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第二章 文獻回顧與理論基礎
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等，2010：93）。然而，不論是「中央對直轄市及縣（市）政府補助辦法」亦或 是「大眾捷運法」等規定及相關制度設計，顯示捷運建設計畫之出資責任落於中 央主管機關上（賴宗裕等，2012：34），近年來臺灣各都會區相繼提出興建捷運 系統計畫，中央政府財力不足以全額負擔後續路網建設經費，因此 2005 年 12 月 12 日行政院訂頒「自償性公共建設預算制度實施方案」2-6，要求地方政府提出 興建捷運系統之財務計畫時必須承諾自償率達到一定水準，提高捷運建設財務自 主能力，方能核准該路線之財務計畫並准予興建（詹文滔等，2010：92），以為 改善政府財政收支，落實公共建設執行機關之財務責任，達成強化工程成本控制 之目標。交通部亦於 100 年 4 月 11 日訂定「大眾捷運系統建設及周邊土地開發 計畫申請與審查作業要點」作為中央審議地方辦理捷運建設計畫及中央與地方經 費分攤之依據（國家發展委員會，2012：90），惟自償率及自償性經費設算、分 攤及執行仍存在問題，如評選前未設自償率門檻，致眾多新興工程計畫自償率過 低或不可行仍參加評選，產生社會資源浪費之疑慮（賴宗裕，2012：38）。
另一方面，目前已通過之「跨域加值公共建設財務規劃方案」所定之工程計 畫總體進度協調與控管策略，係由計畫主辦機關自行訂定計畫控管機制，以確定 計畫覆實進行，並由中央部會、公共工程委員會、經建會透過年度預算審查、年 度工程管考方式，隨時查核執行狀況（國家發展委員會，2012：16），然而，對 於計畫執行有重大缺失或地方政府未如期撥款等管考輔導及爭議處理，計畫主管 機關（主計總處、財政部等相關部會），僅有協調或洽請相單位扣減、緩撥或抵 充補助款等策略（國家發展委員會，2012：22），本研究認為以未來的補助款作 為推動現行工程的擔保，是否有違世代公平尚難公斷，且現行已通過審議之公共 建設計畫缺乏退場機制，因此工程進行中財源控管更形重要，因此，自償性公共 建設計畫之自償情形及管制考核措施即成為本研究的重要課題。
二、自償率與捷運建設財源結構之關係
由圖 2-1 可知，捷運建設建設經費分為自償性經費與非自償性經費，總建設 經費扣除自償性經費後為非自償性經費，非自償性經費由中央「中央對直轄市及 縣（市）政府補助辦法」比例編列預算支應（詹文滔等，2010：94），包含中央 補助款及地方公務預算，此外，縣市政府亦會經由財政調度，將平均地權基金、
都市更新基金或其他基金部分比例，撥入軌道基金。而自償性經費則可分為本業 收入（票箱收入、附屬事業收入）、土地開發效益及租稅增額收入，三者於所需
2-6 自償性公共建設預算制度實施方案第 1 條：「依據 85 年 12 月召開之國家發展會議經濟發展 議題有關提升國家競爭力的策略，對改善『政府財政收支』共同意見之一：『為加強推動公 共建設，並與政府消費性支出有所區隔，應建立自償性公共建設預算制度，將總預算、特別 預算及非營業循環基金中之自償性計畫獨立編列』辦理」（行政院主計總處網站，2005）。
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專業、建設方式、用地取得、營收、融資條件及報酬率等財務本質上具有差異（吳 浩華，2009：22-23），然而，因公共建設自償性財源主要來自於票箱收入，而票 價之訂定標準是政策性決定而非以科學方法計算結果，使公共建設之「自償性」
存在許多不確定性（黃世鑫，1998：124）。而自償性財源亦有可能互相影響，如 土地開發引進人口、產業時間較長，若土地開發規模超過市場需求，其財務壓力 將可能影響捷運本業收入（吳浩華，2009：22-23）。
資料來源：賴宗裕，2011，國外租稅增額融通(Tax Increment Financing, TIF)制度 與作法，國家發展委員「100 年度強化公共建設財務策略規劃講習會」
簡報
近年來為執行「自償性公共建設預算制度」，為執行前述預算制度，落實執 行機關的財務責任，財務規劃第一步即為計算自償率（Self-Liquidating Ratio, SLR），決定執行機關負責之自償部分建設經費額度 （林雪花，2000：24）。2011 年大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點公告，其中第 7 點 明定：「自償率，應依內政部『以增額容積籌措重大公共建設財源運作要點』規 定計算周邊土地開發淨效益及財政部『租稅增額財源機制作業流程及分工』規定 計算租稅增額收入等外部效益金額，並將其納入計算。」（國家發展委員會，2012：
94），意即計算自償率成為公共建設財務規劃之先行程序。有關自償率定義，林 雪花（2000：25）定義為「公共建設未來收入可償還建設成本之比例，相當於財 務管理上之『益本比』，需以計畫未來之現金流量估算之」，另賴宗裕等（2012：
39）則定義為「計畫期間內各年現金淨流入現值總額，除以公共建設計工程興建 年期內所有工程建設經費各年現金流出現值總額之比例」2-7。觀察以上定義，本 研究發現 2012 年以前之自償率公式未將租稅增額收入及土地開發效益納入計算，
2-7 ( ) ( )
，SLR：自償率、OR：本業收入、OC：營運成本、DC：土地開發
成本、DR：土地開發收入、TI：租稅增額收入、BC：建設總經費。
圖 2-1：捷運建設財源結構圖
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式（如：BTO、BOO、ROT、PFI2-9等）。當自償率<1 時，表示計畫不具備財務 自償能力。大眾捷運系統建設及周邊土地開發計畫申請與審查作業要點第 7 點明 償率最低僅 1.45%（詹文滔等，2010：94、99）距離通過審議門檻尚有一段差距。表 2-1：各級政府自償率與非自償性經費中央補助比例表
資料來源：國家發展委員會，2012：96
2-8 公私合夥（Public Private Partnership, PPP）概念為：「由公部門與私部門間，為完成公共工
程建設或服務所形成各種不同合作型態以及所建立之夥伴關係。」（吳浩華，2009：25）。
2-9 民間財務主導公共建設（Private Finance Initiative, PFI）為「引進民間企業之資金、技術、經
營，且由民間主導從事高效率、高成果的社會資本籌備之事業，以替代以往由公共部門所從
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