捷運建設財務規劃管考機制之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 捷運建設財務規劃管考機制之研究. ‧. A Study on Supervision and Evaluation Mechanism of. Nat. n. al. er. io. sit. y. Mass Rapid Transit Financing Planning. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：鄭淳方指導教授：賴宗裕博士中. 華. 民. 國. 1. 0. 4. 年. 7. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝. 誌. 回首這 4 年在職專班的日子，早上上班、晚上上課、假日趕論文的生活，忙碌又充實，學習各種課程的過程中讓我開創更廣的視野，可以說是不虛此行。能完成這本論文最感謝指導老師賴宗裕老師，老師關心社會議題，處事有原則讓學生敬佩。感謝老師的悉心指導，撰寫論文期間遇到許多問題、各階段的瓶頸，謝謝老師幫忙出點子，引導正確的方向，陪伴我渡過種種難關，鼓勵我完成論文。感謝老師體諒在職生的工作時間，常常犧牲假日時間指導我們，甚至在深夜裡回復我論文的各式各樣的疑難雜症，到市府開會結束的空檔願意花時間讓我問問題或是安排 meeting，讓學生十分感謝。同時感謝口試委員馮正民老師及白仁德老師在口試中，提供論文的修改建議，. 政治大還要感謝研究中受訪的每一位專家學者，在百忙之中參與研究並細心地提供各項立意見，成就了這本論文。研究所求學期間，承蒙顏愛靜老師、林秋瑾老師、劉小. 不僅指點我論文的盲點及觀念，也啟發許多新的想法，豐富了論文的內容。在此，. ‧ 國. 學. 蘭老師、邊泰明老師、徐世榮老師、陳立夫老師、林左裕老師、林子欽老師、孫振義老師、張鈺光老師、林士淵老師、蔡育新老師於歷次課程及導師課中之指導，. ‧. 讓我對地政領域的理解有新的體悟，內心十分感謝。特別感謝導師陳奉瑤老師，您提醒的求學態度以及付出的溫暖關心，我都會謹記在心。. y. Nat. sit. 這條論文的道路上，感謝有許多貴人幫忙，妮臻、小強你們真的是我貴人中. al. er. io. 的貴人，幫忙我渡過期初、期末、口試等考驗，在我脆弱的時候幫我加強心理建. n. v i n Ch 曉玲、怡樺、君琳、宗諺、資雄大哥、鳳琦學姐、小游學姐、福來學長……大家 engchi U 的隌伴及鼓勵，讓我在論文的路上不致孤單；感謝碩專班曾助教 4 年來耐心地幫. 設，讓我有毅力完成論文，萬分感謝；感謝小賴家的宥萱、鴻英、功裕、惠玲、. 忙大小事，您辛苦了；感謝地政局長官的關心及體諒，也特別謝謝二股同事甄芸、嘉言、騰寬、雅惠在我請假時段幫忙各項工作，情義相挺讓我十分感激。最後要感謝家人及男友正一的無私支持，在無數個接送的日子裡，都有滿滿的感恩，也謝謝愛犬摳摳、愛貓吉祥、如意，在沒靈感的苦悶日子裡，陪我埋首於論文之中，提醒我要打起精神。謹以此論文獻給求學期間的良師益友以及我所愛的家人。淳方謹誌於國立政治大學地政學系碩士在職專班中華民國 104 年 7 月.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 摘. 要. 當前我國各級政府財政因窘、公共建設財源短缺，地方期盼興建捷運建設，惟捷運建設成本高昂，國家發展委員會參考美國租稅增額財源機制（ Tax Increment Financing, TIF）制度核定「跨域加值公共建設財務規劃方案」，該方案廣泛用於配置捷運建設經費，主要係結合創新財源及「自償率」機制促使地方政府善盡財政努力，改善早期建設外部效益未能內部化的缺點，由中央及地方依自償率共同分擔捷運建設經費。本研究發現中央為減少財政負擔設置自償率門檻作為補助依據，恐造成地方為求計畫核定，將配合中央或自行美化財務參數，導致未來財政上的道德危機，觀之美國爭議個案，發現以未來的租稅增額挹注公共建設時隱含道德危機及財政排擠，相關問題管制措施不足，我國援用美國相關制度. 政治大. 時應特別注意其制度上的缺點，然目前國內制度及相關研究尚未就捷運建設營運期之自償性經費提出對應的管考措施。. 立. 依財政分權理論，捷運建設自償性經費可按財政總量管制的理念進行管考。. ‧ 國. 學. 本研究分析美國管考機制爭議案例後續處理方式，再歸納愛荷華州管考機制相關作法，發現該州管考措施多元，不僅明訂資訊公開項目，亦限制制度運用範圍，可作為我國管考道德危機及財政排擠問題之參考。然而，美國制度與我國「跨域. ‧. 加值公共建設財務規劃方案」未完全相同，為設計適合我國之管考機制，本研究. y. Nat. 邀請曾經參與該方案之中央及地方相關人員，以及國內大眾捷運系統學者參與焦. sit. 點團體座談會及個別訪談，針對現況課題進行深入的探討。經分析訪談意見，發. er. io. 現捷運建設財務規劃現況問題包含中央面臨地方違背財務承諾道德危機，地方則. al. n. v i n Ch 本研究建構一套管考機制，以計畫、執行、檢查、改進 e n g c h i U （Plan-Do-Check-Act）的實施程序進行下列管考措施：（1）審議期間由中央依捷運建設貢獻審議各計畫可能出現財政排擠問題，故管考機制應發揮財務預警、資訊透明功能。. 租稅增額投入建設經費比例，並制定財務監督及輔導原則、資訊公開原則，供地方據以制定相關配合辦法。（2）建設期間中央給予補助前，監督地方檢討非自償性經費執行情形。（3）營運期間由地方主管機關每年向地方公共債務管理委員會提報自償性財源收益績效，中央每 5 年檢核地方綜合成效。（4）配套措施包含由中央擴充、開放資訊系統供地方及民眾運用，落實財政透明及公共課責，輔助推動管考機制。同時運用彈性獎勵策略，促使地方政府提升財務績效，促使地方自我改善地價評議制度，以充分反映公共建設貢獻，達成外部效益內部化。關鍵字：捷運、財務規劃、管考機制、跨域加值、自償率、道德危機、財政排擠. I.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) Abstract Currently, government is facing financial difficulty on all levels and is short of public funds for public works. Local governments are looking forward to the construction of MRT facilities. However, the costs of these are very high. Referencing the tax increment financing (TIF) system in the U.S., the National Development Council approved the “Project for Cross-Field Value-Adding in Public Works Financial Planning,” which is widely used for the allocation of the MRT construction funds. By combining innovative financial resources and a “self-liquidation ratio” mechanism, local governments are encouraged to make financial efforts to overcome the failure to internalize the external benefits of early construction. Central and local governments share the MRT construction funds based on the self-liquidation ratio. In the present study, we summarized the literature related to self-liquidating public works and found that during the process of reviewing MRT construction plans, in order to reduce the financial burden and increase the self-liquidation ratio of local governments. However, to seek approval for their plans, local governments beautify their financial indicators, resulting in a moral hazard in finance. By analyzing disputes in the U.S., we found that this system implies moral crises and financial exclusion. Control measures on related issues are inadequate. When borrowing related systems from the U.S., the Taiwanese government should pay special attention to their shortcomings. Neither the current domestic system nor related research has proposed appropriate measures to supervise and evaluate self-liquidation funds during MRT construction and operation. According to the theory of fiscal decentralization, self-liquidating funds for MRT construction can be supervised and evaluated as per the framework of growth control quotas. After analyzing subsequent settlements of disputes on supervision and evaluation mechanisms in the U.S. and summarizing practices related to these mechanisms in the state of Iowa, we found that the state has diverse supervision and evaluation measures, which not only clearly stipulate the disclosure of project information, but also set limitations for the scope of applying the system. This can be used as a reference for the Taiwanese government to handle the moral hazard and financial exclusion of the supervision and evaluation system. However, the systems in the U.S. and the “Project for Cross-Field Value-Adding in Public Works Financial Planning” in Taiwan are not entirely the same. To design an appropriate supervision and evaluation system for Taiwan, those who had participated in the development of the plan from central and local governments as well as scholars of the domestic mass transit system were invited for focus group and individual interview. In-depth discussion on current issues was carried out. After analyzing their opinions from the interview, we found that the current situation of financial planning for MRT construction is as follows: the central government is facing the moral hazard that local governments may violate financial commitments and local governments may experience financial exclusion. Thus, the supervision and evaluation system should perform the functions of financial forecasting and information transparency. In this study, we constructed a supervision and evaluation mechanism to. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(8) implement the following measures through the plan-do-check-act procedure: (1) During the reviewing phase, the central government considers the ratio of tax increment invested into the construction funds for each proposed plan according to the contribution of MRT construction while developing financial supervision and counseling principles and information disclosure principles to serve as a basis for local governments to formulate supporting measures. (2) During the construction phase, prior to granting subsidies, the central government should supervise the review of the implementation of the non-self-liquidating funds by the local governments. (3) During the operation phase, each local authority should report annually to the local Public Debt Administration Committee its earnings from self-liquidating resources and the central government should inspect the overall performances of the local governments every five years. (4) The supporting measures include the central government expanding and opening information systems for local governments and the people, implementing fiscal transparency and public accountability, and prompting the promotion of supervision and evaluation mechanism. Simultaneously, the central government may use flexible incentive strategies to encourage local governments to improve their financial performance and land appraisal systems to reflect fully the contributions of public works and to internalize the external benefits.. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. Keywords: MRT, Financial Planning, Supervision and Evaluation Mechanism, Cross-Field Value-Adding, Self-Liquidation Ratio, Moral Hazard, Financial Exclusion. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(9) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 目. 錄. 第一章緒論 ......................................................................................................... 1-1 第一節研究動機與目的 .................................................................................... 1-1 第二節研究範圍與內容 .................................................................................... 1-5 第三節研究方法與流程 .................................................................................... 1-7. 第二章文獻回顧與理論基礎 ........................................................................ 2-1 第一節文獻分析 ................................................................................................ 2-1 第二節理論基礎 .............................................................................................. 2-10. 第三章捷運建設財務規劃問題與管考案例 ............................................ 3-1. 政治大. 第一節我國捷運建設財務規劃問題 ................................................................ 3-1 第二節美國 TIF 制度的道德危機 .................................................................... 3-7 第三節美國愛荷華州 TIF 管考機制案例 ...................................................... 3-14 第四節綜合分析 .............................................................................................. 3-24. 立. ‧ 國. 學. 第四章研究設計與訪談分析 ........................................................................ 4-1. ‧. 第一節研究設計 ................................................................................................ 4-1. er. io. sit. y. Nat. 第二節訪談分析 ................................................................................................ 4-6 第三節綜合分析 .............................................................................................. 4-29. 第五章建構捷運建設財務規劃管考機制 ................................................. 5-1. n. al. Ch. i n U. v. 第一節管考機制之目的及架構 ........................................................................ 5-1 第二節管考機制之運作 .................................................................................... 5-5 第三節管考機制之配套措施 .......................................................................... 5-16. engchi. 第六章結論與建議 ........................................................................................... 6-1 第一節結論 ........................................................................................................ 6-2 第二節建議 ........................................................................................................ 6-6. 參考文獻.................................................................................................... I 附錄...................................................................................................... 附-1. V.

(10) 目錄. 圖目錄圖 1-1：研究流程圖 ..................................................................................................1-8 圖 2-1：捷運建設財源結構圖 ..................................................................................2-3 圖 2-2：補助金制度類型圖 .................................................................................... 2-11 圖 2-3：跨域治理運作架構圖 ................................................................................2-14 圖 3-1：TIF 運作示意圖 ...........................................................................................3-8 圖 3-2：愛荷華州管理局 TIF 政府資訊公開系統 ................................................3-15 圖 3-3：愛荷華州 TIF 行政組織關係圖 ................................................................3-16 圖 4-1：焦點團體座談會位置圖 ..............................................................................4-3 圖 4-2：訪談進行流程圖 ..........................................................................................4-5 圖 5-1：捷運建設財務規劃管考機制架構圖 ..........................................................5-4. 政治大圖 5-3：管考時機示意圖 ..........................................................................................5-9 立圖 5-4：財政排擠示意圖 ........................................................................................5-13 圖 5-2：管考機制分工運作圖 ..................................................................................5-8. ‧ 國. 學. 圖 5-5：調整租稅增額挹注捷運建設比例示意圖 ................................................5-13 圖 5-6：PDCA 循環示意圖.....................................................................................5-15. ‧. 圖 6-1：捷運建設財務規劃之管考機制流程圖 ......................................................6-5. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(11) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 表目錄表 2-1：各級政府自償率與非自償性經費中央補助比例表 ..................................2-4 表 2-2：各級政府未償債務額（一年以上非自償性債務）一覽表 ....................2-12 表 3-1：捷運建設納入跨域加值策略相關個案一覽表 ..........................................3-5 表 3-2：2013 年科洛威爾市都市再發展區數量表 ...............................................3-17 表 3-3：2013 年科洛威爾市尚未償付 TIF 債務計算表 .......................................3-18 表 3-4：2013 年 CPMI 都市再發展區簡介表 .......................................................3-18 表 3-5：2013 年 CPMI 都市再發展區年度增額價值及租稅增額收支概況表 ...3-19 表 3-6：2013 年科洛威爾市 CPMI 都市再發展區投資項目表 ...........................3-20 表 3-7：2013 年科洛威爾市 CPMI 都市再發展區債券或未償貸款明細表 .......3-20 表 3-8：2013 年科洛威爾市 CPMI 都市再發展區無回饋項目歲出明細表 .......3-21. 政治大表 3-10：2013 年 52G481TIF 徵稅區統計年報 ....................................................3-22 立表 3-11：美國愛荷華州管考機制揭露事項一覽表 ..............................................3-23 表 3-9：2013 年科洛威爾市 CPMI 都市再發展區創造就業機會明細表 ...........3-21. ‧ 國. 學. 表 3-12：美國 TIF 制度道德危因應措施一覽表 ..................................................3-26 表 4-1：焦點團體座談會參與者基本資料表 ..........................................................4-2. ‧. 表 4-2：焦點團體座談會地點、參與人數與場次分配表 ......................................4-2 表 4-3：個別訪談參與者基本資料表 ......................................................................4-5. y. Nat. sit. 表 4-4：個別訪談訪問地點、參與人與場次分配表 ..............................................4-5. er. io. 表 4-5：參與者對捷運建設納入跨域加值策略後之問題或疑慮看法統計表 ......4-6 表 4-6：參與者對捷運建設財務規劃之管考機制的功能看法摘錄統計表 ........4-12. n. al. Ch. i n U. v. 表 4-7：參與者對於地方政府預防財政排擠之管考措施看法摘錄統計表 ........4-17. engchi. 表 4-8：參與者對於中央政府預防道德危機之管考措施看法摘錄統計表 ........4-21 表 4-9：參與者對於管考機制配套措施之看法摘錄統計表 ................................4-24 表 6-1：捷運建設財務規劃現況課題及因應對策之建議一覽表 ..........................6-4 表 6-2：管考機制短中長期注意事項建議表 ..........................................................6-8. VII.

(12) 目錄. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(13) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 第一章緒論第一節研究動機與目的壹、研究動機公共建設具有無敵對性及無排他性的公共財特性，一般生產者無誘因提供（林森田，2005：94），傳統觀念上公共建設皆由中央政府編列預算興辦，早期捷運建設未引進民間投資，使公共工程興辦初期苦無經費，而建設完成後外部效益又未有合理回收機制，公共建設僅由周邊少數地主獲益未符公平正義精神。尤其近年來政府為減緩全球不景氣對國內經濟衝擊，持續舉債推動建設. 1-1. 刺激經. 濟成長，加上財政收支劃分法及公共債務法修正產生之地方補助制度變革使地方. 政治大畫終止或停工的危機，是以地方政府尋找新的公共建設財務規劃策略刻不容緩立（國家發展委員會，2012：1-5）。國家發展委員會. 1-3. 1-2. ，在公共建設財源短缺的未來，各項建設即將面臨計. 學. ‧ 國. 政府舉債額度備受考驗. 致力於促進地方政府善盡財政努力及公共建設外部效益. 內部化，於 2012 年 7 月核定「跨域加值公共建設財務規劃方案」，參考美國租稅. ‧. 增額財源機制（Tax Increment Financing, 以下簡稱 TIF）1-4，希冀將租稅增額、增額容積等其他創新財源挹注公共建設經費，建立「以財政支援建設、以建設培. Nat. sit. y. 養財源」1-5之良性循環（國家發展委員會，2012：2）。TIF 首創於 1952 年的加. er. io. 州，係地方政府將該地區發展所獲得之未來稅金增額，再用以投資於該地區，藉此促進目標地區經濟發展的策略（蘇偉強，2009：3-6），也是美國廣泛使用的地. n. al. Ch. i n U. v. 方發展政策之一，美國曾有 48 州立法核准地方政府使用 TIF（Man，2001：1），. 1-1. 1-2. 1-3. 1-4. 1-5. engchi. 跨域加值公共建設財務規劃方案載明，政府債務快速累積，中央政府債務未償餘額佔前 3 年度平均 GNP 之比率，已從 2008 年的 29.97%、2009 年的 31.97%、2010 年的 34.87%上升至 2011 年 35.88%（院編決算數）（國家發展委員會，2012：1-5）。「行政院會昨天在五都代表與財政部的激烈交鋒後，通過公共債務法修正草案。由於直轄市增加，在不調高債限的大原則下，六都（含準直轄市桃園縣）可以舉債的空間重新分配，臺北市的舉債額度被大幅壓縮近一半，其餘縣市舉債額度可望增加…」（楊湘鈞、陳惠惠，2012，「舉債空間腰斬郝龍斌憤怒」，『聯合報』，A2，11 月 23 日）。行政院經濟建設委員會與行政院研究發展考核委員會，及行政院公共工程委員會部分單位整併為國家發展委員會（國家發展委員會，2014）。租稅增額財源機制（Tax Increment Financing, TIF）係以未來一定期間內，透過利用特定地區未來財產租稅增額（Tax Increment），藉以累積地方政府財源及建設資金之財務融資制度（吳佳如，2001；游千慧、劉厚連，2004：55）。行政院於 98 年 7 月 9 日以院臺財字第 0980040464 函同意「強化政府重大公共建設財務規劃方案」，其主要策略為： 1 .覈實工程預算編列，妥善財務規劃。2.提高計畫自償率，鼓勵民間參與及排列計畫推動順序。3.創新財源籌措方式，以增裕國庫收入及加強資金之運用等財務手段，以提高計畫財務可行性。4.強化社會中長期資金、非營業特種基金資金運用功能（國家發展委員會，2012：2）。 1-1.

(14) 第一章緒論. 然而美國 TIF 制度創造地方政府建設財源之時，亦伴隨財政排擠、道德危機等問題，2012 年加州最高法院宣布解散該州再發展機構，此即為 TIF 制度失控下產生的結果，我國捷運建設爰用 TIF 制度時必須重視其制度上可能的缺點，並提前就財政排擠、道德危機等問題研擬因應作為。然而，觀察目前我國有關捷運建設引用 TIF 制度或是其他創新性財源之相關研究，多處於可行性研究階段，缺乏捷運建設營運階段之研究，加上相關爭議缺乏管考及輔導措施，故建立管考機制需求已迫在眉睫。公共建設中捷運建設外部效益明顯，是各地方政府積極爭取的建設目標，但捷運建設造價高昂，依「臺北都會區捷運建設白皮書」記載高運量捷運路線平均造價為每公里 32.58 億元，而中運量捷運路線平均造價為每公里 24.75 億元，高昂的造價成就高昂的建設成本，現已興建完成的臺北都會區大眾捷運系統初期計. 治政線及蘆洲支線預算總計約為 1,612 億元（臺北市政府捷運工程局，2015：86），大立尚未興建完成經新北市列入專案計畫的捷運路線相關經費合計約 3,146 億元，. 畫預算總計約 4,418 億元（臺北市政府捷運工程局，2015：48），後續路網新莊 1-6. ‧ 國. 1-7. 學. 桃園市扣除由中央推動的機場捷運待興建的捷運建設計畫經費後尚需 446 億元，臺中市待興建的捷運計畫經費則為 858 億元 1-8，高雄市既有的紅橘線路網以. ‧. 及興建及規劃中的路線建設經費合計約 2,229 億元 1-9，這些路網興建成本合計約 1 兆 2,708 億元，現逐漸累積為各級政府沉重的財政負擔，為避免政府財政崩潰. sit. y. Nat. 造成債留子孫的危機，捷運建設財務規劃問題值得各級政府審慎思考。捷運建設之財務自償率在財務規劃中扮演重要角色，過去國內中央主管機關. io. er. 於審查建設計畫時，中央編列補助機關與地方執行機關雙方為劃分財務責任，多. al. n. v i n Ch 成本回收效益及補助業者額度並進行投資決策（蘇偉強，2009：2-32）。然而， engchi U. 以自償率為評估標準（賴宗裕等，2012：38），政府亦藉由自償率考量公共建設. 捷運建設計畫擬定時是否為求計畫通過而美化財務自償率，甚至過度操作可行性承諾事項導致財務計畫預期過度樂觀尚有疑義，且主管機關亦缺乏自償率達成情 1-6. 1-7. 1-8. 1-9. 新北市列入專案計畫的捷運路線及計畫工程經費相關經費合計約 3,146 億元，分別為：1.臺北捷運系統環狀線建設（第一階段）699.73 億元；2.臺北都會區大眾捷運系統萬大－中和－樹林線（第一期工程）計畫 510.54 億元；3.臺北都會區大眾捷運系統土城線延伸頂埔建設計畫 76.27 億元；4.淡海輕軌運輸系統 153.06 億元；5.捷運三鶯線建設計畫 462.43 億元；6.安坑輕軌建設計畫 218 億元；7.捷運汐止民生線建設計畫 777.49 億元；8.臺北都會區大眾捷運系統萬大－中和－樹林線（第一期工程）計畫 385.94 億元（新北市政府交通局，2015：2-11）。桃園市捷運計畫經費合計約 446 億元，分別為：1. 桃園捷運藍線機場聯外捷運系統延伸至中壢車站 138 億元；桃園捷運紅線臺鐵都會區捷運化桃園段高架化建設計畫 308.45 億元（臺中市捷運工程處，2015）。臺中市捷運計畫經費合計約為 858 億元，分別為：1. 捷運建設烏日文心北屯線（綠線）485.93 億元；2.臺中都會區鐵路高架捷運化（紅線）372.14 億元（臺中市捷運工程處，2015）。高雄市捷運計畫經費合計約為 2,229 億元，分別為：1. 高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網 1,839.63 億元；2.高雄環狀輕軌捷運線 165.37 億元；3.高雄都會區大眾捷運系統岡山路竹延伸線計畫 223.94 億元（高雄市政府捷運工程局，2015）。 1-2.

(15) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 形管理考核機制。國家發展委員會核定之「跨域加值公共建設財務規劃方案」雖已就資金籌措、規劃、申請與審查分項訂定各種作業規定 1-10 ，例如大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點第 7 點要求捷運建設計畫可行性研究報告書及綜合規劃報告書中，將運輸本業、附屬事業及周邊土地開發之財務評估指標（自償率、經營比、負債比例等）分別就財務之保守、中估及樂觀情境進行分析，惟參酌該規定，就美化財務自償率延伸的道德危機並無因應措施。目前政府對相關爭議個案僅有扣減、緩撥或抵充地方政府補助款等制裁方案（國家發展委員會，2012：22）無其他更積極作為，而該等制裁不僅隱含世代公平問題又缺乏不良個案退場機制，顯示中央對於地方捷運建設財務計畫涉及之 TIF、土地開發及增額容積等自償性財源可能發生之道德危機問題監管機制不足。另一方面，捷運建設自償性財源包含本業收入、租稅增額收入及土地開發收. 治政有許多爭議。如各項稅收之增額不完全來自公共建設之開發，亦可能緣自地方政大立府其他財政努力，政府各項投資之外部效益，對地價成長或租稅增額的貢獻程度入等類型，歷年來此類財源之控管未有完整研究，尤其是租稅增額收入之稅源尚. ‧ 國. 學. 難以明確界定，故行政院亦設定地方政府協商應納入租稅增額估計數之比例（國家發展委員會，2012：35），以防止稅源分配不公平造成財政排擠效果。關於財. ‧. 政排擠問題。本研究觀察美國 TIF 制度設計，係將土地稅分配權力由原稅捐機關轉至 TIF 專責機構（蘇偉強，2009：198），然而美國部分地方政府濫用 TIF，將. sit. y. Nat. 公共投資無關的地區劃入租稅增額特區 1-11（TIF districts, 以下簡稱 TID ），以獲，排擠其他公共支出（賴宗裕等，2012：41），取更多的租稅增額（Luce, 2003:16）. io. er. 雖國家發展委員會建立上開方案時，明定國內 TIF 適用範圍係於計畫規劃階段時. al. n. v i n Ch 會，2012：27），惟仍未就財政排擠問題提出因應措施或預防作為，因租稅增額 engchi U. 應取得地方政府（議會通過）同意文件或於自治條例中明文規定（國家發展委員. 計畫年期長達 20 至 30 年（馮正民等，2012：210），對地方政府財政影響不容小覷，故捷運建設財源長期管考方式顯示其重要性。因此，探討地方政府運用「跨域加值公共建設財務規劃方案」的合理性，防止財政排擠效果，以免造成地方債務跨世代之不公平。 1-10. 1-11. 我國達成軌道建設永續財務策略有關措施如下：（一）資金籌措：內政部訂定『以增額容積籌措重大公共建設財源運作要點』、財政部訂定『租稅增額融資（TIF）機制作業流程』，並計算影範圍內外部效益內部化對財務籌措之貢獻，透過 PFI（民間財務主導公共建設）制度法治化之作業，協助將民間財務主導公共建設之運作方式，加速公共建設之推動。（二）軌道運輸建設：交通部訂定「鐵路立體化建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點」及「大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點」說明財務評估項目、標準、審議及作業流程。（三）審議：內政部訂定「公共建設計畫結合土地開發計畫規劃及審議機制」，就土地運用之角度協助工程規劃，也可透過區域合作平台或跨部門之專案小組協助跨部門跨地域整合之達成（馮正民等，2012：215-216）。「TID 係都市內已為一般土地稅目而評定地價，並由許多土地單元集合成整體且連續之地理區域。其中應不包含鐵路、河川、高速公路、濕地等。」（蘇偉強，2009：3-7）。 1-3.

(16) 第一章緒論. 貳、研究目的基於前列研究動機，本研究目的如下：一、藉由分析美國實施租稅增額財源機制（TIF）已發生道德危機及財政排擠案例，說明相關文獻已提及執行相關機制可能產生問題，警示我國地方政府操作跨域加值策略興辦捷運建設應注意潛在的道德危機及財政排擠風險。二、設計管考機制，供地方政府據以自主管理捷運建設自償性財源，補充現行研究對於捷運建設自償性財源管考機制之不足，預防財政排擠問題。三、提供中央未來擬訂管考捷運建設財務計畫之政策建議，供中央據以監督地方興辦捷運建設綜合規劃執行成效，促使地方盡力達成財務承諾及自償目標，避免道德危機發生。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1-4. i n U. v.

(17) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 第二節研究範圍與內容壹、研究範圍本研究以捷運建設財務規劃整體制度進行研究，研究範圍說明如下：一、本研究選擇以 2012 年 7 月「跨域加值公共建設財務規劃方案」核定後迄今，獲行政院審議通過之捷運建設為研究對象，係因國家發展委員會推動之跨域加值公共建設個案中以捷運建設最多，且捷運建設較公路、園區、文化、觀光等公共建設自償經費高且外部效益較為明顯。又本研究著重探討制度執行面，所指的捷運建設較為廣義，包含大眾捷運系統（Mass Rapid Transit, MRT）及輕軌捷運系統（Light Rail Transit, LRT）系統。研究對象係地方自建的捷. 政治大. 運建設，另因中央推動捷運計畫（如：桃園機場捷運）經費分攤較特殊，故不計入研究範圍內。. 立. 二、本研究所指涉之財務規劃，指捷運建設非自償財源（中央補助款、地方公務. ‧ 國. 學. 預算）以及自償財源（如：票箱收入、附屬事業收入、土地開發效益、租稅增額 TIF、其他基金）之綜合規劃方案。. ‧. 三、本研究定義之管考機制為中央及地方管制及考核捷運建設財務規劃執行情形. y. Nat. 以及資訊公開要求等作法。包含都市規劃、交通運量、土地開發實現程度之. sit. 管制，捷運營運、土地開發、租稅增額、增額容積等財源籌措方案及償債計. n. al. er. io. 畫績效考核，以及各級政府、相關單位與民間團體，對於直轄市、縣（市）. i n U. v. 政府興辦捷運建設之財務規劃執行情形之監督及資訊公開等措施。. Ch. engchi. 四、管考機制運作階段包含捷運建設全生命週期，自行政院審議捷運建設計畫開始進入管考機制，直到捷運建設償債年期屆滿後的更新階段。本研究所稱之全生命週期意即捷運建設之審議期、建設期、營運期及更新期等 4 個階段。五、由於「跨域加值公共建設財務規劃方案」自償性財源之租稅增額係參考美國 TIF 制度而設計，本研究綜合分析我國運用跨域加值策略之捷運建設個案，以及美國運用 TIF 制度負面案例及愛荷華州之管考機制，設計適合我國使用之財務規劃管考機制，故個案研究中包含我國及美國相關個案。. 1-5.

(18) 第一章緒論. 貳、研究內容一、文獻回顧與理論基礎文獻回顧將以自償性公共建設以及捷運建設財務管考等二大主題進行討論，藉由整理自償性公共建設及捷運建設財務管考相關文獻脈絡歸納研究議題及管考原則。另分析財政分權理論及跨域治理理論，整理各級政府間補助制度現況，並依跨域治理理論提出管考措施的參考方向。. 二、捷運建設財務規劃管考機制個案綜合分析本研究鎖定「我國捷運建設財務規劃問題」及「美國 TIF 制度的道德危機」等 2 項主題進行個案研究。「我國捷運建設財務規劃問題」係評估我國捷運建設. 政治大. 財務規劃運用「跨域加值公共建設財務規劃方案」後自償性經費及非自償性經費管考上的現況課題及未來挑戰。而「美國 TIF 制度的道德危機」則係分析美國. 立. TIF 制度在加州、愛荷華州、伊利諾州所產生的道德危機及財政排擠問題。經過. ‧ 國. 學. 歸納上開案例所涉問題後，再分析美國愛荷華州實施 TIF 管考機制案例，整理美國道德危機及財政排擠問題之因應對策，進而綜合分析我國建運建設財務規劃相關問題的可能管考措施。. ‧. 三、焦點團體訪談及個別訪談. y. Nat. sit. 經彙整文獻及理論歸納之管考方向，並參考管考機制個案研究中的可能管考. er. io. 措施，本研究綜合上開結果編製討論議題，邀集參與跨域加值捷運建設財務規劃. al. v i n Ch 論之結果，分析捷運建設相關政府單位與大眾捷運系統領域學者對於捷運建設財 U i e h n c g 務規劃核心問題之看法。 n. 專家、學者、政府單位人員為進行焦點團體訪談及個別訪談。藉由參與者深入討. 四、建立捷運建設財務規劃管考機制本研究結合焦點團體訪談及個別訪談之建議，建構捷運建設財務規劃管考機制及相關配套措施。希冀在公共建設財源短少的未來，藉由本研究成果未雨綢繆道德危機及財政排擠問題，為捷運建設財源管考提供參考方向。. 1-6.

(19) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 第三節研究方法與流程壹、研究方法本研究為質化研究，結合個案研究法、焦點團體法及訪談研究法探討都市大眾捷運系統進行財務規劃時，各級政府運用新型態的跨域加值策略之現況課題及因應對策，據以建構捷運建設財務規劃之長期管考機制。. 一、個案研究法個案研究法是實證研究的一種，針對單一社會現象，研究者運用多元的資料來源，進行整體、深度及全面式的探討，利用瞭解特定個案特定情境的脈絡，描繪出欲探究的現象本質（林淑馨，2010：286）。為深入瞭解實施 TIF 制度所生的. 政治大案運用跨域加值策略相關問題，以及美國 TIF 制度與美國愛荷華州管考機制相關立. 問題及涉及道德危機案例，本研究利用個案研究法分析我國捷運建設財務規劃方作法，作為本研究撰擬訪談討論議題之參考。. ‧ 國. 學. 二、焦點團體法. ‧. 焦點團體法（Focus Groups）是一種質化研究，焦點團體訪談（Focus Groups Interview）聚集具有同質性背景的訪談參與者，對研究主題進行即興討論，使研. Nat. sit. y. 究者獲得超出預期的結果或答案，並在訪談中一併瞭解受訪者的個人意見及社會. er. io. 對該現象的集體解釋（林淑馨，2010：258）。焦點團體訪談與一對一深入訪談的差別在於焦點團體訪談增加了團體成員的互動及討論，研究者透過 1 次或多次的. n. al. Ch. i n U. v. 訪談，蒐集這些互動討論內容，瞭解人們對特定議題、產品或服務之感受或意見. engchi. （林淑馨，2010：255）。因運用跨域加值策略在國內屬較新的議題，本研究將依相關文獻及案例分析結果建立討論議題，邀請參與捷運建設財務規劃專家、學者、政府單位人員參與焦點團體座談會，觀察參與者在討論過程中對於管考機制的看法及討論議題書面填答內容，修正本研究初擬的管考機制設計方向。. 三、訪談研究法訪談法強調必須與研究有關人士針對研究議題言語交談以瞭解其觀點及深層看法，從而蒐集第一手資料（林淑馨，2010：220），本研究先舉辦焦點團體座談會，經邀請未能參與座談會之專家，再利用與焦點團體訪談相同之討論議題進行個別訪談及議題填答，篩選、補充本研究初擬的管考措施選項。. 1-7.

(20) 第一章緒論. 貳、研究流程本研究通篇可分為 6 章，第一章依據捷運建設財務規劃管考問題產生研究動機與目的，藉由界定研究範圍及內容確立研究方向；第二章整理自償性公共建設計畫與捷運建設財務規劃管考制度相關文獻，說明本研究與既有研究之關連，並分析財政理論及跨域治理理論建立本研究理論觀點，作為個案研究的依據；第三章以案例綜合分析國內捷運建設財務規劃問題與美國 TIF 制度問題及因應機制；第四章進行焦點團體訪談及個別訪談；第五章就訪談分析結果，建構捷運建設財務規劃管考機制運作方式及配套措施；最後以第六章歸納結論並提出建議。本研究流程如下圖：研究動機與目的. 第一章. 緒論. 研究範圍與內容. 捷運建設財務管考文獻分析. 跨域治理理論. io. 我國捷運建設財務規劃問題. n. al. 管考機制. 建構捷運建設財務規劃. 結論與建議. sit. y. ‧. 財政分權理論. Ch. 美國TIF制度的道德危機及愛荷華州TIF管考機制案例. engchi. i n U. 綜合分析. 研究設計與訪談分析. 第四章. 第六章. 理論基礎. 自償性公共建設計畫. Nat. 捷運與建第管設三考財務章案例規劃問題. 文獻分析. er. 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 學. 文獻回顧與理論基礎. ‧ 國. 立. 第五章. 政治大. 研究設計. 訪談分析. 管考機制之目的及架構管考機制之運作. 管考機制之配套措施. 結論與建議. 圖 1-1：研究流程圖. 1-8. v.

(21) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 第二章文獻回顧與理論基礎本章內容分為二節，第一節以自償性公共建設計畫分析為題，探討自償性公共建設計畫之發展背景並說明自償率與捷運建設財源結構之關係，並彙整捷運建設財務規劃及各項經費管考相關文獻，整理自償性公共建設計畫財務問題脈絡並提出研究問題。第二節則以財政分權理論及跨域治理理論為理論基礎，提出管考機制研擬方向，供本研究後續案例分析及制定管考機制參考。. 第一節文獻分析壹、自償性公共建設計畫一、發展背景. 立. 政治大. 「自償」概念起初係於中央政府建設公債及借款條例第 5 條. 2-1. ，用於區分. ‧ 國. 嗣後政府鼓勵民間參與重大公共建設. 2-2. 學. 財政部（國庫）及公共建設計畫主管機關舉借時之償付責任（林雪花，2000：24），工程之基本前提，即工程必須具備「自. 償性」2-3（黃世鑫，1998：124）。工程經費龐大、自償率低、成本回收期長，外. ‧. 部效益難以內部化為重大交通建設計畫 2-4之通病（林雪花，2000：23），以臺北. y. Nat. 捷運為例，初期路網 2-5之建設總經費約 4,418 億元（臺北市政府捷運工程局，2015：. sit. 48），係由中央及地方政府依「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」負擔工. er. io. 程經費，地方政府無需規劃自償性經費，營運單位亦無須分擔建設經費（詹文滔. al. v i n 中央政府建設公債及借款條例第C 5 條規定：「中央政府各項建設均應提出詳細財務計劃，其 hengchi U 所列經費須舉借債務者，屬非自償比例部分，以發行甲類公債或洽借甲類借款支應；屬自償比例部分，以發行乙類公債或洽借乙類借款支應…」（全國法規資料庫，2013）。 n. 2-1. 2-2. 2-3. 2-4. 2-5. 依自償性公共建設預算制度實施方案第 3 條之規定，所謂「公共建設計畫」為「指中央政府各機關所推動之各項實質建設計畫，且具有公共財之特性，其效益可為全民共享」，而「自償性公共建設計畫」依自償性公共建設預算制度實施方案第 4 條定義為「計畫於完成後，可於營運期間向使用者、受益者收取相當代價或有其他相關收入，以供全部或部分償付其原投資成本之公共建設計畫。可全部償付原投資成本者為完全自償之公共建設計畫，可部分償付其原投資成本者為部分自償公共建設計畫」（行政院主計總處網站，2005）。如限於公債問題，自償性可分為「本息自償性」（Self-liquiding）和「債息自償性」（Self-financing），如果係民間參與公共建設則必須依資本報酬率為基準（黃世鑫，1998：124）。重大交通建設計畫範圍依政府重要經建投資計畫先期作業實施要點第 3 點規定係為：「經建投資計畫總投資金額在新台幣 10 億元以上者，包括新興及延續性之各項經建投資計畫。」（植根法律網，2014）。另交通建設依促進民間參與公共建設法施行細則第 2 條規定為：「本法第 3 條第 1 項第 1 款所稱交通建設，指鐵路、公路、市區快速道路、大眾捷運系統、輕軌運輸系統、智慧型運輸系統、纜車系統、轉運站、車站、調度站、航空站與其設施、港埠與其設施、停車場、橋樑及隧道。」（全國法規資料庫，2013）。 1986 年 3 月 27 日行政院核定興建臺北都會區大眾捷運系統初期路網（台北捷運公司網站， 2013）包含淡水線、中和線、新店線、南港線（不含南港站）、小南門線、板橋土城線路線長度 91.4 公里，營運長度 89.1 公里，營運車站共 81 站（詹文滔等，2010：93）。 2-1.

(22) 第二章文獻回顧與理論基礎. 等，2010：93）。然而，不論是「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」亦或是「大眾捷運法」等規定及相關制度設計，顯示捷運建設計畫之出資責任落於中央主管機關上（賴宗裕等，2012：34），近年來臺灣各都會區相繼提出興建捷運系統計畫，中央政府財力不足以全額負擔後續路網建設經費，因此 2005 年 12 月 12 日行政院訂頒「自償性公共建設預算制度實施方案」2-6，要求地方政府提出興建捷運系統之財務計畫時必須承諾自償率達到一定水準，提高捷運建設財務自主能力，方能核准該路線之財務計畫並准予興建（詹文滔等，2010：92），以為改善政府財政收支，落實公共建設執行機關之財務責任，達成強化工程成本控制之目標。交通部亦於 100 年 4 月 11 日訂定「大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點」作為中央審議地方辦理捷運建設計畫及中央與地方經費分攤之依據（國家發展委員會，2012：90），惟自償率及自償性經費設算、分. 治政低或不可行仍參加評選，產生社會資源浪費之疑慮（賴宗裕，2012：38）。大立另一方面，目前已通過之「跨域加值公共建設財務規劃方案」所定之工程計. 攤及執行仍存在問題，如評選前未設自償率門檻，致眾多新興工程計畫自償率過. ‧ 國. 學. 畫總體進度協調與控管策略，係由計畫主辦機關自行訂定計畫控管機制，以確定計畫覆實進行，並由中央部會、公共工程委員會、經建會透過年度預算審查、年. ‧. 度工程管考方式，隨時查核執行狀況（國家發展委員會，2012：16），然而，對於計畫執行有重大缺失或地方政府未如期撥款等管考輔導及爭議處理，計畫主管. sit. y. Nat. 機關（主計總處、財政部等相關部會），僅有協調或洽請相單位扣減、緩撥或抵充補助款等策略（國家發展委員會，2012：22），本研究認為以未來的補助款作. io. er. 為推動現行工程的擔保，是否有違世代公平尚難公斷，且現行已通過審議之公共. al. n. v i n Ch 建設計畫之自償情形及管制考核措施即成為本研究的重要課題。 engchi U. 建設計畫缺乏退場機制，因此工程進行中財源控管更形重要，因此，自償性公共. 二、自償率與捷運建設財源結構之關係由圖 2-1 可知，捷運建設建設經費分為自償性經費與非自償性經費，總建設經費扣除自償性經費後為非自償性經費，非自償性經費由中央「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」比例編列預算支應（詹文滔等，2010：94），包含中央補助款及地方公務預算，此外，縣市政府亦會經由財政調度，將平均地權基金、都市更新基金或其他基金部分比例，撥入軌道基金。而自償性經費則可分為本業收入（票箱收入、附屬事業收入）、土地開發效益及租稅增額收入，三者於所需 2-6. 自償性公共建設預算制度實施方案第 1 條：「依據 85 年 12 月召開之國家發展會議經濟發展議題有關提升國家競爭力的策略，對改善『政府財政收支』共同意見之一：『為加強推動公共建設，並與政府消費性支出有所區隔，應建立自償性公共建設預算制度，將總預算、特別預算及非營業循環基金中之自償性計畫獨立編列』辦理」（行政院主計總處網站，2005）。 2-2.

(23) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 專業、建設方式、用地取得、營收、融資條件及報酬率等財務本質上具有差異（吳浩華，2009：22-23），然而，因公共建設自償性財源主要來自於票箱收入，而票價之訂定標準是政策性決定而非以科學方法計算結果，使公共建設之「自償性」存在許多不確定性（黃世鑫，1998：124）。而自償性財源亦有可能互相影響，如土地開發引進人口、產業時間較長，若土地開發規模超過市場需求，其財務壓力將可能影響捷運本業收入（吳浩華，2009：22-23）。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 圖 2-1：捷運建設財源結構圖資料來源：賴宗裕，2011，國外租稅增額融通(Tax Increment Financing, TIF)制度與作法，國家發展委員「100 年度強化公共建設財務策略規劃講習會」. sit. y. Nat. 簡報. er. io. 近年來為執行「自償性公共建設預算制度」，為執行前述預算制度，落實執行機關的財務責任，財務規劃第一步即為計算自償率（Self-Liquidating Ratio,. n. al. Ch. i n U. v. SLR），決定執行機關負責之自償部分建設經費額度（林雪花，2000：24）。2011. engchi. 年大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點公告，其中第 7 點明定：「自償率，應依內政部『以增額容積籌措重大公共建設財源運作要點』規定計算周邊土地開發淨效益及財政部『租稅增額財源機制作業流程及分工』規定計算租稅增額收入等外部效益金額，並將其納入計算。」（國家發展委員會，2012： 94），意即計算自償率成為公共建設財務規劃之先行程序。有關自償率定義，林雪花（2000：25）定義為「公共建設未來收入可償還建設成本之比例，相當於財務管理上之『益本比』，需以計畫未來之現金流量估算之」，另賴宗裕等（2012： 39）則定義為「計畫期間內各年現金淨流入現值總額，除以公共建設計工程興建年期內所有工程建設經費各年現金流出現值總額之比例」2-7。觀察以上定義，本研究發現 2012 年以前之自償率公式未將租稅增額收入及土地開發效益納入計算， 2-7. (. ) (. ). ，SLR：自償率、OR：本業收入、OC：營運成本、DC：土地開發成本、DR：土地開發收入、TI：租稅增額收入、BC：建設總經費。 2-3.

(24) 第二章文獻回顧與理論基礎. 自「跨域加值公共建設財務規劃方案」2012 年 7 月 24 日核定後才納入計算，故有關自償率之計算以賴宗裕等（2012：39）所列有計入租稅增額收入之自償率算式較符合現行捷運建設財務規劃實際需求。由於租稅增額收入挹注財源之程度將影響公共建設之自償率，故如何計算租稅增額收入亦為重要課題。自償率與捷運建設投資方式息息相關，公共建設財務策略不同自償率將導致下列不同的公私合作方式（行政院經建會，2012：63；詹文滔等，2010：97）：當自償率≧1 時，代表營運期收入除可支付興建期與營運期成本外尚有盈餘，計畫具完全自償能力，可由民間投資辦理。而 0≦自償率<1 時，表示營運期收入可支付營運成本，但無法完全負擔興建成本，可採政府與民間夥伴關係. 2-8. 模式，規劃不同民間參與方. 式（如：BTO、BOO、ROT、PFI2-9等）。當自償率<1 時，表示計畫不具備財務自償能力。大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點第 7 點明. 治政可發現中央政府補助比例與自償率成正比，表示地方財政自主能力越高越能爭取大立為第 1 級，若臺北市轄中央補助經費推動公共建設。如臺北市財政能力分級定中央與地方政府經費分擔係依自償率及非自償中央補助比例計算，觀察表 2-1 2-10. ‧ 國. 學. 段捷運路網規劃可行性計畫自償率達 45%時，中央則補助 50%，自償率需達 35% 方能通過審議門檻（賴宗裕等，2009：38）。根據統計，新莊線及蘆洲線、南港. ‧. 線東延段、信義線、松山線、土城線延伸項埔段等臺北捷運後續路網，自償率皆介於 15%至 31%間，其中以信義線自償率最高為 31.53%，土城線延伸項埔段自. Ch. engchi. sit. y. n. al. 政府財力級次（第三級）非自償中自償率央補助比例 84.0% ≧25% 24% 81.0% 23% 78.0% 22% 74.9% 21% 71.9% 20% 68.9% 19% 65.9% 18% 62.8% 17% 59.8% 16% 56.8% 15% 53.8%. 政府財力級次（第四級）非自償中自償率央補助比例 86.0% ≧20% 19% 82.9% 18% 79.8% 17% 76.7% 16% 73.6% 15% 70.5% 14% 67.4% 13% 64.3% 12% 61.2% 11% 58.1% 10% 55.0%. er. 政府財力級次（第二級）非自償中自償率央補助比例 78.0% ≧35% 34% 75.2% 33% 72.4% 32% 69.6% 31% 66.8% 30% 64.0% 29% 61.2% 28% 58.4% 27% 55.6% 26% 52.8% 25% 50.0%. io. 政府財力級次（第一級）非自償中自償率央補助比例 50.0% ≧45% 44% 48.2% 43% 46.4% 42% 44.6% 41% 42.8% 40% 41.0% 39% 39.2% 38% 37.4% 37% 35.6% 36% 33.8% 35% 32.0%. Nat. 償率最低僅 1.45%（詹文滔等，2010：94、99）距離通過審議門檻尚有一段差距。表 2-1：各級政府自償率與非自償性經費中央補助比例表. i n U. v. 政府財力級次（第五級）非自償中自償率央補助比例 90.0% ≧15% 14% 83.5% 13% 77.0% 12% 70.6% 11% 64.1% 10% 57.6%. -. -. 資料來源：國家發展委員會，2012：96 2-8. 公私合夥（Public Private Partnership, PPP）概念為：「由公部門與私部門間，為完成公共工程建設或服務所形成各種不同合作型態以及所建立之夥伴關係。」（吳浩華，2009：25）。 2-9 民間財務主導公共建設（Private Finance Initiative, PFI）為「引進民間企業之資金、技術、經營，且由民間主導從事高效率、高成果的社會資本籌備之事業，以替代以往由公共部門所從事的各類公共服務、社會資本籌備等領域上。」（吳浩華，2009：27）。 2-10 政府財力級次係依「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」第 8 條規定辦理（行政院經建會，2010：91）。 2-4.

(25) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 貳、捷運建設財務管考文獻分析本研究參考捷運建設財務規劃管考相關文獻，以法制規範、執行單位、管考原則、捷運經費管考相關文獻等四大面向，分析行政機關管考捷運建設模式，以闡述本研究所稱「管考」的意涵。. 一、法制規範關於捷運建設財務監督法制上之規範，1988 年「大眾捷運法」公布實施，早期推動捷運建設由中央政府補助地方政府興建，如臺北捷運淡水線。1994 年「獎勵民間參與交通建設條例」、2000 年「促進民間參與公共建設法」陸續公布實施，政府即據前開規定以 BOT 方式興建捷運建設，如台北至中正機場捷運 BOT 案件、高雄都會區大眾捷運系統紅橘線路網建設 BOT 案件（馬惠美，2002：41-42）。. 政治大府採購法規定，在促參案件中，以公權力監督捷運建設興建與營運相關法制規範立捷運建設可由政府投資興建或民間參與投資興建，傳統政府投資興建案件適用政. ‧ 國. 學. 制定於大眾捷運法、獎勵民間參與交通建設條例、促進民間參與公共建設法及該等法規之子法。. 依現行大眾捷運法第 34 條規定，主管機關監督大眾捷運系統，中央主管機. ‧. 關規定監督實施辦法 2-11，另依大眾捷運法第 29 條規定，運費及運價率計算公式. y. Nat. 由中央主管機關擬訂，報請行政院核定 2-12。. sit. 大眾捷運系統營運機構如經營不善時，依大眾捷運法第 38 條、第 38-1 條規. er. io. 定，主管機關公權力介入方式有：限期改善、停止營運一部或全部、廢止營運許. al. v i n Ch 利之情形時，為使融資機構債權獲得保障，應使融資機構優先介入，自行或擇定 U i e h n c g 合法機構，暫時接管特許公司或繼續辦理興建或營運（林明志，2006：189）。 n. 可、強制接管等作為。如捷運建設民間參與投資興建，當興建、營運發生重大不. 依公營事業移轉民營條例第 6 條規定，公營事業移轉民營，由事業主管機關可採出售股份、標售資產、以資產作價與人民合資成立民營公司、公司合併且存續事業屬民營公司、辦理現金增資等方式辦理。另依該條例第 7 條規定，移轉民營時，應由事業主管機關會同有關機關組織評價委員會，評定其價格。. 2-11. 2-12. 大眾捷運法第 34 條規定：「大眾捷運系統之經營、維護與安全應受主管機關監督；監督實施辦法，由中央主管機關定之。」。大眾捷運法第 29 條規定：「大眾捷運系統運價率之計算公式，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定；變更時亦同。大眾捷運系統之運價，由其營運機構依前項運價率計算公式擬訂，報請地方主管機關核定後公告實施；變更時亦同。」。 2-5.

(26) 第二章文獻回顧與理論基礎. 二、執行單位王允文（2007：168-177、192-196）以行政學的觀點將行政監督分類為參與式、互動式、拘束性、制度性等 4 種進行方式. 2-13. ，行政組織監督面向依科層組. 織可區分為「水平監督與垂直監督」，再依組織體系與環境關係，將監督分為「內控監督與外控監督」。該研究所稱之水平監督係指行政組織結構係屬同一水平等級，如同單位之主計及政風。垂直監督乃機關組織層級節制體系與上下隸屬關係，如高雄市政府捷運局之會計與高雄市政府主計處之關係。內控監督則是主辦機關之主計、政風、審計體系. 2-14. 對內部控制之監督作為，外控監督是指政府行政體. 制外的單位，如議會、新聞媒體之監督。另林明志（2006：131-202）曾以公法及私法規範角度分析主管機關於興建營運期間之監督角色。楊淑娟（2006：117-131）則以管理單位分類，將公私協. 政治大綜上所述，公共建設監督機關體制可分類為主管機關、主辦機關及其他立機關等三大類別。又因研究主題是各地方政府所興建之捷運建設，因此，參照主力關係下之政府監督管理機制，區分為主辦機關及其他機關。 2-15. ‧ 國. 學. 管機關係指直轄市政府或縣市政府，主辦機關為各地方政府捷運工程局（處），其他機關則為議會、監察院、各縣市審計處等機關及新聞媒體。此外，本研究發. ‧. 現公共建設之中央機關（如：國家發展委員會、行政院公共工程委員會）未列入上述研究所列之監督機關。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 2-13. 2-14. 2-15. Ch. engchi. i n U. v. 王允文（2007：168-177）將監督分類為參與式、互動式、拘束性、制度性等 4 種進行方式： 1.參與式監督：指一種監督職權有兩個以上的機關或單位共同參與，如主計及政風以工作圈或品管圈形態，發揮主辦機關自主監督的效能。 2.互動式監督：主辦單位分別與委託專業顧問、民間機構間的互動關係，可能使「監督者」及「被監督者」產生抵制。 3.拘束性監督：即具有拘束力及課責性的監督體系，指辦理單位、主計、政風、審計等單位監督管理作為，如興建營運期間的履約保證、整體建設計畫之進度管控、民間投資範圍之進度管控、政府投資範圍之付款程序、財務之檢查權及監督管制、設計施工作業品質監督。 4.制度性監督：屬於法制層面與契約層面的監督。如大眾捷運法、獎勵民間參與交通建設條例、促進民間參與公共建設法等規範皆係監督捷運投資、興建、營運之法源。審計法第 59 條規定：「審計機關對於各機關採購之規劃、設計、招標、履約、驗收及其他相關作業，得隨時稽察之；發現有不合法定程序，或與契約、章則不符，或有不當者，應通知有關機關處理。」。大眾捷運法第 4 條規定：「大眾捷運系統主管機關︰在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。路網跨越不相隸屬之行政區域者，由各有關直轄市、縣(市) 政府協議決定地方主管機關，協議不成者，由交通部指定之。」。 2-6.

(27) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 三、管考原則（一）計畫管考「管制考核的目的，在於追蹤計畫之正常執行，評估計畫執行績效，以確保計畫目標之達成」（古步鋼、林芳如，2012：166；戴純眉，2005：1）。2011 年政府組織再造. 2-16. 施行後，經建會、研考會、工程會及主計處電子處理資料中心. 已合併為國家發展委員會，管制考核業務將涵蓋政策追蹤、先期作業、計畫管制、工程計畫及專案管制與績效評估五大業務區塊（古步鋼、林芳如，2012：166）。行政績效管理涉及中央及地方間府際關係之合作及監督，為促使府際關係一致，財政補助提供地方政府經濟誘因與條件，而府際間議價或協商需藉由衝突管理產生共識取代衝突，另藉由革新組織間網絡設計促進不同層級之單位組成同一目標. 政治大. 導向的團體，可能為提升政府生產力之途徑之一（蔡生當，2006：194）。. 立. （二）財務查核. ‧ 國. 學. 行政院公共工程委員會依促參法第 6 條第 2 項規定，於 93 年 11 月 11 日以工程技字第 09300434830 號函，訂定「促進民間參與公共建設案件列管及考核作業要點」，據以辦理相關案件列管及考核事宜（行政院公共工程委員會，2011：. ‧. 附 9）。另為確實掌握民間參與機構的經營能力及營運狀況，以維護公共利益，. y. Nat. 主辦機關辦理財務查核有其必要性，行政院公共工程委員會於 96 年 5 月 22 日. sit. 以工程技字第 09600211000 號函研訂「促參案件之財務查核機制」，供各主辦機. er. io. 關及民間機構參考運用。主辦機關依查核時程，可進行財務查核之先期規劃、年. al. n. v i n Ch 或對履約部份有疑義或有其他異常事件時啟動專案性查核，主辦機關得要求進行 engchi U 相關必要文件之財務查核（行政院公共工程委員會，2011：附 119-121）。度專案性查核及掌握時效之彈性查核等一般性查核，並於會計師查核簽證有疑義. 四、捷運建設經費管考相關文獻（一）捷運本業收支交通部運輸研究所（王穆衡等，2012：56）為使未來各機關辦理交通建設評估其自償性時有參考指標，曾提出營運收入或票箱收入、其他附屬事業收入、其他營業外收入、土地開發、租稅增額等 6 項財務收益檢核指標項目，主辦機關將就各指標項目列明評估摘要、可行性及主管機關審查意見進行評估。. 2-16. 「行政院組織法」、「中央政府機關總員額法」、「中央政府組織基準法」及「行政院功能業務與組織調整暫行條例」等 4 項政府組織再造修正法案，已於 2010 年 1 月 12 日獲立法院三讀通過，於 2011 年 1 月 1 日開始施行。 2-7.

(28) 第二章文獻回顧與理論基礎. （二）租稅增額財源（TIF）美國租稅增額財源機制（TIF）實施已久，而國內 TIF 相關制度現處於起步的階段（賴宗裕等，2012：36），我國早期有關 TIF 制度之研究，多著墨於探討美國 TIF 制度實施經驗（吳佳如，2001：56-76；游千慧、劉厚連，2004：52-64），近期有關研究已配合臺灣 TIF 制度規劃與實施時程，開始就 TIF 之執行面探討，如參考美國 TIF 實施機制研究臺灣推行 TIF 制度之可行性（何昇融，2011：39-60）或探討 TIF 證券化（陳信憲、曾凱，2011：92-98）。鄭中憲（2005：5-1-5）認為 TIF 突破傳統聯合開發價值回收在時間與空間上之限制，提供一種社會、經濟綜效成為財務綜效的特殊機制，有助於建立地方建設之公平性，而地方稅法通則及不動產估價制度將提供租稅增額預測與模擬的重要依據。我國研究中將 TIF 機制運用於捷運建設之研究中，有以桃園機場捷運建設為例研究 TIF 財務機制（蘇偉. 政治大與審查門檻關係（賴宗裕、蘇偉強、簡龍鳳，2012：33-54）。有關租自償率立稅增額收入管理部分，蘇偉強、賴宗裕（2011：83-85）建議成立「大眾捷運系強，2009：6-2），或以建立臺北捷連系統萬大一中和樹林線財務分析模型，分析 2-17. ‧ 國. 學. 統建設專款專用基金」由地方政府自行擬定收支保管運用條例予以規範，每 5 年通盤檢討增額回饋範圍及計畫年期以符實際，並以減少補助款額度方式促使地方. ‧. 政府按時提撥經費，另為避免租稅增額與預期落差甚大，建議成立「債務償還保障專戶」計畫年期中每年由地方政府提撥預算存入該專戶以補足財務計畫預估收. y. Nat. n. al. er. io. （三）土地開發效益. sit. 益差額，俾利期末結帳。. Ch. i n U. v. 捷運建設經費係依自償性概念由土地開發、增額容積等土地增值回饋作法取. engchi. 得穩定財源挹注（王勤銓、陳頌智，2012：200）。而土地開發效益基本意涵為 TOD，賴宗裕（2011：231）定義 TOD 為：「以大眾捷運系統之建構，引導居住、工作、購物、休閒等活動空間於大眾運輸路線廊帶上有秩序之分布，以形塑高可居性、可及性及有效率的都市發展型態與土地利用模式之謂」。而跨域加值公共建設財務規劃方案納入 TOD 概念，將相關創新財源挹注於捷運建設經費中，例如：公有土地開發、私有土地開發、區段徵收整體開發、都市更新、增額容積等項目。目前財政部已建立「國公有（營）土地參與公共建設結合土地開發計畫整合協調作業機制」，另交通部業已訂定「大眾運輸系統建設及周邊土地開發計畫. 2-17. 促進民間參與公共建設法施行細則第 32 條第 1 項規定：「自償能力，指營運評估年期內各年現金淨流入現值總額，除以公共建設計畫工程興建年期內所有工程建設經費各年現金流出現值總額之比例」。另「自償率」根據行政院經濟建設委員會定義為「營運評估年期內各年現金淨流入現值總額，占公共建設計畫工程興建評估年期內所有工程建設經費各年現金流出現值總額之比值」（全國法規資料庫，2013）。 2-8.

(29) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 申請與審查作業」（國家發展委員會，2012：54、89）。然而，觀察上開作業規範，似為執行捷運計畫規劃及審議，未提供地方政府控制捷運本業收支及各土地開發項目財務狀況之依據，缺乏財務收益檢核指標以及相關風險控管之規定。綜上研究，本研究認為捷運建設主管機關應訂定管考機制以確保土地開發效益實現，另外在租稅增額方面，本研究同意合理估算自償率及劃定特區的最適範圍，及成立大眾捷運系統建設專款專用基金、債務償還保障專戶等作法，以協助於捷運建設財務規劃之穩定。然而值得注意的是，以上文獻皆係就評估及規劃階段提出建言，缺乏捷運計畫執行後之財務管考輔導及爭議處理之探討。. 參、小結因租稅增額收入挹注財源之程度將影響捷運建設之自償率，有關自償率之計. 政治大. 算以賴宗裕等（2012：39）所列有計入租稅增額收入之自償率算式較符合未來捷運建設財務規劃實際需求。另以捷運建設期程角度觀察，自償率相關文獻多屬於. 立. 可行性評估階段對自償率之評估，缺乏於營運階段之自償率執行情形研究分析，. ‧ 國. 學. 亦缺乏追縱可行性計畫所列自償率執行情形研究及美化自償率後續問題（如：世代公平、道德危機）之探討。根據捷運建設經費管考相關研究，本研究發現政府管制考核業務項目中雖包含工程計畫及專案管制，但對於捷運建設本業收入、附. ‧. 屬事業開發、租稅增額收入等各項財源規劃似欠缺整體性管制考核機制，相關文可供作為本研究建立捷運建設管考機制之參考。. sit. y. Nat. 獻中蘇偉強、賴宗裕（2011：83-85）建議「大眾捷運系統建設專款專用基金」. er. io. 綜合上開文獻，本研究界定「管考機制」為管制及考核捷運建設財務規劃執. al. n. v i n Ch 開發、租稅增額、增額容積等財源籌措方案及償債計畫績效考核，以及各級政府、 engchi U 相關單位與民間團體，對於直轄市、縣（市）政府興辦捷運建設之財務規劃執行行情形，包含都市規劃、交通運量、土地開發實現程度之管制，捷運營運、土地. 情形之監督及資訊公開等措施。. 2-9.

(30) 第二章文獻回顧與理論基礎. 第二節理論基礎壹、財政分權理論一、財政分權之意義財政分權係透過分配地方政府財政支出權力或賦予地方課稅權，提供地方政府更多財政資源（徐仁輝、鄭敏惠，2011：57）。Oates（1999）從經濟學角度指出財政分權理論（the theory of fiscal dicentralization）是在不同政府層級間合理配置政府職能及財政工具（蘇偉強，2009：2-4）。Tiebout（1956：416-424）認為消費者會透過「以腳投票（voting by feet）」的方式，遷徏至公共財及租稅負擔最適其偏好的地區。財政分權未有一定衡量方式，學者多以地方政府歲出(或歲入). 政治大. 占全國歲出(或歲入) 之比例來衡量財政分權（林秀娟，2010：1）。. 立. 二、權限劃分. ‧ 國. 學. 我國中央政府與地方政府間權限劃分原則，主要係規定於憲法第 10 章，第 107 條至第 110 條列舉中央、省、縣立法及執行事項，其權限分配原則如憲法第. ‧. 111 條規定：「事務有全國一致之性質者屬中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之性質者屬於縣。」。. Nat. sit. y. 權限劃分主要目的是要確立經費分攤「責任」，並據以作為稅源分配之基礎. er. io. （陳儷文，2000：12），然而，地方自治權及財政自主之內涵及範圍，憲法只有基本架構，具體規範仍有待法律予以形成（高美莉，2006：52），故有關財政分. n. al. Ch. i n U. v. 權理論係以「中央統籌分配辦法」、「財政收支劃分法」實現地方政府負責自主財政之精神。. engchi. 權限劃分主要原因在於資源配置、所得分配及經濟穩定與成長等政府三大財政功能達成效果，除資源配置可視公共財效益範圍而定，依 Tiebout 理論基礎，地方政府執行所得重分配政策將導致稅基減少，故所得分配及經濟穩定與成長等總體經濟目標，宜由中央政府負責（徐偉初、歐俊男、謝文盛，2012：532-533）。. 三、各級政府間補助制度（一）補助金制度之意義補助金制度通常指上級政府對下級政府的財政支助（徐偉初、歐俊男、謝文盛，2012：537），是政府間縱向的移轉支付（intergovernmental transfers），主要目的在解決中央政府與地方政府間財政垂直不均（vertical fiscal imbalance）及各地方政府間財政水平不均（horizontal fiscal imbalance），以滿足各地方政府基本 2-10.

(31) 捷運建設財務規劃管考機制之研究. 公共服務需求並改善外溢效果造成的無效率（李妮臻，2011：2-1）。（二）補助金種類我國現行中央對地方政府補助制度可分為統籌分配款及補助款，統籌分配款分配方式與公式已規定於財政收支劃分法及中央統籌分配稅款分配辦法。而補助金之分配尚未制度化，惟基本原則可見於財政收支劃分法第 30 條及中央對直轄市政府縣（市）政府補助辦法第 3 條規定（鄔仁信，2006：2-3），補助金之分類依是否指定用途、是否需要提供配合款、有無限額之不同而區分為不同之類型（徐偉初、歐俊男、謝文盛，2012：538；鄔仁信，2006：8），詳如圖 2-2：中央統籌分配稅款統籌分配稅款. 政治大縣統籌分配稅款. 補助金類型. 立. 一般補助（無條件補助）. ‧ 國. 學. 需配合款補助（Matching）. 補助款計畫型補助（有條件補助）. 有限額補助（Closed Ended）. ‧. 無需配合款補助（Non-matching）. Nat. y. 無限額補助（Open Ended）. sit. n. al. er. io. 圖 2-2：補助金制度類型圖資料來源：本研究整理自蘇偉強（2009：2-14）、李妮臻（2011：2-2）. Ch. i n U. v. 補助金之功能如下：1.修正不同層級政府間之垂直財政不平衡。2.改善相同. engchi. 層級政府間財政不平衡。3.調節地區間公共財之外溢效果。4.確保基本公共財提供達最低水準。5.殊價財之提供。6.提昇地方公共出效率與節約支出（張藝薰， 2000：7-11），另一方面，補助款除了滿足地方政府財政需求外，尚有平衡區域發展、達成資源配置效率偶促進區域間公共支出利益分配公平等功能（徐偉初、歐俊男、謝文盛，2012：538-540）。（三）補助款爭議過去縣（市）政府各項重大計畫多仰賴中央政府補助，近十年中央政府及地方政府財政狀況持續惡化辦理公共建設原已不易，縣市改制後伴隨中央財政權利義務下放地方，中央普通統籌分配款將增加，直轄市計畫型補助上限亦將調降，各直轄市、準直轄市推動捷運建設等重大計畫將面臨更嚴峻之挑戰。以下就我國補助款制度爭議分析如下： 2-11.

(32) 第二章文獻回顧與理論基礎. 1.各級政府財政困窘關於各級政府未償務額詳如表 2-2，現行財政收支劃分法對於稅源劃分、稅基、稅率的立法均屬中央政府的權限，地方政府財政收支差短普遍、自有財源偏低、人事經費比例偏高，公共債務快速累積逼近公債法上限，而中央政府亦連年赤字自顧不暇（徐仁輝、鄭敏惠，2011：59-63），顯示中央及地方政府財政困窘情形逐年加劇。表 2-2：各級政府未償債務額（一年以上非自償性債務）一覽表. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 說明：自 100 年 1 月起，配合縣市改制直轄市，原臺北縣升格新北市，原臺中縣與臺中市合併升. sit. y. Nat. 格為臺中市，原臺南縣與臺南市合併升格為臺南市，原高雄縣與高雄市合併升格為高雄市. io. 2.縣市改制直轄市問題. er. 資料來源：財政統計資料庫 2014 年發布資料. al. n. v i n 因應「地方制度法」2009C 年h4 月 15 日修正，臺北縣升格改制為新北市、臺 engchi U 中縣市、臺南縣市、高雄縣市合併改制為直轄市，桃園縣則於 2011 年元月升格為準直轄市。合併升格之直轄市所分配到的中央普通統籌分配款會增加，有助自有財源提升，而經合併後之縣（市）原有債務也將納入升格之直轄市管理範圍，中央政府將賦予直轄市更多的財政資源與支出權責，依「中央對直轄市政府縣（市）政府補助辦法」規定，直轄市如提出計畫型補助需求上限為 50%，而縣（市）政府的上限為 90%，改制後直轄市計畫型補助上限調降（林思廷，2012：67-69），因計畫型補助事項係涉及都市大眾捷運系統規劃及建設（鄔仁信，2006：8），形成地方爭取重大建設經費之挑戰。. 2-12.