在商業的領域. ‧ 國. 學. 其識別度，對於理論和實務兩者之間將會出現更大的裂痕，學者如 Arndt 更間接的否定了信念或價值可以被行銷的看法。. ‧. 行銷一路從它傳統的定位走來，其實有著多方的意見和論戰，儘管這些說法. y. Nat. sit. 各家爭鳴，但行銷之概念與應用的確已經擴大到許多非商業的領域，在各方對於. er. io. 行銷內涵的定義爭論不休時，行銷擴大化似乎已經是一股難以抵擋的洪流。. al. n. v i n Ch 當人們逐漸認知到行銷有著各種可能性時，非營利組織開始引入行銷的方法 engchi U. 來協助其業務的進行，而借此機會嶄露頭角的社會行銷則成為政策行銷發展的基. 石。下面將介紹社會行銷理論，並說明何以其能成為政策行銷理論的建構核心。. 第二節：社會行銷理論一、社會行銷的起源與發展如果把社會行銷看成是策變公眾的行為，則此種試圖影響公眾行為的改變並非新鮮事，從解放黑奴、禁止雇用童工、到職場兩性平權，都是公眾行為改變的 12.

(19) 實例（俞玫玟譯，2005）。如果把它當成學術議題來看的話，早期的行銷基本上以討論私部門的產品或服務為主，1969 年 Kotler 等提出了行銷概念擴大化後，許多學者便開始對此議題提出各種不同的見解。如果以實務面來看，社會行銷作為一種管理技術，呈現的又是一片全然不同的光景。 1971 年， Kotler 和 Zaltman 在其所撰寫的「社會行銷：策變社會變遷的途徑」提出了社會行銷一詞，並將其定義為：「經營社會改革的技術，包含如何設計與控制一個方案，使目標群更能接受新的社會理念與習性。」此文章描述「使用行銷原則與技術影響社會的想法與行為」(Kotler & Zaltman, 1971)。他們主張. 政治大因此，我們或許能夠先將社會行銷理解為運用商業行銷工具來改變民眾之態度與立. 把行銷技術融入社會改革之中，不但滿足顧客之需求，更提昇整體社會之福祉。. ‧ 國. 學. 行為，實行社會改革並帶來長期的社會利益。. 而回顧社會行銷的發展歷程，大約可以分為幾個階段（修改自蔡岳展，. ‧. 2004）：第一階段為醞釀期，指的是 1970 年代前，雖然當時尚未有社會行銷的. y. Nat. io. sit. 學說，但已有學者認為行銷原則可以用以解決健康和福利問題（ Hasting,. n. al. er. 2003:3）。在大環境的壓力下，非營利組織開始面臨了更為艱困的資源爭奪，促. i n U. v. 成行銷往非營利機構與社會運動發展（Andreasen & Drumwright, 2001）。換言之，. Ch. engchi. 當時的許多既存現象成為孕育社會行銷的搖籃。第二階段誕生期，時間來到了 1969 年， Kotler 和 Levy 首先於非營利組織中運用企業行銷理論模式，可說是行銷擴大化的先驅（Kotler & Levy, 1969）。而如同前面的章節所敘述的，行銷擴大化激發了行銷運用於企業部門之外的可能，1971 年社會行銷一詞正式誕生並應用於社會改革，社會行銷學說開始萌芽。第三階段是為批判時期，從 1970 後的十年間，由於學界對於社會行銷一詞缺乏共識，所以在使用上也顯得紊亂。 1980 年，世界銀行、世界衛生組織及疾病防治中心正式使用社會行銷一詞。而在 1981 年， Paul Bloom 及 William Novelli （1981）發表了文章指出社會行銷 13.

(20) 在行銷原則及技術的應用，缺乏嚴格的標準，特別是在研究、市場區隔與傳播管道方面（俞玫妏譯，2005）。此現象大約在 Kotler 發表「社會行銷發展十年回顧」（The Marketing of Social Causes:The First Ten Years. ）(Karen & Kotler, 1980) 後，才開始趨緩。最後一階段為整合期，社會行銷整合了其他不同學門之理論，使其學說更臻完整。例如 1994 年 Altman & Petkus 提出以利害關係人為基礎的政策過程模式，其巧妙的將社會行銷策略融入政策決策過程（翁興利，2004）。同年，第一本社會行銷期刊問世。到了 1999 年華盛頓 D.C. 更成立了社會行銷 3 專職機構，由喬治城大學的 Alan Andreasen 教授擔任臨時執行長。（俞玫妏譯，. 2005）. 立. 二、社會行銷的定義與內涵. 政治大. ‧ 國. 學. 到底何謂社會行銷呢？與社會脈動緊密相依的社會行銷，其定義就如同人類歷史一般受到時間的研磨雕刻。從 1971 年， Kotler ＆ Zaltman 首度提出社會. ‧. 行銷一詞並加以定義後，社會行銷便開始引來各方的批判與討論。在 1991 年，. y. Nat. sit. Kotler & Roberto 重新定義其為：一種社會變革的管理技術。包含社會變革方案. n. al. er. io. 設計、執行和控制，其目的是在提昇某一個或數個目標群體對特定社會議題與理. i n U. v. 念接受度。至此，我們可以先模糊的勾勒出社會行銷大概的樣貌，首先，它是一. Ch. engchi. 項牽涉到社會改革的管理方法，其方法的內涵由商業行銷工具所組成；另外，它尋求的是改變特定對象的態度與行為；最後，它期望藉由社會改造來提升整體的生活品質。後來的社會行銷定義大抵便是以此為基礎來發展。在 2005 年 Kotler 等人重新定義其為：「運用行銷原理、技術去影響目標顧客自願接受、拒絕、修正或放棄某項行為，進而達到促進個人、團體或社會整體之福祉。」（俞玫妏譯，2005: 6 ）對照 1994 年 Andreasen (1994: 110) 所提. 3. Social Marketing Institute: http://www.social-marketing.org/index.html 14.

(21) 出的定義：「社會行銷是商業行銷技術應用的計畫，其被設計來影響標的群眾的自願行為，用以改善個人及其所屬社會的福祉。」我們或許可以建構出現代社會行銷的核心概念： 1、社會行銷作為一項社會改革的技術商業行銷起始於潛在顧客的需求（potential customer needs），藉由市場調查與區隔來分析顧客的需要，並透過各種適當的方式將產品或服務交到最終消費者手中（榮泰生，2005）。社會行銷運用的是商業行銷工具的組合，同樣藉由一系列的行銷技巧來達成其目標。社會行銷以行銷手法來活動的原因在. 治政其身處變動的環境之下，雖然各國所面臨的社會議題往往十分相似，但不同大立的國家在各議題中強調與重視程度卻是有差距的，例如當已開發國家在意民 ‧ 國. 學. 眾吸菸與否或是其體重問題時，未開發國家卻更在意生育問題或政府貪汙等. ‧. 議題（Kindra & Stapenburst, 1998:4）。行銷彈性化的特質幫助社會行銷在面臨法律、政府管制、政治、社會壓力等等的動態因素影響下，能更快更好. y. Nat. al. er. io. sit. 的做出回應。. n. 2、社會行銷引導自願性的行為改變. Ch. engchi. i n U. v. 曾有學者認為，Andreasen 所提出的定義是最被廣泛接受的，關鍵就在於強調顧客導向之市場哲學的同時，更注重自願性的行為改變。在 Andreasen 所提出的定義中，“標的群眾的自願行為”是非常重要的，也就是說，社會行銷所引導的態度、價值與行為改變都是自願性的。 Kotler 和 Roberto 則具體的將改變歸類為下列幾類，首先是認知的改變，重點在喚醒民眾的知覺；接著行動改變，而後伴隨而來的則是長期行為和價值的改變。從商業行銷的觀點而言，行銷 4Ps 中包含產品、價格、通路與促銷，其中的產品若運用在社會行銷時可以是想法與行為的改變，或是其他能夠滿足消費 15.

(22) 者需求的作為，而民眾接受此產品與否就牽涉到交換的價值是否有足夠的吸引力。價格和促銷在此蘊含了交換理論的核心，價格代表顧客願意付出什麼樣的成本來換取產品，社會行銷的價格表示出於自願性的交換或是放棄某些行為，促銷代表以廣告或宣導手法來行銷( Neiger, Thackeray, Barnes, & McKenzie, 2003:78; Kotler & Zaltman, 1971:13)。 Grier & Bryant (2005)則指出社會行銷同樣的接受「交換」的概念，並且得知交換的精隨就在於「利益或價值的交換關係」，但不同於商業行銷中的消費者以金錢來換取產品和服務，社會行銷所得到的啟示是其應該（引自蔡依倫、謝如梅，2008：72）：. 政治大. (1)提供給標的對象重視的利益. 立. (2)體認到標的對象在改變其行為的過程中會付出相當的成本. ‧ 國. 學. (3)謹記所有參與此交換過程的參與者都應該獲取有價值的利益以作為回饋. ‧. 自願性是相對於強制力( coercion )的概念，表示社會行銷並非以強制的方法. Nat. sit. y. 強迫民眾接受或拒絕某項事物，它所引導的行為與價值改變是利用說服、引. n. al. er. io. 誘的工具來達成。當民眾的價值轉化至此，社會行銷才可謂是真正成功，社. i n U. v. 會所需要為此付出的成本也能夠減到最小。（翁興利，2004）. Ch. engchi. 3、目的在於個人與社會長期的福祉. 以現今的美國社會來說，社會行銷通常涉及四大領域：改善健康、預防傷害、保護環境及社區議題，例如宣導孕婦飲用不含酒精的飲料或放棄吸菸習慣，鼓勵民眾參與投票等等（俞玫妏譯，2005）。上述議題看似平常，但社會行銷所要倡導的往往是知易行難的，其通常推廣的是不為大眾所接受的觀念與行為，在假定人是不必然理性的情況下，社會行銷者關心的是民眾的長期利益。也就是說，社會行銷的出發點是整體社會 16.

(23) 利益（江順民，2006：54；林瑞發，2008：593；Kotler, 2005；Andreasen, 1994）。在特定的情況下，社會行銷甚至可以用來對抗商業行銷，例如菸商或酒商利用大量的資金來推銷其產品，但以民眾利益和公共利益的角度而言，企業利益往往與之相扞隔，是以社會行銷適時的扮演了守護者的角色。總結上面的三個核心概念，社會行銷可以被理解是運用傳統的行銷技巧，以非強迫的方式來推動民眾自願性的行為、價值轉變，最終目的在於整體社會長期的福祉。但社會行銷在推行時可能遭遇何種挑戰或困境？如果我們將它視為一項管理過程時，其具備何種特質？以本研究所欲探究的自行車道政策來說，社會行. 政治大. 銷帶來的是什麼啟示？下面的章節將討論這些問題。. 立. 三、計畫導向之社會行銷. ‧ 國. 學. Kotler 等人提出了發展社會行銷計畫的大綱概要，其主要以策略性計畫發. ‧. 展為元素，將社會行銷發展分為八個步驟4 （俞玫妏譯，2005）。透過這些市場. sit. y. Nat. 分析步驟，不斷重複的檢視問題核心，確保標的對象的正確選擇，並確實的發展. io. al. er. 目標和目的；而唯有透過發展整合策略，才能提出成功誘導行為改變的策略；最. v. n. 後，建立執行成果的測量指標，才能確定所發展的努力是確保成功的必要付出，並且顧及各個利害關係人。. Ch. engchi. i n U. 就 Andreasen (1994) 的觀點，社會行銷是計畫中心的管理技術，至於為何強調計畫中心？ Andreasen 認為，社會行銷代表是社會長期的利益福祉與永久 4. 1.分析社會行銷的環境, 2.選擇目標對象,3.設定目標與目的, 4.了解目標對象與競爭者,5.決定. 策略,6.發展評鑑與監測的策略,7.建立預算並募集資金,8.完成執行計畫. 17.

(24) 性的行為改變，這跟一般告知、推銷的方法和目的明顯不同，尤其各種議題所牽涉的範圍都難以用短期的活動來加以改變。是以，在計畫中心的驅動之下，社會行銷所能夠展現的持久度與強度都可以得到提昇。而本研究認為，以計畫導向為中心的社會行銷，將更有利其傳達的廣度，尤其在社會行銷全球化與在地化問題同樣受到重視的現今，計畫導向將更勝以組織為導向的行銷模式。（王順民， 2006：60）舉例而言，美國在鼓勵安全駕駛與宣導避免酒後開車的議題上，便與讀者文摘基金會（ The Reader’s Digest Foundation ）結盟舉辦了一個長達兩年耗資百萬美元的社會行銷競賽，超過千組的競賽者將設計宣導海報，他們獲勝的作. 政治大駛的社會行銷計畫來競爭獎學金（Kindra & Stapenburst, 1998:6）。安全駕駛當然立品及欲傳達的理念將飛往全球超過兩萬間學校。而全美七百間高中將設計安全駕. 並非僅以此方法就能完全達成，但參賽者所設計的社會行銷計畫以及所希望傳達. ‧ 國. 學. 的理念都將透過計畫流程真正的對此問題產生助益。. ‧. 除上述原因外， Andreasen 也認為以組織為中心的行銷不能被稱作社會行. sit. y. Nat. 銷。社會行銷在發展過程必須要排除利己的可能，假使組織自身利益為發展行銷. n. al. er. io. 的首要目的，則此行銷將無法被稱作社會行銷。事實上，社會行銷中的行銷者真. v. 的有可能造成危害公共利益的反效果。對照現今社會行銷的發展，企業和社會行. Ch. engchi. i n U. 銷者在著重目標上有極大的差異，前者主要以營利為目的，追求獲利的極大化，後者則重視社會利益。在資金運用以及人員專業技能上，企業所能夠發揮的會比後者更為出色，不論是成本效益分析或市場調查，甚至，社會行銷所運用的資金或許就是來自於企業的捐助。社會行銷需要更多更廣泛的援助，不論在開發中國家或是已開發國家。當企業發現參與社會的效益可能帶來可觀的回報和良好形象時，與社會行銷者結盟的趨勢便愈加明顯。但社會行銷者在這種夥伴關係的網絡下，該如何避免被利用（Andreasen & Drumwright, 2001）？在策略聯盟下，誰該決定顧客利益與利害關係人界定，社會行銷者又該如何決定重視誰的利益（Crane 18.

(25) & Desmond, 2002:558）？上述問題引起廣泛的關注， Crane & Desmond(2002) 便認為，顧客與社會利益在此可能僅是企業自利下的附屬品。為解決上述問題，社會行銷以其計畫中心導向來回應。計畫導向可以充分的了解社會環境與其問題需求，並連結各個利害關係人防止弱勢無法發聲，在企業和社會行銷者的天平上，或許計畫導向就是解決道德兩難（ethical dilemmas）的平衡點。四、社會行銷的挑戰與困難在各種社會行銷的論點相繼出現後，其所遭遇的挑戰與困難也接踵而來。不僅是在定義上，更在實務上發現許多問題。 Bloom 和 Novelli 在其文章中集結. 政治大. 了理論與實務兩方的觀點，提出 8 項社會行銷所遭遇的挑戰與困難，包括了市場. 立. 方面的，如何分析市場並做出區隔？產品方面該如何製造並且訂出合適的價格？. ‧ 國. 學. 通路該如何被建構？組織內外部管理溝通？最後該如何監測並且評估效果？而筆者認為，社會行銷的挑戰與問題還可以幫助我們釐清商業行銷與社會行銷的基. ‧. 本差異，其論述如表 2-1：. sit. y. Nat. io 解釋. al. n. 挑戰與困難. er. 表 2-1 社會行銷的挑戰與困難. Ch. engchi. i n U. v. 市場分析的社會行銷需要顧及其受眾市場，了解社會改革運動是存在於何種環境下，所以研究市場的需求、問題態度、感覺等而後研擬行銷方案是最基本的，行銷者不但要對自身組織有相當程度的了解，對於外環境和市場趨勢也要有所掌握。. 細項 1.很難尋找好的顧客調查之二手資料 2.尋求有信度與效度的關鍵變項測量法有困難 3.挑選決定顧客行為因子之相關影響的困難 4.難以籌措研究調查的資金並在時間內推動且. 19.

(26) 完成研究市場區隔性的問題. 由於市場上有各種不同的標的團體，所以做出市 1.顧客界定場區隔並各自發展獨特的行銷方案是必要的。 2.市場區隔. 製造策略的在分析過市場並做好市場區隔後，行銷者應該發 1.在形塑產品和服務時展貼近標的需求的服務或產品，在此便涉及製造缺乏彈性問題策略的問題。 2.規劃產品概念時的困難. ‧. 問題. y. sit. er. al. n. 溝通策略的. 發展通路策略通常牽涉到選取適當的媒介來分配產品和服務，並確保這些媒介正常的運作，在此過程中往往難以運用和控制這些媒介，而社會行銷者不但常缺乏誘因來吸引適當的媒介加以合作，也難以負擔建構自己的分配通路。. io. 題. 當的價格策略。然而社會行銷者發展價格策略所要考慮的因素，牽涉到顧客在一個被要求的社會行為中試圖減少金錢，心力、能源以及時間損失，而上述各因素的價格難以被探究，另外，社會行銷者往往難以控制顧客成本。. Nat. 通路策略問. 行銷者必須就其產品和服務的收費來決定最適. 學. 題. 立. 政治大. ‧ 國. 價格策略問. 3.在選擇和執行長期的定位策略時的困難. Ch. engchi. i n U. v. 行銷者有多種途徑用以和其標的溝通，包括廣告、公關、促銷、個人接觸以及氛圍營造。但社會行銷者常發現其溝通選項有限，他們通常認為付費的廣告是不可能被使用的。由於成本考量和媒體會避免播送具有爭議性的社會議題；另外，他們通常必須在其訊息中放入大量相關的資訊，社會行銷者和商業行銷者不同，他們需要對顧客提供大量訊息；最後，在建立有意義的訊息 20.

(27) 前測上有困難，前測也往往缺乏和後測相比較的標準。. 組織設計與. 社會行銷有時必須在行銷活動被低度認知、不受重視且配置不當的組織中運行，在競爭性方面，. 計畫的問題. 政府往往感覺不到企業所感受的競爭壓力，這將嚴重妨礙社會行銷；另外，社會行銷必須預測競爭者的態度為支持或反對，以評估行銷方案的可行性。. 評估的問題. 治政評估影響是所有行銷者皆面臨的難題，而社會行大立銷由於其不同於企業行銷所有的獨特性，在評估 ‧. ‧ 國. 學. 上也會有不同的困難。. 1.難以界定效能的測量 2.難以評估其行銷方案對. Nat. sit. y. 特定標的所帶來的影響和目標達成後的貢獻程度. n. al. er. io. 資料來源：修改自 Bloom ＆ Novelli（1981:81-83）. i n U. v. 由上述的困難與挑戰可以理解到社會行銷絕非僅是移植行銷技巧到社會議. Ch. engchi. 題上而已，在作為一種社會改革手段的同時，社會行銷的確有其獨特性與不可取代性。而作為改造行為的管理方法之一，社會行銷也為政策行銷的發展奠定了一定的基礎，是以本文將以此基礎在接下來的章節探討政策行銷。. 第三節：政策行銷理論一、政策行銷的起源 1978 年，當時在美國的加州人民由於通貨膨脹的壓力以及對於公共服務品質的不滿，通過了所謂的加州十三號提案(Proposition 13)，把州財產稅稅率降低 21.

(28) 二分之一，此舉所造成的影響後來擴及到整個美國（林惠華，2002）。由於傳統稅源的減少，納稅人對於政府的不滿情緒日益升高，這時候的美國政府開始意識到自身定位正在面臨轉變，人民的角色不再被動，民眾開始思考何謂其所想要甚至需要的服務，在 1970 年代晚期，舊金山紀事報(San Francisco Chronicle)記載了當時民眾的考量5 ：「我們並非無政府主義者，也非激進份子，我們不認為自己不負責任。我們只是單純的厭倦各級政府皆想楷我們的油，我們想要政府提供的，是最必要的服務。」（Lamb, 1987:56）在當時社會的氛圍下，政府如果不改變原本權威且迂腐無效率的形象，則其地位將被民意的洪流瞬間吞噬。. 政治大 step)，新政府運動的熱潮開始席捲全球，各國政府都亟欲改善其積弱不振的形立 1988 年英國柴契爾夫人提出了政府再造中重要里程碑的「續階方案」(next. ‧ 國. 學. 象，在此一潮流下，早期政府部門得過且過的心態有了轉變，他們要提供的不僅僅是公共政策與服務，更重要的是思考如何讓服務的內容更加完善；其中最為關. ‧. 鍵的就是思考模式的轉換，以往統治者與被治者的上下隸屬關係已經被生產者與. sit. y. Nat. 消費者的平等互惠關係所取代（丘昌泰，1998：33）。當政府以民眾的角度思考. n. al. er. io. 時，他們才能知曉民眾的真正需求，進而提出切合民眾期望的政策。. i n U. v. 時間拉回 1960 年代，當時便已經有人提出行銷擴大化的概念。隨著經濟的. Ch. engchi. 全球化，企業部門所面臨的競爭壓力與日俱增，變革勢在必行，而成功的企業變革帶來的不僅是績效的成長，也刺激公部門革新的動力（孫本初，2009）。所以作為企業變革關鍵之一的行銷，不再只是企業的專利，公部門也可以充分應用行銷來增加其服務的競爭力並建立良好的公共形象。隨之而來的社會行銷則將這個概念更加具體化，認為非營利部門可以利用行銷來進行社會的改革。. 5. 原文：「We are not anarchists, we are not radicals, and we do not think we are irresponsible. We are. simply sick and tired of having our pocket picked at every level of government. We want only the most necessary government “services”.」 22.

(29) 到了 1991 年，學者 Snavely (1991) 以美國國稅局為例所寫的文章首見政策行銷一詞，堪稱為政策行銷的濫觴。他使得行銷概念的擴大化正式邁入了政策行銷的研究領域。在此文中他首先提及當公、私兩部門的服務相似時，可以良好的運用行銷策略，但若是涉及管制性政策或是在輸送政府服務的部份，該如何使用行銷策略呢？可以理解的是其論點顯示公部門適用行銷策略，但必須做好充分且適當的修改，不同於私部門的不僅是行銷工具和技巧的選擇，更包含最終的目的。如果私部門的行銷主要目的是獲利，那公部門是否如出一轍？如果利益是首要考量，則又該顧及誰的利益，以社會行銷為基礎的政策行銷是否也試圖達成心. 政治大實際應用上能否打破部門間的藩籬，上述個問題都將是是本研究接下來所欲釐清立態價值上的轉換？又或者政策行銷只是一種政策促銷、推銷的手段？政策行銷在. ‧ 國. 學. 的重點。. 二、政策行銷的研究方向與定義. ‧. sit. y. Nat. 在廣義的行銷定義上，行銷即為一種交換或流轉的過程，而政策行銷是否代. io. er. 表著民眾與政府藉由政策做媒介，進行實體的物品或抽象價值之交換與流轉？要為政策行銷下定義之前，必須先將政策行銷視為一獨立的議題，將它和所謂的政. al. n. v i n Ch 策傳播、政策促銷等加以分離，檢視國內外學者對其所做的定義，將有助於聚焦 engchi U 本研究所要闡述之政策行銷研究途徑。. 在檢閱國外學者之研究後，即可發現僅有少數的西方學者提出有關政策行銷的論點，大部分的國外學者是針對公部門行銷與策略規劃的討論為主要走向（魯炳炎，2007：78-79）。其中荷蘭學者 Buurma （2001：1288）曾討論到行銷的本質，他認為行銷就是創造交換以滿足個人和組織的目標。而政策行銷必須建立在政府與公民之間的交換上面，且必須同時符合市場交換的標準和政府治理的特性。在這些前提下，其定義政策行銷為：「透過可以被接受的政策工具要求社會 23.

(30) 行動者做出特定的政策行為，並由政府運用行銷交易的作為和社會行動者共同達成目標的整個配套之規劃和執行過程6。」(Buurma, 2001:1288)在這個定義之下， Buurma 強調政策工具的使用、政府與利害關係行動者共同達成目標、以及配套的政策規劃和執行過程。除了上述的定義外，Buurma（2001：1287）以市場行銷概念擴大化為基礎，將公共組織所運用的行銷分為四種類型，其認為只有第四種才可稱為政策行銷，四種類型如下：第一種類型為市場化概念的運用，公部門的活動轉化成商業行銷的活動，藉由財. 政治大. 貨和服務的提供來進入市場，目的在降低價格以及提高標準與品質來切合消費者. 立. 的需求。. ‧ 國. 學. 第二種類型是公部門和非政府組織(non-governmental organizations, NGOs)透過. ‧. 行銷提倡自我利益。例如 Burton(1999)也曾提出公部門多加利用利害關係人行. sit. y. Nat. 銷，以求得更多來自市場和社會的支持，確保他們利益上的存續。. n. al. er. io. 第三種類型的行銷可以協助促銷區域性的公共組織，例如城市行銷。. Ch. i n U. v. 第四種類型的行銷是為了達成關鍵的政治目標而運用行銷工具，其所謂行銷工具. engchi. 包括顧客導向、以市調探知民眾需求、溝通性的治理或者是以社會行銷等等方法促成特定的社會目標。反觀我國學者對於政策行銷所下的定義，首先與 Buurma 所說第一種類型相近的，包括丘昌泰、余致力等人（2001：317）認為政策行銷是指政府機關提. 6. 原文: The sum total of planning and executing processes the government applies to cause marketing. exchanges with social actors enabling both parties to reach their objectives, by developing and offering acceptable policy instruments and by demanding specific types of social behaviour and other reciprocations from social actors. 24.

(31) 供一套讓市民需求得到滿足的行政服務，市民以納稅、付費、或是其他成本支出的方式支持政府的公共政策。張世賢（2005）則認為政策行銷是公部門利用行銷的觀念與活動，促使公共政策獲得公眾的接受與支持。上述學者的共同點在於從行銷學的角度出發，強調市場機制進入公部門所能為其帶來的利基；然而其不足之處在於並未解釋市場化價格所造成的問題。由於公部門所提供的服務和價值往往難以金錢來衡量，市場機制在此勢必面臨挑戰；另外，其忽略政策行銷作為管理技術的可能，將重點放在政策合法化、政策採納、接受等過程（王濬，2006： 31），是較為可惜之處。. 政治大府行銷的內涵不僅在政策形成後消極的以行銷方法來傳遞訊息，還能化解反對的立另有學者將研究重點放在政策傳播之上，例如黃榮護（2000：528）認為政. ‧ 國. 學. 聲浪，進而改變內、外部顧客的想法，另外在政策擬定之前，政策行銷擔任著偵測的角色，收集內、外部顧客的期待與願望，建立大眾參與公共事務的管道。朱. ‧. 鎮明（2004：51）認為政策行銷簡單來說，可說是以特殊方略或組織策略，讓民. sit. y. Nat. 眾可以了解政策，並動員社會的廣泛支持。陳敦源與魯炳炎（2008）則強調政策. n. al. er. io. 行銷和傳播媒介結合以創造共識的強大能力。這是從傳播角度切入政策行銷之核. v. 心，將傳統行銷中通路配置與促銷手段加以運用，為公共政策創造有利的環境。. Ch. engchi. i n U. 從組織角度來看待政策行銷的如吳定（1998：5），其先闡述了公共政策的意義，界定為政府機關為解決公共問題或滿足公眾需求，決定作為或不作為、及如何作為的相關活動。雖然最終目的在於公共利益的達成，但提高組織的競爭力也是政策行銷所應該達到的目標。以 Buurma 所提及的第三種類型為例，當市政府為了達到市民就業與城市發展等目的，讓政府機關及人員採取有效的行銷策略與方法如舉辦旅遊季來行銷城市形象與增加市府收益，則政策行銷將促使內部人員和外在服務對象，對研擬中或已形成之公共政策產生共識或表示贊同，除了可以增加政策執行成功的機率，還可以提昇組織的競爭力（吳定，2006：338）。 25.

(32) 是以若由提高競爭力的角度來觀之，政策行銷在此作為組織的重要利基，其觀點可能較偏向國外公部門行銷的相關研究。本研究認為，政策行銷作為一種不同於以往的管理模式，不但能夠對決策做出規劃管理，更能促進利害關係人的對話來實現民主政治發展的可能，經比較過後，本研究的方向實與 Buurma 所言之第四種類型較為相似。政策行銷作為一種對政治、經濟、社會議題產生重要影響的管理方式，種種可能性上都與近來公共行政學界所講求的“治理”不謀而合，在此，其學術上補足了過去學說的遺漏並發展出新的視野，實務上則可能促成行銷型政府的治理模式。. 政治大. 闡述了本文的研究方向後，本研究較傾向支持魯炳炎與蘇偉業的看法。魯炳. 立. 炎（2007：41）定義政策行銷為政府部門的機關與人員透過政策行銷策略工具之. ‧ 國. 學. 組合，與公民顧客之間完成價值交換關係，以實現政治目標，並應勢利導、促成特定社會行為的政策過程。蘇偉業（2007：14）則將政策行銷定義為以行銷之技. ‧. 巧促進公共政策與社會需求之互配；其目的是要辨識、預測及滿足社會 /公共需. y. Nat. er. io. sit. 求，並以最少的權威手段及最多的受眾愜意手段推展及執行政策。由魯炳炎的定義可看出政策行銷的意涵重點是價值交換後實現特定的政治. al. n. v i n Ch 目標並促成社會行為，尤其他認為行銷對象不該僅止於顧客，更要兼顧利害關係 engchi U. 人與群體，公民顧客也闡述了政策行銷背後所蘊含審慎思辨民主的的公民精神。而蘇偉業則使用互配一詞來取代交換，畢竟政策行銷往往沒有實質交換的東西，互配更可特指雙方價值理念上的契合。另外其也強調權威性的存在，政策最少都涉及法律權威，但應該經由最少的權威手段，使民眾可以自願的服從其政策。所以政策行銷的功能之一就是辨識、預測和滿足各種社會需求，促成各種利害關係人之間的溝通以及審慎思慮民眾的需求，讓他們充分理解政策進而減少執. 26.

(33) 行上的阻礙。此時民眾出於自身意願的順服政策價值，而權威的程度降到最低，如此一來政策的執行成本有效的降低，並達到最佳的效果。總結上述所言，本研究認為政策行銷除了作為嶄新的政策管理途徑外，也是民眾可以實踐並有效參與民主的重要橋樑。是以本文接下來將以此為基礎，探討政策行銷與行銷、社會行銷等相關議題的關聯和區別，以及如何建立其民主意涵，期待能夠就這些問題來驗證政策行銷之正當性與必要性。三、政策行銷的特質. 政治大下的市場偵測等，但另一方面而言，由於政策行銷並不像企業行銷一般，試圖影立在政策行銷的定義中，沿用企業行銷之技巧是重要的一環，尤其在變動環境. ‧ 國. 學. 響經濟行為，它希望的是針對非經濟行為來進行行銷，是以其和企業行銷有著不同的難處與特質。 Bozeman 與 Straussman （1991：87-92）在其著作中探討社. sit. y. Nat. 具有下列特質：. ‧. 會行銷理論，本研究認為其內涵可以為政策行銷帶來些許啟示，其認為社會行銷. n. al. er. io. (一) 消費者的不確定性：. Ch. i n U. v. 公共市場的消費者不易辨識，所以定義誰是消費者是進行政策行銷首先要碰. engchi. 到的問題。例如反毒品政策的標的為吸毒者與販毒者，但無法排除潛在的使用者，政策行銷必須盡可能考量到所有的消費者。 (二) 標的團體的態度傾向不甚明顯：公共市場中標的團體的態度傾向不明顯，企業所面對的消費者市場可以市調來測量消費者的態度，但政府部門卻不然。 (三) 生產者的不確定性. 27.

(34) 政府部門推行的公共政策，往往是由多個部門通力合作的成果，是以難以確定生產者究竟是誰。同時，公部門生產的產品有時是抽象或無形的，該如何行銷以及讓民眾接受也增加許多困難。 (四) 行銷策略與行銷目標之間的因果關係不甚確定企業行銷幾乎可以確定行銷策略與目標之間的因果關係，但公共政策則不然，由於影響民眾的決策因素太多，難以確定行銷的效果。 (五) 公共市場必須注意社會可接受性. 政治大. 政府在推行公共政策時，必須注意社會可以接受的程度，一個政策就算花費. 立. 再多預算，當民眾在價值觀念上無法接受時，此政策也不會發生效果。是以，. ‧ 國. 學. 社會行銷必須注意社會的可接受性。. ‧. 政策行銷與商業行銷在基本脈絡上的不同，造成了兩者在應用上的歧異，換言之，因為政策環境不同於商業環境，所以其獨特性造就了政策行銷所帶來的獨. y. Nat. io. sit. 特解決方式（Lamb, 2001：56）。在理解政策行銷與商業行銷各自的獨特性後，. n. al. er. 便可以討論政策行銷與社會行銷之差異，如同前面的章節所提到的，社會行銷在. Ch. i n U. v. 自行車道政策上已經展現了相當程度的貢獻，則政策行銷在此政策個案中的角色. engchi. 為何？本研究認為，在兩者間做出區別，或許可以引伸政策行銷理論的正當性和應用的必要性，並建立其發展空間。四、政策行銷與社會行銷由於政策主管機關所具備的獨特性質，使得政策行銷必須發展出一套說法用以合理化行銷進入政策市場的必要性。社會行銷作為政策行銷的理論基礎之一，兩者間有著一定程度的相似，許多學者甚至直接將社會行銷套用於政策制定或管理上，但蘇偉業（2007）認為有兩 28.

(35) 點是政策行銷不同於社會行銷的。首先，公共政策之執行含有公權力和法律之約束，而包含強制力行使的政策，可能就違背了行銷中的自願性交換原則，但社會行銷通常不涉及公權力。其次，公共政策的主要行銷者，也就是政策主管機關，在政策議題控制上佔有絕大優勢，公共政策市場近乎壟斷競爭之環境（蘇偉業， 2007：11）。由此我們可以確立兩個討論的面向，首先是壟斷性的競爭環境，其次為強制力的介入，當我們試圖把行銷引進公共領域時，勢必受到這兩項原則的衝擊與挑戰。首先談論政策機關的壟斷性，在公共領域裡，市民往往在選舉時才具有選擇. 政治大乏競爭且近乎壟斷的，民眾和政策供應者也處於不對等的位置。但若是以政策為立之權力，一般時候對於政府所提出的政策僅能消極的接受，此時的政策市場是缺. ‧ 國. 學. 中心來討論政策行銷，則其環境卻不若吾等想像一般獨佔、壟斷；在社會中存在不同的政策提倡者，不論是利益團體、壓力團體，或是反對的政黨，都扮演了商. ‧. 場中競爭者的角色，在受到各方牽制的同時，政府並沒有辦法在政策場域下隨心. sit. y. Nat. 所欲的控制政策議題，從此角度觀之，政策行銷剛好符合行銷環境的基本條件（蘇. n. al. er. io. 偉業，2007：10）。. i n U. v. 在強制力行使的部份，學者 Snavely（1991）所建構的行銷模型雖然包含法. Ch. engchi. 定權威，但也認為行銷學可以協助政策的執行，在實施政策時，非強制性的方式會更加有效，如果政策機關可以和政策受眾充分溝通，利用教育的方式使政策受眾能夠理解政策內容並自願服從，則政策機關所付出的成本和社會衝突都將隨之下降。從心理學的角度來說，許多學者認為在強制力之外，有著許多途徑可以協助 7. 消費者改變其行為，例如更多的選擇、更好的資訊或誘因等等（Lynch & Wood,. 7. More-choice, Better-information, Incentive (Lynch & Wood, 2006) 29.

(36) 2006; Moller, Ryan & Deci, 2006 ）。部分學者提出了自主導向理論（ Self-determination theory, SDT）用以解釋為何自主所作出的選擇進而產生的行為改變，較使用強制力有效。此理論認為動機可以被分為兩種，自主性的與控制性的（Moller, Ryan & Deci, 2006）。自主性的動機簡而言之即為自願所做出的行動，當一個人所作所為是感覺到其自身意志，進而選擇並認同自己的行動和決定，則可稱為自主性。當人依循自主性動機行動時，這些行動對他們來說是有趣且重要的，例如冬天過後，主婦開始清理後院並栽種喜愛的花卉，自主性動機讓她享受在工作的愉悅中。. 政治大. 控制性的途徑就跟自主性大相逕庭，它指的是人們之行動依循的是外來的力. 立. 量，其作為並非是遵照他真正的內心感受。在自主導向理論研究中認為控制的途. ‧ 國. 學. 徑在維持改變上並非好方法，當強制的力量導入政策時，的確可以造成動機的轉變，例如畏懼罰單而遵守交通規則。然而，強制的力量可能導致心理健康的不良. ‧. 影響，控制的力量也會引起反抗和憤恨，就長時間來看也表現出無效率。由於外. y. Nat. sit. 在的管制並未內化到民眾的心裡，所以在強力的控制之下也必須付出更多的成. n. al. er. io. 本。如上述的駕駛行為之控制，這些規定理所當然的有其效果，但在進行這些管. i n U. v. 制時卻也付出了極高的執行成本，甚至有研究指出，當政策指向禁止某些行為. Ch. engchi. 時，會更加激起民眾冒險的興趣。. 回到政策行銷的議題上，依據此文獻我們可以得知自主和控制兩種力量相較下，政策主管機關如果能夠提高民眾對政策的認知，從政策受眾的價值面著手，使其充分理解政策後，依其自身意志對政策加以支持並配合，則此政策將更容易達到其目標，監控並維持此政策的成本也可以降低。政策行銷的必要性就在於此，它在提昇民眾自主性的部份扮演著極為重要的角色，強化政策的非強制性質，降低政策供應者的權威優勢，改以更加柔性的方式來推動政策，所以政策行銷如能妥善運用將可以有效的降低強制力的行使。 30.

(37) 綜上所言，社會行銷在某種程度上提供了政策行銷在適用性與必要性上的基礎，甚至巧妙的讓政策行銷能夠與審議式民主（deliberate democracy）加以連結。在現今的複雜的政策環境中，除了要顧及政策的全盤規劃，更要避免行銷的概念抹煞了民主的價值。如果在政策行銷的過程之中，有更多民眾之聲音可以被傾聽，政府所倚靠的強制力被理性溝通所取代，群眾因公共政策所引起衝突之將被減少，則政策行銷將可望成為追求民主治理的一大利基。五、政策行銷的模式傳統的政策過程模式已經有許多學者和著作為其規劃出了數個階段，例如最. 政治大. 傳統的問題界定、政策規劃與形成、政策合法化、政策執行、政策評估到政策變. 立. 遷。這一系列的政策過程可充分解釋一個完善公共政策的開端與終結。然而傳統. ‧ 國. 學. 的政策過程如何啟發或影響政策行銷模式？政策行銷是否涵蓋在其中一項階段中？又各個學者所提出之政策行銷模式有何異同？本節將加以討論上述議題。. ‧. sit. y. Nat. 要研究政策行銷的模式，可追溯到 1980 年代，當時的學者所提出的並不能. io. er. 夠算是政策行銷模式，其性質較偏向策略規劃或是公共部門行銷。例如 Crompton 和 Lamb （1986）提出「策略行銷規劃過程」的策略行銷模式，強調從環境分. al. n. v i n Ch 析開始、評估、執行乃至於反饋的一連串系統性行銷程序。 engchi U. Coffman （1986）. 在他的書中提出公共部門行銷模式，認為公共部門行銷是從公共服務的設計來出發，經由設計、傳送和反饋，並將修正後的服務再次傳送給公眾。到了 1990 年代初期， Snavely （1991）將傳統私部門的行銷工具和模式轉化並修正，建構出以顧客標的為核心之政策行銷模式。所謂顧客標的主要包括服務、成本、倡導與告知、人力資源、合法權威、以及政策分析。 1990 年代中期迄今，美國學者相關模式的提出，主要都是公共部門行銷的模式。 Altman 與 Petkus （1994）在探討環境政策發展時，從社會行銷的觀點， 31.

(38) 提出以利害關係人為基礎的行銷過程。此種模式利用行銷策略，考慮不同的利害關係人，透過協商與妥協來尋求政策議題的共識，進而制定可行的政策。國外學者 Keith Snavely 提出的政策行銷模式如圖 2-1，是以美國稅務局所服務和管制的民眾為標的對象。它首先說明公共政策設定下，機關顧客會有兩種形式： 1.政策執行標的的公民 2.公共政策的形塑者（如立法人員、民選的行政首長或其他行政機關）. 治政顧客位在其行銷模型的正中央，他們接受的不光是行銷機關所帶來的管制，同時大立也包含服務。 ‧ 國. 學. 此模型的第二圈是修改自傳統商業模式的 4Ps，重新詮釋後使其容於公部門. ‧. 的領域。傳統中的促銷（promotion）被修正成告知和教育，產品（product）成. sit. y. Nat. 為服務，價格（price）和通路（place）轉為成本，此外又加上三項新的元素，人. io. n. al. er. 員、法律權威與政策分析。這六項便構成了第二圈。其各自的意義如下：. i n U. v. 服務—由產品修改而來，政府在根本上可說是一個提供服務的企業。. Ch. engchi. 告知/教育—政策機關首要任務並非僅說服民眾來購買服務，更重要的是授能予政策受眾，使其能與政府達到良好的互動，也就是教育民眾，使其有知且有能表現良好的行為。法律權威—為了使民眾順服，政府以其合法權威來運用眾多政策工具；是以在和顧客的關係中，權威往往是不可或缺的元素之一。但政策機關必須確保其運作合乎司法與道德，以避免侵害隱私和保障民眾合法的權利。. 32.

(39) 人員—指的是相關人事作業安排，人員必須接受良好的教育，才能給予顧客最合適的服務。經過訓練後的人員也可以在適當的時機發揮裁量對其服務的內容做出修改。最後，建立良好的顧客關係是不管在公、私部門都格外重要且具挑戰性的。成本—除了有形成本外，還必須考量無形的成本（如社會價格），包含顧客的時間、付出的勞力和精神等，政策機關必須考量如何降低這些成本。政策分析—包括四個步驟。診斷，評估社會議題並找尋潛在的目標。分析，包括各種替代方案的成本和收益。執行，執行選定的政策。評估，評估政策方案的結果並將得到的資訊反饋至前面三項步驟。. 政治大圍繞在上述行銷技術外的是價值框架，也是公部門行銷所在之處。民眾必須立. ‧ 國. 學. 理解此部份所欲傳達的價值。. 最外圍的兩層則是考量環境的因素，分為個體環境和總體環境。個體環境包. ‧. 含一般大眾、壓力團體、政府機構以及選民。而總體環境則包含技術與物理環境、. Nat. sit. y. 人口與經濟環境、社會與文化環境及當前政治環境。政府必須迅速認知環境之變. n. al. er. io. 化，才能在最短時間內反應，以回應民眾的需求。. Ch. engchi. 33. i n U. v.