國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
3-27
二、捷運建設財務規劃援用 TIF 制度之管考方向
美國實施 TIF 制度多應用於都市再發展之資金籌措問題，我國都市更新事業 已建立受益負擔制度，由參與權利變換的土地所有權人共同負擔區內公共建設用 地及相關建設費用，非僅依賴政府預算，較無財源籌措之急迫性，相較之下，興 建大眾捷運系統面臨資金困窘問題，似可引用 TIF 制度籌措財源（蘇偉強、賴宗 裕，2011：5-6）。然而，捷運建設財務規劃可能產生複製美國 TIF 制度上的問題，
必須提前因應並訂定管考機制，本研究分析如下：
（一）複製美國 TIF 制度問題
1. 建設計畫未必符合必要性及財務可行性
美國 TIF 制度在初期準備階段，因適用標準不明確或稅收用途未具公益性、
必要性產生負面影響。觀察臺灣現行運用 TIF 制度於捷運建設財務規劃，部分捷 運路線規劃未具有公益性、必要性，地方政府為通過審核門檻，過度承諾財務條 件，未來是否可兌現財務條件已成為捷運永續經營的隱憂。
2. 重大建設由少數主政者把持，民眾缺少合法參與決定的管道
美國 TIF 制度在規劃構想及申請與核定階段，則有決策不透明、裙帶資本主 義使少數主政者決定 TIF 投資項目、過度借貸等問題。反觀臺灣，雖然臺灣捷運 建設未如同美國以 TIF 發行債券募集資金，現捷運建設納入跨域加值策略後，係 以捷運建設之票箱收入及附屬事業等本業收入、土地開發財務效益、增額容積收 益及租稅增額財源作為興辦捷運建設自償之擔保，相較於美國 TIF 制度臺灣捷運 建設財務規劃相對保守，然而，臺灣民眾對於公共事業的興辦同樣缺乏決定權及 參與權，中央政府對於稅金的流向亦無類似美國管控手段，使得重大建設由少數 主政者把持，民眾缺少合法參與決定的管道。
3. 中央缺乏監督捷運自償率手段，地方政府亦缺乏資訊公開作為
在美國 TIF 制度改善與執行階段，面臨租稅增額被轉用非公益用途、增額不 如預期、稅收分配過程缺乏監督、忽略原有公共需求、財政排擠等問題。臺灣的 跨域加值公共建設財務規劃方案已核定通過的捷運路線雖尚未進入此階段，然而，
前開方案目前規定之管考措施，僅在未來若實徵稅收低於預估數，地方政府將編 列歲出預算撥入基金（專戶）並適時檢討，該手段輕微，中央缺乏監督捷運自償 率手段，地方政府亦缺乏資訊公開作為。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三章 TIF 管考機制與捷運建設財務自償問題
3-28
4.捷運建設欠缺退場機制，可能產生財政排擠效果及世代公平問題
美國 TIF 制度在終值估算階段與終止階段，有不斷展期無法結束、欠缺退場 機制、長期或整體效益不如預期、其他非營利公共事業財源枯竭、使政府間接調 升稅率、轉用其他稅源等財務排擠問題存在。臺灣捷運建設如整體效益不如預期，
將同樣面臨難以退場的問題，捷運建設經費龐大而中央補助款有限，納入租稅增 額財源可能易產生財政排擠效果，扣減補助款或停辦計畫等管制作為又涉及世代 公平問題。
5.其他
根據「臺北都會區大眾捷運系統萬大-中和-樹林線周邊士地整體開發計畫總 結報告書」對 TIF 制度之檢討，可歸納出臺灣執行 TIF 制度可能產生之因境包含 公告地價調幅偏低、稅收專款專用欠缺法源、土地增值稅與契稅增額估計數難以 準確預估、地方議會缺乏審議 TIF 計畫經驗，協調時可能發生困難等問題（育辰 工程顧問股份有限公司，2011：9-42~43）。
（二）捷運建設財務規劃援用 TIF 制度之管考方向 1.需依據國內制度調整
TIF 制度在美國係由地方政府為求都市再發展而主動發動，我國則由中央政 府掌握 TIF 制度，建立為捷運計畫等公共建設補助門檻標準，因此我國欲順利推 動 TIF 制度，尚需依據國內制度予以調整（育辰工程顧問股份有限公司，2011：
9-2）。
2.績效監管機制與退場機制
有關我國應如何利用 TIF 制度之問題，吳佳如（2001：5-53~58）依專家問 卷調查結果，分析未來 TIF 制度施行後，周遭環境條件建立之重要性依序為制定 TIF 制度專責法令、建立公正客觀估價制度、健全地方財政自主性、擬定計畫審 核與制度監管機制。賴宗裕、蘇偉強（2013：67）則提出成立資訊共享與協商平 台，並降低計畫、審查與執行過程不確定性，置入激勵機制使地方政府進行最大 程度的自我財政努力，以及建立績效監督管理機制等制度。馮正民（2012：44）
認為主管機關應研擬相關退場機制，避免模仿效應。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
3-29
3. 部分比例租稅增額改為專款專用
萬大-中和-樹林線周邊整體開發計畫總結報告書中進一步建議，執行 TIF 制 度法令修訂方向，其一為中央立法修改稅收統籌統支制度，使租稅增額運用更具 體明確；其二為地方政府修改自治法規並經議會同意，使實施地區之部分比例租 稅增額改為專款專用具有適法性。該報告中亦提及實施 TIF 制度之配套措施包含 改善地價評議制度之改善、定期通盤檢討租稅增額收支、成立大眾捷運建設租稅 增額專戶或相關特種基金、建立地方議會 TIF 審議模式（育辰工程顧問股份有限 公司，2011：9-44~45）。本研究認同將部分比例租稅增額改為專款專用並定期檢 討相關專戶績效，同時促使地方改地價評議制度以反映捷運建設對地價之貢獻。
4. 加入外部監督之機制
因捷運建設具有公共財性質，Powell（1987）認為具有公共財性質的財貨，
若由私人企業供應，易產生「市場失靈」，但政府部門即使介入，亦有可能出現
「政府失靈」，此時非營利組織相較之下，可彌補這兩種失靈狀況（顧忠華，2012：
153-154），故本研究認為執行管考機制之單位，除了行政機關本身內部控制外，
應加入外部監督之機制，由非營利組織監督租稅增額、增額容積等社會資源分配，
對於促進社會之公平正義有正面、積極的作用。
5. 預算資訊公開化
由於資訊不對稱（asymmetric information）是造成市場失靈和政府失靈的根 源之一，預算資訊公開化有利立法部門落實監督，使民眾可據以判斷政府施政績 效（蘇彩足，1998：33-34），現地方政府興辦之捷運建設大部分經費皆來自中央 補助，為提升地方政府捷運建設財務規劃資訊透明度，本研究贊同捷運建設管考 措施應包含預算資訊公開之面向。
6.促使地方政府財政負責
地方政府補助款的設計及公共債務法的落實，為提升地方政府預算績效誘因 之一（蘇彩足，1998：33-34），本研究認為中央政府欲建立捷運建設財務規劃之 管考機制，應考慮在地方政府補助款及公共債務法相關制度增加決策誘因，促使 地方政府首長爭取大型公共建設時，客觀評估財政能力並自主負責。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第三章 TIF 管考機制與捷運建設財務自償問題
3-30
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
4-1