山坡地開發理論與實務法令之探討—山坡地不可開發建築規定坡度之研究(缺附錄1~2)
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(2) 內政部建築研究所研究計畫成果報告. 山坡地開發理論與實務法令之探討-山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 計畫主持人：何明錦 顧. 問：李咸亨、李德河. 共同主持人：張益三 研 究 人員：林享博、蔡綽芳 研 究 助理：陳詩蘋、陳鴻明、陳昌茂. 研究單位：內政部建築研究所 計畫編號：MOIS 892036 執行期程：八十八年十月至八十九年十月. I.
(3) ARCHITECTURE & BUILDING RESEARCH INSTITUTE MINISTRY OF INTERIOR RESEARCH PROJECT REPORT. An Exploration of The Theory and Practice Laws of Hillsides Development – A Study of Non-Development Construction of Hillsides and Related Gradient. BY Ho Ming-Chin Chang Yih-San. October 31, 1999. II.
(4) 摘. 要. 關鍵詞：總量管制、坡度、環境衝擊. 本研究的研究方向是以永續利用及防災的觀點來探討山坡地不 可開發建築的相關規定，並側重考量坡地開發時與坡度間的關係。 本文首先作一文獻回顧、其內容包含有山坡地開發管理體制及法 令、邊坡穩定理論與防災相關研究。在山坡地開發管理體制及法令方 面，分析及比較美國、日本、香港及國內之異同，其特色包含有加強 技師簽證制度、公聽會、保證金制度，由政府造鎮整體規劃開發及強 制使用者維護邊坡等措施；而在邊坡穩定及防災相關研究方面，邊坡 災害原因包含有豪雨、地質、坡度、土壤、植生、人為開發、土地使 用及地震等因素。 其次，又於土地總量管制、地工技術、環境衝擊及法令規範作一 探討。在土地總量管制方面，分北、中、南及東部四區分別計算，在 民國 127 年台灣人口達到最高峰時，北部地區土地供需約可平衡，而 在中、南及東部三區則土地供應遠超過需求；而地工技術方面則探討 坡地不可開發限制，尤其與坡度之關係；而在環境衝擊方面，則研究 坡地開發對環境造成的衝擊及影響；而法令規範方面，雖然法令繁 多，也頗完備，可惜規定不一，難與理論配合。 最後經坡地災害案例分析，其原因與理論研究頗為一致；而在坡 度方面，山崩、地滑及土石流方面並不一致，然經統計大致分佈於坡 度 30％左右。. III.
(5) ABSTRACT. Keywords: Total mass control、Environment impact、Slope This paper is to study related laws about non-development construction of hillsides with a view to everlasting use and disasters precaution. It consists of three phases. First, the review of references contains management system and laws of hillsides, the theory of hillsides stability and disaster precaution. In respect of management and laws, the similarities and differences of American, Japan, Hong Kong and Taiwan are discussed, analyzed, and compared. It is an important concept to improve engineers license system, public hearing, warranty system, new town planning and development projected by government and the users’ response to maintenance of retaining walls. In respect of hillsides stability theories and disasters precaution, hillsides disasters are caused by much rain, geology, gradient, soil, plants, development by people, land use and earthquake, etc. Second, total mass control of land use, geo-technique, environment impact and new laws at Taiwan are explored. The study on the total mass control of land use is drawn to the conclusion that during the population maximum at Taiwan in the year of 2038, the land application and demand can be balanced in Northern area, while in other areas, Middle, South and Eastern areas the land application is larger than demand. The study on geo-technique explores non-development conditions at hillsides, especially those related to gradient. The study on environment impact includes the impacts and influences made by hillsides development. The study on hillsides laws finds out that the regulations now in different places in Taiwan are not the same that they can’t accord with theories although they seem to be numerous. Third, from the study and the analyses of hillsides disaster cases, it finds out that the disaster causes are in accordance to theories, but the gradients, mountain collapses, landsides and debris flow are not the differences of slope are about 30%.. IV.
(6) 目錄 頁次. 第一章. 緒論……………………………………………………………1. 第一節 研究動機……………………………………………………………… 1 第二節 研究目的……………………………………………………………… 2 第三節 研究內容…………………………………………………………… ..3 第四節 研究方法及流程. 第二章. …………………………………………………..4. 文獻回顧……………………………………………………… 7. 第一節 坡地開發管理體系及相關法令……………………………………… 7 第二節 山坡地開發及防災相關研究………………………………………. 41. 第三章. 山坡地不可開發限制之探討………………………………. 62. 第一節 總量管制……………………………………………………………. 62 第二節 地工技術與環境因素.……………………………………………… 80 第三節 法令規範……………………………………………………………. 93. 第四章. 坡地災害案例………………………………………………. 103 第一節 坡地災害類型介紹……… ………………………………………103 第二節 坡地災害案例……………………………………………………… 106. V.
(7) 第五章. 結論與建議…………………………………………………. 126 第一節 結論………………………………………………………………… 126 第二節 建議………………………………………………………………… 130. 參考文獻……………………………………….…………………….132 附錄……………………………………………………………136 附錄一…………………………………………………………………………136 附錄二…………………………………………………………………………139. VI.
(8) 表目錄 頁次 表 2-1 山坡地開發相關法規體系表 ………………………………………… 8 表 2-2 國內山坡地管制的五個時期 …………………………………………11 表 2-3 十年重現期降兩量下新造斜坡的推薦安全係數…………………… 21 表 2-4 十年重現期降雨量下，現有斜坡分析、斜坡善後與預防工程的推 薦安全係數……………………………………………………………22 表 2-5 各人命風險類別斜坡崩塌範例. ……………………………………22. 表 2-6 各經濟風險類別的斜坡崩塌範例 ……………………………………23 表 2-7 土質斜坡穩定性分析方法……………………………………………23 表 2-8 岩質斜坡穩定性分析方法……………………………………………24 表 2-9 場地勘察指南 …………………………………………………………26 表 2-10 場地勘察內容…………………………………………………………27 表 2-11 山坡地可發展建築用地面積百分比…………………………………28 表 2-12 聖地牙哥市土地危險性等級表. ……………………………………29. 表 2-13 日本山坡地管制內容表………………………………………………37 表 2-14 國內外山坡地之比較表………………………………………………39 表 2-15 日本點數法影響因素評估標準表……………………………………48 表 2-16 日本點數法陡坡地危險程度判定準則………………………………49 表 2-17 日本點數法各級崩塌率比較…………………………………………49 表 2-18 能資所山崩潛感性分析準則…………………………………………51 表 2-19 弱面間距分類標準……………………………………………………52 表 2-20 ISRM 岩石材料之強度分類標準及評分…………………………...52 表 2-21 岩石風化程度分類標準………………………………………………52 表 2-22 模糊集理論法評估基準………………………………………………54 表 2-23 模糊集理論法潛感分級………………………………………………56 表 2-24 邊坡危險地點評估方法之比較………………………………………59 表 2-25 崩坍發生及危險度評估因子表………………………………………60. VII.
(9) 頁次 表 3-1 容積率訂定標準表 …………………………………………………….65 表 3-2 北部區域土地容納人口量表…………………………………………..67 表 3-3 中部區域土地容納人口量表 ………………………………………….68 表 3-4 南部區域土地容納人口量表………………………………………..…69 表 3-5 東部區域土地容納人口量表…………………………………………..70 表 3-6 農地釋出土地存量表…………………………………………………..72 表 3-7 各區域農地釋出容納人口分配表 ………………………………….…72 表 3-8 計畫存量容納人口與人口預測表 .……………………………………75 表 3-9 住宅區未開發存量表.………………………………………………….77 表 3-10 山崩、地滑及土石流之特性.……………………………………….…83 表 3-11 土石流運動型態與溪床坡度之關係….…………………………….…84 表 3-12 台灣近年來重大土石流災害統計…..…………………………………85 表 3-13 水質狀況表……………………………………………………………..91 表 3-14 坡地災害類型表………………………………………………………..92 表 3-15 生態敏感地之劃設區域表……………………………………………..97 表 3-16 景觀敏感地劃分區域表………………………………………………..98 表 3-17 資源生產地劃分區域表……………………………………………….100 表 3-18 天然災害敏感地劃分區域表………………………………………….102 表 4-1 台灣近年來發生之災害案例.……….……………………………….104 表 4-2 銅門地區災發發生之相關資料..…………………………………….113 表 4-3 砂頁岩互層時坡地發生災害之情形..……………………………….115 表 4-4 草嶺大崩塌歷史簡表..……………………………………………….118 表 5-1 台灣地區住宅使用現況表 …...…………………………………….128 表 5-2 山崩、地滑、土石流與坡度之關係表..…………………………….129. VIII.
(10) 圖目錄 頁次 圖 1-1 研究流程圖………………………………………………………………..6 圖 2-1 非都市體系開發管制體系圖……………………………………………..9 圖 2-2 都市體系開發管制體系圖……………………………………………… 10 圖 2-3 日本災害救助體系圖…………………………………………………… 38 圖 2-4 不安定指數法分析流程圖……………………………………………… 58 圖 3-1 台灣地區人口推估圖…………………………………………………… 75 圖 4-1 伯公壟地區滑動圖示…………………………………………………..107 圖 4-2 大竿林山崩示意圖……………………………………………………..109 圖 4-3 銅門地區 1980 年航空照片………………………………………….. 110 圖 4-4 銅門地區 1985 年航空照片…………………………………………… 110 圖 4-5 銅門地區 1990 年航空照片…………………………………………… 111 圖 4-6 銅門地區剖面分析之地形比對資料…………………………………. 112 圖 4-7 林肯大郡開發前後地形圖……………………………………………. 114 圖 4-8 林肯大郡災害示意圖……………………………………………………115 圖 4-9 林肯大郡災害環境狀況示意圖…………………………………………116 圖 4-10 草嶺地區崩塌機制圖……………………………………………………122 圖 4-11 草嶺地區崩塌機制圖……………………………………………………122. IX.
(11) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 第一章 第一節. 緒論. 研究動機. 隨著近幾年國內經濟成長所帶動的經濟發展，造成土地之需求日益增加， 然而由於都市土地之地價高漲、交通擁擠、缺乏綠地…等，無法滿足現代人對 高品質生活的追求，因此漸轉往山坡地開發建築。如近十幾年來國內興起之山 坡地開發熱潮，包括山坡地住宅社區、高爾夫球場、觀光遊憩區、大專院校用 地..等。但隨著國內的濫墾、濫建風氣的盛行及超限使用，造成山坡地的災害 層出不窮，也因此使得這股熱潮漸漸停息了，如前幾年的林肯大郡、南投縣神 木村的土石流事件以及去年的台灣 921 大地震，在在都顯示台灣在近幾年經 濟發展的背後，付出的是大地山河的變色，若以外部成本來看，其外部成本竟 是如此的龐大。因此本研究將以山坡地不可建築之相關坡度規定來做一探討， 以了解現今國內山坡地之相關實質環境規定，並且檢討我國未來山坡地開發政 策。. 1.
(12) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 第二節. 研究目的. 以往台灣在山坡地的開發上，藉配合經濟發展之名，以用地需求日益殷切 為由，在經濟第一的發展政策下，對於山坡地的開發之相關規定稍嫌不足，但 隨著近幾年坡地災害的增加，山坡地的開發漸為人們所重視，因此對於山坡地 因客觀實質環境所導致不可開發，亦漸擬定較為周延之相關規定，使之有限的 坡地可以永續利用。 在現行的計畫體制下，台灣對於山坡地的開發建築之相關規範法令，主要 法令有水土保持法、非都市土地使用管制規則、非都市土地開發審議規範、山 坡地開發建築管理辦法…等，而對於同樣一個禁止開發的項目，常因不同的法 令而導致規定上的不同。如建築技術規則山坡地專章，對於禁止開發的規定為 坡度超過 30%，而非都市土地開發審議規範上對於此之規定，為坡度超過 40%。諸如此類之情形仍舊存在著，而此乃由於山坡地的開發缺乏一上位計畫 指導所致。另一方面，山坡地由於地質、地形、坡度…等條件特殊，再加上蘊 含豐富之資源，不當之開發將導致不可回復之生態破壞，進而影響居民生命財 產之安全。因此，健全之山坡地開發法令及規範，為維護山坡地開發安全及居 民生命財產安全所不可或缺的；而目前在「山坡地開發建築管理辦法」 、 「建築 技術規則山坡地專章」、非都市土地「山坡地住宅社區」、「高爾夫球場」開發 審議規範的管理下，問題仍然叢生，諸如：坡地的超限利用、環境景觀的遭受 破壞、防災措施的不完備……..等，也因此造成許多原本可以預防之災害，卻 不幸的仍然災害頻傳。這些都顯示台灣在山坡地的開發管理的制度及實行上有 確實檢討的必要。 因此本研究主要透過法令、案例及相關研究中對於山坡地不可開發在坡度 之規範限制上做一探討，使之對於現今之法令規定能了解，因此探討的內容包 括考量環境之衝擊影響、總量管制、區位限制及開發強度等因素；另外加入相 關之案例研究及影響評估，以了解所提對策在執行上可能遭遇的課題，以及對 於社會可能造成之衝擊。. 2.
(13) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 第三節 研究內容 本計畫之研究範圍主要以非都市土地不可開發建築相關實質環境規定之 探討為主，同時側重於考量坡地開發時與坡度間關係，另外並就國內土地使用 現況及用地存量來檢討我國山坡地的開發政策；而對於不可開發之研究，納入 環境之衝擊影響、總量管制、區位限制及開發強度、坡地災害發生所分佈之坡 度…等。因此本研究所探討之內容主要為山坡地不可開發建築及有關坡度之相 關研究，並以實質案例分析作一佐證：. 一、坡地坡度相關之研究探討 研究目標主要包括以下幾項： （一）國內外山坡地不得開發建築法令之規定. 包括現今台灣地區山坡地不可建築之相關法令、制度及國外(以美 國、香港、日本等三國為主)對於山坡地開發之相關法令制度之規定。 （二）山坡地開發之相關理論. 有關國內外山坡地開發之相關理論主要為山坡地之邊坡理論、防災 相關研究，另外尚包括開發總量管制、地工技術、開發衝擊影響及開發 強度之相關研究。 （三）國內現今山坡地之使用現況及用地存量：. 主要為透過對現今國內山坡地之使用狀況及可建築用地之用地存量 的了解，綜合檢討現今台灣之山坡地是否有需總量管制及永續利用。. 二、實質案例分析 本研究擬以 921 大地震前後之數個地區來進行實證研究，以了解造成坡地 災害發生之背後因素包括有那些？並且歸納出在何種地質條件下、何種坡度條 件以及何種環境下適合開發或不適合開發，以避免日後災害的再度發生。. 3.
(14) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 第四節 研究方法及流程 本研究主要重點主要乃在探討國內山坡地不可開發相關規定之研究。透過 現行之管理體系及法令之規定，來檢討現行山坡地不可開發相關限制之適宜性 並且在相關研究之佐證下，來探討坡度在坡地開發上的影響程度。因此本研究 其方法主要是透過文獻回顧之方式，了解國內外對於山坡地不可開發相關制度 及法令之規定，並透過國內外相關坡地邊坡穩定理論、研究文獻、土地使用現 況、人口預測、環境影響及災害案例分析等，以檢討台灣的山坡地開發規定。 本研究之流程如圖 1-1，其研究內容及方法如下：. 一、研究方法 （一）文獻回顧. 主要乃以相關文獻及研究之回顧來探討現行山坡地開發規定之適宜 性，並藉此瞭解坡度在坡地開發上所扮演的角色。 （二）國內外山坡地不可開發規定之探討. 主要是針對國內各有關山坡地開發之法令對山坡地不可開發之相關 規定做一整理比較，包括山坡地開發建築管理辦法、非都市土地使用管 制規則、水土保持法、建築技術規則山坡地專章…等，以了解台灣對於 山坡地開發之相關規定；而在國外之部分，主要有美國、日本及香港之 坡地開發體制及法令，對於山坡地不可開發之相關規定為主，藉此資料 來與國內做一比較，以了解其做法及其坡地開發管理上之特色。 （三）坡地開發限制之探討. 在此部份所探討的內容主要包括以地工技術及環境上之考量，諸如 以邊坡理論檢視坡地開發之可行性、坡地開發對環境之衝擊影響程度、 坡地災害發生所分布之坡度範圍…等，另外納入總量管制之觀念來探討 計畫的土地存量及人口成長的關係以及以法令之觀點來檢視現今坡地開 發之合理性。. 4.
(15) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. （四）坡地災害案例分析. 此部分主要係透過對已發生之坡地災害加以分析研究，來歸納瞭解 其發生之原因及此災害之發生與坡度之關係，以作為日後檢討法令之參 考依據。 （五）結論及建議. 綜合以上之研究，對國內現行山坡地不可開發規定做一檢討與建 議，包括坡度限制、開發強度限制及管理體系，以符合未來坡地開發永 續利用之政策。. 5.
(16) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 二、研究流程 研究動機與目的. 研究範圍與內容. 研究方法之確立. 文獻回顧 國內部分 山坡地開發及防 災相關研究及與坡 度之關係. 坡地開發管理體系 及相關法令. 總量管制之探討. 地工技術及環境因 素之探討. 法令規範之探討. 山坡地不可開發 限制之探討. 坡地災害案例及坡 度分析研究. 結論與建議. 圖 1-1 研究流程圖. 6. 國外部分 (美、日、 香港).
(17) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 第二章. 文獻回顧. 第一節 坡地開發管理體系及相關法令 一、國內部分 有關國內山坡地開發之管制方面，其牽涉到的法令相當多，有上位之區域 計畫法、都市計畫法以及實質管理方面之建築技術規則、山坡地開發管理辦法 以及水土保持法等，另外如環境影響評估法、森林法、國家公園法、非都市土 地使用開發審議規範……等，其中亦有對於山坡地之開發有相關之規定。有關 國內山坡地開發相關法規體系如表 2-1。 而台灣在山坡地之開發，就其在土地使用計畫、開發管制上之規定如下： （一）土地使用計畫體系. 台灣之山坡地開發管理依其位屬之地區，分屬都市計畫區或非都市 計畫區，其法令之規定亦不同。一般非都市土地之開發管理為屬區域計 畫法之規範範圍，其下之法令尚包括非都市土地使用管制規則以及非都 市土地開發審議規範，另外山坡地開發建築管理辦法及建築技術規則山 坡地專章為都市及非都市地區之山坡地皆適用之規定。而台灣非都市土 地之山坡地開發，基本上又依其是否按原規定使用(註 1)，而有不同。若 不符合原規定，則必須受山開辦法十公頃之規定；另外，依其開發之項 目類別，尚受限於非都市土地開發審議規範對於不同開發內容之規定， 如高爾夫球場、住宅區之開發等，如圖 2-1(林建元，1992)。. 1. 註 ：山開辦法第三條第一項：實施區域計劃地區之非都市土地，經依法辦理使用分 區編定，依規定容許建築者，得不受山開辦法有關開發建築面積需大於十公頃之規定. 7.
(18) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 表 2-1 山坡地開發相關法規體系表 類別. 相關法令規定. 山坡地管理. 山坡地保育利用條例 山坡地保育利用條例施行細則 山坡地開發建築管理辦法 建築技術規則山坡地專章. 土地相關法規 區域計畫法及其施行細則 都市計畫法及都市計畫法省(市)施行細則 土地法及其施行細則 平均地權條例及其施行細則 建築法 非都市土地開發審議規範 省(市)建築管理規則 環境資源保育 環境影響評估法及其施行細則 水土保持法及其施行細則 水利法及其施行細則 文化資產保存法及其施行細則 森林遊憩. 森林法及其施行細則 國家公園法及其施行細則 觀光法展條例 風景特定區管理規則. 生產事業. 農業發展條例及其施行細則 促進產業升級條理及其施行細則 礦業法及其施行細則. 資料來源：張益三，1997，山坡地開發衍生問題探討相關法令制度之改善策略，山坡 地開發災害防治研討會，第 20 頁. 8.
(19) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 非都市土地使用. 非山坡地. 山坡地. 分區變更. 變更編定. 按原編定使用. 十公頃以上用地變更. 十公頃以下用地變更. 免十公頃限制辦受山開辦法部分 條文規定及相關行政命令限制. 十公頃以上並受非都市土地各項 開 發審議規範及山開辦法規定. 不 屬 區 域計 畫 法 第 十 一 條 之非 都 市 土 地，符合非都市土地使用分區計畫 者 ， 若 認為 需 加 以 資 源 保 育或 需 加 以 開發利用，則可逕為或聲請變更編 定。. 各該區域計畫原 擬定機關同意. 各類用地中央或省市事 業主管機關核准或同意. 受非都市土地使用管制規則及使 用分區內各種使用地變更編定原 則限制及其他相關行政命令限制. 圖 2-1 非都市體系開發管制體系圖 資料來源：1.林建元，1992，開發許可制之改進及影響費課征方式之研究，台大建築 城鄉研究所 `. 2.區域計畫法第十五條之一，內政部營建署網站. 另外在都市計畫地區，若開發內容涉及主要計畫之變更，則需依都 市計畫程序及山坡地開發程序辦理。若未涉及主要計畫之變更依其是否 完成細部計畫，其規定亦不相同。已實施細部計畫之地區，則免受山開 辦法有關十公頃之規定，然需受細部計畫及山開法部分條文之限制；而 未實施細部計畫之地區，依都市計畫法第十七條之規定，如能指定建築 線或主要公共設施已照主要計畫興建完成者，得開發建築，則免受山開 辦法十公頃之規定。若無法指定建築線，其開發面積需受十公頃之規定， 如圖 2-2。. 9.
(20) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 都市土地使用. 山坡地. 非山坡地. 不變更主要計畫. 變更主要計畫. 已實施細部計 畫之山坡地. 未實施細部計畫之山坡地. 免十公頃 限制但受 細部計畫 說明書、 山開部分 條文及相 關行政命 令限制. 依都市計劃法得指 定建築線之地區. 無法指定建 築線之地區. 免十公頃限制但受都市 計畫法及山開辦法限制. 十公頃以上且受 都市計畫法及 山開辦法限制. 依都市計畫程序辦理. 圖 2-2 都市土地開發管制體系圖. 資料來源：1、林建元，1992，開發許可制之改進及影響費課征方式之研究，台大建築 城鄉研究所 2、本研究整理 （二）開發管制方面. 1、坡地管制沿革 依據李咸亨(1998)之分類，國內山坡地開發之法規可分為以下五個時期(見表 2-2)： (1)無管制時期 (2)基本建管時期 (3)水保合格時期 (4)建築管理時期 (5)坡地保育時期. 10.
(21) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 而前三個時期，因管理及立法上之疏失，造成老丙建之山坡 地開發問題，直到民國八十六年三月二十五日第三版之山坡地 建築管理辦法通過，才對老丙建之建築問題有所規範，然而之 前的坡地開發建築執照已核可者，已造成了頗多及相當大的災 害，諸如民國八十六年之林肯大郡事件、921 震災時坡地住宅 之嚴重損失，以及現今之土石流災害不斷﹔ 因此坡地開發實有 加強研究及檢討之必要。 表 2-2 國內山坡地管制的五個時期 管制方式. 時間. 法規. 主管單位 開放程度 建地名稱. 無管制時期 民國 62 年 無. --. --. --. 申請步驟 --. 12 月以前 基本建管時 民國 65 年 4 依建築法 100 條發佈之[實 省、縣、市 坡度小於 老丙建 期. 月 29 日以 施都市計劃以外地區建築 主管建築機 30% 之 地 前. 物管理辦法(62/12/14). 關. 水保合格時 民國 72 年 7 [ 山 坡 地 保 育 利 用 省、縣、市 期. 水土保持主. 月 7 日以前 條](65/4/29). 區. 取得[水土保 持合格證明] 後，逕向建管 單位申請[建 照執照]. [山坡地保育利用條例施行 管機關 細則](66/9/9) [ 非 都 市 土 地 使 用 管 制 規 省、縣、市. 取得[水土保. 則](70/4/22). 水保單位會. 持證明]. 同地政、農. 取得[水土保. 業、建築機. 持完工證明]. 關. 土地編定為丙 種建築用地 申請[建照執 照]. 11.
(22) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 續表 2-2 建築管理時 民國 86 年 5 [ 山 坡 地 開 發 建 築 管 理 辦 直轄市、縣 坡度小於 丙建 期. 地. 雜項執照. 會同建設、 區，容積. 建照執照. 市建管機關 55%. 月 9 日以前 法](第一版 2/7/7). 開發許可. 農林、地政 率限制為 等單位. 160% 老丙建. [ 山 坡 地 開 發 建 築 管 理 辦 區域計畫委 法](第二版 79/2/14). 員會和地方 建管單位分 別審查. [ 山 坡 地 開 發 建 築 管 理 辦 區域計畫委 法](第三版 86/3/25). 丙建. 員會審查. 坡地保育時 目前. [非都市土地開發審議規. 坡度小於. 期. 範](86/5/9). 40%. [建築技術規則山坡地專. 區﹔ 容積. 章](87/1/1). 綠 120%. [非都市土地開發審議規. 平均坡度. 範]（87/9/25）. 小於 30%. 地. 資料來源：1、李咸亨，1998，山坡地開發策略與災害關係探討，環境影響評估意見交流會， 台北 2、非都市土地開發審議規範，內政部營建署網站 3、本研究整理. 2、現今法令管制相關規定 山坡地由於有其使用上之特性，且台灣山坡地在土地使用計畫區位上多屬區 域計畫範圍內，因此其使用管制係依各區域計畫所訂之分區，及非都市土使用 管制規則中有關之規定管制。 而現今對於山坡地開發之管理方面，由於山坡地之開發涉及技術層面之問 題，再加上地質、水文、坡度…..等因素之影響，如果山坡地一旦發生災變，其 影響層面就相當的大，以至於開發山坡地不得不謹慎，因此有關何處不可開發、. 12.
(23) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 何處可開發、該開發之程度是多大，其相關規定該如何？皆是我們所需討論的。 以下以區域計畫法、非都市土地使用管制規則、山坡地開發建築管理辦法、山 坡地保育利用條例以及非都市土地開發審議規範作為主要探討之重點。 （1）區域計畫法 依區域計畫法實行細則第十三條之規定將非都市地區劃分 為九種使用區(包括特定農業區、一般農業區、工業區、鄉村區、 森林區、山坡地保育區、風景區及特定專用區)，而山坡地則大 多分布於森林區、山坡地保育區、風景區及特定專用區。經編 定為各使用分區者，依各分區之分區管制加以規範。另外，區 域計畫法尚將非都市土地劃分為十八種用地，其中與山坡地較 相關的包括丙種建築用地、農牧用地、林業用地、生態保護用 地、國土保安用地及特定目的事業用地，經編定為各種使用分 區者，需依非都市土地使用分區編定加以規範。此外，本法業 於民國八十九年一月二十六日修正，第十五條之一第一項第二 款規定， 「為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具 開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報 經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更」 ，以落實開發 許可之精神與明訂審議程序。 （2）非都市土地使用管制規則 非都市土地使用管制規則對非都市土地之土地使用做較為 細項之規範，在山坡地方面為對山坡地之開發強度做一限制， 如容許使用之項目、建蔽率、容積率以及其變更編定等。而屬 於山坡地之丙種建築用地其建蔽率為 40%，容積率 120%。 另外第七條規定山坡地範圍內之森林區、山坡地保育區及風 景區之土地，在未編定使用類別前，適用林業用地之管制。而 在變更編定方面，如第十二條對於變更面積之規定，第十五條. 13.
(24) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 對於回饋之規定，以及第二十三條規定開發為遊憩設施需設置 生態綠地、公共設施及回饋金等。 另外在第二十六條規定，山坡地範圍內土地依第十三條至第 十九條之規定申請變更者，其依山坡地開發建築管理辦法第四 條規定申請開發許可時，得不受同辦法第三條面積不得少於十 公頃之限制。 （3）山坡地開發建築管理辦法 山坡地開發建築管理辦法為對山坡地之開發較為細項之管 制，如第三條規定山坡地之開發面積不得少於十公頃。由於山 坡地開發建築管理辦法納入了英國式的開發許可制，因此現今 山坡地之開發需透過申請開發許可、申請雜項執照及申請建照 執照等三階段辦理。由於山坡地之開發需透過開發許可制度， 因此，在山開辦法中規定下列各款情形者為不可開發建築之地 區： A、坡度陡峭者 B、地質結構不良、地層破碎、活動斷層或順向坡有滑動之虞者 C、現有礦場、廢土堆、坑道及其周圍有危害安全之虞者 D、河岸侵蝕或向源侵蝕有危及基地安全者 E、有崩塌及洪患之虞者 F、有礙自然文化景觀者 G、依其他法律規定不得建築者 而此不可開發區之認定標準則由建築技術規則第十三章之 山坡地專章來規定。 另外山坡地開發建築管理辦法對於山坡地之規範，除了定出 不可開發之項目外，尚包括開發面積限制、申請許可程序、申. 14.
(25) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 請雜項執照所須之文件以及施工之管理。 （4）山坡地保育利用條例 山坡地保育利用條例主要為防止坡地沖蝕、崩坍、地滑、土 石流等災害，以自然特徵及應用工程等方法來加以維護。而其 規範之項目包括對山坡地之定義(標高 100 公尺以上或未滿 100 公尺，其平均坡度在百分之五以上者)、使用類別上之限制，如 農業使用與非農業使用之相關限制。 （5）非都市土地開發審議規範 非都市審議規範為對各項非都市土地之開發做一詳細之規 定。而與坡地開發較相關的主要項目包括有住宅社區之開發、 高爾夫球場之開發、遊樂區之開發、大專院校之開發、一般廢 棄物掩埋場及墳墓用地等。 而在坡地不可開發方面，其規定如下： A、總篇之第十項規定：申請開發之基地，不得位於左列之地區： （A）森林區、重要集水區。但經中央主管機關核准並經區域 計畫委員會同意興辦之各項公共設施，不在此限。 （B）相關主管機關依法劃定應保護之地區。 B、第十一項規定：申請開發之基地，如位於水源水質水量保護 區之範圍者，其開發除應依自來水主管機關公告之管制事項管 制外，基地污水排放之承受水體如未能達到政府公告該水體分 類之水質標準或河川水體之容納污染量已超過主管機關依該 水體之涵容能力所定之管制總量者，應不得開發，並應符合下 列之規定。但經中央主管機關核准並經區域計畫委員會同意興 辦之各項公共設施，不在此限： （A）水岸緩衝區（指距離豐水期水體岸邊水平距離一千公尺. 15.
(26) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 之範圍） ：區內禁止水土保持以外之一切開發整地行為。 （B）取水口緩衝區（指取水口上游一公里半徑內集水區及下 游半徑四百公尺） ：區內禁止水土保持以外之一切開發整 地行為。 （C）一般管制區：（指距離豐水期水體岸邊水平距離一千公 尺以外之水源保護區）其開發管制應依自來水主管機關 公告之管制事項管制。 各主管機關依本編第七點審查有關書圖文件，且各該主管機 關同意者。 C、而在第十八項之規定主要為劃定不可開發區以及其開發限 制，如基地內之原始地形在坵塊圖上之平均坡度在百分之四十 以上之地區，其面積之百分之八十以上土地應維持原始地形地 貌，且為不可開發區，其餘土地得規劃作道路、公園及綠地等 設施使用。坵塊圖上之平均坡度在百分之三十以上未逾四十之 地區，以作為開放性之公共設施使用為限，不得建築使用。. 二、國外部分 （一）香港山坡地開發管理體系與相關法令之探討 「山泥傾瀉」是香港所稱的山坡地災害名詞。在 1970 年代，香港發 兩次嚴重的坡地災害，造成了許多傷亡，一次為位於九龍半島的秀茂坪 發生大規模土石滑動；一次為香港半島山區寶珊道發生因私人在邊坡上 建築使用開挖引起坍方。這兩次的災害引起香港居民對坡地安全的害 怕，也震驚了香港政府。因此，香港政府成立土力工程處以解決坡地災 害問題。 1、香港之山坡地開發管理體系 在解決問題之前，必須先瞭解問題的本質，才能夠根本的解決問題。根據土 力工程處發表的文獻指出香港的坡地災害特性有下列幾點：. 16.
(27) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. （1）幾乎所有的事故都是由暴風雨引起。 （2）多數是很小的滑動。 （3）滑動是很迅速發生的。 （4）發生的問題幾乎全屬人工邊坡工程。 由於 1972~1976 年間發生的幾起山坡地災害皆造成重大的傷亡，故在 1976 香港政府便邀請了許多國際專家調查小組來調查坍方的問題，此一國際小組建 議成立一個政府中央專責機構全權負責，所有坡地工程之作業程序，包括探勘、 設計、施工及監測維護等，因此香港政府採用小組之建議，在 1977 年 7 月成 立了土力工程處（簡稱 GEO） ，一開始命名為 Geotechnical Control Office，偏 重 山 坡地開發之控制，直到 1991 年始更名 為 Geotechnical Engineering Office，著重於工程技術上的管理，不似以往偏重建築規則等簡單的管制，而真 正開始將山坡地開發與一般建築工事分開，強調土力概念的重要性，如此開啟 了香港政府對邊坡管理的另一新紀元，使其邊坡管理較以往產生了相當大的成 效。 香港山坡地管理制度實施至今，其成效實可說有目共睹，在香港組成土力工 程處（GEO）之後，平均傷亡率從 1977 年以後就有大幅下降，每年平均死亡 20 人到現在只有 2 人，但在過去 20 年的雨量並沒有減少，邊坡開發越來越多， 但傷亡率卻越來越少。台灣與香港的氣候條件相似，皆屬於雨季長、多颱風的 氣候，故極易產生因土石滑動而造成災害的情形，儘管如此，香港的行政及地 質等條件與台灣大不相同，尤其是土地制度，造成行政資源條件的不同。根據 香港基本法第七條規定：香港特別行政區境內的土地和自然資源皆屬國家所 有，由香港特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批租給個人、法人 或團體使用或開發，其收入全歸香港特別行政區政府支配。由此可知，香港政 府之土地制度有三個重要背景，一為香港土地所有權屬於國家所有，其對土地 開發是採批租土地的制度，故私人無法擁有土地所有權只能有租賃權；二為香 港土地的所有權雖屬公部門，但其管理與開發亦可由私部門進行之；最後香港 土地的收入歸政府，由於實行土地批租制度，香港政府每年獲得大量收入，其. 17.
(28) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 對財政收入及社經發展極為有利，也使得香港政府有充足的從事預算龐大的斜 坡安全管制。而台灣的土地制度則是採私人所有權制，凡私人依法取得所有權， 公部門很難介入私人土地之管理與開發情形，而公部門亦難以從土地獲取龐大 的資金從事國內經濟發展、建設等；另外在地質方面，香港係屬花崗岩，較之 台灣的泥岩、破碎帶…等實在好太多了，當然其災害會較少。 2、機制 香港土力工程處在推動其坡地相關法令中，比較值得注意的機制有以下幾 點：（姜勇傑，1997） （1）將“ 斜坡與擋土牆” 納入建物管理條例所謂“ 公共地方” 的 定義中，藉由公共地方之相關法令規定，業主便有責任將“ 斜坡 與擋土牆” 視同公共地方而依法予以維修及管理，解決以往無人 管理的弊端。 （2）將新造大廈之“ 公共契約” 納入斜坡維修條例，並需載名“ 業 主維修之斜坡位置圖” ，要求業主定期維修坡地工程。 （3）新建樓宇在買賣說明書中需包括有關已建或將建之斜坡位置 圖，且在買賣同時需明確說明業主之維修責任。 （4）將有潛在性危險之坡地，向業者發出危險斜坡修葺令 （Dangerous Hillside Order），要求業者對其坡地進行修葺工 作，主要條文是規定在其建築物條例第 27A 條例中說明如果有 關方面發現位於業主權利範圍內之斜坡屬於危險性質或潛在危 險，則會向有關業主簽發危險斜坡修葺令，勒令業主進行必要之 修葺工作，如情況不危險但令人關注，則會簽斜坡維修勸喻信。 其可能發生之情形有兩個： A、業主不願進行工程，則可由政府代替業主進行工程，並向業 主追討費用。主要條文規定在建築物條例第 32A 及 33 條規. 18.
(29) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 定，如業主未能在第一份修葺令的指定時間內進行勘測，則建 築事務監督可代為進行有關勘測及其後所需的修葺工程，並向 業主取回所有費用及監工費。 B、業者違反修葺令時，政府可起訴之，其主要條例為建築物條 例第 40（1B）條中所規定建築事務監督可向違反修葺令而無 合理辯解的任何人士進行起訴，有關人士一經定罪，最高可被 判罰款港幣 5 萬元及入獄一年，如法庭認為有關人士繼續違反 危險斜坡修葺令者，則每日可另外加判罰款港幣 5 千元。 總而言之，土力工程處對香港坡地的開發管理的確有相當大的貢獻，基本上 他是一個專業性非常強的組織，其成員全部都是大地工程或地質工程之專業人 員，且此組織之專責相當清楚，計畫擬定也相當長遠，甚至已計畫到 2010 年的 長期計畫，最值得注意的是此一組織擁有 24 小時處理的反應能力，此外，在法 令的推動方面相當穩地及確實，其相關研究發展計畫也是相當令人肯定。 3、背景優勢 就背景而言，香港的斜坡安全制度之所以能如此健全，亦需歸功於其土地制 度及行政資源上所佔的優勢，主要內容如下： （1）地所有權歸屬國有，使得土地之所有權皆劃歸政府，民眾只 有租賃權，但與一般所謂土地國有制有很大的不同，香港基 本法第七條規定:「一九九七年七月一日香港的土地由香港特 別行政區負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人或 團體使用或開發。」這就保留了香港土地的使用開發權給私 人，使得私人有權管理、開發及使用其土地。香港的租賃權 人不一定要個人，可以是民間單位、開發者或政府機關等。 此種制度讓香港政府在劃定"責任者"時有很大的方便，因此 GEO 在 1977 年成立以後在 1978 年便登錄了 10,000 個斜 坡，且每一個斜坡皆明確登錄其所有人(Owner)，以做為日 後斜坡安全維護之負責人，要求其全權負責斜坡開發後的維. 19.
(30) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 修工作及防治災害的發生，此點可以說是整個香港系統關鍵 點所在，也因為此種土地制度，使其責任權相當明確，責任 制度得以落實。 （2）香港政府出租土地，出租時有一定的固定期限，要收取租金． 也因為此種制度，使得香港政府每年獲得大量收入，在行政 經費上相當充裕，對於每一項山坡地安全檢查，管理、或維 護計畫，皆能編列龐大預算以支持計畫的進行，光是 GEC 單位內的行政費用，每年就有港幣二億元的經費預算，其他 如 「 防 止 山 泥 傾 瀉 計 畫 (Landslip Preventive Measures Programme;LPM)每年亦有十多億港幣的投入，總預算甚至 高達一百多億。台灣地區雖與香港有很不同之土地制度，不 可能如香港般由土地獲取大量經費來源，但不可否認地，香 港行政經費之充裕，的確為香港之山坡地安全維護扮演了關 鍵性的角色，因此．先不論經費來源為何，至少台灣地區對 山坡地之安全維護亦應有專款專用的經費來源，金錢雖非萬 能，但卻是推動行事的根本，因此台灣地區實有必要對山坡 地開發審議之經費問題加以正視。 4、香港斜坡穩定性的傳統分析方法(註2) 香港於新造斜坡、現有斜坡、天然斜坡以及臨時工程的斜坡穩定性，是以數 值穩定性分析中的安全係數來評定。斜坡崩塌安全係數廣泛被定義為「沿臨界 滑動面，土壤平衡所需的之平均抗剪強度比（Bishop，1955）」 。表 2-3 至表 2-6 分別為對新造斜坡以及現有斜坡、斜坡善後與預防工程，配合各種人命風險和 經濟風險類別，所設計出來推薦安全係數。這些推薦安全系數僅作指引之用， 設計人員須因應斜坡發生崩塌所引起的可能經濟損失，與更高安全要求下而有. 2. 註 資料來源：香港特別行政區府土木工程署土力工程處，1998，香港斜坡岩土工程手 冊。. 20.
(31) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 所增加的施工費用之間，選取一個可以接受的平衡點。然而在某些情形下，僅 用一種分析方法難以得出滿意的結果，例如香港存在一些多年來一直穩定的斜 坡，然而它們的安全係數卻是小於 1，因此在某些情況下，對香港情況充分瞭 解而作的經驗技術判斷，往往比「傳統的」數值分析來得重要。 在斜坡穩定性分析方法上，可分為土質斜坡和岩石斜坡兩類，前者有較多的 穩定性分析方法可用，大多數是根據極限平衡理論；後者的分析方法較少，幾 乎全為極限平衡的方法，表 2-7 及表 2-8 所列為部分較廣泛應用的方法。 由於土力強度、地下水條件、其它輸入資料的設計值的不確定性，在一般定 性分析中並沒有直接處理，試驗數據不可避免地不足，使最後計算得到的安全 係數具偏低的可靠性，真正的安全度可能遠小於或大於其計算值。 表 2- 3 十年重現期降兩量下新造斜坡的推薦安全係數 人命風險 經濟風險. 按人命損失十年重現期降兩量下的 推薦安全係數 微. 低. 高. 按經濟損失十年重 微. >1.0. 1.2. 1.4. 現期降兩量下的推 低. 1.2. 1.2. 1.4. 薦安全係數. 1.4. 1.2. 1.4. 高. 註：1、人命風險高的斜坡，除十年重現期降雨量下，安全係數須具 1.4 外， 還要在最差地下水文條件下，取 1.1 安全係數。 2、載於本表的安全系數為推薦值。就經濟損失而論，可按特殊情況採 更高或更低的安全係數。 資料來源：香港特別行政區政府土木工程署土木工程處，1998，香港斜坡岩土工程手 冊. 21.
(32) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 表 2- 4 十年重現期降雨量下，現有斜坡分析、斜坡善後與預防工程的推 薦安全係數 按人命損失十年重現期降雨量下的推薦安全係數 人命風險. 微. 低. 高. >1.0. 1.1. 1.2. 註：1、表中安全係數為最小值，它僅可用於那已進行過嚴謹地質和岩 土研究，屹立時間已相當長，而且荷載條件、地下水文、改動 後基本坡形等與其現存的相若的斜坡中 2、善後與預防工程中如採用反演分析法，於最不利的已知荷載和 地下水條件,現有斜坡可假定其最小安全係數 1.0。 3、斜坡崩塌或受損，引起的原因必須特別查明，並在善後工程設 計中加以處理。 資料來源：香港特別行政區政府土木工程署土木工程處，1998，香港斜坡岩土工程手 冊. 表 2-5 各人命風險類別斜坡崩塌範例 人命風險. 範例. 微. 崩塌影響低交通流量的道路. 低. 高. ▲. 崩塌影響公眾等候場所(加油站、鐵路站台) 崩塌影響使用中建築物. ▲ ▲. 資料來源：香港特別行政區政府土木工程署土木工程處，1998，香港斜坡岩土工程手 冊. 22.
(33) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 表 2- 6 各經濟風險類別的斜坡崩塌範例 經濟風險. 範例. 微. 崩塌影響郊野公園. 低. 高. ▲. 崩塌對公用事業服務(電力、供水)造成短暫影響. ▲. 崩塌對建築物造成嚴重的結性破壞. ▲. 資料來源：香港特別行政區政府土木工程署土木工程處，1998，香港斜坡岩土工程 手冊. 方法. 表 2- 7 土質斜坡穩定性分析方法. Hoek’s 圖解法. Janbu 法. 崩塌面 圓弧 假定. 非圓弧. 整體地處理滑動體。下限解，假設 給合法處理在每一條塊的力 正應力集中在一點. 和力矩平衡。必須對塊間力的 作用線作出假定。. 優點. 有坡角 10°~90°圖解，使用非常簡 可用真確的剪切面，常規法可 單. 通過工程計算機或手算進行. 局限性 僅使用於均質土及五種特定的地 已發表的 f0 系數只適用於均 下水條件. 質岩土，對多種岩土組成的斜 坡，常規法會導玫較大的誤 差，通常低估安全係數. 參 考 文 Heok &Bray(1981). Janbu(1972). 獻. 常 規 法 在. Hoek. &. Bray(1981) 建議. 對初步計算及細小低風險斜坡，十 對香港大多數土質斜坡十分 分有用. 有用。須注意常規法的局限性. 資料來源：香港特別行政區政府土木工程署土木工程處，1998，香港斜坡岩土工程手 冊. 23.
(34) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 表 2- 8 岩質斜坡穩定性分析方法 方法 平面崩塌. 楔形崩塌. 傾斜崩塌. 崩 塌 單一滑動面，有張力裂 兩組節理面構成一個三維契體 梯級狀交錯節理 面. 隙. 假定 滑動面和張力裂隙走向 節理面的交切線傾斜度比岩石 假設一些塊體會 均與斜坡平行。具鬆脫 面平緩，仍在岩面中出露。兩 滑動一些會傾倒 面，致側向邊界無阻力 節理面在滑動接觸保持良好。 不考慮水壓力 優點 簡單，可加進張力裂隙 可加上張力裂隙和水壓力。有 內及滑動面上水壓力. 現成單考慮摩擦力圖表. 局限 力 矩 在 分 析 中 未 被 考 未有考慮力矩. 局限於合適幾何. 慮。對於可能傾倒的較. 形狀的幾種簡單. 斜陡坡，會給出過大的. 情況. 安全係數 參 考 Hoek & Bray(1981). Hoek & Bray(1981). 文獻. Hoek. &. Bray(1981). 建議 對於可假設為平面崩塌 方便。圖表可作初步評估之用 除偶爾有用外， 時是有用的. 還未能作為岩石 斜坡的設計工具. 資料來源:香港特別行政區政府土木工程署土木工程處，1998，香港斜坡岩土工程手冊. 其他與坡度較相關的資料，是與斜坡工程建設有關的場地勘察，主要可分 為地表研究與地下勘察，地表研究是場地勘察的第一階段，需先評估地表研究 的結果後，才可進行地下勘察工作。有關斜坡建造的場地勘察，一般要求可參 考表 2-9 及表 2-10，該表乃根據斜坡高度、斜坡現有坡角、斜坡場地的風險級 別等，提供所需要索尋的資料和專家建議。 其中專家建議可分為三：. 24.
(35) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. (A)不必要有有經驗的土力工程師或工程地質專家參與。 (B)有經驗的土力工程師或工程地質專家是否參與，取決於場地和已開發區、 或可開發區的距離。 (C)必須要有有經驗的土力工程師或工程地質專家參與。. 25.
(36) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 表 2-9 場地勘察指南 成形的斜坡分類 特徵 土坡 填土 高度 7.5m. 場地附近天然坡的坡角 石坡. 擋土牆 0°~20°. 削土 5m. 20°~40°. 大於 40°. 場地勘察描述 ＜7.5m. ＜3m. 評 估 周遭 的地 質 及地 形以 以 考慮 其穩 定 與 0°~20°情況相同。但需作較詳細的地質及 與 20°~40°情況相同。勘查場地外地 性。目測在建成場地的、準備築堤上用的岩 地形探測。對較陡斜坡，則需要土層和岩石節 區，處於場地上方的土層、岩體、孤石. 坡角 50°. 30°. ---. ---. 土. 理的強度參數，探測對場地有影響的水文特 的不穩定性。. 專家建議-要求(A). 徵。. 專家建議-要求（B）. 專家建議-要求（B） 高度 15m. 坡角 60°. 10m. 30°. ＞7.5m. ---. ＜6m. ---. 場地及周遭的地質及地形探測。用於地基及 與 0°~20°情況相同。探測對場地有影響的水 與 20°~40°情況相同。場地外勘察範圍 削土斜坡的土層和岩石節理的強度參數。坡 文特徵。. 需擴大至足以能對場地以下、以下的斜. 度大於 1：3 的築堤，回填土的再壓密強度 專家建議-要求（B）. 坡進行分析。. 參數。削土斜坡的地下水位資料。. 專家建議-要求（C）. 專家建議-要求（B） 高度 ＞15m ＞10m ＞15m. ＞6m. 詳細的場地及周遭地區地質及地形探測。地 與 0°~20°情況相同。探測對場地有影響的水 與 20°~40°情況相同。更廣泛地擴大勘 基 及 削土 斜坡 的 土層 和岩 石 節理 強度 參 文特徵。局部擴大勘察範圍到場地以外，足以 察範圍足以能對場地以上、以下的斜坡 數。填土再壓密強度參數。削土斜坡的地下 能對場地以上、以下的斜坡進行分析。. 坡角 ＞60°. ＞30°. ---. ---. 專家建議-要求（C）. 水位資料。 專家建議-要求（B）. 資料來源: 香港特別行政區政府土木工程署土木工程處，1998，斜坡岩土工程手冊，香港. 26. 進行分析。 專家建議-要求（C）.
(37) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 表 2-10 場地勘察內容 風險類別. 鄰 近天然坡地的坡角. 微. 0°~20°. 20°~40°. B1、D、E1、G1. B1、C1、D、E1、G1、 A、B1、C1、E1、F1、 G3. 低. 大於 40° G1、C2、E2、G3. A、B1、C1、D、、E1、A、B1、D、E1、F1、G1、A、B1、C1、D、E1、 F1、G1、C2、E2、G2、B2、C2、E2、F2、G2、 F1、G1、B2、C2、E2、 G3. 高. G3. F2、G2、E3、G3. A、B1、C1、D、E1、 A、B1、C1、D、E1、F1、A、B1、C1、D、E1、 F1、G1、C2、E2、G2、G1、B2、C2、E2、F2、 F1、G1、B2、C2、E2、 E3、G3. G2、E3、G3. F2、G2、E3、G3. 查考有關地面攝影照片、航空攝影照片、地質圖等。 1.地形、地質、地面排水特徵測量 2.水文特徵測量 1.測繪地表特徵 2.測繪地質結構 布置適當的勘探孔，如探井或土層、岩層鑽孔等。 1.採取質量 4 級試樣 2. 採取質量 3 級試樣 3. 採取質量 1 級或 2 級試樣 1.測量地下水位 2.測量岩土滲透性 室內試驗 岩土分類 填土密度 岩土節理強度 資料來源:斜坡岩土工程手冊，1998，香港特別行政區政府土木工程署土木工程處，香 港. 27.
(38) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. （二）聖地牙哥山坡地開發管理體系. 聖地牙哥市位於南加州最南部，西濱太平洋，全市多屬第三紀至現 代的沉積岩，呈現與台地相似的方山地形，僅於東北角有一南北向之低 緩山嶺。 聖地牙哥市之主要計畫是依該地的地形，地質現象來進行規劃，在 地形平緩的方形區內，除河谷外多規劃為住、工、商、教育等發展用地， 而河谷兩岸較陡的地形通常劃為公園或開放空間(open space)，嚴加保 護不准開發建設，在屬山地地形的部份，僅地形較平緩地區附近仍規劃 為住宅用地外，其餘均劃為農業保護區或水庫保護區。 土地發展用途的劃分除根據地形條件外，並採納專業顧問公司根據 地震、邊坡穩定性及海岸侵蝕等潛在地質災害狀況，區分土地危險等級 將土地區分為 A、B、C、D 等四種分區，其中以 D 區危險性高，A 區危 險性最低，其次，再依不同等級而規劃成不同的土地使用(見表 2-11)， 另外，對於可建築發展用地與坡度之間的關係有嚴格的規定(見表 2-12)。 表 2-11 山坡地可發展建築用地面積百分比 基地平均坡度. 可發展建築用地面積百分比. 10%~20%. 65%. 20%~30%. 45%. 30%~40%. 15%. 40%以上. 5%. 資料來源：內政部營建署，1986.6，山坡地建築開發之研究. 28.
(39) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 表 2-12 聖地牙哥市土地危險性等級表 地質條件限制 現象. 危險性等級. 或地質災害. A（無）B（低）C（中）D（高）. 地表斷裂. 活動. V. 斷. 潛在活動. 層. 休止、推測為休止或活動性無法. V V. 確知 潛在性邊坡不 滑動 確知或高可疑性 穩定. V. 可能或推測. V. 易 發 Friara Formation，厚度小或有利. V. 生 滑 之地質條件 動 之 Friara Formation，厚度大或不利. V. 地層 之地質條件 Ardath 頁岩層，厚度小或有利之. V. 地質條件 Ardath 頁岩層，厚度大或不利之. V. 地質條件 Otay/Sweetwater Formation 及. V. 其他地層 地表龜裂. 土 壤 高潛在性(沖積河床，地下水深高. V. 液化 於 25 呎) 低潛在性(河谷上游地帶，地下水. V. 深低於 25 呎) 海岸懸崖崩落 不 穩 已有崩塌、高陡懸崖、快速侵蝕 定. V. 不利層面走向傾斜，或全部快速. V. 侵蝕 不利節理，局部快速侵蝕. 29. V.
(40) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 續表 2-12 稍 穩 穩定地層，局部快速侵蝕 定. V. 有少許崩塌侵蝕較慢. V. 局部地質條件不利，侵蝕較慢或. V. 無 穩定 侵蝕很慢無崩塌. V. 寬擴的沙灘或以開發的碼頭 其他狀況. V. 穩定 方山頂部的平緩面下覆台地堆積 V 或岩盤 除方山頂部的平緩面周圍之斜. V. V V V V. 坡、河谷，低緩的台地、丘陵、 山地 資料來源:內政部營建署，1987，山坡地開發規劃與建築管理_赴美考察報告，第 12 頁. （三）洛杉磯山坡地開發管理體系. 1、洛杉磯市之山坡地開發體系及管理制度 在美國山坡地開發者通常為政府部門或是經過特許的私人團體，而私人團體 從事山坡地開發必須有相當的資格及經政府許可。由於美國各州之管理法令不 盡相同，因此以下介紹美國洛杉磯市之山坡地土地使用管理制度以做為參考： 洛杉磯市山坡地開發管理辦法的整體架構較為嚴密完整。基本上，其開發體 制屬於簽證制度的責任制，藉由專業之土壤工程師、測量技師或工程地質師的 監督下來進行開發。而其管理法令主要是根據洛杉磯市政府所定之建築法規中 有關整地、開挖與回填之相關規定。依建築法規之規定，任何整地之作業均需 獲得整地許可 (Grading Permit)方可進行，而發給整地許可之條件,除了事前的 規劃與調查之外，尚包括專業技師之監督、立切結書、毗鄰財產所有權人之同 意書、雨季工作之限制、施工期間、運出與運入之限制以及必須受分區與限制. 30.
(41) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 法規之限制方可。若整地的範圍是介於山坡地，則需附地質調查或邊坡穩定評 估報告，洛杉磯市對山坡地之定義為坡度大於 10%，其次尚需符合洛杉磯市自 治法規 (Los AngeIes Municiple Code)所規定的分區使用、私用街道與土地規 定等，同時需嚴格依據主要計畫之規定。以下就洛杉磯市建築法規上之重點簡 述之: （1）在監督方面： 原則上在施工過程中，所有權人應提出足夠之監控方法，而 建設局則可要求所有權人延聘土壤工程師或工程地質師來執行 監控，以確保工作內容。若基地屬山坡地之大面積整地，則所 有山坡地大面積的整地工作，需由一註冊之土木工程師、土壤 工程師或工程地質師來監督。其整地工作需符合「山坡地大面 積整地監督細則及定律」之規定。 （2）監查作業的時機 所有人或其代理人，需於下列時機通知市府負責人進行結果 監查： A、初步監查：準備動工前。 B、坡趾監查：當地表已暴露，準備回填時。 C、填土監查：回填作業開始，且開挖高度未達 I0 英呎時。 D、排水設施監查：當排水管配置妥當，而未覆上混凝土前。 E、毛整監查：當毛整完成時。 F、整地完成監查：所有的整地工程完成時。 整地監督目的在於管制坡地開發過程，是否依照核准的開發 計畫實施，以避免土地開發者作不當或違法之使用。 （3）專業技師之簽證 任何有關山坡地的開發計畫均需經由專業的土壤工程師、工. 31.
(42) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 程地質師及測量技師之簽證認定。在審核過程中負責人需詳閱 各專業技師的調查報告，並分析報告所得之建議是否納入開發 計畫中。洛杉磯市的法令雖然嚴密，但大都保留相當彈性以供 業者自由發揮其設計理念，但方法是否可行，需視專業技師之 調查結果及建議，因比專業技師在山坡地開發申扮演相當重要 的角色。 （4）切結保證金制度 設立保證金制度主要乃在約束所有權人遵行本法規之規 定，促其依許可之項目、條件來執行，以防止工程災害的發生， 並滿足建設局之督導，且在許可時限內完成所核定的計畫與細 節，所有權人需提出足以涵蓋整個整地計畫之預算數量保證。 一旦發生工程災害時或施工時間延期期間，主管單位得視實際 情況，沒收相當數量的抵押金或扣留保證金；當整地主要部份 完成而建設局滿意時，則可依完工比例攤還抵押金，以確保工 作的順利完成。 （5）雨季工作之限制 自 11 月 1 日至次年 4 月 5 日期間在洛杉磯市常有豪雨，因 此規定為雨季。除非建立侵蝕控制系統且向建設局請示，證實 整地期間不會危及生命、健康、財產與公共福祉，否則不得從 事超過 200 立方碼的整地工作。 （6）施工時間之限制 除早晨七點至晚上六點之間外，其餘時間不得從事任何整地 工作，包括土材的運輸等。除非另有緊急狀況所需，否則不得 於此期間進行開挖或填土，以免影響居民之生活。. 32.
(43) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. （7）公聽會的舉行 需排定公聽會的時機，主要在開發案牽涉到有關環境品質方 面之問題時或開發需運用到拖曳工具來運出與運入土石或建築 材料…等時需召開公聽會。此公聽會需於舉辦前 10 日以書面通 知工址附近 300 英呎以內之所有產業之所有權人。建築安全委 員會得同時考慮申請人及受影響人之觀點，若有任一方不滿意 該委員會之決定時，得在 10 日內以書面向市議會提出申訴。 （8）其他 有關整地安全的防備內容、開挖、填土、植土、灌溉、侵蝕 控制、排水措施、揉牆填土‥ 等工程，均有其施工及設計準則， 可供主管單位作為審核、監督計畫的依據，及開發業者研擬整 地計畫與施工的準繩。 綜合上述，美國山坡地的開發者通常為政府部門，或具有相當資格並經許可 之私人團體，因此基本上仍以政府為主體規劃，引導山坡地的開發建設。 2、洛杉磯之山坡地不可開發法令 以下就美國洛杉磯市建築法規，列出有關不可開發之相關規定。 （1）不可開發坡度 在法規上規定包括開挖、填土..等，其開挖之斜面坡度及回 填之暴露面坡度均不得超過 50％，亦即 50％為其開發坡度之上 限。但如果土壤工程師與工程師地質建議，認為工程在坡度大 於 50％有利時，建設局得予以核准。報告中應包含足夠的資訊 與分析，以顯示基岩、土壤、邊坡上的表層物質皆足以在靜態 載種下保持安全係數不低於 1.5 的穩定邊坡狀況。必要時報告 中也需要將基腳設計一併考慮，以處理邊坡的潛移作用。. 33.
(44) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. （2）對於易發生滑動或不穩定土壤的地區之規定 在易發生滑動或不穩定土壤地區之開發上，開發所參考的圖 主要為相對災害圖為主，而其名詞的界定上主要包括以下幾項： A、山崩：土塊從高處向低處掉下、滑下或流下 。 B、活動山崩：從 1952 年以前曾經活動過之山崩。 C、歷史山崩：根據照片、地圖或書面記錄得知在 1952 年前的 歷史時間發生之山崩。 D、史前山崩：無歷史記錄可尋，但從地質證據或從地形上可查 覺地勢會被山崩活動所改變者。 E、可能史前山崩：無歷史記錄可尋，但從地質證據與地形表現 來看，過去可能曾經有山崩活動者。 （3）建築或整地工作之核准 在建築或整地工作之核准上，可分以下幾項來說明： A、活動山崩與歷史山崩地區：除非有充分證據顯示整個的山 崩或土壤可予以穩定，否則在活動山崩與歷史山崩地區不得 核准給予建築許可或整地許可。 B、史前山崩或可疑地區：除非根據合格之基礎工程師與工程 地質師之陳述，對開發後之安全做證，而特別得到建設局之 核准，否則不得准許在史前山崩或可疑地區開發建築或整 地。 C、其他條件：若建築監督或其授權代理人之意見認為有證據 顯示可能發生潛在危險狀況時，建設局可要求提出土壤工程 師與工程地質師的報告，於審閱此報告且該報告提供證據宣 稱開發之安全時，建設局可核定許可證。若發現該地區仍有 潛在災害項目時，建設局可要求提出宣誓書 (affidavit)或者 若報告中明顯指出有潛在災害項目時，建設局可拒絕核發許. 34.
(45) 山坡地不可開發建築規定坡度之研究. 可證。 3、另外有關整地、開挖與填土之規定 在此部份主要對整地、開挖與填土之相關部分規定做一介紹，但如發生緊急 事故或於災難期間或者可藉由整地來直接減低緊急事故或災難時，對於此等之 相關限制規定可暫時予以拋棄。其有關坡度規定之相關內容如下： （1）整地部分 A、山坡地除了建築開發之外，無人可被允許在此山坡地上進 行整地。但當建設局認為此種工程可使該地之物理性更為 穩固，對公共健康、公共安全、與公共福祉無危害，且完 全符合已被核定的該特定地區之主要計畫時，雖非為了建 築開發，仍允許進行整地。 B、地上物之移除：除非取得合法之整地許可或不動產設置使用 許可，任何山坡地之任何集水區之現存地表植生覆蓋均不 得鏟除或毀損。 C、墳墓埋葬地點：墳墓埋葬地點不可位於坡度大於 33％之處； 當墓地臨近地區之坡度大於 50％時，其地點不可恰位於坡 度 50％之邊坡之趾部的上方。但如果經由合格之土壤工程 師與工程地質師聯合勘查並提出報告指出基盤之岩石材料 的強度足以在承受靜態載重下保持安全係數大於 1.5 時，建 設局可許可在上述之 50％坡面上設定埋葬地點。 （2）開挖部分 A、高度：除非每 100 英尺之垂直落差之間築有長於 30 英尺之 平台(Horizontal Benches)，否則任何開挖邊坡之垂直落差 不得超過 100 英尺。 B、坡度：任何開挖之斜面坡度均不得比 1：2(垂直：水平，約 50％)更陡。但若經由勘查、地下探勘、分析、且其報告經. 35.
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