第四章 研究發現與分析
第四節 自行車道政策之障礙－以跨機關協力之觀點
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第四節 自行車道政策之障礙－以跨機關協力之觀點
在文獻回顧中，本研究曾引述 Ranade 和 Hudson 以及 Hudson 等人(Ranade &
Hudson, 2003 & Hudson et al., 1999: 235-260）之文章並歸納出五項跨機關協力時 可能面臨的障礙，其分別為結構性、程序性、財務性、專業性以及地位和正當性；
而回顧本個案，在經過相關部門人員之深度訪談後，本研究將試著從上述五個面 向來檢視北市府自行車道政策之跨機關協力，此個案是否面對了同樣的障礙，又 或是可以發現不同於以往的協力困境。
一、結構性面向
結構面向意指當任務橫跨機構的界線時，跨機關與部門本身的服務如何區 分，另外，面對複雜議題時跨機關結構如何配置。
（一）結構問題造成參與性低落
本研究於此先處理面對複雜議題時跨機關結構的配置，包含本個案是以何種 思維模式來進行政策規劃，而此模式是否影響各部門之參與性。在部門結構配置 的部份，跨機關協力的結構具有多種形式，包含傳統的層級模式、會報、專案小 組、特別委員會等。每種結構其主要或次要涉入部門的強度皆不相同，所擁有的 權力大小與權限範圍也有所差異。
本個案屬於傳統的層級模式，在層級節制的部分，北市府－交通局－交工 處，三者在上下垂直指揮鏈裡以政策目標作為連結。北市交通局負責自行車大方 向的決定，而之後的策略規劃與推動，則由交工處來負責；在平行單位部分，則 是由交工處出發來和其它局處協力。在上述前提下，此政策絕大部分的權責被歸 於交工處，而由於交工處的權責占據了此政策內容的大部分，是以其它部門的參 與性相對而言便顯得低落。以新工處而言，交工處在規劃設計之後，委託新工處
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來進行發包，新工處作為北市道路工程的主管機關，在此政策中卻僅具發包的功 能。而以觀光傳播局來說，其主要宣傳的策略針對河濱的自行車道，市區相較之 下便顯得著墨甚少；捷運局在車道建構上可以發揮建議的功能，其可視為對此政 策之反饋，但除此之外，其主要參與的還是在路段代為施工的部分，例如之後捷 運信義線或松山線，其道路上與自行車道重疊的部份就會由捷運局代為施工。經 由訪談各單位部門，可以理解除交工處之外，各部門的參與僅止於發包或施工，
政策成果並非主要考量；其它單位如教育局與都發局則強調其業務已經是整體政 策的末段，參與性極低，對此政策並沒有太多的影響，更甚者，不需要顧及政策 的成敗與產出。當然，就理論的觀點來說，公部門層級節制結構的初衷就是要建 構理性的官僚組織，讓官僚人員在此環境下可以隨時找到標準來依循，為組織帶 來理性與效率的價值；然而，若以公共政策或政策行銷的觀點來說，參與政策的 機關與單位不需顧及政策成果卻不免太過荒謬。因此，隨著時代的更迭，傳統的 結構面臨極大的挑戰，更具回應力以及彈性的組織結構成為政策能否成功的關 鍵 。當組織的結構如同本個案一般，權責累積在某一特定單位身上，則勢必壓 縮其它部門的參與性，參與性的壓縮將造成政策反饋無法即時進行，不但可能產 生資源的浪費，更甚者可能引導出失敗的政策結果。但當吾等聚焦於官僚結構所 帶來的問題時，卻也無法忽視北市府試圖改變此困境的努力。換言之，本研究個 案雖然在結構的基本面上依循傳統官僚體系的脈絡，但在長期政府再造的聲浪 中，也並非不思改變，這部份可由府內利害關係人的意見反饋機制來顯露。此政 策的意見反饋可以分為兩個層級：規劃的部份以及工程施作的部份；規劃部分是 在自行車道尚未開始工程前，便由剛好涉及該地域的施工單位來提出自行車道建 置的想法，例如前述的捷運局。由於內政部營建署規定部分道路在開闢時，必須 考慮設置自行車道，捷運局在萬大線要開工之際，提前詢問交工處評估此處設置 自行車道的必要性，以方便捷運局可以做好統一考量規劃，並納入其施工範圍。
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除了規劃初期所提出的意見反饋外，還有工程施作期間所提出的意見反饋。
以新工處為例，由於敦化南北路的自行車道由其代為發包，在施工期間如果遇到 困難，則會和交工處共同辦理會勘，偕同里長或議員等研議設計圖，檢視設計圖 是否有需要變更之處，另外像交通局維護工程科、水利處等單位，也都會在工程 施作期間提出意見反饋。
參與此政策的各個部門或多或少都會有相關建議反饋至規劃部門（交工 處），尤其像捷運局在路線設計規劃的同時便主動洽詢交工處該路線是否需要建 構自行車道，並且在細部設計上提供詳盡的路況，作為交工處規劃時的參考。其 它部門同樣也能夠給予相關意見，但不同的是其聚焦在工程施作的部份，例如在 工程實作的過程中發現現場實際情況與規劃互相衝突，則提醒交工處是否需要進 行設計圖的變更。然而，從目前的自行車道設置與成效來說，此種程度的參與性 顯然是不足的，當跨機關政策中的參與者（利害關係人）能夠主動提出不同意見 時，才能促使政策獲得充分討論並使規劃更臻圓滿，尤其在本案例中，交通基礎 建設如道路的投入成本所費不貲，部分路段更包括地下和地上工程，假使工程開 始後才發現規劃過程的瑕疵，則無疑是重演前述二代健保財政部和健保局的鬧 劇，是以如何在有限的經費及時間內達到最好的成果並避免資源錯置的浪費，各 部門的高度參與性是不可或缺的一環。
（二）結構面向導致的權責問題
如同本節剛開始所提及的，結構面向同樣關注當任務橫跨機構的界線時，跨 機關與部門本身的服務如何區分，換句話說，部門間的協力任務分配情況如何，
是否具有灰色地帶？而本個案之結構能否有效的釐清各個部門的權責範圍。在本 個案中，權責的問題有兩種的情況：
1. 權責規範不清
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北市道路的主管機關為工務局，而內部又有新工處和養護工程隊來負責建造 與維護，但在鋪設上自行車道以後，其道路權責就變得極為複雜。交工處認為新 工處是道路主管機關，且自行車道在工程上來說是屬於土木工程方面，新工處理 當在自行車道路面舖設廠商保固期過後來接管道路。例如當路面是經由交工處的 發包施工，在給新工處接管前，交工處會先進行驗收作業，之後再交付新工處接 管，之後如果路面有損壞，則在廠商保固期外的時間就會由新工處出面來做後續 的接管維護。
相反地，新工處卻認為舖設好的車道應該由建置當時的負責單位來接管，訪 談新工處的人員後其表示，路面是由何單位去施工，則後續就是要由該單位來加 以維護。在這種情況下，當道路出現問題時，該由何單位出面管理似乎形成羅生 門。由此可知，自行車道政策的權責尚未釐清之前，市府各機關自然難以承接業 務並承擔責任。
2. 權責清楚但參與低落
除了尚未釐清的權責之外，有些案例其權責明確，但在參與低落的前提下各 機關仍然不願意配合，例如自行車道主管單位的新工處，明確指出自行車車牌的 規劃構思，對於之後自行車推展有著極大的影響，是以交工處曾多次行文請示監 理處或警察局來構思相關政策，但卻未有回音，就交工處的單位層級，也難以強 制的促使該單位進行相關策略研擬。另外，道路交通安全規則或處罰條例同樣強 烈的關係到自行車推廣與自行車道的後續建置，就交工處的立場而言其可以做一 些變動，使得自行車相關的交通法規更加健全，但在中央考量的角度不一時，自 行車道在法規檢討的進度就大幅落後。
地方這邊當然也是聲音我們都有行文過去反應過了，那它的政策擬訂或是修改的進度等
等的，我們就不知道說它為什麼有些東西那麼慢這樣（受訪者 A）
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自行車車牌的業務由監理處來規劃，安全法規則由警察局與中央來共同規 範，這兩項業務的規劃必須顧及跨縣市的整合，才不致發生同樣國家但跨縣市法 規卻不同調的情形。上述情形雖然法規上的權責規範明確，但各部門卻因為各種 原因無法或甚至不願意來配合跨機關政策業務，而交工處就其單位層級也難以有 何作為。
本個案目前的結構造成上述參與性低落與權責問題難以劃分之困境，或許可 以藉由良好的溝通協調機制來解決，當各部門充分溝通，則或能提高各部門之參 與感，並且在任務分配上達到共識，而究竟北市自行車道政策規劃過程的溝通機 制是何樣貌，能否有效達到其功能？
3. 部門溝通協調機制並未建立
要提高各部門的參與性並釐清權責，此結構中的溝通協調管道必須是暢通且 運作良好的，本研究一再強調自行車道政策的複合性，則促使本個案整體規劃挑 戰了過去機關分工的模式，迫使其進行更多的合作與討論。而本個案的主要溝通
要提高各部門的參與性並釐清權責，此結構中的溝通協調管道必須是暢通且 運作良好的，本研究一再強調自行車道政策的複合性，則促使本個案整體規劃挑 戰了過去機關分工的模式，迫使其進行更多的合作與討論。而本個案的主要溝通