歐洲聯盟對臺海兩岸政策走向之研究
吳
東
野
（政治大學國際關係研究中心第一研究所研究員兼所長）摘
要
自從歐盟 1995 年 7 月公布《對中國長期政策》與 1999 年 2 月通 過《與中國建立全面夥伴關係》決議文件之後，歐洲國家政府明顯而 普遍地開始思考新的中國政策。歐盟與中國大陸現存的合作架構主要 為推動雙邊的政治對話、經濟談判與文化教育交流，長期目標則著眼 於對其和平演變。相對地，歐盟的對臺政策雖不曾脫離政經分離的原 則，卻亦很難接受中共對臺動武。本文主要係以宏觀的角度來檢視歐 盟與兩岸關係發展的變化，同時就前述的兩項決議文件，試圖釐清歐 盟對兩岸跨世紀政策的走向。 關鍵詞：部長理事會、三國集團、亞歐峰會、議題牽連、歐洲議會壹、前言
1990 年代中期，歐洲聯盟(European Union，以下皆簡稱歐盟)及 其成員國陸續開始制定新的中國政策。「中國熱」持續加溫的結果， 亦讓臺海兩岸關係受到歐盟較多的關注。歐盟之所以調整中國政策， 主觀情勢係面對經濟蕭條與高失業率的挑戰而需要爭取中國大陸的市 場，客觀環境則鑒於國際情勢的變化，讓歐盟大國必須正視中共崛起 的事實。處於這種變局之下，我們若把臺海兩岸放在歐盟國家對外政策的天平上衡量，顯而易見地是偏向中共。歐盟於 1994 年 7 月制定 「新亞洲戰略」(New Strategy Towards Asia) 之後，全面性拓展對 中國大陸關係即逐漸成為歐盟大國的主流意見。迄今，即便是歐盟國 家與中共所認知的民主和人權概念仍有極大之落差，雙方為人權和貿 易問題而發生的摩擦亦不曾間斷，但是歐盟對兩岸政策的不均衡態 勢，始終沒有改變的跡象。
歐盟執委會(The European Commission)1995 年 7 月 5 日公布的 《對中國長期政策》(Long Term Policy of EU Towards China)， 可以視為歐盟國家近十年來對兩岸政策的一條分水嶺。之前，歐盟為 「六四事件」曾對中共採取經濟制裁，雙邊的高層接觸也因此中斷一 年多，往後更不斷對中共的人權問題採取「以壓促變」的強硬政策，1 試圖逼使北京就範於西方的政治價值觀。短暫地經濟制裁雖未影響歐 盟與中共的雙邊商業活動，2卻對北京採行「以政帶經，以經促政」的 外交策略產生衝擊效應。歐盟在那一段時期的對臺政策，雖然沒有脫 離「政經分離」的範疇，策略運用方面卻顯得比較靈活而主動。歐盟 大國曾經為了爭取參與臺灣的「六年國建」，頻頻派遣部長級官員訪 問臺北，對臺軍售的意願也比過去更為積極。1990 年法國密特朗(Fran-cois Mitterrand)政府決議售予我國價值 48 億美元的 16 艘拉法葉(La Fajette)巡防艦、1991 年法國湯普森企業(Thompsen-CSF)駐比利時的 子公司放出售予我國火箭推進器系統(rocket propulsion systems)的風 聲、1992 年法國宣布出售臺灣總金額 32 億美元的 60 架「幻象兩千型」 戰機 (Mirage-2000 jets)、義大利也考慮出售我國魚雷艇、德國經濟
馮仲平，〈五○年的中歐關係及其特點〉，《現代國際關係》(北京)，第 10 期，1999 年，頁 18。
David Shambaugh, “China and Europe,” The Annuals of the American
Academy of Political and Social Science, Vol. 5, No. 19, January 1992,
部長穆勒曼 (J. Mollemann) 更獨排眾議支持與我國進行總價 120 億 馬克的潛艇及驅逐艦交易等案例，都是發生在「六四事件」後的三年 之內，顯現出經貿構成歐盟與兩岸關係親疏走向的影響變數。1995 年 之後，中共鑒於本身的綜合國力大幅提升，刻意把經貿議題提升至外 交戰略的位階，積極部署所謂的「大國外交」策略，透過「九五計 畫」吸引歐盟國家企業，表態支持並簽署《聯合國國際人權公約》來 製造其改善人權的假象。3毋庸置疑，北京的這些外交姿態確實影響了 歐盟對中共政策的思維，例如後續建構的「亞歐高峰會議」(ASEM： Asia-Europe Meeting)對話機制，法英兩國先後與北京簽署夥伴關係 協議，甚至歐盟與美國提案譴責中共人權記錄的合作模式趨於瓦解， 都顯示出歐盟因此陷入「經貿利益」與「道德外交」的兩難抉擇。迄 今，歐盟與中共的雙邊經貿合作範疇不斷擴大，並朝著建構戰略夥伴 關係的方向邁進，尤其 1998 年 4 月歐盟與中共首次在倫敦舉行的雙邊 高峰會議(EU-China Summit)，4更意味著歐盟國家已把中共視為等同 於美、日、俄的強權地位。相對歐盟的對臺政策即顯得格外保守而有 所顧忌，期間歐盟國家逐漸減少了與臺北的官式互動，執委會遲至 中共係 1997 年 10 月間簽署《聯合國經濟、社會暨文化權利公約》(UN Co-venants on Economic, Social and Cultural Rights)，並於 2001 年 2 月 28 日經「全國人民代表大會」批准；1998 年 10 月間再簽署《國際公民與政治 權利公約》(International Covenant on Civil and Political Rights)，但 迄今未經「全國人大」批准。 歐盟與中共建構之高峰對話機制，原則上每年舉行一次，1998 年 4 月適逢 倫敦召開第二屆「亞歐峰會」(ASEM)，會後即順道舉行第一次的「歐中高 峰會」；1999 年 12 月 21 日歐盟執委會主席普羅迪(Romano Prodi)訪問北 京並召開第二屆「歐中高峰會」；2000 年 10 月 23 日漢城第三屆「亞歐峰 會」之後，輪值主席國法國總統席哈克(J. Chirac)與執委會主席普羅迪、執 委會貿易委員拉米(Pascal Lamy)、執委會經濟和貨幣事務委員米瑞(Pedro Solbes Mira)等人聯袂訪問北京並舉行第三屆「歐中高峰會」。
2001 年 7 月才宣布考慮在臺北設立「貿易代表處」(Trade Representative Offices in Taiwan)。5
近十年來隨著東亞與國際情勢的劇變，歐盟對中共關係也在歷經 幾個階段性變化之後，逐漸朝著建構跨世紀戰略的方向邁進。1998 年 3 月 25 日歐盟執委會決議的《與中國建立全面夥伴關係》政策(Building a Comprehensive Partnership with China)，即呈現出一個初步的輪 廓，緊接著 2000 年 9 月 8 日歐洲共同體執委會對高峰會議及歐洲議會 提出的有關《與中國建立全面夥伴關係評估報告》(Report on Imple-mentation of the Communication “Building a Comprehensive Partnership with China”)，又確立了本世紀對兩岸政策的戰略走向。 2001 年 5 月 15 日，執委會再次修訂而成的《歐盟對中國戰略：履行 1998 年決議文與未來邁向更有效率的歐盟政策》(EU Strategy Towards China : Implementation of the 1998 Communication and Future Steps for a More Effective EU Policy)，更無異係針對兩岸加入世 界貿易組織(WTO)後的歐盟與兩岸關係，確立一個指標性的方向。本 文主要是根據前述歐盟的政策決議文，試著依循歐盟與北京互動關係 的歷史軌跡，釐清歐盟未來對兩岸政策的變與不變。在研究途徑方 面，筆者鑒於歐盟推動的「共同外交暨安全政策」(Common Foreign and Security Policy) 往往有賴「邊做邊學」(learning by doing) 的 經驗，6並不同於一般民主國家的外交決策形成，因此認為有必要先釐 清歐盟部長理事會(Council of Ministers)、執委會及議會三者間的權 責關係，繼而再從執委會與議會的不同立場去陳述歐盟的「中國政
“EU paves way for possible representation in Taiwan,” Taipei Times, July 5, 2001.
Anthony Forster and William Wallace, “Common Foreign and Security Policy,” Helen Wallace, William Wallace (eds.), Policy-Making in the
策」內涵。至於結論部分，筆者則期望就歐盟與中共發展雙邊關係的 制約因素中，去探究歐盟對兩岸關係走向的可能回應，進而為我國的 外交工作提供思考空間。
貳、歐洲聯盟「共同外交」的決策機制與運作
歐洲共同體的經濟決策形成主要仰賴多年來成員國統合與協商經 驗的基礎，但其推動的共同外交政策卻無先例或模式可循。儘管如 此，它仍然是歐洲的一項歷史性創舉，未來動向對歐盟國家的兩岸政 策亦具有指標作用。當前歐盟發展中的共同外交政策，主要仍賴 1970 年以來歐洲政治合作 (European Political Cooperation) 的經驗，藉 著成員國間建立的資訊交流及協商管道，逐步擴大尋求共同對外政策 的合作途徑；進一步而言，歐盟的共同外交政策多半還是靠原則性的 規範，至於執行成效則要靠成員國間充分發揮協調與磋商機制。我們 如果從這個角度去探討歐盟的兩岸政策，即不宜僅局限於歐盟決策機 構的立場，其他如執委會、歐洲議會、各成員國政府或國會的態度， 皆足以構成歐盟與兩岸關係走向的獨立變數。近年來，執委會與歐洲 議會基於角色與功能有別，因此兩者對兩岸政策的看法往往不一，決 策的思維角度亦有落差。根據 1999 年 5 月 1 日生效的《阿姆斯特丹條 約》(Treaty of Amsterdam)，歐盟的共同外交政策主要基於五項目標 (objectives)7： 確保歐盟的獨立性、共同價值觀與基本利益； 強化 歐盟及其成員國在各領域發展的安全； 依照《聯合國憲章》、《赫 爾辛基最終協議》(The Helsinki Final Act)與《巴黎憲章》(Charter of Paris)的原則，維護國際和平與加強安全機制； 推動國際合作； 發展及鞏固民主、法制與尊重人權。歐盟目前針對國際區域衝突確 立成員國採取「聯合行動」(joint action) 與「共同立場」(common positions)的機制，就是為了保障達到前述之目標。鑒於歐盟共同外交的決策必須是在組織架構內進行，且隸屬於政 府間決議(intergovernmental) 的範疇，因此它並不同於各成員國單方 面制定對外經貿政策的過程；換言之，各成員國元首或政府首長組成 的高峰會議 (European Council)或部長理事會一旦界定了共同外交的 原則與路線，即表示所有成員國政府已經取得共識，也代表歐盟完成 了「共同立場」的宣示，只不過各成員國是否參與歐盟的「聯合行 動」，仍保留相當的自主權。理論上，任何成員國與執委會一樣，都 有權向高峰會議提出共同外交政策的相關建議案，而各成員國也可以 透過部長理事會內部的「政策委員會」(Political Committee) 機制， 擴大評估推動共同外交政策的國際環境。執委會的角色並不完全等同 於民主國家的內閣，其功能的發揮往往要看部長理事會輪值主席國所 訂定的工作任務，但無論如何，執委會對外言論代表的是歐盟整體的 外交立場，也是歐盟共同決議的執行者與監督者。8至於《阿姆斯特丹 條約》(Title V, Article 18) 設置的所謂歐盟「共同外交暨安全政策 高階代表」(High Representative CFSP)，條文規範其地位等同於部 長理事會輪值主席的秘書長(Secretary General)，對外也代表歐盟從事 外交穿梭工作，其與執委會負責對外關係委員的角色相比較，基本上 並不衝突且具相輔相成之功能。鑒於執委會與部長理事會共同負責來 確保聯盟 (安全、經濟與援外政策) 對外行動的一致性，因此執委會可 以參與部長理事會任何有關共同外交政策的議題辯論，它擁有政策的 建議權，卻並非唯一具法律提案權的機構。至於歐洲議會，它主要扮 演執委會的經常性政策諮商角色，同時透過與執委會主席定期會晤的 管道，全盤掌握共同外交的情勢發展。嚴格來說，議會對共同外交決 策雖然缺乏直接的影響力，但基於議會的「外交事務、安全暨國防委 員會」(Committee on Foreign Affairs, Security, and Defense Policy)
Alllan M. Williams, The European Community: The Contradictions of
每年皆須與執委會主席及其幕僚舉行四次「特別討論會」(special col-loquium)，9因此議會對執委會對外採取何種外交立場或進行政策選 擇，仍具有監督的功能。根據議會與高峰會的「共同決定程序」(co-de-cision procedure) 流程，議會對歐盟共同外交政策的牽制力，主要基 於它擁有的「二讀權」(second reading)；換言之，議會若不滿意執委 會所提之議案，可以在法案進入「二讀」程序後，以絕對多數表決提 出修正案。假設高峰會議不接受議會的修正意見，那麼部長理事會、 議會相關委員會與執委會三方面即須在六週內進行協商。整體來看， 高峰會議儘管擁有最終決定權，但議會的職權相較過去也已大幅增 加，對歐盟共同外交政策的走向，仍有一定程度的牽制作用。 歐盟所謂的「共同立場」，意味著只要高峰會議達成任何一項決 議，各成員國在擬定相關對外政策時，即必須符合歐盟所確立的原 則，特別是具高度政治性的議題 (例如歐盟尋求與相關國家建立全面關 係架構之途徑)，歐盟通常會力求會員國的一致立場；但就「聯合行 動」的角度而論，歐盟除了要求成員國以特定方式對「共同立場」表 態支持外，並不強求成員國履行參與「聯合行動」的義務。歐盟執行 共同外交政策的多年經驗顯示，較具成效的「聯合行動」多半與對外 進行人道援助或派遣政治觀察團有關，例如歐盟國家曾經對前南斯拉 夫的波黑地區 (Bosnia-Herzegovina)進行人道救援，亦曾派員觀察俄 羅斯、南非或中東國家的國會選舉。歐盟制定的兩岸政策其實也未脫 離這樣的一種決策模式，只不過現階段歐盟對兩岸的政策，宣示「共 同立場」的意義重於採取「聯合行動」。就目前歐盟與中共所維繫的 雙邊合作架構而言，「中國政策」的內涵主要包括「維持政治對話」 10、「促進經貿談判」與「加強科技文化交流」等三方面，執行方式和
“Common Foreign Policy and Security Policy: Instruments, Laws and Procedures,” at ＜ http://europa.eu.int/en/comm/dgla/cfsp/instruments_ laws_proc.htm ＞.
運作層級則非僅屬於歐盟執委會單方面的權責；換言之，「政治對 話」是執委會及各成員國所應共同推動的任務，亦即所謂的「三國集 團 (Troika)」11代表十五國執行歐盟整體的政策，但各成員國在不違 反共同政策的原則下，亦可根據本國利益而採取獨立外交作為，例如 歐盟就同意英國對香港政策的獨特性。「經貿談判」係以促進雙邊的 貿易與經濟合作為主軸，例如執委會與中共舉行的 WTO 入會談判，代 表的是歐盟十五國之共同立場，各成員國除了有義務支持共同體的對 外貿易政策，也可以單方面與北京舉行經貿合作會議。「科技文化交 流」部分則屬執委會與各成員國的共同權責。釐清歐盟及其成員國推 動「中國政策」的層級劃分，基本上有助於我們去瞭解歐盟所謂的 「中國政策」，概念上並不限於某一個決策機構或執行單位，內涵上 亦並非一成不變；換言之，十五個成員國與中共的關係發展固然受到 歐盟「中國政策」目標與原則的規範，但在實際執行時，各成員國往 往基於自身利益而傾向採取多元化的外交途徑 (multi-faceted ap-proach)。12坦白說，歐盟對中共的這種多管道對話與合作方式，經常 歐盟與中共的政治對話構思源於承認中共崛起國際政治舞台的事實，正式成 形於 1994 年雙邊高層的信函往返。政治對話包括每年召開一次的高峰會議 (見註 4)和每半年舉行一次的人權對話。「歐中高峰會」的參與成員包括中 共國家主席(或國務院總理)、歐盟執委會主席及十五國領袖或政府首長。至 於人權對話，雙方僅就人權問題交換意見。歐方參與成員包括現任及下任輪 值主席國與歐盟執委會的官員，「中方」參與人員則有「外交部」、「全國 人大法工委」、「最高人民法院」、「最高人民檢察院」、中央統戰部、 「公安部」、「司法部」、「國家宗教事務局」等官員。迄今，歐「中」雙 方已進行過十一次人權對話，2001 年 2 月 23 日斯德哥爾摩(Stockholm)召 開的是第十一次。 所謂「三頭馬車」係指歐盟部長理事會的現任、前任與後任輪值主席國；例 如 2001 年 6 月的「三頭」指的是現任輪值主席國瑞典總理、前任的法國總 統及後任的比利時總理。
困擾著北京當局的邏輯思考，更不時成為雙邊關係進展的一項阻力。 中共高層決策者其實並不全然瞭解歐盟所設計的這一套「三頭馬車」 運作方式，也分不清楚輪值主席國、執委會、「共同外交高階代表」 或各成員國政府的角色、功能及其對「中國政策」的影響力。以往北 京政權習慣把歐盟視為民族國家的一個集合體 (collection)，想不通歐 盟的共同外交政策如何能夠凌駕於各成員國的國家主權之上，13也不瞭 解歐盟機構間的權力制衡關係。北京領導人近年來不斷抨擊歐洲議會 對中共人權、西藏、香港或「臺灣問題」所宣示的立場，就顯示北京 政權忽略了歐洲議會本身扮演的獨立性角色，誤以為議會只是執委會 的「橡皮圖章」。
參、歐盟制定「中國政策」的戰略構思
一、跨世紀「中國政策」的內涵
1992 年，當絕大部分歐盟國家陸續恢復與中共的高層互動，歐盟 決策機構即已開始思考如何長期維繫及穩定與中共的雙邊關係。期 間，德國總理柯爾(Helmut Kohl)任內第三度(1993 年 11 月)訪問北京， 波昂政府隨即又公布《亞洲政策綱領》(Asian Concept；1993 年 10 月)，14因而帶動了歐盟打破與中共的政治僵局氣氛，也促成了歐盟與 北京建立新的政治對話機制(1994 年 6 月)；換言之，當法國為對臺軍 售，英國也正為香港問題與北京關係陷入低潮之際，柯爾此舉率先成 就了北京的「大國外交」策略。歐盟制定跨世紀「中國政策」的內Richard L. Grant (Ed.), The European Union and China: A European
Strategy for the Twenty-First Century (London: The Royal Institute of
International Affairs, 1995), p. 1. 同註 12。
吳東野，〈後冷戰時期德國亞洲政策之研究〉，《國際論壇》，第 1 卷第 1 期，1998 年 7 月，頁 106-118。
涵，主要奠基於執委會 1995 年 7 月通過的《對中國長期政策》15和 1998 年 3 月決議的《與中國建立全面夥伴關係》16等兩項決議文件。 前者的《對中國長期政策》因為是共同體史上首次制定全面性的「中 國政策」，17頗具有濃厚的政策性宣示意義。誠如前文的分析，歐盟需 要制定長期的中國政策，主要係鑒於國際情勢的變化，也因此歐盟 《對中國長期政策》的主軸其實就是維持建設性交往 (constructive en-gagement) 之架構，而建立政治對話機制、強化經貿合作關係、邁向全 方位之合作與提升歐盟整體形象，則是該架構下所設定的四項目標。 「政治對話」的目標是為提升人權對話的層級，降低各成員國內部來 自國會與人權團體的壓力，也是歐盟紓緩亞太區域衝突的思考邏輯； 「經貿合作」是歐盟確立拓展中國大陸市場與敦促中共走向市場經濟 的先決要件，也為促使成員國對外採取一體化的經貿政策；「全面合 作」的重點係置於「人才培訓、社會改革、司法建設、消除貧窮、環 境保護」等領域，進而將中共的經濟發展納入國際規範；至於「提升 形象」則是透過成立「中國專家小組」、「聯合投資機制」或「駐北 京商業貿易協會」等類似專責機構，以試圖擴大對中共的影響力。 相較於《對中國長期政策》，1998 年執委會公布的《與中國發展 全面夥伴關係》決議，可謂冷戰結束後歐盟對中共政策最詳盡亦最完 整的綱領。其內容不僅較三年前《對中國長期政策》來得更具體，政
作者手中的全文係德文版；請見“Die Langfristige Politik der Europäischen Union gegenuber China,” Mitteilung der Kommission, Brussel, July 5, 1995, KOM(95) 279.
“Building a Comprehensive Partnership with China,” Communication from the Commission, Brussels, at ＜ http://europe.eu.int/en/comm/dg01/ chincom.htm ＞. March 25, 1998.
該政策決議共分六個部分： 歐盟闡述需要制定長期中共政策的內外環境； 將中共納入國際社會； 因應中共崛起的雙邊經貿關係； 合作戰略的優 先順序； 對中共轉變的政策評估； 結論。
策的範疇也擴大到文化交流。我們無論是觀察 1998 年《與中國建立全 面性夥伴關係》的版本，或從後續兩次(2000 年 9 月 8 日及 2001 年 5 月 15 日)做過政策內涵調整而成的《歐盟對中國戰略》(EU Strategy towards China)，18大抵上依然維持對中共政策的五項戰略目標(Aim)， 只不過近年來的國際時空環境有所變化，歐盟會藉機經常性地重新檢 討對中共政策，並調整能夠完成短、中程目標的政策內涵：
（一）持續加強與中共的政治對話，並敦促中共進一步參與國際社會 (Engaging China further in the International Community) 1998 年的重要建議 (key suggestions)： 每年舉行雙邊高峰會議與政府高層官員之會議。 持續提升中共在「亞歐高峰會議」的角色。 與中共協商聯合國未來之發展問題，尤其是聯合國的機制改 革。 把涉及中共的相關議題列入 G8 議程，並鼓勵北京與「經濟合作 暨發展組織」(OECD)展開對話。 與中共進行防止核武擴散之對話，加強雙邊武器管制方面之合 作。 敦促中共完全納入全球武器管制之過程，其中特別應針對地雷 出口問題建立規範。 雙邊推動反毒品交易、防範洗錢、預防國際組織性犯罪與非法 移民問題之合作。 雙邊政治對話應持續討論人權問題。 雙邊應根據 1992 年巴西里約舉行的「地球高峰會」決議內容，
請 見 “EU Strategy towards China: Implementation of the 1998 Communication and Future Steps for a more Effective EU Policy,” (Communication from the Commission to the Council and the European Parliament), COM(2001) 265 file, Brussels, May 15, 2001.
展開環保議題方面之對話。 與中共討論亞洲區域安全問題，特別針對朝鮮半島、中亞及東 南亞的情勢展開對話。 支持香港的自治。 確保 1999 年澳門主權之平穩過渡，歐盟並計劃與澳門加強合 作。 2001 年的重要建議： 確立歐盟與中共已進行各層面對話的一致性及持續性。 加強與中共就特殊利益的特定議題進行專業技術人才的對話。 承諾雙邊進行各層面對話時應切實做好前置作業(preparation)。 雙邊對話應涵蓋全球性相關議題，同時考慮不定時以書面聲明 方式表達雙方共同關切之議題。 歐盟與中共的政治對話架構應予以法制化。 （二）支持中共在法治與尊重人權的基礎下過渡至一個開放性社會 (Supporting China’s transition to an open society)
1998 年的重要建議： 敦促中共儘速簽署並確實遵守《聯合國人權公約》及國際勞工 組織(ILO)規範。 加強與中共進行雙邊人權對話。 支持與中共就具體的合作計畫展開對話。 推動中共建立法治與公民社會。 2001 年的重要建議： 與中共進行更多且能產生效果的人權對話，同時也要充分考量 高峰會議 2001 年 1 月高峰會議公布「一般事務」(General Affairs) 之結論意見。19 「一般事務」(General Affairs)係歐盟輪值主席國代表高峰會議定期公布之 文件。根據 2000 年 1 月(22 至 23 日)第 2327 次會議(2327thCouncil meeting)
與中共合作並支持其已正在進行中的相關改革。
對中共進行有關改善人權方面的援助計畫，支持中共建立法 治，進行法制改革，保障人民的經濟、社會、文化及政治權 利，並推動民主政治。
計畫及確認歐盟對中共援助的新領域，例如禁止拷問人犯。 （三）進一步使中國大陸融入世界經濟(Integrating China further in
the world economy) 1998 年的重要建議： 全球貿易體系方面 持續與中共進行 WTO 入會談判，務求達成雙邊之共識。 歐盟允許中共入關前維持進行必要性改革措施的過渡時期。 歐盟提供一連串的合作計畫(如智慧財產、工業產品標準與規 格、消費者保護等)，以期中國大陸的經濟能符合世貿組織的 規範。 重新恢復雙邊貿易談判，透過意見交換以解決共同關切的問 題。 透過貿易談判維繫雙邊遵守世貿組織規範的承諾，同時針對 歐盟的市場戰略改善雙邊的合作方式。 針對中共與俄羅斯對歐盟的傾銷問題，採取執委會建議的反 傾銷新規範。 在漸進與互惠的原則下，儘量排除雙邊對進口產品量數的設 限措施。 歐盟將草擬一項全面鼓勵投資的計畫，以加強雙邊工商企業 界的合作。 決議的有關歐「中」人權對話部分，歐盟特別強調與中共建立國際人權合作 機制與合作程序的重要性。請見“General Affairs, Brussels, 22-23 January 2001,” Press 19, No. 5279/01.
雙邊針對特殊領域簽署協議(如海運和空中運輸、核能交易與 安全、關稅合作、科技交流等)。 歐盟將敦促中共進行金融自由化與財政體系之改革，並提供 相關之技術援助。 對中共傳達歐元(EURO)將成為強勢貨幣的訊息。 中共進行經濟和社會改革方面 歐盟將對中國大陸國營企業改革提供專家意見與技術援助， 同時協助中共建立社會福利制度(如醫療照顧、社會安全、失 業保險或退休撫恤)。 對中共財政改革提供援助(如國營企業的債務清償、透明化的 銀行體系、金融監督機制)。 加強雙邊工商企業界之合作(如建立連貫的生產流程、企業管 理人才培訓、雙邊企業界的對話管道)。 加強雙邊行政與司法體系間之合作(如保護智慧財產權、訂定 公司法與採購法或行政管理規範)。 推動雙邊人力資源之合作，焦點置於專業人才訓練和交流。 擴大雙邊的科技合作範疇，重點置於農業、資訊科技、生物 技術、材料科學、交通、能源、環保、天然資源開發等)。 2001 年的重要建議： 完成中共加入 WTO 的協議。 進一步監督中共對履行 WTO 規範的承諾。 執行歐盟的援助計畫，讓中共及早加入 WTO。 強化現有對中共的經濟對話與主要領域的協定 (資訊社會、環 保、能源或科技等)，並開拓新經濟領域的對話(企業政策、工業 標準與認證、 關稅、海上運輸、安全與競爭政策等)。 加強歐盟與中共間進行商業對話(business to business)； 加強設法與中共解決雙邊貿易爭端。 （四）進一步提升歐盟對外基金合作計畫(EU-Funded Cooperation
Program)之功能，並與中共更有效地共同運用現有的歐洲資源 (Making better use of existing European resources)
1998 年的重要建議： 歐盟針對中共政策與合作計畫進一步提升歐洲基金的效能，並 與北京發展小型而短期能完成的合作計畫。 改善歐盟成員國與中共的合作機制與暢通合作管道。 藉不同的方式與途徑促使中共與世界銀行和其他國際金融機構 之合作。 透過歐洲投資銀行(EIB)在亞洲的代表，加強在中國大陸設立分 支機構並擴大合作範疇。 加強與中共建立定期的經貿合作對話管道，同時在多邊合作的 基礎下建立事前與歐盟成員國交換意見與資訊的機制。 2001 年的重要建議： 改善長期對中共的援助計畫。
同意擬定《國家戰略綱領》(Country Strategy Paper)。
將歐盟的援助置於三個領域： 刺激經濟成長、提升政府行政 效率及推動建立法治； 支持能確保社會及區域團結的經濟社 會改革； 對抗貧窮與促進男女平權。
（五）提高歐盟在中國大陸的形象(Raising the EU’s profile in China) 1998 年的重要建議：
於北京設立「新聞與資訊服務委員會」(SPI：Commission for Press and Information Service；歐盟已在華府與東京設立相同 之代表機構)。
歐盟透過草擬的一項「訪問計畫」(EU Visitors’ Program)，擴 大邀請中國大陸各行業人員訪問歐洲，其中主要置於政府部 門、企業界、學界、非政府組織、媒體、其他民間團體等代 表。
與中共的文化合作。 透過舉辦文化活動(如展覽或音樂會)及各種途徑，進一步開展雙 邊在文化領域的合作。 鼓勵歐盟國家現有研究中國大陸問題的學術機構舉辦大型會議 或小型研討會，以擴大雙邊關係。 擴大中國大陸各大學相關之歐洲研究中心與中國大陸民間研究 歐盟事務 的機構進行合作。 2001 年的重要建議： 主要係指歐盟加強對中國大陸的資訊政策 (information policy)。 如果從前述歐盟對中國政策三大主軸(「維持政治對話」、「促進 經貿談判」與「加強科技文化交流」)的內涵來看，1998 年與 2001 年 重要建議的最大區別在於，歐盟正試圖將雙邊高層的政治與人權對 話，逐步向下延伸至特定議題(例如全球環保問題)的專業技術人才對 話，同時敦促中共與世界經濟接軌，目的是為加速中國大陸的法制建 設，並朝向開放的公民社會邁進；其次，就歐盟對中共跨世紀戰略構 思的五大議題來看，它至少呈現出三方面的政治意涵：其一，歐盟此 舉是為因應後冷戰時代的強權互動趨勢，也印證了歐盟已把中共視為 國際政治與經濟強權的事實，進而期望透過對等而定期的對話機制， 敦促中共善盡國際責任和義務，奠定雙邊發展 21 世紀關係的基礎，尤 其 2001 年 5 月公布的新文件中對促使中共融入國際社會的詮釋，更充 分顯示歐盟期望在未來的國際政治光譜或亞太地區的強權競爭之中， 不再是美國單極領導的局面，而能夠透過其與中共維持緊密的政經關 係，逐漸形成三邊對等的態勢。2001 年 5 月下旬共同體執委會對外關 係委員彭定康(Chris Patten)的一篇專文表示「美、中關係再重要也不 能否定(negate)歐、中關係」，20即可印證歐盟提升對國際政治影響力
Chris Patten, “For Europe and China, Good News Already and More to Come,” International Herald Tribune, May 19, 2001, p. 4.
的意圖心強烈；其二，歐盟是有計畫地把中共納入國際建制(Interna-tional Regime)，並藉著雙邊建立各層面的對話與合作機制，逐步讓中 共邁向公民社會，繼而敦促中共改善人權記錄，以漸進的方式達到和 平演變中共的終極目標。加強文化科技交流的攻勢，則為確保歐洲長 期在中共的利益；21其三，該決議文件涉及「促使亞洲區域問題的對 話」曾特別提到鼓勵(encouraging)臺海兩岸改善關係，並採取更透明 而直接地對話方式，同時也表態歡迎(welcome)兩岸進一步用和平的方 法解決爭端，顯示歐盟仍把兩岸問題視為建構亞太安全體系與對話機 制的一環。值得一提的是，最近公布的中共政策文件內容特別提到 「強烈關注」(strong interest)臺海情勢，並期望兩岸能夠透過對話和 平解決爭端。如果與 1998 年的決議文或 2000 年 9 月 8 日的評估報告 內容相比較，儘管前後兩次都提到歐盟對臺海兩岸關係的立場，但前 者曾經提到歐盟遵守「一個中國」原則與「敦促」(urging)臺海兩岸採 取動作(taking steps)或發布聲明(making statements)來降低緊張關係， 並強調(underlining)兩岸進行建設性對話的必要性，最近這一次並未重 提「一個中國」，用語上的「強烈關注」並不尋常，顯示歐盟對兩岸 問題的關注似乎較兩年前為積極。 整體來看，無論是《對中國長期政 策》或《與中國建立全面性夥伴關係》政策，大體上皆不乏政策性的 宣示意義，只不過後者的內容與建議措施顯得較為具體，跨世紀對中 共的戰略目標亦更為清晰。 大抵而言，歐盟對中共發展長期關係的五個動作不外乎「交往」 (engaging)、「支持」(supporting)、「整合」(integrating)、「創收」 (making)與「提高」(raising)，執行的步驟依序則為第一，透過提升政 治對話層級並擴大與中國大陸在國際社會的交往；第二，在法治與尊 重人權的基礎上，支持中國大陸轉型為開放性社會；第三，把中國大 陸擴大整合在全球經濟體系內；第四，創收歐洲對中國大陸的投資； 同註 16。
第五，提高歐盟在中國大陸的利益。至於雙邊各領域合作關係的成 效，則取決於所謂「接觸點」(contact point)的功能發揮，亦即執委會 派駐北京的代表處(European Commission’s Delegation in Beijing； 以下簡稱 ECD)22是否充分履行共同體的任務：代表歐盟與北京談判、 定期向執委會報告中共政經情勢發展、對中國大陸輿論傳達(inform)歐 盟的立場、執行(administer)歐盟與中共簽署的經濟與合作發展計畫、 與歐盟成員國駐北京大使館合作並確保歐盟對中共政策的適用性、提 供歐洲企業的相關資訊等。23
二、歐洲議會的立場
歐洲議會和執委會的角色與功能不一，因此對兩岸的立場與執行 中國政策的優先項目，往往也會持有相異的看法。我們姑且不論其對 歐盟共同外交政策有多大的實質影響，最起碼議會所提的任何建議 案，可以反映出歐盟共同外交政策運作中的現實問題。1994 年迄今， 歐洲議會總計通過十四項有關對中共政策的決議案，24其中以 1997 年 6 月 12 日通過一項名為《中、歐關係長期政策決議文》(Resolution on a long term policy for China-Europe Relations)，25與 1998 年 2 月歐盟執委會除了與全球 126 個國家或地區維持邦交並設代表處外，亦於日內 瓦、紐約、巴黎、羅馬、維也納等五個重要國際組織所在地皆設有代表處， 至於駐北京的代表處與駐香港代表處的功能並無區別。
“European Union-China: Strategic friends in turbulent times,” at ＜ http://www.europa.eu.int/comm/dg01/chinip1.htm ＞. April 12, 1999. 這十四次決議案的時間分別是 1999 年一次、1998 年兩次、1997 年三次、 1996 年七次、1994 年一次。 這項決議文由英國籍議員 Edward McMillan-Scott 所主導撰寫，係於 1997 年 5 月 22 日交付歐洲議會「外交、安全暨國防政策委員會」進行討論，並 於 5 月 27 日獲委員會通過。McMillan-Scott 的報告基本上是根據 1995 年 7 月執委會公布的《對中國長期政策》，提出 146 項修正或補充建議案。它代
9 日通過的《與中國建立全面夥伴關係》決議案(Resolution on the communication from the Commission - Building a Comprehensive Partnership with China)最具有代表性。前者係回應執委會的「對中國 政策」，特別是針對「六四事件」以來中國大陸政治、經濟、軍事情 勢發展、人權狀況、臺港澳互動，乃至中共軍方在經濟轉型過程中的 角色進行一次整體性評估；後者則是修訂與擴大執委會《與中國發展 全面夥伴關係》決議之內涵，同時根據執委會通過的《對中國長期政 策》與部長理事會和執委會共同決定的對港政策決議案(COM(97)0171 – C4-0214/97)，進行適度之修訂，當然也是為回應議會「外交事務、 安全暨國防政策委員會」、「對外經濟關係委員會」(Committee on External Economic Relations)與「公民自由暨內政委員會」(Committee on Civil Liberties and Internal Affairs)的專案調查報告(A4-0479/98)。 大抵而言，歐洲議會的做法等同於對歐盟「中國政策」的成效評估並 提出具體補充建議，其表達之立場或政治態度雖未必能充分影響歐盟 高峰會的對外決策，但一定程度上卻可以反映出歐盟與中共關係發展 中的潛在障礙。歐洲議會針對執委會《對中國長期政策》的 146 項建 議，大體上可以簡略為下列要點： (一)政經合作：傳達支持歐盟對中共經貿政策的立場，亦贊同將中 共納入國際政經體系的做法，其建議措施包括： 恢復與中共的雙邊 經貿談判，並敦促歐盟把人權視為發展對外經貿關係的考量因素； 支持中共在符合條件的情況下加入世貿組織； 執委會與輪值主席國
表的不僅是該委員會激進聯盟(ERA: European Radical Alliance)與歐洲社 會黨(PES: The Party of European Socialists)等黨團成員的立場，亦贏得 歐洲議會多數議員的支持。全文請見 “Draft Report on the Communication from the Commission to the Council on a long term policy for China-Europe Relations,(COM(95)0279 – C4 – 0288/95)” China-European Parliament,
應根據《馬斯垂克條約》(Treaty of Maastricht)第 J7 條的精神，向議 會提供與中共進行政治對話的結果(半年一期)； 促使中共全力投入國 際環保； 持續擴大加強開發中國大陸的人力資源，其中包括代訓經 貿領域的律師與法官、加強雙邊教育與文化方面的交流，同時肯定歐 盟在上海設立「中歐國際商業學校」(China-Europe International Busi-ness School)的作法； 執委會與各成員國宜在北京設置代表處； 支 持中共「人大會」漸進地推動立法工作，其中包括保障中國大陸人民 在居住、貨品、資本、服務流通等四大自由，與保證外來投資者的權 益； 支持中共對港澳推動的「一國兩制」，並認為香港建立的自由 貿易與法治規範將對中國大陸產生改革的激化效應。 (二)國際議題：歐洲議會承認(convince)歐盟與中共就國際問題進 行對話的必要性，特別是透過歐盟與東協(ASEAN)組織已建立之區域 論壇模式。其他有關國際議題的立場與建議包括： 敦促中共簽署 《反核擴散條約》(NPT)與《全面禁核試爆條約》(CTBT)，乃至於對 中共與周邊國家簽署邊界協定表示歡迎，但對俄羅斯表態將軍售中共 則表示關切； 對中共協助巴基斯坦及其他地區發展核武，並出售伊 朗導彈和化學武器表示遺憾； 認為歐盟尚無解除對中共武器輸出禁 令之正當性(justification)，同時呼籲部長理事會應查詢(ascertain)各成 員國政府的立場並向議會回報； 呼籲中共應根據聯合國的機制來解 決區域領土及主權爭端。 (三)人權問題：歐洲議會對中共修正特定法律(如《刑事訴訟法》 與《行政罰法》)原則上表示歡迎，但亦認為中共的立法過程依然未尊 重人權。相關的建議事項包括： 呼籲中共無條件地簽署聯合國兩項 國際人權公約：《經濟、社會、與文化權利國際公約》(ICESCR)暨 《公民權利與政治權利國際公約》(ICPCR)，26並廢除死刑； 認為歐 中共「全國人大」已於 2001 年 2 月 28 日批准《聯合國經濟、社會與文化權 利公約》，但依然未同意《公民權利與政治權利國際公約》。
盟應維持 1995 年建立之每年與中共進行兩次人權政治對話的機制，同 時要求執委會與中共對話前的議題與對話後的結果須告知議會； 呼 籲中共釋放所有的政治犯，並保障人民對政治、文化、宗教等層面的 意見表達 權，同時允 許魏京生親 自接受歐洲 議會頒給「沙 卡諾夫 獎」； 呼籲中共人大撤銷所有不符合人道的法律，並建立獨立的審 判委員會，保障司法審判的獨立性； 呼籲中共接受國際人權規範， 允許國際人權團體參觀中國大陸的監獄、勞改營與拘留所，並讓聯合 國代表定期觀察西藏、新疆與內蒙的人權狀況； 譴責中共占領西藏 的行為，並呼籲北京讓達賴喇嘛重返西藏，以保障西藏在宗教與文化 的自治權； 呼籲執委會根據其議事規範第九至十一條，應履行公開 調查中共強制犯人勞動的義務； 譴責中共針對丹麥、荷蘭、愛爾蘭 在 1997 年聯合國人權委員會上提案譴責中共而採取的報復舉動，同時 要求(ask)其他歐盟成員國團結一致來保障前述三國的利益。 (四)對香港、澳門、臺灣之立場：歐洲議會基本上贊同中共根據 1984 年《中英聯合聲明》與 1987 年《中葡聯合聲明》的精神，維持港 澳地區的政治、經濟。和社會自由，亦重申(recall)香港除了外交與國 防事務外，中共應維持其 50 年不變的承諾。至於對港、澳、臺的立場 與建議，則分別有： 呼籲執委會針對港澳地區的政經發展每年應向 議會提出報告，同時建議歐盟就香港的未來繁榮與自由應與美國國會 維持密切之合作； 呼籲歐盟各成員國保障香港居民尋求政治庇護之 權利； 針對臺海兩岸問題，歐洲議會的決議文件表示注意到(note)臺 海兩岸終將統一(eventual reunification)，但亦聲明(declare)中共目前 對臺灣的施壓動作可能導致衝突； 歐洲議會催促(urge)中共在任何情 況之下皆不得對臺用武； 議會呼籲執委會應讓中共認知到(acknow-ledge)，臺灣有必要加入相關人權、勞工權、經濟事務、環保與發展合 作等領域之國際組織； 要求(request)執委會根據議會之決議，在臺北 設立「資訊代表處」(Information Office)。27 就歐洲議會通過的前述決議案內容來看，充分反映出當時的國際
環境。議會一方面批評中共的極權專制，但用字遣詞卻相當謹慎，態 度上多有所保留，其中除了對中共迫害人權的事實採用「譴責」(con-demn)的字眼外，對其他涉及歐「中」雙邊關係的議題多以「遺憾」 (deplore)、「呼籲」(call on)、「關切」(consider)、「敦促」(urge)、 「支持」(endorse)、「承認」(convince)、「勸請」(invite)或「歡迎」 (welcome)等用語。換言之，從前項決議文可以看出，議會儘管抨擊中 共的人權，卻支持歐盟改善與中共的政治與經貿關係；議會首次不避 諱地提出對臺海兩岸關係的看法，雖與 1996 年中共用武力威嚇臺灣有 關，但也顯示歐盟關切東亞區域安全之穩定。至於 1999 年歐洲議會針 對《與中國發展全面夥伴關係》的決議文，則呈現出歐盟和平演變中 共的戰略意圖。該決議文的內容多達 47 項提示，其中超過半數以上篇 幅係針對中國大陸人權、民主自由與司法體系表達立場。決議文的要 點簡述如下： 強調歐盟與中共發展雙邊關係的重要性，並肯定中共改革的正確 方向。 對北京大肆迫害人權與逮捕異議分子表示嚴重關切；歐洲議會雖 表示「認知」(acknowledge)中共釋放若干政治犯，卻仍抨擊北 京對異議分子所使用的手段(如驅逐出境或判處重刑)。 敦促北京對異議人士保證採取公平審判的措施，並允許國際觀察 團入境考察中共的司法審判過程。 呼籲北京儘速制訂保障人權之相關法律，其中包括修訂與歐盟在 1985 年簽訂之貿易與合作協定。 要求歐盟高峰會議再次重申與中共發展關係的基本立場，即要求 北京「尊重人權」、「建立法制」、「保障言論自由」、「發展 前文已提及歐盟執委會已於 2001 年 7 月 4 日宣布將考慮在 2002 年底前設立 「臺灣貿易代表處」(Trade Representative Offices in Taiwan)，請見 Taipei
多元化社會」及「廢除死刑」等。 議會支持歐盟與中共展開建設性的政治對話，且目標應置於協助 中共走向市場經濟、敦促中共整合於全球經濟體系內、勸說北京 認知民主和自由是人類未來歷史演進的必然趨勢。 呼籲(call on)歐盟峰會及執委會在既定政策之下，儘速協助中共 建立民主的司法體系。 堅持(insist on)歐盟及其成員國應進一步整合對中共政經政策之 立場。 呼籲歐盟執委會提供議會更多有關與中共進行人權對話的資訊， 同時要求中共人大儘快批准已簽署的兩項聯合國人權公約。 呼籲歐盟成員國在中國大陸增設領事館，並加速推動雙邊的青年 學生交流。 呼籲中共採取所有必要措施以利加入世貿組織，並要求中共放棄 支持全球其他獨裁政權。 呼籲歐盟對中共謹慎採行禁運政策，同時要維持嚴格的軍售政 策。 對中共同意和西藏流亡政府展開對話表示歡迎。 對臺海兩岸廣泛而頻繁的互動發展表示關切，同時期望兩岸能化 解緊張情勢並加強各層面間的合作。 歡迎辜振甫先生與江澤民會晤，議會同時主張臺灣應維持現行之 政府(政治體系)、軍隊與民主體制，並完全參與決定中華民族的 命運。 支持兩岸間和平解決爭端，並呼籲歐盟峰會及執委會共同促使達 成此一目標。 期望能找出解決「臺灣問題」的長期方案，方案並應在尊重國際 法與自決的原則下達成之。 就《與中國發展全面夥伴關係》決議文或後續檢討評估報告的內 容來看，歐洲議會顯然係針對 1998 年 5 月 14 日高峰會議和執委會支
持的《西藏決議案》，進一步傳達議會也支持並敦促執委會派遣特使 赴西藏，以長期提供歐盟及其成員國掌握西藏的政經發展情勢；換言 之，擴大與中共進行「建設性對話」已成為歐盟內部的共識。其次， 歐洲議會決議案再度對臺海兩岸情勢表達立場，除了基於關切東亞區 域安全情勢外，亦顯示歐洲議會對我國民主政治發展之肯定。當前歐 盟國家普遍的認知是，與中共建立全面性夥伴關係並不全然與拓展商 機有關，而是基於中共係後冷戰時期崛起的強權，理論上它應係解決 全球危機與穩定的重要因素，特別是在西方殷切建構全球新秩序的同 時，身為聯合國安理會常任理事的中共，自然成為西方國家心目中共 同負責維護全球及區域安全的關鍵角色。
肆、歐盟與中共關係發展之制約因素
一、人權議題
我們若從前述執委會和歐洲議會公布的「中國政策」內涵來看， 大抵可以確認歐盟正在邁向和平演變中共的戰略目標。儘管如此，雙 邊關係發展仍受到一些制約因素的影響，其中的最大變數還是人權問 題。對北京政權而言，人權問題遠不如生存權與發展權來得重要，它 既屬於內政的範疇，又涉及國家民族的尊嚴，因此完全不容外國勢力 進行干預。28歐盟國家自 1990 年起幾乎每年皆與美國連手於聯合國人 權委員會議提案譴責中共的人權記錄，29卻始終未達到預期之效果，這Andrew J. Nathan, “China Joints the World: Progress and Prospects,” E. Economy and M.Oksenberg (eds.), China Joints the World : Progress
and Prospects (New York: Brookings Institution Press, 1999), p. 159.
1991 年未提案連署，1997 年僅丹麥與荷蘭等小國支持美國提案譴責，至 1998 年時，歐盟十五國外長一致決議不再與美國合作提案譴責。請見蘇芳 誼，《九○年代歐洲聯盟的中國政策研究》(嘉義：南華大學歐洲研究所碩 士論文，2000 年)，頁 31-33。
也是促使其改採「對話而不對抗」回應策略的主因。大抵而言，1998 年 4 月倫敦召開「亞歐高峰會議」之後，歐盟與中共即奠定了各層面的 對話機制，上自執委會，下至各成員國政府、國會、政黨或民間團 體，皆與北京維持不同層級的政治對話。近幾年以來，歐盟執委會、 歐盟國家學界或三國集團駐北京大使，就分別與北京舉行過人權會議 或民主對話，甚至連「國際特赦組織」(Amnesty International) 代表 亦少見地獲邀出席，顯見歐、「中」政治對話的層面正逐漸擴大之 中。其次，歐盟主要大國在國內輿論(特別是國會)的壓力下，往往亦肩 負著與北京進行人權對話的任務，採取的策略更愈來愈趨於務實。德 國依然遵循柯爾總理時代對中共的「寧靜外交」(quiet diplomacy)，30 但策略運用則傾向「透過貿易轉變中國」(Wandel durch Handel)；31 英國工黨政府 1997 年上台之初對外堅持的「道德外交政策」(ethical foreign policy)，也因為不斷受到北京迫害人權事實的挑戰，逐漸取向 較為務實的「民主對話」(democratic dialogue)方式；法國則一貫維持 「對話不對抗」的回應方式。鑒於歐盟相當重視改善西藏的人權問 題，因此自 1998 年 2 月歐盟執委會副主席布里坦(Leo Brittan)訪問北 京並與中共簽署有關「農村事務管理」協議之後，迄今歐盟高層官 員、駐北京大使或各成員國國會議員皆紛紛訪問西藏。如果我們從 1999 年 6 月間歐、「中」雙邊舉行貿易談判後的情勢發展來看，歐盟 關注西藏人權的方式顯然亦從政治對話走向務實的作法；換言之，歐 盟是透過階段性的援助，先設法改善藏人的生活、教育、醫療衛生、 飲水、農業灌溉及提高糧食生產，進而再提升至保障政治權利。歐盟 促成中共做出「藏人優先受益外援」的書面承諾，同時保證允許歐盟
Knut Pries, “Schroder setzt in China auf?” stille Diplomatie, Frankfurter
Rundschau, November 4, 1999.
Wulf Schmiese, “Handel, Wandel-und Entspannung,” Die Welt, November 5, 1999.
對援助款項使用進行長期的監督和評估，這就足以顯示歐盟和平演變 中共的手段已趨於緩和。 值得一提的是，中共於 1997 年 7 月 1 日接收香港主權之後，直接 促使歐盟提升了對香港前景發展的重視。這幾年以來，歐盟大國的領 導人前訪中共的行程安排，似乎已把北京、上海、香港同時列為必經 之途。它不僅顯示歐盟展現出維護在港經貿利益的決心，也看得出歐 盟有意把香港視為 21 世紀初加強與中共關係的前哨站。目前歐盟執委 會依循美國國務院的模式，決議每年定期公布《歐盟-香港關係白皮 書》，同時亦計畫於 1999 年 12 月 20 日中共收回澳門主權後，將採取 相同的作法。嚴格說來，歐盟和平演變中共的戰略意圖，其實仍帶有 幾分浪漫而理想的色彩，多年來的經驗顯示，歐盟大國元首每逢出訪 中國大陸時都會敦促北京釋放政治犯，結果往往造成中共政權大肆逮 捕異議人士。歐盟敦促中共建立法制與改善人權的主觀與樂觀期待， 當然也可能間接鼓舞民主風潮，例如支持與中共對話的人士就認為， 北京之所以被迫簽署聯合國的兩項人權公約、北京先後釋放魏京生與 王丹等異議分子，甚至中共領導人同意國際人權團體赴西藏考察等案 例，就與歐盟的軟性人權攻勢有關。然而，歐盟國家的和平演變策 略，讓北京無條件接受西方人權價值與標準的可能性極低，長期退讓 的結果並無助於改善中共的人權狀況，反而可能導致中共把人權做為 交換經濟利益的籌碼。 歐盟國家改變對中共迫害人權的回應策略，主要是維護現實的經 貿利益。德國施洛德(Gerhard Schroder)政府確信的「市場經濟可以帶 動民主」，表面上是擔心如果終止與北京的政治對話，將使中共的人 權更加惡化，實際上則為確保德國在中國大陸的投資利益。我們觀察 2000 年德國對英國逮捕皮諾契(Auhusto Pinochet；前智利獨裁者)表 示歡迎，卻又拒絕義大利把德國通緝已久的歐加蘭(Abudulla Ocalan； 庫德族領袖，曾在德國犯案) 引渡至波昂接受審判 (擔心境內百萬庫德 族人暴動)，顯然就是人權的雙重標準；換言之，德國不論是那一黨執
政，對兩岸的政治立場應無太大區別，對中共的人權政策也都難免屈 服於北京的政治壓力。所不同的只是，施洛德主政的社民黨(SPD)與當 前在野的基民黨(CDU)，兩者的角色互換，前者曾經嚴厲抨擊柯爾政府 的中國政策，今日則輪到後者來批評施洛德對北京過於懦弱。32至於英 國，布萊爾政府(Tony Blair)原本期望利用香港主權移交的契機，重新 與北京塑造新型態的關係，結果卻因北約戰機攻擊中共使館事件而再 陷低潮。1999 年 11 月江澤民訪問倫敦時，英國警方不惜用驅離示威群 眾的方式對北京表達善意，除了顯示歐盟大國迫於現實而姑息中共 外，也印證了英國外務部官員 Derek Fatchett 所言：「它(對中共人權 政策)已非原則問題，而是戰術的運用」。33儘管如此，歐盟國家政府 對中共的人權政策，依然會持續受到輿論和人權團體的監督。我們可 以根據江澤民訪英期間查爾斯王子(Prince Charles)不尋常地拒絕出席 歡迎晚晏，部分歐盟國家政要迄今仍無視北京抗議而接待達賴喇嘛， 甚至中共領導人所到之處必定遭遇歐洲示威群眾的羞辱，確認歐盟國 家政府很難長期姑息中共持續踐踏人權，在野的政黨及人權團體也不 可能坐視這樣的結果；換言之，歐、「中」的人權對話如果淪為形式 化，雙邊關係未必不會重回 1995 年之前的對立情勢。
二、經貿摩擦
歐盟及其成員國與中共的經貿合作關係發展，傳統上奠基於良好 的政治關係，相當程度上亦賴雙邊領導人的私誼。1995 年之後，北京 刻意把經貿關係提升至外交戰略的位階，歐、「中」雙邊每逢高層互 德國國會議員古爾(Hermann Grohe)就質疑施洛德訪問北京時未讓綠黨籍的 外交部人權特使波伯(Gerd Poppe)隨行，就代表某種程度的「叩頭(kowtow) 外交」。Christopher Lockwood, “EU stance on China to test Cook,” Electronic
訪時，皆難免藉著簽署龐大金額的經濟合作協議來塑造政治夥伴的氣 氛。這樣的例子可謂不勝枚舉，例如 1995 年 11 月德國總理柯爾任內 第四次訪問北京時，就與北京簽署總金額達 21 億 9,000 萬美元的經貿 協議，合作領域擴及航太、船舶、汽車、電力、環保、電信等；1998 年初北京針對奧地利即將接掌歐盟部長理事會輪值主席，要求到訪的 奧國外長許塞爾(Wolfgang Schussel)承諾協助突破與歐盟進行 WTO 入會談判的瓶頸，並與奧國簽署總金額高達 13 億 3,600 萬億美元的《鋼 廠電爐暨連鑄工程合約》做為回饋；1999 年 10 月江澤民訪問法國時， 更為爭取法國支持其建構中的後冷戰國際多極體系，政策性地採購法 國空中巴士客機。當然，歐盟成員國與中共的雙邊經貿關係發展，難 免會受到單一政治事件的衝擊，但歐盟與中共的雙邊經貿談判，則較 少受到政治議題的影響。德國在中國大陸爭取的商機可能因為法國對 臺軍售案而獲利，英國亦因為北約空襲南斯拉夫事件，而受到北京採 取經濟報復措施的威脅，但歐盟與中共的整體經貿互動關係，從數據 上的增長來看，顯然受到的影響並不大。中國大陸市場的潛力固為吸 引歐盟國家企業前往投資的重要因素，但更多的企業是站在長期戰略 的角度，藉與中共經進行貿合作的機會，進一步擴大爭取亞洲甚至全 球的市場。從此一角度來看，歐盟與中共加速經貿合作的腳步和擴大 合作之領域，係無法避免的趨勢。 大抵而言，影響歐洲企業前往中國大陸拓展商機的制約因素，主 要源於三個瓶頸： 對中共經貿的前景過度樂觀評估與錯誤的投資計 畫； 合資企業的目標有誤； 外資企業建立銷售網的困境。舉一個 現實的例子，歐盟國家企業的投資因為過度集中在經濟較發達、基礎 設施較佳與勞工素質較高的地區，結果自然形成激烈的競爭環境。綜 觀歐盟對中共跨世紀的外交戰略構思，經貿摩擦可能遠比政治議題更 難於處理，其中顯而易見的問題包括：其一，雙邊貿易逆差的持續擴 大，其實已經為雙邊關係潛藏危機。鑒於歐盟與中共估計經貿數據的 方式不同，導致雙邊認知上的差距過大。歐盟曾預估到其對中共貿易
的逆差，遲早將突破 100 億美元，並以這項理由強調對中國大陸產品 設限與進行反傾銷調查的必要性，同時不斷要求中共擴大開放市場。 事實上，根據歐盟公布的最新數據，34中共對歐盟貿易所享有的順差已 突破 400 億美元。歐盟公布的這份文件內容聲稱，1980 年代之時歐洲 共同體對中共的貿易還能享有小幅順差，但邁入 1990 年代後的情勢即 完全改觀，中共不僅長期享有順差且金額日益擴大。歐盟官方(Euro-stat)統計的結果係 1996 年中共享有 160 億 ECU 的順差，1997 年增至 215 億 ECU，1998 年再擴大至 246 億 ECU，1999 年的順差已達 282 億 EURO，2000 年更突破 444 億歐元，較 1999 年成長近 50 ％。若以 當時歐元與美元的匯率計算，歐盟對中共的貿易逆差已高達 400 億美 元，但中共海關的統計數字卻只有 73 億 4,800 萬美元，35顯見中共是 蓄意省略把香港轉口貿易的部分列入統計，甚至不乏造假之嫌。有鑒 於此，歐盟執委會決議採取反傾銷調查的措施，其實多半也是受到成 員國政府的壓力。再者，歐盟目前雖係中共的第三大貸款國，但北京 認為歐盟給予中共的貸款額度，還遠低於「世界銀行」(World Bank) 與日本的承諾，且歐盟的貸款多限於支援中共改善農牧業與人才培訓 工作，甚少用於擴大參與中國大陸的經濟基礎建設工程，更何況歐盟 對中共的直接投資多以大企業和跨國公司為主體，資金流向亦以生產 型企業為主，目的是為擴大產品規模與發揮高技術的生產力，此與中 共急於改善基礎設施與投資環境的想法，似乎有若干差距。 鑒於歐盟對中國大陸產品的反傾銷調查頻率增高，其結果也造成 絕大多數被調查之產品被施以高額的反傾銷稅，導致中國大陸部分產 品被迫退出歐盟單一市場。根據歐盟關稅優惠制新方案所涉及的十七 類工業產品，中國大陸就有七類大宗產品將被迫取消優惠，(化學肥料 同註 18。 請見「中華人民共和國對外貿易經濟合作部」公布之數據，請見<http:// www.moftec.gov.cn>.
外的所有化學產品、皮製品、服裝及配件、鞋帽傘、陶瓷玻璃品、鋼 鐵製品、染製品)。再就歐盟與中共為加入世貿組織的談判過程觀察， 歐盟對中共入關的要求條件遠較北京所預期的高，其中尤以要求中共 降低關稅、取消非關稅障礙、擴大開放服務市場及大量採購歐盟農產 品等議題，既超出了中共的承受能力，亦成為雙邊爭執的焦點。理論 上，中共若能維持 1980 年代末迄今每年平均達 9%上下的經濟成長， 而歐盟今後數年的經濟成長率也能維持預估中的 2%至 3%，那麼雙邊 持續擴大經貿合作乃毋庸置疑。然而，鑒於區域性自由貿易組織本身 就具有排他性質，相對也易於形成貿易保護主義，特別是年來歐盟面 對成員國平均約 10%的高失業率，而未來在貨幣聯盟的進程之中，產 業結構必然會集中在高技術產品與服務業，相對在勞力密集產業方面 就會面臨中國大陸低工資產品的競爭。我們若從歐盟近年來對中國大 陸產品實施的各種限制手段來看，未來除了機電產品之外，中共對歐 盟出口金額近七成以上大宗產品所享受的優惠待遇，將完全或部分被 取消。進一步來說，歐盟與中共若無法達成解決反傾銷問題的方案， 雙方的貿易摩擦就可能愈演愈烈，中共採取反報復措施的可能性亦很 高。就數年前歐盟與東(中)歐國家簽署《歐洲協議》的成功範例而言， 歐盟是藉著取消東歐國家部分產品的進口關稅或貿易障礙(如紡織、農 產、水泥、或鋼鐵產品等)來換取其依時間表完成市場的開放，未來是 否也會與北京達成類似之共識，則有待進一步觀察。 嚴格來說，歐、「中」雙邊貿易不平衡所反映的現實問題包括： 中共對外銷產品實施間接的津貼制度，屬不公平貿易行為，亦是造 成對歐盟傾銷的主因。以往，歐盟基於此多半會採取反傾銷調查、限 制進口額度或施以關稅懲罰等措施，但自從 1998 年 4 月 27 日歐盟決 議把中共從非市場經濟國家(Non-market economic countries)的名單 中剔除，對中國大陸產品進行反傾銷調查的次數相對減少； 中共對 歐盟產品設置的關稅與非關稅設障。歐盟始終認為中共的外貿政策不 夠透明，貿易自由化受到行政機構的過渡干預，且中共藉著行政手段
設置關稅或非關稅障礙的體系極其複雜，無論是中央或各省的對外貿 易，「國家計委」、「外貿經合部」或「經貿委」都有不同程度之主 導權，所有進口產品都需要獲得許可證(包括產品種類與數量)，甚至省 級單位已准許進口之產品，「外貿經合部」仍掌握最後決定權；換言 之，雙邊貿易不平衡的主因源於中共外貿政策的自由化程度不足。歐 盟認為中共放緩加入 WTO 的腳步並堅稱不會就農業補貼問題對歐盟輕 言讓步，同時強調「十五計畫」第一篇第一項提到的「加強農業基礎 地位，並促進農村經濟全面發展」，顯然也與此相關。歐盟對中共的 貿易逆差持續擴大，理論上早應成為雙邊談判時的爭執焦點，然而近 年來我們既不曾見歐盟對中共採取任何重大的貿易報復措施，亦不見 中共採行回應對美貿易順差日趨擴大而派遣赴歐採購團的做法，以展 現平衡雙邊貿易的誠意；換句話說，我們看不出雙邊貿易不平衡的問 題對歐、中關係究竟產生了那些嚴重的衝擊，遑論影響到雙邊的政治 關係。唯一能夠詮釋此短暫現象的理由，其實可以從歐盟公布《對中 國戰略》這份文件大致看出端倪，即歐盟把所有的希望都寄託在讓中 共儘速加入 WTO，藉著要求與監督中共遵守開放市場的承諾與促成中 國大陸外貿走向自由化等措施，逐漸減少貿易逆差問題，至少彭定康 就坦白的指出歐盟對此的無奈。36當然，若從比較樂觀的角度來看，歐 盟 1995 年公布《對中國長期政策》之後，既把和中共改善經貿關係的 重任交付給駐北京的代表處 ECD，理論上歐盟就會透過對話機制來排 除雙邊經貿摩擦。正如前文所述，ECD 的功能是為提升歐盟國家在中 國大陸的經貿利益、促使中共對歐開放市場、支持中共轉型為市場經 濟並促其制訂經濟規範、協助中共融入全球貿易體系與幫助中共改善
“Speech to European Chamber of Commerce in China by Mr. Chri Patten, Commissioner for External Realations – EU-China Realtions: time for a fresh look,” Beijing, at< http://www. Ecd.org.cn/pr/press01/0521e. htm>. May 21, 2001.
最貧窮地區人民的生活等。儘管 ECD 處理中共經貿事務方面的談判經 驗，未必較十五個會員國駐北京大使館來得豐富，但因為 ECD 與各國 駐中共使館已建立每週交換情報與意見的機制，有助於在重要原則方 面達成共識。
三、文化科技交流
歐盟早於 1995 年公布《對中國長期政策》時，加強與北京的文化 科技交流，即被視為和平演變中共的一項重要策略。37期間，歐盟的重 點措施置於培訓中共的科技與管理人才，進而擴大中共內部的親歐勢 力；作法上側重對中共中央與地方各階層人士的邀訪。歐盟對北京的 此一軟性外交攻勢，迄至 1998 年歐盟公布《與中國發展全面夥伴關 係》後，逐漸轉而對中共傳承西方的「改革經驗」。38事實上，從執委 會前主席桑特爾(J. Santer)為中共加入世貿組織所提出的兩項新合作計 畫，大體上可以呈現出雙邊關係發展中的新特點。桑特爾所謂的「新 計畫」，其一是針對中共入關前推動雙邊司法合作，目的為協助中共 健全法律體制；其二是預定自 2000 年起實施一項能提供 2,000 名中共 留學生(研究生)赴歐進修的獎學金計畫，目的是協助中共進行經濟和社 會的改革。其次，科技合作領域的擴大，也成為歐、「中」雙邊關係 趨於穩固的重要支柱。歐盟與中共在 1980 年代較重視農業、煤炭、化 工領域的科技合作，於今已擴大至能源開發、電子通訊、環境保護、 人才培訓、交通運輸、醫療衛生等層面，例如歐盟在 1990 年代初耗資 上億美元，與中共合作開發太陽能、風能、柴油機組合併發電；歐盟 亦曾協助中共建立富春江電腦防洪水文數字系統，成為當前中共最現David Rennie, “EU takes a Beijing bus to Chinese markets,” Electronic
Telegraph, March 31, 1999.
歐盟執委會副主席布里坦 1998 年 10 月下旬出席北京召開的雙邊商業對話 (EU-China Business Dialogue)預備會議，顯露出歐盟的此一企圖心。
代化的自動檢測設備；1999 年初，歐盟更斥資兩億美元在北京建立數 字驗證和遙感控制中心。如果根據 1999 年 10 月間北京召開首屆「亞 歐科技部長會議」的結論，歐盟今後與中共合作的優先項目將置於資 訊技術、生物工程、能源與材料等領域，未來更將向中共全面開放耗 資 150 億歐元的「第五項科研總體規劃」；39換言之，中共的科技研究 人員將獲准參加歐盟及其成員國在特定領域(生物、能源、航空、太 空、電信或農業)的研究計畫。
伍、歐盟對臺政策的走向
歐洲共同體於 1975 年與中共建交以來，對臺政策就傾向維持「政 經分離」的原則，即使「六四天安門事件」之後亦不曾鬆動過。歐盟 多年來儘管堅持所謂「一個中國」的立場，偶而也會向北京表態不與 臺灣維持官式往來，卻很少見到歐盟國家公開宣稱「臺灣是中國的一 部分」，1999 年 7 月間歐盟針對李前總統「特殊兩國論」所公布的聲 明，也僅重申支持「一個中國」的原則，並沒有針對「兩國論」的政 治意涵明確表態。40當然，這並不表示歐盟改變了對臺灣的政治立場， 因為當年 9 月間隨之而來的聯合國大會上，英法兩國就首度正式表態反 對我國的入會申請案，等於是官式傳達了歐盟不支持「臺灣是主權國 家」的立場。儘管歐盟前述之舉代表的是十五國「共同政治立場」， 但我們在探討歐盟跨世紀對臺政策走向時，除了要觀察縱向的發展面 之外，亦應同時就歐盟主要成員國、歐洲議會與執委會的橫向面來剖 析歐盟未來對臺政策走向。 歐盟與中共向來不認為相互間具有安全威脅，雙邊政治關係即使 《大公報》(香港)，1999 年 10 月 16 日，版 A2.“Taiwan: Principle of ‘One China,’ Declaration by the Presidency on behalf of the European Union”, at< http://ue.eu.int/Newsroom/Loa…=73& DID=58429&GRP=1892&LANG=1>.
偶而也會陷入低潮，但多源於間接性的衝突。41近幾年來，隨著兩岸情 勢的急劇變化，歐盟開始重視亞太區域的安全和穩定，為了避免臺海 或南海地區爆發軍事衝突，歐盟國家傾向鼓勵東亞地區建立雙邊或多 邊的對話機制，2001 年 5 月 2 日歐盟部長理事會輪值主席國瑞典總理 裴松(Goran Persson) 暨外交事務高階代表索拉納(J. Solana)與執委會 對外關係委員彭定康(Chris Patten)聯袂訪問平壤與漢城，尤其顯示歐 盟已試圖將介入朝鮮半島問題視為提升對亞太地區影響力的試金石。 持平而論，歐盟各成員國與歐洲議會的對臺政策，基本的政治立場雖 無不同，但是態度上似乎比執委會來得積極，考量的因素也比較多。 歐盟國家與臺灣雖無邦交，但基於互動關係的「議題牽連」(issue link-age)作用，普遍重視與臺灣的經貿合作關係，尤其 2000 年臺灣與歐盟 的進出口貿易額已高達 376 億餘美元，雖不比同期中共與歐盟的 690 億 餘美元，卻也堪稱歐盟的重要貿易夥伴。其次，歐盟國家對我國多年 來的經貿發展與政治民主化實況，確實較以往有更多的認識，亦予以 極高的評價，只不過當前絕大多數歐盟國家希望與臺灣擴大非官式交 流的同時，多半不願政治敏感問題影響到與中共的關係。兩相衡量之 下，對臺維持「政經分離」的原則並鼓勵臺海雙邊進行政治對話，顯 然是最佳的戰略選擇。 近年來，歐盟高峰會曾經兩次針對臺海緊張情勢發表聲明，卻不 曾見其公布對臺政策的實質內涵，反倒是從歐洲議會三次通過有關臺 海兩岸關係之決議，透露出蛛絲馬跡：其一是(1993 年 5 月 28 日)通過 支持兩岸同時加入 WTO 的決議案，其二是(1996 年 2 月 15 日)針對中 共對臺軍事演習的 B4-0145/96 號決議案，嚴厲譴責北京對臺軍事恫 嚇；其三是(1996 年 7 月 18 日)通過一項《臺灣在國際組織角色的報告 案》，並敦促國際社會支持我國加入國際組織。1999 年 2 月 9 日通過
Hanns Maull, Gerald Segal and Jusuf Wanandi (eds.), Europe and the
的《與中國建立廣泛夥伴關係》決議文，可謂近五年來歐洲議會第四 次表達對兩岸關係的關切，四項要點雖提綱挈領，卻是最具體的一 次： 對臺海兩岸廣泛而頻繁的互動發展表示關切，同時期望兩岸能化 解緊張情勢並加強各層面間的合作。 樂見辜振甫先生與江澤民會晤；主張臺灣應維持現行之政府(政 治)體系、軍隊與民主體制，並完全參與決定中華民族的命運； 支持兩岸用和平手段解決爭端，同時呼籲歐盟高峰會與執委會共 同敦促兩岸尊守此項原則。 期望能找出解決「臺灣問題」的長期方案，並應在尊重國際法與 自決的原則下達成之。 前述決議文的內涵顯示，議會似乎期望高峰會議能為臺海兩岸和 平扮演某種程度的中介角色。問題僅在於，歐洲議會的立場未必全然 能影響到各成員國政府的外交行為。根據 1993 年 3 月北約攻擊南斯拉 夫後的情勢發展，歐盟大國為了拉攏及恢復與北京的正常化關係，頻 頻對中共做出善意的外交動作。德國總理施洛德先於 1999 年 11 月初 在東京發表支持中共加入 G8 集團的言論，並與法國總統席哈克警告美 國不要對日本和臺灣出售 TMD 系統相呼應，42後又於 2001 年 4 月 「美、臺軍售會議」之後與荷蘭等國公開表示不會對臺出售潛艇，43前 後的做法都是想避免採取孤立中共的策略，同時主張建立東亞區域內 強權的平衡對話機制。換言之，站在臺灣的立場，我們與其重視歐盟 的對臺政策，倒不如密切觀察歐盟大國對兩岸衝突的立場取向。施洛
“Chirac issues sharp warning on potential for further tension,” South
China Morning Post, November 6, 1999.
“Germany refuses to sell subs to Taiwan,” South China Morning Post, April 26, 2001； “Berlin verärgert uber U-Boot-Geschäft der USA,”
