伊朗最高宗教領袖與核能政策演變關係之探討：2009年到2015年 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系碩士班碩士學位論文. 伊朗最高宗教領袖與核能政策政治. 大. 學. ‧ 國. 立演變關係之探討：2009 年到 2015 年 The Linkage of Iranian Supreme Leader and the Evolution of. Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. Nuclear Policy: 2009-2015. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：劉長政博士研究生：王宣文. 中華民國 106 年 6 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭從靈光乍現到完稿付印，這段旅程足足地走了三年之久。首先感謝指導老師劉長政教授從大學時期為我開啟一扇通往中東的學術之門，從此讓我與中東世界結下不解之緣。在論文的過程中，劉老師給我極大的空間得以天馬行空，並因我受訓之故，常常需要在小咖啡館中花上一下午的時間與我反覆討論寫作的邏輯以及種種細節……一切的一切，只能說「謝謝老師，有您真好」。同時也感謝兩位口試委員，李大中教授以及盧業中教授，兩位老師嚴謹的學術態度和兩次口試中所提供的寶貴意見，都為本文帶來極大的幫助，也讓我有更廣闊的視野得以思考. 政治大在此也感謝姜家雄教授、陳純一教授、平思寧教授、連弘宜教授以及蘇卓馨立. 這篇論文的意義及貢獻。. ‧ 國. 學. 教授，不論是在生涯規劃、論文方向以及為人處世上，幾位老師都是天父給我引路者，美好的幫助。也感謝大學同窗，胤融、凱棻、家卉，總是靜靜地聆聽我一. ‧. 遍遍梳理文字脈絡，始終如一地支持我；研究所兼高中同學橘子在最後口試的救. sit. y. Nat. 援，與瑞秋、正賢在午後後山時的談天歡笑；守道、育緯兩位學長在一開始傳授. al. er. io. 的經驗；教會以及我親愛家人們的代禱與支持。最後，感謝天父從一開始就為我. v. n. 預備了這個特別的題目，儘管在路程上並非天色常藍，但祢總是與我同在，做我隨時的幫助，並永不改變。. Ch. engchi. i n U. 以馬內利. 王宣文於台北住所 106 年 6 月 7 日.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(5) 摘要自 2002 年秘密運作的核能設施曝光後，伊朗的核能政策一直是國際爭點且令人費解。若要討論伊朗核能政策是如何產出及其未來的走勢，本文認為伊朗本身的動機才是決定核能政策的關鍵。本文以「個人－國內政治－國際政治」三層次作為分析架構，首先討論核能政策的發展歷程及其對伊朗的意義；其次分析伊朗最高宗教領袖 Khamenei 及伊朗政治派系如何影響核能政策；最後聚焦於 2009 年綠色運動後至 2015 年 JCPOA 簽訂這段期間，伊朗最高宗教領袖 Khamenei 與核能政策演變的關係。. 政治大實踐伊朗的大國意識與民族尊嚴、經濟與能源多元化的自主發展以及安全上的保立. 本文發現伊朗的政治菁英對核能政策有高度共識，認為發展核能政策代表著. ‧ 國. 學. 障。另外，從政治派系角度出發，核能政策也被視為派系鬥爭中的槓桿，是政治菁英獲得權力的工具。同時，基於伊朗特殊的政治體制－－教法學家體系，最高. ‧. 宗教領袖 Khamenei 為伊朗權力體系中的第一人，其態度與政治取向決定了核能. sit. y. Nat. 政策的走向。而在最高宗教領袖 Khamenei 決定核能政策的走向時，其必須將國. al. er. io. 內外政經局勢納入考量，並時時權衡當前的局勢是否會影響其作為最高宗教領袖. v. n. 的合法性。本文認為，若能繼續對最高宗教領袖 Khamenei 加以觀察，並分析其. Ch. engchi. i n U. 與國內政治派系的互動，將有助於未來對伊朗核能政策的了解並對伊朗政治帶來更全面的研究。. 關鍵字：伊朗最高宗教領 Khamenei、核能政策、伊朗政治派系、綠色運動、JCPOA.

(6) Abstract The Iranian nuclear policy has always been a focal point in the international society, since the secret nuclear facilities are uncovered in 2002. After the developmental history of the Iranian nuclear policy is reviewed, this thesis believes that it’s not the international pressure but Iran itself forms and decides the policy. With the three-level analysis, this thesis discusses the developmental history and the meaning of the Iranian nuclear policy first, and then analyzes how do the Iranian Supreme Leader Khamenei and the Iranian political factions affect the nuclear policy, and finally. 政治大 of eruption of the Green Movement 立 in 2009 to the birth of 2015 JCPOA.. focusing on the linkage of the Supreme Leader and the nuclear policy during the period. ‧ 國. 學. This thesis discovers the consensus of the Iranian political elites toward the nuclear policy. That is, developing nuclear policy signifies their country’s realization. ‧. of nationalism, autonomous development of diversifying economy and energy structure,. sit. y. Nat. and the assuring security. Besides, the political elites also regard the nuclear policy as. n. al. er. io. a leverage in infighting among factions. Furthermore, based on the Velayat-e-Faqih. i n U. v. system, the Supreme Leader Khamenei is the most powerful figure in the Iran politics.. Ch. engchi. His attitude and political preference will determine the nuclear policy. In the midst of decision process, Khamenei must take both the international and domestic environments into consideration in order to maintain his legitimacy as the Supreme Leader. For future study, paying attention to Khamenei and his interaction with the political factions could provide an insight into Iranian nuclear policy and help gain the full picture of Iran politics.. Keywords: Iran Supreme Leader Khamenei, the nuclear policy, Iranian Political Factions, the Green Movement, JCPOA.

(7) 目錄第一章緒論.................................................................................................................. 1 第一節. 研究動機與目的........................................................................................ 1. 第二節. 研究問題.................................................................................................... 3. 第三節. 文獻回顧.................................................................................................... 3. 第四節. 研究設計.................................................................................................. 16. 第五節. 章節安排.................................................................................................. 17. 第二章伊朗的核能政策：發展歷程與意義............................................................ 19. 第二節. 學. 第三節. 革命前期的核能政策發展...................................................................... 24. ‧ 國. 第一節. 政治大巴勒維王朝時期的核能政策發展.......................................................... 19 立核能政策引起國際爭議.......................................................................... 27. ‧. 第四節核能政策對伊朗的意義…………………..……………………………37. sit. y. Nat. 第五節小結..........................................................................................................40. io. n. al. er. 第三章伊朗最高宗教領袖、政治派系與核能政策................................................ 41. v. 第一節. 最高宗教領袖在伊朗權力結構中的地位.............................................. 41. 第二節. 最高宗教領袖與伊朗政治派系鬥爭：權力是否受限？...................... 48. 第三節. 伊朗最高宗教領袖在核能決策中的權力行使...................................... 59. Ch. engchi. i n U. 第四章 2009 年到 2015 年內外局勢下伊朗最高宗教領袖對核能政策之考量..... 67 第一節. 2009 年總統大選與綠色運動................................................................. 67. 第二節. 2009 年到 2013 年的伊朗政經局勢與核能政策................................... 76. 第三節. 2013 年總統大選到 JCPOA ................................................................... 85. 第四節. 小結.......................................................................................................... 98. 第五章結論.............................................................................................................. 101. I.

(8) 第一節. 研究發現................................................................................................ 101. 第二節. 研究貢獻與展望.................................................................................... 104. 參考文獻.................................................................................................................... 109. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(9) 圖目錄圖一-1 伊朗中央權力結構圖……………………………………………………11 圖一-2 章節安排…………………………………………………………………18 圖二-1 伊朗核能政策所代表的三個意義………………………………………37 圖二-2. 1965 年至 2015 年伊朗石油產量、國內需求量及淨出量…………...38. 圖三-1 伊朗核能政策決策單位…………………………………………………60. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(10) 表目錄表三-1 伊朗三大政治派系………………………………………………………...49 表四-1 2010 至 2013 年伊朗經濟指標…………………………………………….81 表四-2 2009 年至 2013 年伊朗核能政策發展進程……………………………….82 表四-3 2013 年至 2015 年 JCPOA 談判路徑………………………………….. …91. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(11) 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 不論是在歷史上或是現今全球化的世代，中東區域一直扮演重要的角色。在文化上，中東區域是兩大古文明的搖籃，亦是三大宗教的發源地。在國際政治上，中東區域因其橫跨三大洲的地理位置，有著極為重要的戰略地位；同時，富含石油資源的特性也讓中東區域對全球經濟有顯著的影響，使得中東區域的政經變化，與各國的經濟表現相互牽動。1此外，911 事件之後的反恐戰爭、大中東民主化與 2010 年底發生的阿拉伯之春都讓區域政治面貌發生變化，改變了原有的權力平衡體系，令局勢更加複雜。. 立. 政治大. 其中，伊朗的核能政策問題更是區域的焦點之一。當美國衛星偵測到伊朗秘. ‧ 國. 學. 密運作的核能設施後，伊朗與國際社會便開始了一連串的交涉，國際原子能總署（International Atomic Energy Agency，以下簡稱 IAEA）亦開始展開調查。伊朗. ‧. 方面宣稱，身為核不擴散條約（Nonproliferation Treaty，以下簡稱 NPT）的締約. y. Nat. sit. 國，伊朗有和平使用核能的權利和決定國家能源政策的自主性；2但因自 1979 年. n. al. er. io. 伊斯蘭革命以來，伊朗與西方國家的關係持續緊張，缺乏互信，再加上伊朗國內. i n U. v. 政局的因素，導致參與交涉的各方無法落實相關協議內容，最終導致伊朗在 2006. Ch. engchi. 年遭到聯合國安全理事會（以下簡稱安理會）制裁。儘管在 2015 年，伊朗與「P5+1」——即美國、俄羅斯、中國、法國、英國等安理會五個常任理事國和德國，並加上歐盟，簽訂了聯合全面行動方案（Joint Comprehensive Plan of Action，以下簡稱 JCPOA），為和平帶來一線曙光，但由於談判各方的互信基礎仍然薄弱，加之中東區域緊張，令未來充滿了不確定性。就伊朗核能政策的歷史來看，筆者認為，伊朗本身的動機更值得研究。伊朗. 1. Anoushiravan Ehteshami, Globalizations and Geopolitics in the Middle East (Oxon: Routledge, 2007), pp.186-195. 2 丁工，「從伊朗核問題看伊朗的地區大國意識」，阿拉伯世界研究，2010 年第 4 期，頁 47。 1.

(12) 的核能政策源自於巴勒維王朝時期，在當時深受美國支持。3探究其原因，不外乎是以追求核子武器來實現伊朗的大國夢，以及多元化其經濟及能源結構。4然而 1979 年伊斯蘭革命後，當時的最高宗教領袖（Supreme Leader）何梅尼（Ruhollah Khomeini，以下簡稱 Khomeini）認為核子武器有違伊斯蘭精神，故而棄絕。5但因革命之後，兩伊戰爭（1980 年到 1988 年）的爆發、伊朗在戰爭中受到伊拉克的化學武器攻擊、與其敵對的美國與以色列皆具有核子武器攻擊能力、區域上有印度和巴基斯坦兩個擁核國強鄰在側，國際上孤立無援；6同時，面對國內人口增長帶來的龐大內需，在長期制裁下，伊朗無法有足夠的外資來更新老舊的產油. 政治大朗仍進口能源並尋找替代性能源。在此情況下，核能發電的低廉成本，便是伊朗立設施，以更新石油的產能。因此，儘管擁有居世界第二的石油與天然氣產量，伊. 最有效率的替代方案之一。7綜合上述，本文認為，造成伊朗核能政策的產生與. ‧ 國. 學. 持續運作有以下幾點因素：. ‧. 一、伊朗自身對大國地位的追求；. y. Nat. 二、伊朗國內對替代能源的需求；. 四、伊朗在國際上所面對的孤立環境與不安全感。. al. er. io. sit. 三、伊朗的國家政策自主性；. n. v i n 而在討論伊朗核能政策與其相關的安全與外交政策時，依伊朗的國內政治 Ch engchi U. 情況，必須探討：. 一、最高宗教領袖在伊朗政治中的決定性地位；二、影響最高宗教領袖決策的原因：諸如憲法中的規定，各大政治集團對權力的角逐，國內政經情況的演變，以及最高宗教領袖的個人因素。本文希望，能以上述提及的有關核能政策產生、運作的因素，以及伊朗國政 3 4. 5. 高新濤，「伊朗對核不擴散機制的認知及其根源」，阿拉伯世界研究，2010 年第 5 期，頁 29。同註 2，頁 46。 Peter Jones, “Learning to Live with A Nuclear Iran,” The Nonproliferation Review, Vol.19 No.2. (2012), p.201. Ibid. 7 同註 2。 6. 2.

(13) 治情況，來討論伊朗最高宗教領袖與其核能政策演變的關係——特別是自 2009 年總統大選以來的伊朗社會動盪，到 2015 年與 P5+1 談妥 JCPOA 這一期間，提供一個以伊朗為論述中心的視窗，以期能更深入了解當前伊朗內部的權力結構﹑ 其所面對的挑戰，以及核能政策未來的走向。. 第二節. 研究問題. 本文的研究問題，按照「個人―國內政治―國際政治」的三層次分析架構可呈現如下：. 政治大二、核能政策對伊朗的意義為何？可以國內政治及國際政策層次切入分析；立. 一、最高宗教領袖在伊朗政治中的決定性角色為何？可以個人層次理解之；. ‧ 國. 學. 三、2009 年到 2015 年的內外局勢，如何影響伊朗核能政策？可同時以個人層次、國內政治層次，以及國際政治層次討論之。. ‧. 本文將以按上述研究問題，逐一探討最高宗教領袖在伊朗政治中的決定性角. sit. y. Nat. 色，以及最高宗教領袖是如何透過憲法賦予的權力和他身旁的權力集團（如革命. al. er. io. 衛隊、Guardian Council、國家安全會議等），產出核能政策與相關的外交政策。. v. n. 同時，也將分析，就伊朗本身而言，核能政策到底代表著什麼？又是什麼樣的因. Ch. engchi. i n U. 素，導致伊朗的核能政策看似反覆不定？最後討論 2009 年總統大選到 2015 年核能談判出台這段期間的伊朗國內外情勢，如何影響核能政策未來的走向。. 第三節. 文獻回顧. 一、伊朗核能政策伊朗的核能政策可追溯至巴勒維王朝時期，在當時以追求擁有核子武器為目的。儘管在伊斯蘭革命後，Khomeini 認為核子武器並不符合伊斯蘭律法的精神，. 3.

(14) 而予以終止。8但日後因為兩伊戰爭中，遭伊拉克以化學武器攻擊，死傷慘重，同時國際社會未對伊拉克違反國際法的行為加以制裁，讓伊朗深感孤立；此外，與美國交惡、以色列優越的軍事能力與鄰近的印度與巴基斯坦皆為擁核國家，這些狀況都讓伊朗感受到外在勢力的威脅，增加不安全感，因此只能以強化軍事能力，以期自救。然而，若單以外在威脅來分析伊朗發展核能政策的原因，並無法解釋為何伊朗的核能政策並非一帆風順，也無法完全勾勒出核能政策對伊朗的意義，與其國內政治是如何影響核能政策。9因此，本文將以以下兩個分類，同時從國內與國. 政治大. 際層面，討論伊朗國內以及國際社會對其核能政策的看法。. 立. (一) 核能政策對伊朗的意義. ‧ 國. 學. 大國意識. ‧. 學者 Katzenstein 在 The Culture of National Security 提及，國家認同是由歷史、. y. Nat. 文化、國內與國際情勢互構而成。而國家認同會決定一個國家對許多事情的看法，. er. io. 國家政策。10. sit. 諸如其如何看待自身與他國，如何界定何為利益、何為威脅，以及外交與安全等. al. n. v i n 伊朗自我認同為區域大國，不論是在物質能力，諸如疆域、經濟、軍事或 Ch engchi U. 是非物質能力，像是在什葉派的號召力，都提供了讓伊朗成為區域強權的可能。 1979 年伊斯蘭革命之前，伊朗在海灣區域有相對優越的軍事能力、因為石油收入而經濟成長突飛猛進、與美國關係良好，是當時西方維持中東地區安全的重要合作夥伴之一，同時加上歷史因素，伊朗在自我認知中，認為自身理應要有區域影響力，成為一方之霸。對伊朗而言，擁有核子武器正是作為強權的象徵，一方. 8. Anoushiravan Ehteshami, op. cit., p.188. Peter Jones, “Learning to Live with A Nuclear Iran,” op. cit., p.202. 10 Ronald L. Jepperson, Alexander Wendt, and Peter J. Katzenstein, “Norms, Identity, and Culture in National Security,” in Peter J. Katzenstein eds., The Culture of National Seurity: Norms and Identity in World Politics (New York: Columbia University Press, 1996), pp.55-64. 9. 4.

(15) 面則是因為發展核子武器代表科技的先進與優越；另一方面則是只有安理會五常擁有核子武器，具備強大的嚇阻實力，若伊朗得以擁有核子武器，那伊朗的地位將被提升到與安理會五常等同的高度。儘管在伊朗伊斯蘭共和國建立之初，擁有核子武器被 Khomeini 認為與伊斯蘭的精神相違背，因而禁止；同時，日後繼任最高宗教領袖職位的哈梅內伊（Ali Khamenei，以下簡稱 Khamenei）也頒布相同裁決（Fatwa）重申。11但值得注意的是，當情勢有變，裁決（Fatwa）可以輕易改變；同時，在特定情況下，掩飾真實情況與欺騙是被允許。因此從伊朗自身在宗教上面的論述，擁有核子武器並. 政治大此外，伊朗伊斯蘭政權對於發展核能政策的看法，主要在於核子武器的嚇阻立. 未牴觸伊斯蘭律法。12. 力13和發展核子武器所帶來的，不只軍事層面，更可用於能源與醫療上的先進技. ‧ 國. 學. 術。14儘管伊朗在核能政策的發展上遭遇到以美國為首的制裁挑戰、交好國家如. ‧. 中、俄也未必支持、面對 IAEA 的突擊檢查與 NPT 規範無法隱匿、以及自身技. y. Nat. 術上的限制等等；15然而，伊朗本身擁有發展核能政策所需要的原料、技術以及. n. al. er. io. 是時間上的問題。. sit. 洲際導彈的軍事實力，在生產的能力上毋須引進外力協助，16因此，技術成熟只. Ch. engchi. i n U. v. 在 Seyed Hossein Mousavian, “Globalising Iran's Fatwa Against Nuclear Weapons”文中提及，當 2010 年 IAEA 提出有關伊朗核能政策報告時，最高宗教領袖 Khamenei 曾公開重申核子武器違背伊斯蘭律法精神，之後於 2012 年與 Atomic Energy Organization of Iran 官員及科學家會面時，亦再度重申。 12 Masoud Kazemzadeh, “Ayatollah Khamenei's Foreign Policy Orientation,” Comparative Strategy, Vol.32 No.5 (2013), p.448. 13 在 Peter Jones，“Learning to Live with A Nuclear Iran”一文中提到，在討論伊朗擁有核子武器的議題時，應該注意，伊朗為什麼需要嚇阻力？伊朗想要嚇阻什麼？擁有核子武器與使用核子武器是獨立事件，也會帶來不同的後果。而伊朗國內的政治派系鬥爭與最高宗教領袖角色上的變化都會影響核能政策的後續發展。以上議題將會在後文繼續分析。 14 Anoushirvan Ehteshami, After Khomeini The Iranian Second Republic (London:Routledge,1995), pp.188-189. 15 Ibid., p.191. 16 覃輝銀，「伊朗在核問題上與美國的抗爭解析」，西亞非洲，2010 年 02 期，頁 49。 5 11.

(16) 經濟多元化改革、能源替代政策與國家政策自主權對伊朗而言，核能政策所帶來的好處不只是加強了伊朗在軍事層面上的安全、成為與國際社會交涉的重要籌碼，更在經濟多元化改革與能源替代方面，為伊朗找到了一個成本低廉的選項。在經濟多元化改革方面，根據世界銀行的統計數據，石油佔伊朗的總出口比例 80%，石油與天然氣佔 2011 年（2012 年）的政府總收益六成，約佔 GDP 總合的 23%。17儘管石油所帶來的收入為伊朗政府賺取了大量的財富，但高度仰賴石油卻使得國家的經濟表現容易受到國際價格的影響而產生波動；因此，無論是. 政治大. 在巴勒維王朝時期或是之後的伊斯蘭共和國都試圖改革經濟結構，減少依賴石油 18. 出口的現象。. 立. 與經濟多元化改革相關的是能源替代政策。儘管伊朗擁有得天獨厚的石油與. ‧ 國. 學. 天然氣存量，但因相關設備老舊，對更新設備的投資不足，精煉能力低下，所以. ‧. 無法同時滿足出口所需和因人口增加而上升的國內需求。19在這一情況下，伊朗. io. er. 夠維持石油出口的收入和達成能源替代的目的。21. sit. y. Nat. 甚至有 40%的國內石油需求量需要以進口來填補缺額，20而發展核能政策正好能. 伊朗官方多次聲明，會遵守身為 NPT 締約國的責任與義務，將核能發展於. n. al. Ch. 和平的用途上，而發展民用核能為 NPT 第四條. 22. engchi. v i n 所賦予締約國的權利。對伊朗而 U. ”Iran Overview”, The World Bank,<http://www.worldbank.org/en/country/iran/overview>(12042013); “Oil rents (% of GDP),” The World Bank,<http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PETR.RT.ZS?end=2015&locations=IR&start=197 0&view=chart> 18 Anoushiravan Ehteshami, op. cit., p.288. 19 Thomas Juneau, “Iran: rising but unsustainable power, unfulfilled potential,” in Thomas Juneau and Sam Razavi eds., Iranian foreign policy since 2001: Alone in The World (Oxon: Routledge, 2013), pp.27-28. 20 Elliot H. Gue, “Analysis of crude oil types and Iranian shortage of refining capacity,” The Market Oracle, <http://www.marketoracle.co.uk/Article645.html>(30032007) 21 同註 4。 17. 22. NPT 第四條規定，基於和平用途、研發、生產與使用核能為所有會員國不可被剝奪的權利。”The. Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons”, United Nations,<https://unoda-web.s3-accelerate.amazonaws.com/wp-content/uploads/assets/WMD/Nuclear/p df/NPTEnglish_Text.pdf> 6.

(17) 言，自由選擇以核能做為能源替代政策既是 NPT 所賦予的權利，亦為國家主權表現。同時，發展核能政策在伊朗國內有高度的民意支持，23因此儘管伊朗經過多次政府更替，在核能政策上雖有或溫和或激進的政治手段，歷屆政府始終堅持伊朗有權和平發展核能政策，並拒絕放棄此權利。24. 因應外在威脅 1950 年代，在美國與其他西方國家的協助下，伊朗開始核能政策，並在 1970 年批准 NPT。在當時，伊朗明示有「擁有核子武器」的企圖，但卻因其與美國. 政治大而，在 1979 年伊斯蘭革命後，繼任的伊斯蘭共和國在意識形態上與巴勒維王朝立交好、被西方視為區域代理人的因素，伊朗在當時並未受到譴責或是制裁。然. 大相逕庭，對外開始採取「非東非西」（Neither East Nor West）的外交政策，試. ‧ 國. 學. 圖輸出革命果實，解放被壓迫的第三世界。25這樣的外交政策使得伊朗與原先友. ‧. 好的美國與其盟國關係降至冰點，而原先被支持的核能政策也在此時開始便遭到. y. Nat. 猜忌。就其根本而言，是因為伊朗與原先盟國之間的關係產生變化，從友好轉變. er. io. sit. 成對峙，信任感消失，雙方所關注的利益不再一致，不安全感產生，繼而使伊朗為追求國家安全的核能政策被視為挑戰美國與其盟國的行為；而美國與其盟國的. al. n. v i n 反制行為，更令雙方的互動惡化，更進一步地提高彼此的不安全感。 Ch engchi U. 伊朗的不安全感一方面是來自歷史上被侵略、孤立的受害者經驗；26另一方. 面則是來自於伊朗在區域所受到的外在威脅，可分以下幾點：第一，儘管伊朗境內龐大的什葉派人口，賦予伊朗對什葉派信眾有特別的影響與領導能力，但什葉派在整體穆斯林世界仍為少數派。教義論述上. 高新濤，「伊朗核問題決策的基本路徑與關鍵角色」，西亞非洲，2008 年第 11 期，頁 47。 Seyed Hossein Mousavian, The Iranian Nuclear Crisis: A Memoir (Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2012), p.37. 25 冀開遠，伊朗與伊斯蘭世界關係研究，（北京：時事出版社，2012），頁 7。以及蔣真，「宗教與政治：當代伊朗政治現代化的困惑」，西亞非洲，2012 年第 2 期，頁 122。 26 Jalil Roshandel, “Iran: Foreign-policy strategic thinking in the twenty-first century,” in Thomas Juneau and Sam Razavi eds., Iranian foreign policy since 2001: Alone in The World (Oxon: Routledge, 2013), pp.42-45. 7 23 24.

(18) 與佔據多數的遜尼派不同，並不受以遜尼派為多數的海灣國家歡迎。同時，伊朗在伊斯蘭革命之後所採取的「非東非西」和對外輸出革命的外交政策，27和其反對遜尼派海灣國家的君主制，自然讓海灣國家對伊朗群起攻之，28更讓伊朗覺得自身處境艱困。第二，伊朗與鄰近阿拉伯國家以及以色列的關係惡劣，曾多次發生外交或是武裝衝突。29其中，以以色列相對優異的軍事實力、核子武器威脅與可能的先發制人軍事攻擊，以及沙烏地阿拉伯在政治、經濟與宗教上與伊朗的齟齬，最令伊朗感到不安。. 政治大是任何集體安全的保障。立. 第三，與上述國家比較，伊朗並不是任何區域安全條約的成員，沒有大國或 30. 第四，美國在區域對伊朗的圍堵。美國先後於伊拉克和阿富汗兩地發動的反. ‧ 國. 學. 恐戰爭、大中東民主化以及在中亞地區的軍事基地，在地緣上對伊朗. ‧. 形成左右箝制，令伊朗的國土安全飽受威脅。31. y. Nat. 第五，區域大國多具備核子武器能力，國家安全有核保護傘的保障，而伊朗. er. io. sit. 缺乏此種保障。32此外，最有可能與伊朗發生武裝衝突的美國與以色列皆為擁核國家，對比之下，伊朗的相對權力顯得微不足道，恐懼感. n. al. 更甚。. Ch. engchi. i n U. v. 綜合以上，發展核能政策對伊朗而言，除了符合伊朗對於大國地位的追求、得以自主行使 NPT 所賦予的權力，並讓伊朗在面對國內能源短缺時，得以自給自足之外，與核能政策一脈相承的核子武器製造，足以提供伊朗充足的嚇阻實力，遏止外在威脅進一步的入侵，維持伊朗伊斯蘭政權的完整。. 同註 23。汪波，「海灣地區“什葉派新月帶”興起的宗教政治影響」，阿拉伯世界研究，2009 年第 1 期，頁 71。 29 Thomas Juneau and Sam Razavi, “Introduction: Alone in the world,” in Thomas Juneau and Sam Razavi eds., op. cit., p.1. 30 Ibid. 31 Mansour Salsabili, “Iran and Weapons of Mass Destruction: the Military Dynamics of Nonproliferation,” Geopolitics, History, and International Relations, Vol.6 No.2 (2014), p.28. 32 Ibid. 8 27 28.

(19) (二) 國際社會對伊朗核能政策的看法：存在不確定性 2002 年 12 月，美國商用衛星探測到伊朗境內有未上報的核能設施，引起國際社會譁然，IAEA 開始調查。2003 年 9 月 IAEA 通過決議，要求伊朗透明化所有核能政策的相關活動，並且儘速簽署 NPT 的附加議定書，使 IAEA 能夠對其的所有核能政策有更妥善的監控和突襲檢查的機制。33 2003 年 12 月，伊朗在英、法、德三國的斡旋下簽署 NPT 附加議定書，但伊朗卻在履行 NPT 附加議定書上言詞反覆，也未遵守與 IAEA 之間的保障協定（Safeguards Agreements），並於 2005 年大規模重啟濃縮鈾活動；這些前後不一. 政治大軍用核能的技術一脈相承，兩者僅在濃縮鈾濃度上有差異；加上伊朗未能完整履立. 致的行為，讓國際社會無法確定伊朗發展核能政策的背後意圖。同時，因民用與. 行 IAEA 保障協定、始終拒絕放棄濃縮鈾、大規模投入研發和試射中程飛彈的行. ‧ 國. 學. 為，令 IAEA 認為伊朗有將核能運用在軍事用途的可能性，因此將此事提交安理. ‧. 會。34安理會先後通過第 1696（2006）號、第 1737（2006）號、第 1747（2007）. y. Nat. 號、第 1803（2008）號、第 1835（2008）號、第 1929（2010）號等決議，對伊. er. io. sit. 朗進行不同程度的制裁，督促伊朗與國際合作、暫停核子活動、證明發展核能是為用於和平用途。35根據 2011 年 11 月 IAEA 出版的報告證實，伊朗所進行的核. al. n. v i n 能設施與製造核子武器有絕對相關， Khamenei 先前不斷重 C h 有違最高宗教領袖 engchi U 36. 申的核能政策是為和平用途的言論，37最終導致歐美等國對伊朗施加更進一步針 33 34 35. 同註 2。 Anoushiravan Ehteshami, op. cit., pp.597-599. Paul k Kerr, ”Iran’s Nuclear Program: Tehran’s Compliance with International Obligations,” Library. of Congress, <www.fas.org/sgp/crs/nuke/R40094.pdf >檢閱日期：31/07/2013。 IAEA，「在伊朗伊斯蘭共和國執行與《不擴散核武器條約》有關的保障協定(GOV/2011/65)」， 8 November 2011，頁 8-10。 37 Masoud Kazemzadeh, “Ayatollah Khamenei's Foreign Policy Orientation,” op. cit., p.448.其他新聞可見” Supreme Leader receives Rakhmonov,” The Office of the Supreme Leader, Grand Ayatollah Sayyid Ali Hosseini Khamenei, <http://www.leader.ir/en/content/3495/Supreme-Leader-receives-Rakhmonov>(18 January 2006); “Only US has committed nuclear offence,” The Office of the Supreme Leader, Grand Ayatollah Sayyid Ali Hosseini Khamenei,< http://www.leader.ir/en/content/6676/Only-US-has-committed-nuclear-offence>(17 April 2010); “IRI to respond in kind to any attack,” The Office of the Supreme Leader, Grand Ayatollah Sayyid Ali Hosseini Khamenei, 9 36.

(20) 對石油與金融業等的單邊制裁。國際上希望透過制裁所帶來的石油出口減緩及經濟壓力，迫使伊朗政府放棄進行中的核能政策。國際制裁造成了伊朗貨幣大幅貶值，引起物價飆漲、進口延遲給付，以及國際收支平衡問題。38面對國際制裁所帶來的壓力，伊朗政府以提升利率（2012 年從 12.5%提升至 20%）來對抗通膨及貶值危機。39在石油出口方面，對客源進行分散，來抵擋國際制裁的影響。40在安理會 1929 號決議生效後，根據 IAEA 在 2011 年 9 月的報告，伊朗擁有的離心機反而在 2011 年達到 8800 具的高峰，而相關的核能研究與設施也並未因制裁而減緩。41國際制裁甚至造成. 政治大. 反效果，激起伊朗的民族尊嚴，令當時伊朗國內掌權的強硬保守派更有執行核能 42. 政策的正當性。. 立. 儘管伊朗一度扛住國際制裁的壓力，但在 2010 年 11 月當美國與歐盟先後對. ‧ 國. 學. 伊朗進行石油禁運後，伊朗經歷更嚴重的石油出口衰退、貨幣貶值、通貨膨脹以. 44. ‧. 及物價上漲。43持續的國際景氣低迷與伊朗本身的社經結構和錯誤的民粹政策，. y. Nat. 更令伊朗的經濟表現進一步惡化。在石油出口大幅減少造成政府財政收入銳減、. er. io. sit. 國內失業率飆升民怨四起的情況，伊朗最終在最高宗教領袖 Khamenei 的授權下，與國際社會妥協其核能政策，與 P5+1 於 2015 年敲定 JCPOA 最終協議。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. <http://www.leader.ir/en/content/9276/Leader:-IRI-to-respond-in-kind-to-any-attack>(20 May 2012); “The Leader’s sermons in the Eid al-Fitr congregational prayers at Tehran’s Imam Khomeini Mosalla,” The Office of the Supreme Leader, Grand Ayatollah Sayyid Ali Hosseini Khamenei, <http://www.leader.ir/en/speech/13450/The-Leader%E2%80%99s-sermons-in-the-Eid-al-Fitr-congrega tional-prayers-at-Tehran%E2%80%99s-Imam-Khomeini-Mosalla >(18 July 2015) 38 趙建明，「制裁、反制裁的博奕與伊朗的核發展態勢」，外交評論，2012 年第 2 期，頁 82-83。 39 “In Reversal, Iran Allows Interest Rates to Increase,” The New York Times, <http://www.nytimes.com/2012/01/26/world/middleeast/iran-currency-freefall-forces-president-to-allo w-rise-in-interest-rates.html>(25 January 2012) 40 同前註，頁 83-85。 41 IAEA，「在伊朗伊斯蘭共和國執行與《不擴散核武器條約》有關的保障協定(GOV/2011/54)」， 2 September 2011，頁 3。 42 Seyed Hossein Mousavian, op. cit., p.21. 43 Ibid., p.19. 44 Anoushiravan Ehteshami, “Domestic politics and foreign policy in contemporary Iran” in Anoushiravan Ehteshami, and Reza Molavi, eds., Iran and the international system, (New York: Routledge.2012), p.124. 10.

(21) 二、伊朗的政治權力結構. 立. 政治大. 圖一-1 伊朗中央權力結構圖. ‧ 國. 學. 資料來源: “Guide: How Iran is ruled,” BBC,. ‧. <http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_east/8051750.stm>(09062009). y. Nat. 圖一-1 為伊朗中央權力結構圖，左半部陳列的為可直接民選機構，分別是總. er. io. sit. 統（每四年一任，得連任乙次，為最高行政首長）、議會（每四年一任，任命總統所提名的內閣）與專家會議（由教士組成，得指派、任命與解職最高宗教領袖，. al. n. 45. 每八年一任）。. Ch. engchi. i n U. v. 在非民選部分，則有最高宗教領袖（Supreme Leader）、武裝部隊、Head of Judiciary（最高司法機構首長）、Expediency Council（裁定議會與 Guardian Council 之間的立法爭議）以及 Guardian Council（篩選各候選人資格、確保政府法令合乎伊斯蘭律法精神的機構，總共十二名，其中六名由最高宗教領袖指派，剩餘六名由 Head of Judiciary 提名，議會任命）。依憲法規定，最高宗教領袖對於非民選機構具有指派或是任命負責人的權力；而對民選機構，最高宗教領袖基於其超越行政、立法與司法的權限，亦握有政策. Luciano Zaccara, “The 2009 Iranian presidential elections in comparative perspective” in Anoushiravan Ehteshami, and Reza Molavi, eds., op. cit., pp.193-194. 11 45.

(22) 的最終決定權。因此，最高宗教領袖無疑是伊朗政治系統運作的中心。46 就伊朗憲法與實際政治運作來看，最高宗教領袖掌握了核能政策的走向。在以下篇幅，本文將討論伊朗政治權力的核心——最高宗教領袖如何透過與其相關的權力單位，影響伊朗的許多政策，並且討論這個機制在 2009 年總統大選後，所面對的挑戰。. (一) 最高宗教領袖的職權與角色伊朗伊斯蘭共和國是基於伊斯蘭律法（Sharia），於 1979 年伊斯蘭革命後，. 政治大是最為重要的利益團體，日後更成為伊朗伊斯蘭共和國的核心，並且依據什葉派立. 由教法學家（Faqih）所統治的政教合一新政權。47而從革命之初，伊斯蘭教士便. 的宗教階級，依次佔據整個政權垂直與水平的權力層面。而人數約在 200 名左右. ‧ 國. 學. 的 ayatollah 更是核心中的核心，主導整個國家的政策發展。48. ‧. 在伊朗伊斯蘭共和國成立之初，憲法便賦予最高宗教領袖許多政治上的權力；. y. Nat. 同時，因為革命時期，Khomeini 長期主導所有決策，49和隨之而來的兩伊戰爭令. er. io. sit. 國家進入緊急狀況，如此的歷史背景，令 Khomeini 在政治上的權力運作遠遠超過憲法所定的範圍。50在 Khomeini 逝世後，為解決日後的權力分配、與權力行. al. v i n 伊朗於 1989 年進行修憲，更明確地規範最高宗教領袖的權力行使 Ch engchi U n. 51. 使制度化，. 範圍以及政府的運作制度。但如同 Khomeini 時期的狀況，由於最高宗教領袖是. 伊朗政教合一與教士寡頭統治中的核心，對國家總體政策和最為權力集中的安全、軍事、外交與法律等政策大權在握；且繼任的 Khamenei 所處的保守派，在伊斯蘭政權成立後長期把持朝政，導致 Khamenei 雖未具備如同 Khomeini 的領袖魅. 46. Ibid., p.192. 蔣真，「宗教與政治：當代伊朗政治現代化的困惑」，西亞非洲，2012 年第 2 期，頁 118。 48 Anoushirvan Ehteshami, After Khomeini The Iranian Second Republic, p.47. 49 Asghar Schirazi, The constitution of Iran: politics and the state in the Islamic Republic, (New York: I.B. Tauris Publishers, 1997), p.61. Translaed by John O’Kane. 50 Ibid., p.24. 51 Ibid., p.2. 12 47.

(23) 力，但其地位與權力卻始高於作為行政首長的總統，是國家實際上的統治者。52 有關於最高宗教領袖的角色與職權，學者 Anoushirvan Ehteshami 認為可以整理為以下十點： 1. 三軍統帥。 2. 決定國家總政策，並與 Expediency Council 協商。 3. 監督總體政策的執行。 4. 安排公投。 5. 對外宣戰、媾和與動員軍隊。. 政治大 (1) 六名 Guardian Council 的成員。（總共十二名，其中六名由最高宗教領袖立. 6. 任命與免職：. 指派，剩餘六名由 Head of Judiciary 提名，議會任命）. ‧ 國. 學. (2) Head of Judiciary。. ‧. (3) 官方電台與電視網絡的負責人。. y. Nat. (4) 武裝力量的主要負責人。. er. io. sit. (5) 革命衛隊的統帥。 (6) 軍事與安全的統帥。. n. al. Ch. 7. 調和行政、立法與司法之間的關係。. engchi. i n U. v. 8. 透過 Expediency Council 處理無法由政府行政、立法與司法機構解決的問題。 9. 大選後任命總統。53 10. 在最高法院或是議會裁定總統瀆職後，彈劾總統。 Masoud Kazemzadeh, “Hassan Rouhani's Election and Its Consequences for American Foreign Policy,” American Foreign Policy Interests, Vol. 36 No. 2 (2014), pp.128-129. 53 根據伊朗憲法規定，總統是最高宗教領袖下的第一人，為行政首長。然而，除了受到民意機關監督，總統在行使職權上還受到最高宗教領袖的制約。舉例而言，根據伊朗憲法第 133-137 條以及第 87 條規定，總統有權提名內閣，議會有權任命之；然而在實際運作上，總統在提名的人選的過程，需要與最高宗教領袖協商。此外，總統在外交、安全與防禦的職權與最高宗教領袖重疊，但最終決定權在後者手中，而軍隊效忠的對象也是後者，因此，總統在實際上所掌握的權力並不如憲法所規定的程度。更多資料可參考：伊朗伊斯蘭共和國憲法、Anoushirvan Ehteshami, After Khomeini The Iranian Second Republic, op. cit., p.51; Luciano Zaccara, op.cit., pp.183-184.;Peter Jones “Succession and the Supreme Leader in Iran,” Survival, Vol.53 No.6(2011), pp.106-107.;Masoud Kazemzadeh, “Hassan Rouhani's Election and Its Consequences for American Foreign Policy,”op. cit., p.128. 13 52.

(24) 而透過最高宗教領袖辦公室、54星期五祈禱會、中央機關與各省分中的最高宗教領袖代表以及軍權，55最高宗教領袖得以掌握國內外的最新情資，並確保政策的落實。此外，最高宗教領袖也透過制度以外的非正式權力，來運作並維持他的權力。政治與經濟上的侍從主義、佃租關係、教士之間的同窗情誼與姻親關係，都讓最高宗教領袖的影響力得以滲透到伊朗的各個層面；而制度與非正式權力的交錯運作下，更讓政府中央的決策過程充滿了不透明性，無從得知其真實的決策過程。56 儘管最高宗教領袖 Khamenei 有至高無上的權力，但為了維持權力運作和平. 政治大國內政治權力的平衡也是最高宗教領袖合法性與權力的基礎。立. 衡國內各政治派系的角力，最高宗教領袖也必須時時扮演平衡者的角色，而維持 57. ‧ 國. 學. (二) 2009 年總統大選後伊朗權力機制所面對的挑戰. ‧. 阿赫瑪迪內賈德（Mahmoud Ahmadinejad，以下簡稱 Ahmadinejad）在 2009. y. Nat. 年的總統大選連任勝選後，以改革派與務實派為大宗的反對勢力認為大選過程嚴. er. io. sit. 重舞弊、缺乏透明公正，因此拒絕接受大選結果，58民眾開始和平示威。而後，反對勢力與政府軍警發生肢體流血衝突，最後演變成全國性的反政府示威遊行，. n. al. Ch. 是為「綠色運動」（Green Movement）。. 59. engchi. i n U. v. 「綠色運動」顯示著長期以來橫亙在伊朗權力機制中，主要政治派系：保守派、務實派與改革派對於國家路線的歧見，以及對政府無法有效解決經濟和社會. 最高宗教領袖辦公室的功能在於: 每天傳遞國內外的情報與消息、安排外界與最高宗教領袖的會面與會議等。同時，私人辦公室內設有四位顧問，兩名來自軍方，兩名為教士，而軍方與教士集團的支持是最高宗教領袖以及整個伊朗伊斯蘭政權的權力基礎。 55 Anoushirvan Ehteshami, After Khomeini The Iranian Second Republic, pp.50-51. 56 Clifton W. Sherrill, “After Khamenei: Who Will Succeed Iran's Supreme Leader?,” Orbis, Vol.55 No.4(2011), p.634. 57 Peter Jones, “Learning to Live with A Nuclear Iran,” op. cit., p.201. 58 Ibid., p.202. 59 Pejman Abdolmohammadi & Giampiero Cama, “Iran as a Peculiar Hybrid Regime: Structure and Dynamics of the Islamic Republic,” British Journal of Middle Eastern Studies, Vol.42 No.4(2015), pp.572-573. 14 54.

(25) 議題的民怨。60「綠色運動」後，總統的合法性以及最高宗教領袖 Khamenei 的政策決定，更多的被民眾放在放大鏡下被檢視，改變了原先政府與民眾的關係，民眾對政府的決定不再照單全收；而在面對民眾的反對與質疑時，政府也無法繼續以壓迫的方式令異議禁聲，若採用過往的方式處理，只會造成民眾的反彈。61 整體而言，「綠色運動」為伊朗政府所帶來的是民眾對政府的不信任加劇，更多政治派系之間的衝突，以及加深總統 Ahmadinejad 與最高宗教領袖 Khamenei 之間的分歧。儘管伊朗當局曾將國內的騷動歸咎於外國勢力的操弄，並採取更激進的核能與對外政策，試圖轉移國內焦點，但卻因此受到更嚴厲的國際制裁，並. 政治大交政策與最高宗教領袖合法性產生不信任。立. 為伊朗帶來更嚴重的經濟衰退，這反而更讓民眾對由最高宗教領袖拍板定案的外 62. 伊朗在內外交迫的情況下，進行 2013 年的總統大選，最終由魯哈尼（Hassan. ‧ 國. 學. Rouhani，以下簡稱 Rouhani）當選新任總統。在最高宗教領袖 Khamenei 決心就. ‧. 核能政策改善與國際社會的關係之際，Rouhani 溫和務實的政治取向、與最高宗. y. Nat. 教領袖 Khamenei 私交甚篤，以及豐富的政治經驗――特別是他專精於伊朗的外. er. io. sit. 交與核能政策，曾長期擔任最高宗教領袖 Khamenei 在國家安全會議的代表、拉夫桑賈尼（Akbar Hashemi Rafsanjani，以下簡稱 Rafsanjani）與哈塔米（Mohammad. al. n. v i n Khatami，以下簡稱 Khatami）兩位總統的安全顧問，都讓 Rouhani 的當選成為 Ch engchi U 63. 一個多數人可以接受的選項。64. 相較於 2009 年總統大選後的政局混亂，2013 年的總統大選可說是一個相當和平的局面。在最高宗教領袖的催促下，Rouhani 獲得國內高度支持；而民眾願. 60. Ibid., p.573.儘管「綠色運動」是改革派與保守派之間一次激烈的衝突，但在過程中甚至有民眾舉出「自由、獨立、伊朗共和國」（原文為 Esteqlal, Azadi, Jomhuri-ye Irani）的標語，否決了當前政權的伊斯蘭合法性。 61 Anoushiravan Ehteshami, “Domestic politics and foreign policy in contemporary Iran” in Anoushiravan Ehteshami, and Reza Molavi, eds., op. cit, pp.127-128. 62 Masoud Kazemzadeh, “Hassan Rouhani's Election and Its Consequences for American Foreign Policy,” op. cit., p.130. 63 Ibid., p.132. 64 Pejman Abdolmohammadi & Giampiero Cama, op.cit., p.573. 15.

(26) 意參與選舉的行為，也稍稍挽回了政權的合法性。65然而，在國際制裁仍未解除，伊朗的經濟表現仍然不佳，民眾日常生活大受影響的情況下，Rouhani 與最高宗教領袖在選後所面對的難題是如何重建國際社會對伊朗的信任，以及如何修復民眾對政權的信賴。. 第四節. 研究設計. 一、研究方法本文所採取的研究方法為歷史文獻分析法。歷史文獻分析法是指透過過去的文獻，從中了解事件的背景，並加以客觀分析。本文將分析過去對於伊朗最高宗. 政治大. 教領袖與伊朗核能政策之間關係的書籍、期刊、官方及非官方文獻，並著重分析. 立. 在 2009 年總統大選後到 2015 年 JCPOA 最終協議敲定這段時間，以預測此議題. ‧ 國. 學. 在未來的可能發展。. ‧. 二、研究途徑. y. Nat. er. io. sit. 研究途徑是指研究者對於研究對象的研究，是從何處開始進行觀察、歸納以及分析。本文的研究途徑，著重於 John D. Singer 的三層次分析，以「個人―. al. v i n 來分析伊朗核能政策是如何成形，同時會著眼「個人」 Ch engchi U. n. 國內政治―國際政治」. 66. 層次，即伊朗最高宗教領袖在此一政策上的關鍵角色。. 三、研究限制以本文研究主題而言，國內尚未有足夠的相關文獻可供使用，因此本文以英文文獻作為主要參考資料。然而，以英文文獻作為主要參考資料，將面對論述立場偏頗的問題，在這方面，儘管筆者不諳波斯文，但本文將利用英文版的伊朗官 65. Ibid., p.574. 有關三層次分析可參考 John D. Singer, “International Conflict: Three Levels of Analysis,” World Politics, Vol.12 No.3(1960), pp. 453-461;以及宋學文，「層次分析對國際關係研究的重要性及模型建構」，問題與研究，第 47 卷，第 4 期(民國 97 年 12 月)，頁 167-199。 16 66.

(27) 方文獻以及相關非官方文獻，透過兩相比對，探討伊朗最高宗教領袖與伊朗核能政策在 2009 年到 2015 年這段期間的關聯性。同時，因為伊朗官方文獻的透明度與可信度有待商榷，又因核能政策對伊朗來說至關重大，非經手人不能窺得全貌，這也是本文在研究上的一大限制。. 四、研究範圍本文將以著重於伊朗本身的對核能政策的看法與圍繞核能政策產出的權力單位－－意即最高宗教領袖與其周圍的權力單位－－作為研究範圍。在時間範圍. 政治大. 方面，將以 2009 年總統大選到 2015 年 JCPOA 達成最終協議這段期間，為研究. 立. 的核心。. ‧ 國. 學. 第五節. 章節安排. ‧. 本文將分為五章，第一章為緒論，先說明研究動機與目的，並透過文獻回顧，. y. Nat. sit. 就伊朗最高宗教領袖與核能政策的演變關係做初步的分析，同時也設定研究方法、. n. al. er. io. 研究途徑、研究限制、研究範圍與章節安排，對本文作概況介紹。. i n U. v. 第二章將以 1950 年代美國資助巴勒維王朝發展核能政策作為出發點，檢視. Ch. engchi. 伊朗核能政策的起源與發展歷程，並分析伊朗本身如何解釋其核能政策，證實核能政策絕非只是單純的國內能源政策，而是一個涉及伊朗民族尊嚴，並具有高度外交與安全性的複雜政策。延續在第二章中所證明的核能政策的複雜性，第三章將探討伊朗最高宗教領袖與核能政策的關聯性。第三章將從伊朗憲法分析最高宗教領袖在伊朗政治中的權力，以及其在實際運作上的狀態；同時檢視最高宗教領袖在核能政策上的考量是否除了其個人因素之外，需要與政治派系妥協。在第四章部分，將套用三層次分析與第三章的分析成果，來探討自 2009 年總統大選後到 2015 年與 P5+1 談定 JCPOA 這段時間，「個人―國內政治―國際 17.

(28) 政治」是如何影響伊朗核能政策。在這段期間，伊朗所經歷的 2009 年弊端叢生的總統大選與前所未有的國際經濟制裁，嚴重影響伊朗的政治、經濟生活以及社會氛圍，令民眾對政府的信任度下降，影響了政權的合法性。在面對經濟表現慘澹，並造成政權穩定度下降的情況，最高宗教領袖為了維繫政權，於是暫時放棄意識形態的對抗，採取務實姿態，與國際和解。第五章為結論，總結前述各章的論點，並強調伊朗最高宗教領袖在核能政策上的最終決定權，然而這樣的權力卻也受到其身旁權力團體與國際壓力的限制。儘管接受 JCPOA 顯示著最高宗教領袖對於核能政策的暫時讓步，但本文認為，. 政治大因此，一旦伊朗恢復經濟實力，在 JCPOA 中並未完全銷毀相關核能原料與設施立. 這只是伊朗外交政策上，在面對重大危害政權存續危機時，一貫採取的務實態度。. 將會再次快速啟動，重新為伊朗所追求的大國意識、能源替代與國家政策自主性. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 服務。. Ch. engchi. i n U. 圖一-2 章節安排資料來源：筆者自行繪製 18. v.

(29) 第二章伊朗的核能政策：發展歷程與意義伊朗的核能政策以 1950 年代為濫觴，迄今已有 60 年以上的發展歷史。在第一章提及，促成伊朗發展核能政策的因素，不外乎是本身的大國意識、對經濟與能源結構多元化的需求、國家發展政策的自主性以及因應外在威脅；此外，國際社會與伊朗在核能政策上的互動，對於此議題亦有顯著的影響力。在本章，筆者將伊朗核能發展歷程劃分為：巴勒維王朝時期、革命初期，以及核能政策成為國際爭議；並以每十年作為分割，透過當時的國內與國際環境，對伊朗核能政策在不同時間點的進展，進行分析。而後，筆者將從安全、經濟與大國意識，這三個. 政治大. 交互影響伊朗核能政策的因素，來解釋核能政策對伊朗的意義為何。. 立. 巴勒維王朝時期的核能政策發展. 一、美國協助，初試啼聲：1950 年到 1959 年. ‧. ‧ 國. 學. 第一節. y. Nat. 綜觀伊朗的近代歷史，可以發現因為戰略位置的重要性與豐富的天然能源，. er. io. sit. 使得伊朗成為列強角力的戰場。被外力宰制的經驗，造成了伊朗的不安全感與受害者心理，並且加強伊朗對於自力救濟與權力的渴望，而這也是促成伊朗核能政. al. n. v i n 策發展的重要因素之一。此外，巴勒維國王 Mohammad Reza Shah 個人對於恢 Ch engchi U 1. 復伊朗威望以及對大國地位的追求，也是最初開啟伊朗核能政策的一個契機。2. 在冷戰背景下，伊朗是美國在中東區域的堅強反共盟友之一，雙方在政經安全等方面合作，互利共生。1956 年起，伊朗開始與美國洽談核能合作事宜，並於隔年達成共識；同時，美國判定伊朗的政治情勢充分穩定3後，便將當時由中部公約組織(Central Treaty Organization)主持的核能訓練中心，從伊拉克首都巴格. 1. David Patrikarakos, Nuclear Iran: The Birth of An Atomic State, (New York:I.B Tauris& Co Ltd.2012), p.13. 2 Saira Khan, Iran and Nuclear Weapons: Protracted Conflict and Proliferation, (Oxon: Routledge. 2010), p.47. 3 1953 年，因不滿當時民選總理 Mohammad Mosaddegh 進行石油國有化，侵害英美利益，英美兩國於是聯手介入伊朗內政，發動政變，迫使 Mohammad Mosaddegh 下台。 19.

(30) 達遷至伊朗首都德黑蘭，並宣布與伊朗進行雙邊合作，和平發展核能。4美伊的民用原子能合作條約，明定伊朗須承諾不追求發展核子武器，但可以在和平使用核能的目的下進行相關研究，而美國相對應會提供技術上的援助，並提供研究所需的濃縮鈾份量。5在此時期，伊朗的核能政策在美國協助下，漸有雛型；並以美國提供的輕水反應爐 Tehran Research Reactor 和濃縮鈾，著手生產醫療上使用的人工放射性同位素以及鈽，6為未來的核能政策鋪路。. 二、步上正軌：1960 年到 1969 年. 政治大經驗與研究人員，伊朗的核能政策並無顯著進展。直到伊朗核能之父 Akbar 立 1960 年代前期，儘管在科技上有美國的援助，但因本身缺乏相關的設備、. ‧ 國. 學. Etemad 加入，運用其在核能物理上的所學與實務，與美國合作培訓伊朗首批的核能技術人才，美國所提供的輕水反應爐 Tehran Research Reactor 才得以在 1967. ‧. 年正式啟用，為伊朗開始全面進行核能技術的研究。7同時，在 Akbar Etemad 主. sit. y. Nat. 持下，伊朗的核能政策開始由政府培育的核能技術人才與官僚來運作。8輕水反. al. n. 成員國，並於兩年後批准。. er. io. 應爐 Tehran Research Reactor 啟用後的隔年，伊朗成為 NPT 開放簽署後的第一批. Ch. engchi. i n U. v. 1960 年到 1969 年間，美國根據民用原子能合作條約揭櫫的義務，提供伊朗在發展核能上的相關援助，包含硬體設施，原料以及技術人員的教育培訓。但因國際情勢的變遷、日益沉重的對外援助負擔以及國內政黨輪替而導致的政策變遷，美國開始就伊朗國內的人權議題表示關切。因應美國的壓力，伊朗於 1963 年進行白色革命，利用鉅額的石油收益，對經濟社會進行現代化改革；在巴勒維國王 4. David Patrikarakos, op. cit., p.15. Ibid.;”UNITED STATES OF AMERICA and Iran Agreement for co-operation concerning civil uses of atomic energy”, United Nations Treaty Collection, <https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%20688/volume-688-I-4898-English.pdf> Retrieved : 02/11/2016. 6 Seyed Hossein Mousavian, The Iranian Nuclear Crisis: A Memoir (Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2012), pp.40-41. 7 Ibid., pp. 41-42. 8 David Patrikarakos, op. cit., p.18. 20 5.

(31) 眼中，核能象徵著先進的科學與技術，若能在這一波現代化改革當中，同時取得核能政策的成功，那將更加鞏固巴勒維王朝對伊朗統治，並令伊朗躋身先進國家行列。9 藉由與伊朗的民用原子能合作，美國獲得相對應的經濟利益和對伊朗核能政策的話語權與對美國的依賴；更甚者，因身陷越戰和經濟赤字，美國在無力顧及英國撤出區域後的權力真空之下，示意伊朗成為區域警察，維繫區域穩定。伊朗為滿足成為區域警察應有的能力，大幅向美國購買先進軍備，這也與美國和伊朗在民用原子能合作上的利益往來如出一轍。10. 三、. 政治大蓬勃發展，止於革命：1970 年到 1979 年立. ‧ 國. 學. 伊朗的核能政策，除了為巴勒維國王追求的大國威望效力之外，對巴勒維國王而言，更有經濟上的考量。儘管豐富的石油與天然氣儲量為伊朗帶來可觀的. ‧. 國家財政收入，然而，不管在經濟上或是能源上仰賴單一產品，對國家的經濟與. sit. y. Nat. 能源安全，都具有相當高的風險。而在 1970 年代，各國紛紛發展相對廉潔的核. al. er. io. 能發電，替代能源的產生和更多新油田的發現，都讓伊朗的石油出口市場上面臨. v. n. 潛在的競爭者。11因此，以核能政策來進行經濟與能源的多元化，對伊朗來說是. Ch. engchi. i n U. 相當合適的選項。同時，若核能政策發展順利，將帶給伊朗足夠的電力，提升國民生活水平，也是伊朗科技進步與社會現代化的象徵。12 1973年贖罪日戰爭爆發，隨後石油輸出組國家組織 (Organization of the Petroleum Exporting Countries)因美國在戰爭中對以色列援助，宣布全球禁運，令全球油價瞬間飆漲，是為第一次石油危機。油價飆漲後，對伊朗最立即且顯著的影響便是賺取大量外匯，國家財政充盈，有足夠的資金來支付核能政策所需的支出：諸如1974年設置管轄伊朗民用核能科技與國際核能協作的Atomic Energy David Patrikarakos, op. cit., p.19 以及 pp.32-34. Ibid., p.49; Seyed Hossein Mousavian, op. cit., p.45. 11 David Patrikarakos, op. cit., p.26. 12 Ibid., p.24. 21 9. 10.

(32) Organization of Iran（以下簡稱AEOI）、13與美國、英國、加拿大、西德、法國、南非、納米比亞的核能商業採購協定等。14 伊朗對核能項目進行鉅額投資的終極目標在於：能在未來的20年內為伊朗提供23,000 MW的電力、具備完整核燃料循環的能力與所需的一切設施。15然而，伊朗欲取得獨立完成核燃料循環能力的目的，令一向支持其核能政策發展的美國，開始懷疑伊朗的核能政策是否存在發展核子武器的意圖；因為核燃料循環中的鈾濃縮和核廢料處理階段，分別是製造鈾彈與鈽彈的途徑。 1974年，時值印度進行首次的和平試爆，伊朗的鄰近區域存在核子武器擴散. 政治大多小型國家開始發展核子武器，那伊朗可能需要重新考量相關政策。」立. 的風險；而於隔年The The New York Times的訪問中，巴勒維國王回應：「若有許 16. 國際情. 勢與伊朗的回應，都讓美國對伊朗的核燃料循環有所保留。儘管伊朗在核能電廠. ‧ 國. 學. 的設置上選擇的是輕水反應爐17，也未著重濃縮鈾的發展，但在美國的有所懷疑. ‧. 下，雙方核能合作延遲進行；同時，也以此要求伊朗加入IAEA Comprehensive. y. Nat. Safeguard Agreement，並讓美國介入核廢料的再處理過程，以確保伊朗對核能的. er. io. sit. 和平使用。對此，伊朗則強調，發展自主的濃縮鈾與完整的核燃料循環是NPT賦予伊朗不可剝奪的權利；18同時，因美國延長談判，伊朗得以與西德、法國進行. al. n. v i n 核能合作，不再單單仰仗美國。 C h由於伊朗對核燃料循環能力的追求和美國的攔 engchi U 19. 到 1976 年，AEOI 的預算為伊朗全國公營事業的第二高，僅次於伊朗石油公司。 Seyed Hossein Mousavian, op. cit., p.43. 15 Saira Khan, op. cit., p.48. 16 對於巴勒維國王而言，核子武器除了帶來嚇阻效力，提升伊朗的安全保障之外，更重要的是，在當時的時空背景下，擁有核子武器代表著擁有先進的核能技術以及武力，可以提升伊朗的國際威望，並增加伊朗在區域和國際上的話語權。而從伊朗核能之父 Akbar Etemad 在 2008 年的訪談中，Etemad 亦認同若伊朗仍在巴勒維國王的統治下，在印度、巴勒斯坦和以色列皆擁有核子武器的狀態下，巴勒維國王亦會進行核子武器政策。詳情可參考”U.S. Embassy Paris Cable 15305 to Department of State,” 24 June 1974, <http://nsarchive.gwu.edu/nukevault/ebb268/doc01a.pdf>; Abbas Milani, “The Shah’s Atomic Dream,” Foreign Policy, <http://foreignpolicy.com/2010/12/29/the-shahs-atomic-dreams/> (29122010); Maziar Bahari, “The Sha’s Plan Was to Build Bombs,” New Statesman, <http://www.newstatesman.com/asia/2008/09/iran-nuclear-shah-west> (11092008) 17 輕水反應爐的使用過程會產生鈽彈所需的鈽，但伊朗在當時並未擁有相關的生產或飛彈技術。 18 David Patrikarakos, op. cit., p.76. 19 Ibid., p.74. 22 13 14.

(33) 阻，美伊兩國的關係在1970年代後期相對不是那麼融洽，20但雙方最終在1978年就再處理廠問題達成共識，也促成雙方民用核能合作協定的簽署。21 1979年伊斯蘭革命爆發，推翻巴勒維王朝的統治。原先在巴勒維王朝時期，被領導階層投以高度期待的核能政策，遭Khomeini反對。究其根本有以下幾點：第一，核能政策是前任統治者巴勒維國王的重點發展政策，是一種西方毒害 (westoxification)，以反王室和反西方為革命意識形態的最高宗教領袖 Khomeini自然不願繼承之；22 第二，核能政策背後有西方國家的支持與參與，伊朗相對而言在核能政策上. 政治大. 的自主性不高，對最高宗教領袖Khomeini而言，是西方殖民者宰制伊朗的一種形式；. 23. 立. 第三，核能政策的花費過高，而長期下來未能達成發電的目標，視為一種國. ‧ 國. 學. 家財政的浪費；. ‧. 第四，伊斯蘭革命後，多數AEOI和外國技術人員離開伊朗，在沒有足夠專. y. Nat. 業技術人員的狀況下，繼續核能政策存在高度風險。. er. io. sit. 基於以上幾個原因，在伊斯蘭革命後，大部分的核能活動呈現停擺狀態，原先與西方所簽訂的契約也宣告終止，AEOI的主要任務也轉為在自力更生的前提. n. al. Ch. 下，加強對核能知識的了解。. 20. 24. engchi. i n U. v. Seyed Hossein Mousavian, op. cit., p.51. 陳慕璇，「國際核不擴散與伊朗核問題分析：聯合國、國際原子能總署與 P5+1」，國立政治大學外交學系碩士論文（2013 年），頁 30。 22 Saira Khan, op. cit., p.12. 23 Ibid. 24 David Patrikarakos, op. cit., p.97. 23 21.

(34) 第二節. 革命前期的核能政策發展. 一、兩伊戰爭延宕：1980 年到 1989 年在 1980 年代前期，伊朗的核能政策因意識形態和兩伊戰爭的緣故延宕，在伊斯蘭教法學家統治下的伊朗，之所以願意繼續前政府的核能政策，原因有二：第一，提供兩伊戰爭中的能源短缺；25 第二，在國際孤立下，以核能政策自救，維繫國家生存。26 伊斯蘭革命後， Khomeini「非東非西」的意識型態與外交政策，27使得伊. 政治大. 朗與原先友好的美國與其盟國關係急速惡化，在兩伊戰爭中更凸顯伊朗被國際社. 立. 會孤立的現象。西方國家暗中為伊拉克提供戰爭軍備、安理會從未譴責伊拉克侵. ‧ 國. 學. 犯伊朗領土主權及使用化學武器攻擊的非法行為，加深了伊朗孤立無援的受害者心理，伊朗由此體會自己身處在一個不公義的國際體系，唯有自力救濟，才能擺. ‧. 脫受害者的命運，28這也為伊朗的核能政策在伊斯蘭革命後，注入新的動力，改. y. Nat. sit. 變領導階層原先對核能政策置之不理的做法。29. n. al. er. io. 伊朗試圖透過處理前政府與西方國家的未完成合約，來換取外力對其核能政. i n U. v. 策支持；但在美國壓力下，西德與 IAEA 的援助無疾而終。30伊朗的合作對象因. Ch. engchi. 此轉向其他國家，巴基斯坦、中國大陸、蘇聯、阿根廷、西班牙、印度皆為伊朗的供應方，但成效都不明顯。31此外，為了加強對伊拉克的作戰能力，伊朗也從中國大陸、利比亞、蘇聯、北韓引進飛彈技術。32然而，因伊拉克頻繁的轟炸， Monika Chansoria, “Iranian Nuclear Policy: A Historical Review,” in Anwar Alam ed., Iran and Post- 9/11 World Order: Reflections on Iranian Nuclear Programme (New Delhi: New Century Publications, 2009), p. 9. 26 劉慧，「民族身分認同對伊朗核政策的影響」，阿拉伯世界研究，2011 年第 4 期，頁 36。 27 冀開遠，伊朗與伊斯蘭世界關係研究，（北京：時事出版社，2012），頁 7。以及蔣真，「宗教與政治：當代伊朗政治現代化的困惑」，西亞非洲，2012 年第 2 期，頁 122。。 28 David Patrikarakos, op. cit., p.111. 29 Ibid., pp.120-121. 30 Ibid., p.104; p.107. 31 IAEA，在伊朗伊斯蘭共和國執行與《不擴散核武器條約》有關的保障協定(GOV/2007/58)，15 November 2007，頁 2。 32 Saira Khan, op. cit., p.50-51. 24 25.

(35) Bushehr 核電廠受到嚴重損害，故在戰爭前期伊朗對核電廠的建設不多。 1980 年代中期，伊朗在中國大陸協助下啟用 Isfahan 的核能研究中心，取得濃縮鈾的相關技術；33同時，透過巴基斯坦的 Khan network，伊朗在鈾濃縮上獲得 P-1 離心機的技術，並與巴基斯坦簽訂人員培訓的協定。34此外，阿根廷也在 1987 年到 1988 年間與伊朗合作，提供伊朗所需的低度濃縮鈾。35南非、北韓與西德亦是伊朗的合作對象。361987 年，伊朗亦開始在 Moallem Kalayeh 設置由革命衛隊監管的可生產、研究分裂物質的核能研究中心。37此外，伊朗亦在多年探勘後，在 Yazd 省發現鈾礦。38在此期間，伊朗也開始呼籲滯留海外的核能技術. 政治大 1980 年代晚期，兩伊戰爭結束，伊朗在此時也面臨革命之父、最高宗立. 人員返國服務，為核能政策在未來的自主發展開啟先聲。39. 教領袖 Khomeini 的離世，對領導階層所帶來的變動。Khomeini 逝世後，由總統. ‧ 國. 學. Khamenei 接任最高宗教領袖，前議會主席 Rafsanjani 則擔任總統一職。Khamenei. ‧. 與 Rafsanjani 曾在長達八年的兩伊戰爭中擔任要職，一同經歷過伊拉克對伊朗軍. y. Nat. 民使用化學武器的慘烈死傷，以及國際社會的冷漠，Khamenei 與 Rafsanjani 由. er. io. sit. 此察覺到伊朗必須建構戰略與嚇阻能力的重要性；40而在戰後重建工作部分，為因應電力短缺與持續增加的人口所帶來的能源需求，核能政策凸顯了它對國家發. al. n. 41. 展的重要性。. Ch. engchi. i n U. v. 在 1980 年到 1989 年這段期間，可以看到兩伊戰爭對伊朗的影響，使得伊朗在核能政策上的決策有極大的轉變，從起初在意識形態上的反對到因現實需要——因應非傳統武器的威脅以及戰後重建——而接納。42這也與在 Khomeini 逝世後，接掌伊朗權力核心的 Khamenei 和 Rafsanjani 對於國家政策的彈性與務 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42. 同註 31。 Seyed Hossein Mousavian, op. cit., p.5 Ibid., p.54. Saira Khan, op. cit., p.56. Ibid. Seyed Hossein Mousavian, op. cit., p.53. David Patrikarakos, op. cit. p.112. Saira Khan, op. cit., p.54. David Patrikarakos, op. cit., p.112. Saira Khan, op. cit., p.55. 25.

(36) 實態度有關，影響核能政策的走向。. 二、戰後重建：1990 年到 1999 年在 1990 年到 1991 年之間的第二次波灣戰爭令美國的兵力常駐，因此減輕了伊朗再次直面伊拉克傳統與非傳統武器的壓力，但美國的陳兵在側卻成為伊朗的另外一個安全威脅。在應對上，伊朗選擇從北韓引進飛彈技術，並在 1998 年試射成功射程足以涵蓋伊拉克與以色列的中程飛彈 Shehab 3；43同時，伊朗的核能政策，亦延續在上個十年中與巴基斯坦，中國大陸，俄羅斯的合作基礎。. 政治大基斯坦取得 P2 離心機的設計圖，對離心機進行升級。立. 在與巴基斯坦合作方面，由於 P1 離心機的技術過於老舊，伊朗再次透過巴 44. 與中國大陸合作方面，. ‧ 國. 學. 1990 年中國大陸與伊朗簽訂為期十年的協議，中國大陸提供 Isfahan 的核能研究中心一座 27 兆瓦的鈽生產廠(plutonium-production plant)、電磁同位素分離器以. ‧. 及鈾濃縮技術，但最終在美國的壓力下付諸東流。45此後，儘管中國大陸與伊朗. sit. y. Nat. 繼續合作，中國大陸甚至成為伊朗最重要的核能貿易夥伴，但一些高度敏感的合. al. v. 在與俄羅斯合作方面，伊朗著重於完成 Bushehr 核電廠，以期能盡快完成供電. n. 46. er. io. 作項目，如 1995 年達成興建協議的 Isfahan 鈾轉換廠，依舊在美國的關切下取消。. Ch. engchi. i n U. 的目標。除了修復、完成在兩伊戰爭中受到嚴重損害的 Bushehr 核電廠，俄羅斯亦承諾提供核電廠所需的燃料、並願意將核廢料運回俄羅斯處理；雙方亦秘密協議要在 Natanz 興建濃縮鈾設施以及在 Arak 設置重水反應爐，但仍在美國的壓力下停止。47 在 1990 年到 1999 年的戰後重建期，在美國的阻饒下，伊朗在核能政策可以. 43. Ibid., p.51. 同註 31，頁 5。儘管取得 P2 離心機的設計圖，但伊朗並未掌握 P2 離心機的技術與科學能力，因此直到 2002 年才開始進行 P2 離心機的工作。 45 Ibid., p.135. 46 Ibid., pp.136-137. 47 Seyed Hossein Mousavian, op. cit., p.55.有關 Natanz 的濃縮鈾設施的建設，伊朗早在 1990 年代初期開始地下化的運作。 26 44.

(37) 尋找的合作夥伴與合作項目都相當有限，且進展遲緩，無法達成伊朗對於核燃料循環和核電廠的預設目標。因此，在外力提供資源稀少、環境艱困的狀況下，伊朗仍決心自食其力（甚至是隱匿不報）發展預設的核能政策，並堅持身為 NPT 成員國的權利，48這也成為接下來國際社會與伊朗就其核能政策的爭執點。. 第三節. 核能政策引起國際爭議. 一、核能政策的國際爭議：2000 年到 2009 年因伊斯蘭革命後雙邊關係惡劣，美國始終對伊朗的核能政策抱持懷疑態度，. 政治大. 並萬般阻饒伊朗在核能政策上的發展，甚至在 2000 年祭出 the Iran. 立. Nonproliferation Act，制裁任何提供伊朗有關核子、化學以及生物武器物質的個. ‧ 國. 學. 人或是團體。49面對美國的圍堵，在總統 Rafsanjani（1989 年到 1997 年）及接任的 Khatami 時期（1997 年到 2005 年），伊朗透過與不同國家的核能合作、與區. ‧. 域國家加強經濟往來、提倡區域成為 WMDs Free Zone，50並強調國際參與，以. y. Nat. sit. 經濟和外交手段，加強與不同國家、文明間的對話，降低外界對伊朗的不信任，. n. al. er. io. 以此創造出一個有利於伊朗戰後重建、恢復經濟實力的友好國際環境。51. i n U. v. 2001 年的 911 恐怖攻擊後，伊朗在推翻阿富汗塔利班政權上，給予美國與. Ch. engchi. 其盟國很大的幫助；但好景不常，美國布希政府於 2002 年將伊朗列為「邪惡軸心」國家，雙方關係急遽惡化。2003 年美國入侵伊拉克，推翻海珊政府，推行大中東民主化，美國與以色列的雙邊夾擊，讓伊朗備感威脅。52而在 2002 年，伊朗的反政府組織 People’s Mujahedin of Iran 揭露伊朗秘密運作的 Natanz 濃縮鈾廠和 Arak 重水廠，其後更被美國衛星拍攝到照片證實，引起國際譁然，也開始前伊朗核能談判團發言人 Seyed Hossein Mousavian 在其著作 The Iranian Nuclear Crisis: A Memoir 提及，西方國家與不結盟運動國家(伊朗名列其中)對於 NPT 第四條的解讀有所出入。西方國家認為，若要享有第四條所言及和平發展核能的權利，前提是要滿足第三條所提及的接受並遵守保障協定；然而，不結盟運動國家則認為第三條與第四條各自獨立，並不存在因果關係。 49 Seyed Hossein Mousavian, op. cit. 50 Ibid. 51 Ibid., p.57. 52 Saira Khan, op. cit., p.51. 27 48.