第四章 研究發現與分析
第一節 自行車道政策的決策內涵與執行情形
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第四章 研究發現與分析
本章主要藉由訪談與資料分析來析論前述的研究問題以求達到研究之目的 並回答研究問題。重新檢視本研究之研究目的：其一為跨機關合作之檢視，評估 政策在跨機關合作下是如何被規劃及形成；另一目的為以台北市自行車道的建構 來觀察行銷概念的應用。是以本章將依循研究架構從自行車道成效來闡釋，探討 行銷概念應用對於北市自行車道的實際影響，並且加以延伸行銷 5Ps 中的夥 伴，來進一步探討夥伴關係所產生的跨機關議題是否及如何影響自行車道政策。
第一節 自行車道政策的決策內涵與執行情形
台北市的都市自行車政策，從張勝雄等的研究以至於國內論文的觀點，都揭 櫫其為一跨機關政策，從決策之始，到規劃執行，最後的推廣及成果驗收，其內 涵的不僅僅是一個簡單的政策輸出，還包含各部門複雜的互動過程，換言之，以 此政策的特性而言，在觸及多部門專業領域的同時，若想成功的達到政策效果，
就必須倚靠各個部門通力的合作與緊密的互動。
在此個案中，台北市政府確立其永續經營的都市計畫後，台北市交通局便開 始自行車政策的大方向建構，此處所謂大方向，意指自行車在台北市的定位為 何，在建置自行車道時，建構思維是朝向休閒遊憩型或是生活化通勤。當交通局 決議要將自行車道往生活通勤型方向來執行後，便交予交工處來做後續政策的擬 定，是以都市自行車道的規劃主要是由交通局交工處所負責，在交工處之外，北 市府其他局處與其共同協力。
在各局處所職掌的細項部分，下表 4-1 為透過與各局處聯繫訪談後所繪製的 北市府自行車道職掌圖，在此可與前列北市府研考會建議的職掌表做個簡單的比 較：
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表 4-1 北市自行車道政策執掌表
市府局處 與自行車運輸發展相關之職掌
交通局交工處 自行車路網規劃與建設以及部分停車場建設與管理。
都市發展局 自行車道政策納入都市計畫，並協調建商在都市建設過程 中配合自行車道建構。
工務局新工處 敦化南北路自行車道發包監工，保固期過後的管理維護。
工務局水利處 河濱自行車道的規劃、經營管理。
民政局 尚未參與此政策。
教育局 推展各級學校交通安全教育、自行車駕駛安全教育，配合 交工處辦理自行車的各項活動。
產業發展局 尚未參與此政策。
文化局 尚未參與此政策。（以台北市的文化景點推廣為主要業務 內容）
觀光傳播局 推展市府政策，以電視或平面廣告（如燈箱）來協助自行 車道的推廣。
捷運公司 與捷運工程路段重疊的自行車道，由捷運公司來規劃施 工。
資料來源：本研究繪製
由上表可知，台北市自行車道政策的決策與執行，是偏向傳統的決策模式，
也就是政策確定後便由各部門就其業務範圍來劃分政策內容，當中當然會有一個 主管機關，例如本個案中的交通局交工處，但顯然以其機關的層級要掌控政策全 貌就顯得相當吃力，此部份在下一節會有更詳細的討論。
如果我們以時間序列的方式來展開這個政策歷史沿革的話，當行政院提出自 行車道整體路網規劃建設計畫後，全台各縣市便以其手邊資源開始分配工作職 掌，就本研究的台北市而言，在 1997 年開始推動河濱自行車道的建置計畫，在
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2006 年的市政白皮書中明白的宣示了構建有愛有秩序及現代化的交通環境，並 塑造「通暢、安全、舒適」之人性化交通環境是未來幾年市府上下皆具共識的重 要交通政策，而更進一步的在 2007 年三月及 2008 年三月的交通會報，針對自行 車之發展將其定位由休閒遊憩之使用逐步導向成為休閒、購物及通勤等的「生活 化交通工具」，以落實單車生活化之理念。
由上述可知，北市府在單車生活化背後，是將自行車道的推動歸為一交通政 策，所以令交通局為主管機關，負責設計、研擬、規劃等工作。交通局作為主管 機關看來理所當然，但交通局責成交工處做為此政策的負責單位便顯得有些問 題，因為交工處僅為二級機關，卻要肩負著此政策的成敗與責任。
欲討論上述的弔詭情形就必須對此政策的跨機關權責詳加區分，而本文將從 決策與執行兩種角色來析論。首先，此政策的規劃單位首推交工處，交工處是台 北市交通局底下的附屬機關，其內部又有規劃科與設施科來負責北市的數個行政 區，交工處的設施科是負責北區士林、北投、南港、內湖、大同、中山等區，規 劃科負責松山、信義、大安、萬華、文山、中正等區，台北市自行車政策的設計、
實作都是由交工處來負責；除此之外，如果自行車道的設置與捷運路線或車站出 口有重疊，則捷運局（台北捷運公司）便會成為這些路段的主要規劃單位。由於 捷運的蓋設工程具有專業的門檻，要求其在設置捷運相關設施（車站、捷運軌道）
的同時，合併規劃與建設工程相對較小的自行車道便顯得理所當然。自行車道的 規劃主要由上述兩單位所主掌，其它機關單位相對來說就是位處被動的配合角色 以及執行角色。
北市自行車道政策的執行單位比起規劃來說稍微複雜一些，交工處和捷運局 會在其負責的區域及路段進行招標，得標廠商依照設計圖施工，上述兩單位成為 監工單位，而廠商在施工完畢後對其施工的路段會有一定時間的保固期，在保固 期過後，自行車道就會歸入道路主管機關來管理。在工務局新建工程處方面，由
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於交工處考量到敦化南北路的工程過於龐大，所以委託新工處來幫忙發包監督，
是以工務局新建工程處執行敦化南北路的發包與監工，並且在道路保固期過後加 以接管；上述部分是北市自行車道的道路工程執行的情形。另外，觀光傳播局就 其職能，執行自行車道的推銷工作，例如道路燈箱的設置，購買媒體廣告時段或 運用各種管道來推銷自行車道，以求提昇其能見度與使用率，值得注意的是，觀 光傳播局在改制後26，工作重心從以前的政策推廣轉變為城市行銷，重點在於推 廣城市形象而非以往的政策推廣，目前的北市府各機關皆編有行銷預算來為其自 身政策作行銷推廣，不再由觀光傳播局來做為對外主要窗口；教育局的部份，藉 由協助政府或民間團體舉辦各種活動27，協助行銷自行車道的使用；都市發展局 負責都市計畫的提出，從交工處接收自行車道的規劃案後將其納入都市計畫裡，
並跟參與都市計畫的建商協調可能影響的部份，在自行車道的政策裡已經算是相 當末端的參與。除了上述所及的各單位之外，水利處主要負責河濱自行車道的規 劃和建置，文化、民政與產發等局處則沒有顯著的涉入此政策內，本政策各機關 間互動關係可以參見圖4-1。
26 96 年 9 月 1 日後由新聞局改制為觀光傳播局
27 教育局協助民間體育團體辦理自行車活動，舉凡 7 月 18 日協助中華民國對外貿易發展協會 2010 臺灣運動暨休閒產業展系列活動舉辦「單車逍遙遊」，約 2,000 人參與；11 月 13 日與行政 院體育委員會共同辦理「99 年單車成年禮」，計有 200 餘位國、高中生參與；11 月 28 日與悍創 運動行銷共同辦理「安麗紐崔萊心騎日」活動，吸引 1 萬餘人參加；12 月 26 日與中華民國基督 教救助協會辦理「第 9 屆 1919 愛走動－騎心騎力 GO GO GO」臺北場活動，吸引超過 2,000 名民 眾參與。
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為一負面名詞，畢竟官僚體制有其優點，例如專業分工所帶來的效率以及層級節 制的指揮命令一致，尤其此政策所隱含的專業工程複雜且龐大，又推行時可能面 對社會的強力反彈需要市府團隊凝聚共識來為其辯護，所以現行的政策途徑有著 相當的正當性；然而，以一個需要跨機關團隊合作的政策而言，此種方法卻為其 帶來許多矛盾與不便，本文將在下一節中討論北市自行車道政策過程中所觸及的 問題與困難。