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第五章 建構捷運建設財務規劃管考機制
5-10
四、管考的措施
（一）地方政府預防財政排擠之自主管考措施 1.定期編製、揭露年度績效報告
參酌愛荷華州 TIF 制度之管考機制及專家學者訪談結果，地方政府應定期公 布捷運營運效益，並定期檢討、揭露捷運本業收入、附屬事業收入、TIF、增額 容積、TOD 等自償性經費收支狀況，以及地方稅收總額及分配結果與受 TIF 影 響地區財政排擠的情形，相關資訊可編製為自償性經費年度績效報告，發揮財務 預警的功能。
2.賦予公共債務管理委員會5-1新任務
由地方政府財主單位彙整捷運局（捷運本業收入、附屬事業收入）、財政局
（TIF）、都市發展局或城鄉發展局（增額容積、TOD）等權責單位之資料後，製 作上開自償性經費年度績效報告，報地方公共債務委員會檢討，並揭露該年度自 償性經費收支及成效檢討情形，以提高捷運建設財務資訊透明度。至於揭露資訊 的對象宜先由向地方政府內部機關揭露，俟管考機制運作成熟後，再逐步向一般 民眾公開相關資訊。依訪談結果本研究認為，目前議會監督的制度仍應維持，至 於公民參與的切入點，建議於公共債務委員會組成中增加利害關係人或相關有清 望的專家，共同監督自償性經費，以增加更多元化的評估觀點。
3.定期檢討票箱收入及附屬事業收入
雖然目前捷運票箱收入無法提升的主要原因為係政治考量，致無法調整捷運 票價，為使地方政府借款可以依計畫償還，本研究仍建議地方政府在營運期應定 期檢討票箱收入，相關策略包含依物價指數檢討運價並依據策略訂定合理價格，
或定期提出提升大眾運輸使用率策略，不僅要鼓勵公車和捷運轉乘，也需要鼓勵 高鐵、臺鐵等大眾運輸工具與捷運互相轉乘以提升運輸使用率，進而共同提高票 箱收入。而附屬事業部分，地方政府需定期檢討附屬事業出租率、租金、廣告行 銷策略，或可思考除了原有的出租及廣告，再擴大附屬事業的類型，如發展購物 中心、聯合開發經營飯店或辦公大樓、或拍攝電影以異業結盟方式提升收入。
5-1 公共債務法第 5 條第 12 項賦予公共債務管理委員會成立及審議之依據，該會成立目的為「健
全對中央及地方政府債務改善計畫及時程表之審議機制與舉借自償性公共債務之審議評估」
關於公共債務管理委員會審議內容，根據草案總說明記載，包含下列事項：訂定依據、中央 及地方政府之公共建設計畫主辦機關或基金管理機關，應編製自償性債務舉借及償還計畫案 送本會審議之程序及應檢具文件，並規定已舉借之自償性債務有喪失自償性財源之虞時，應 提報檢討改進方案送本會審議。各地方政府舉借一年以上公共債務未償餘額預算數達債限百 分之九十時，應訂定債務改善計畫及時程表提報本會審議（行政院公報資訊網，2013）。
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4.定期通盤檢討大眾捷運建設租稅增額專戶或相關特種基金營運績效
大眾捷運建設 TIF 計畫投資金額龐大，計畫年期長，而 TIF 計畫所依賴的租 稅增額需倚賴地方發展情況，租稅增額來源較不穩定且收支情況不一（育辰工程 顧問股份有限公司，2011：9-44），因此，定期檢討 TIF 計畫及租稅增額收支內 容為管考機制的重點，為即時因應 TIF 計畫中的財務問題，避免 TIF 計畫終止時 產生無法預期的財務危機，如地方政府已建立大眾捷運建設租稅增額專戶或相關 特種基金者，應由地方政府定期檢討專戶績效及基金績效，及時因應租稅增額不 足的財務風險，避免實施期間終止而 TIF 計畫未達自償時，將加重地方政府的負 擔。另為避免財政排擠地方政府需增加保障受影響地區稅基作為，建議地方政府 在審議時向中央協調依捷運貢獻劃分租稅增額挹注捷運建設之比例，再利用財政 調度方式降低 TIF 計畫財務風險。
5.確保捷運周邊土地發展，定期檢討土地開發效益
本研究透過專家訪談討論管考機制土地開發效益，發現土地開發的實現與捷 運周邊土地發展是否發動息息相關，因此捷運建設計畫確定後，應配合相關推動 都市計畫及後續土地開發計畫，相關效益才會實現。此外，因公共設設保留地容 積移轉及容積獎勵的落日前，增額容積、TOD 因門檻較高未來不易被實現，因 此納入跨域加值策略的捷運建設，自建設期開始地方政府即應開始定期檢討土地 開發計畫及增額容積計畫，並定期揭露聯合開發標的收益情形，以提早因應相關 效益未能實現的風險。
6.明定其他基金挹注軌道基金之比例及財政調度原則
目前地方興辦捷運建設係成立特別預算，雖然不會直接影響一般預算分配，
但捷運建設經費龐大，各路線興建成本累積後仍是地方政府財政負擔。因此，管 考機制由地方政府明定其他基金挹注軌道基金之比例及財政調度原則，使地方政 府各所屬單位每年編列預算時可以掌握財政狀況，提前研擬財政排擠因應措施，
議會審查預算時，行政機關較有法源向民意代表說明調度理由。此外，管考機制 宜由地方政府制訂自償性財源的運用規範，避免地方收取自償性財源後未挹注捷 運建設，反而流向主政者偏好的公共建設，使其他地區稅入不足產生財政排擠。
（二）中央政府預防道德危機之管考措施
考量中央執行建設計畫的不同誘因，本研究設計預防道德危機之管考措施 大致可分為「中央根據地方建設進度評定下年度補助款額度」，以及「中央依地 方既有計畫執行情形交互檢核新興計畫」，並依捷運貢獻審議各計畫租稅增額投 入捷運建設比例，茲分述如下：
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第五章 建構捷運建設財務規劃管考機制
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1.中央根據地方捷運建設進度評定下年度補助款額度
為促使地方盡力實踐跨域加值策略，由中央政府依地方政府同一計畫之工程 進度或周邊土地開發成果，調整計畫型補助款之補助比率，或由中央國發會依地 方政府捷運建設計畫執行情形及其所有經費統籌考量補助方式及額度。換言之，
在捷運建設期中央依地方政府本年度實際執行成果，調整下年度對該地方計畫的 補助額度，如地方政府未負擔應負擔之經費或未支付處理應負擔之費用，中央即 註銷或收回地方政府之補助款或扣除該地方政府以後年度補助款。
2.中央依地方既有計畫執行情形連帶交互檢核新興計畫
為防止地方政府浮濫興辦捷運建設影響地方財政健全，建議中央政府依就地 方政府歷年獲准案件執行情形（如：是否有計畫通過後，即修改自償率至審議門 檻以下之情況），交叉評估該地方政府是否具有執行計畫的信用。此外，中央亦 應計算地方政府各大型公共建設計畫之累積性財政負擔，以評估地方政府執行新 興計畫的能力。在本研究第三章愛荷華市購物中心倒閉的例子，即是因為城鎮間 惡性招商競爭，造成零和遊戲的後果，該案例啟示我國應避免地方政府間公共建 設預算之惡性競爭，以防公共資源浪費。故本研究參考美國政府績效成果法之精 神，由中央主管機關對地方政府捷運計畫成效進行交互評估作業，意即中央將地 方既有計畫成效與新興計畫准駁產生連結，以既有計畫成效審查結果作為中央審 議地方政府新訂建設計畫准駁之參考，以審慎配置公共建設資源。
3.依捷運貢獻審議各計畫租稅增額投入捷運建設比例
訪談過程中，受訪專家學者討論道德危機問題的成因，除地方政府基於政策 壓力或民意壓力而樂觀評估外，中央政府審議捷運計畫時為減輕中央補助比例，
會不斷要求地方政府再提升自償率，地方政府為求通過計畫可能會勉強配合修改 財務預估，導致捷運在營運期時可能出現地方為達到原規劃目標產生財政排擠的 問題。如圖 5-4 所示的 TIF 案例，假設捷運興建後地價上漲產生租稅增額為△BCE，
地方提報計畫時估計捷運因素占地價上漲成因約 50%，故規劃保留 50%租稅增 額予原稅捐機關，故挹注捷運建設的部分為△BEF、保留予原稅捐機關的部分為
△BCF。然而，中央政府認為捷運占地價上漲的成因約 70%，故審議時要求地方 將 70%的租稅增額挹注捷運建設，此時，挹注捷運建設的部分為△BEG、保留予 原稅捐機關的部分僅剩下△BCG。其中 20%租稅增額的差距，如圖△BGF 部分，
即為可能來自於其他公共建設，如皆挹注捷運建設可能造成地方財政排擠。
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第五章 建構捷運建設財務規劃管考機制
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