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第二章 文獻回顧與理論基礎
2-10
第二節 理論基礎
壹、 財政分權理論 一、財政分權之意義
財政分權係透過分配地方政府財政支出權力或賦予地方課稅權，提供地方政 府更多財政資源（徐仁輝、鄭敏惠，2011：57）。Oates（1999）從經濟學角度指 出財政分權理論（the theory of fiscal dicentralization）是在不同政府層級間合理配 置政府職能及財政工具（蘇偉強，2009：2-4）。Tiebout（1956：416-424）認為 消費者會透過「以腳投票（voting by feet）」的方式，遷徏至公共財及租稅負擔最 適其偏好的地區。財政分權未有一定衡量方式，學者多以地方政府歲出(或歲入) 占全國歲出(或歲入) 之比例來衡量財政分權（林秀娟，2010：1）。
二、權限劃分
我國中央政府與地方政府間權限劃分原則，主要係規定於憲法第 10 章，第 107 條至第 110 條列舉中央、省、縣立法及執行事項，其權限分配原則如憲法第 111 條規定：「事務有全國一致之性質者屬中央，有全省一致之性質者屬於省，
有一縣之性質者屬於縣。」。
權限劃分主要目的是要確立經費分攤「責任」，並據以作為稅源分配之基礎
（陳儷文，2000：12），然而，地方自治權及財政自主之內涵及範圍，憲法只有 基本架構，具體規範仍有待法律予以形成（高美莉，2006：52），故有關財政分 權理論係以「中央統籌分配辦法」、「財政收支劃分法」實現地方政府負責自主財 政之精神。
權限劃分主要原因在於資源配置、所得分配及經濟穩定與成長等政府三大財 政功能達成效果，除資源配置可視公共財效益範圍而定，依 Tiebout 理論基礎，
地方政府執行所得重分配政策將導致稅基減少，故所得分配及經濟穩定與成長等 總體經濟目標，宜由中央政府負責（徐偉初、歐俊男、謝文盛，2012：532-533）。
三、各級政府間補助制度
（一）補助金制度之意義
補助金制度通常指上級政府對下級政府的財政支助（徐偉初、歐俊男、謝文 盛，2012：537），是政府間縱向的移轉支付（intergovernmental transfers），主要 目的在解決中央政府與地方政府間財政垂直不均（vertical fiscal imbalance）及各 地方政府間財政水平不均（horizontal fiscal imbalance），以滿足各地方政府基本
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偉初、歐俊男、謝文盛，2012：538；鄔仁信，2006：8），詳如圖 2-2：補助款
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第二章 文獻回顧與理論基礎
2-12
1.各級政府財政困窘
關於各級政府未償務額詳如表 2-2，現行財政收支劃分法對於稅源劃分、稅 基、稅率的立法均屬中央政府的權限，地方政府財政收支差短普遍、自有財源偏 低、人事經費比例偏高，公共債務快速累積逼近公債法上限，而中央政府亦連年 赤字自顧不暇（徐仁輝、鄭敏惠，2011：59-63），顯示中央及地方政府財政困窘 情形逐年加劇。
表 2-2：各級政府未償債務額（一年以上非自償性債務）一覽表
說明：自 100 年 1 月起，配合縣市改制直轄市，原臺北縣升格新北市，原臺中縣與臺中市合併升 格為臺中市，原臺南縣與臺南市合併升格為臺南市，原高雄縣與高雄市合併升格為高雄市
資料來源：財政統計資料庫 2014 年發布資料 2.縣市改制直轄市問題
因應「地方制度法」2009 年 4 月 15 日修正，臺北縣升格改制為新北市、臺 中縣市、臺南縣市、高雄縣市合併改制為直轄市，桃園縣則於 2011 年元月升格 為準直轄市。合併升格之直轄市所分配到的中央普通統籌分配款會增加，有助自 有財源提升，而經合併後之縣（市）原有債務也將納入升格之直轄市管理範圍，
中央政府將賦予直轄市更多的財政資源與支出權責，依「中央對直轄市政府縣（市）
政府補助辦法」規定，直轄市如提出計畫型補助需求上限為 50%，而縣（市）政 府的上限為 90%，改制後直轄市計畫型補助上限調降（林思廷，2012：67-69），
因計畫型補助事項係涉及都市大眾捷運系統規劃及建設（鄔仁信，2006：8），形 成地方爭取重大建設經費之挑戰。
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3.補助款制度問題
學者曾形容中央與地方的關係具有高低不平等的父權心態，意即地方政府倚 賴上級補助、不願積極開源節流的心理，造成各級政府權責不清的弊病，不利責 任政治的落實（蘇彩足，1999：54）。相關文獻批評，我國一般性補助款制度於 改革後實施上仍受政治現實牽制，補助款分配由主計處主導掌控地方政府沒有決 定權，另由補助公式觀之，公式化分配隱含特定偏差且公式設計使地方政府缺乏 開源節流誘因，此外，中央實施優先指定辦理項目對地方施政造成一定程度的限 制，中央對地方財政績效考評結果不具獎優懲劣效果，使得補助款分配制度仍有 檢討修正空間（林順裕，2011：45-46）。因此，本研究認為中央政府應以財政總 量管制的構想改善補助款制度問題。