第三章 伊朗最高宗教領袖、政治派系與核能政策
第三節 伊朗最高宗教領袖在核能決策中的權力行使
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但從反面來說，最高宗教領袖 Khamenei 的權力也因派系鬥爭而受到一定的 限制。舉例而言，為了獲取保守派教士的支持，最高宗教領袖 Khamenei 必須暫 時放棄一些務實彈性的作法，顧及保守派的想法，因此在許多政策的執行上，顯 得僵化守舊，這便可被視為其權力受限的一個實例。此外，儘管最高宗教領袖 Khamenei 透過扶植新保守派與背後的革命衛隊及 Basij 進入權力核心，以平衡保 守派對其的箝制，但此一新興派系強硬激進的作風，卻讓最高宗教領袖 Khamenei 不時需要調停各派系之間的紛爭。同時，革命衛隊只向最高宗教領袖負責，缺乏 透明度，90卻在政治、軍事、經濟、科技、走私活動以及核能政策方面的影響力 日漸擴大；在最高宗教領袖 Khamenei 不斷倚仗革命衛隊作為權力工具的狀態下，
革命衛隊對最高宗教領袖 Khamenei 的影響已不可同日而語，而最高宗教領袖 Khamenei 在決策時必須將革命衛隊的利益納入考量，如此才能交換革命衛隊對 其的支持。
第三節 伊朗最高宗教領袖在核能決策中的權力行使
從前述章節可以得知，最高宗教領袖 Khamenei 在伊朗的派系運作中的權力 行使，存在權力無限和權力有限的狀況，這也正是為何在外界看來，伊朗核能政 策反覆不定的原因之一。
伊朗的核能政策包含能源、科技、經濟、外交與國防等面向，因此有許多相 關單位被納入核能政策的決策過程中。在各個相關單位都有發言權力和或大或小 的影響力的狀況下，該如何平衡、操作各單位的官僚本位主義和其背後的政治派 系角力，是決定最高宗教領袖 Khamenei 的意志能否在核能政策議題上完全實施、
權力能否完全行使的關鍵。
在本節，筆者將從伊朗核能政策的決策模式切入，討論各政治派系在核能政 策決策中的角力，並分析最高宗教領袖 Khamenei 如何在此間行使他的權力，以
90 M. Mahtab Alam Rizvi, “Evaluating the political and economic role of the IRGC,” Strategic Analysis, Vol.36 No.4 (2012), p.591.
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及其權力是否受限。
一、 伊朗核能政策的決策模式
圖三-1 伊朗核能政策決策單位91 資料來源：筆者自行繪製
核能政策是伊朗國家總體政策的一環，因此與國家總體政策決策單位與決策 模式有相似的路徑。不同之處在於因核能政策涵蓋軍事、外交與核能科技等面向，
故會將前述的相關單位納入決策過程。根據憲法第 110 條，伊朗的國家總體政策 由最高宗教領袖與 Expediency Council 協商後產出。同時，最高宗教領袖辦公室 也扮演重要的諮詢角色，提供最高宗教領袖在決定國家總體政策時的相關情報。
91 圖三-1 為筆者將以下參考資料，繪製而成：Nader Entessar, “Iran’s Nuclear Program and Foreign Policy,” in in Thomas Juneau and Sam Razavi eds., Iranian foreign policy since 2001: Alone in The World (Oxon: Routledge, 2013), p.79; Kevjn Lim, “National Security Decision-making in Iran,”
Comparative Strategy, Vol.34 No.2 (2015), p.153.
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Armed Forces）、外交部長、內政與情報部長（Interior, and Intelligence and Security）、革 命 衛 隊 與 軍 隊 指 揮 官 、 主 計 處 代 表 （ Planning and Budget Organization
93”Iran (Islamic Republic of)'s Constitution of 1979 with Amendments through 1989,” op. cit., p.42;
Kevjn Lim, op. cit., p.154.
94 在兩名列席國家安全會議的最高宗教領袖代表中，通常指派最高宗教領袖的國家安全顧問為
國家安全會議之秘書。Kevjn Lim, op. cit., pp.154-155.
95 Ibid., p.155.
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經最高宗教領袖確認之後，才可執行；因此，正如伊朗的其他國家政策一般，最 高宗教領袖與那些單單只對其負責的機構，才是核能政策的關鍵決策單位。
此外，個人網絡，諸如私人關係、派系同盟等，也是影響核能政策的要素。
如同前述所論及，正式權力與非正式權力的有效運作，是最高宗教領袖 Khamenei 之所以能夠治理伊朗的關鍵，而這點充分展現在核能政策的決策過程中。以下段 落，筆者將討論最高宗教領袖與政治派系互動下的核能政策，並綜合前述的分析，
試看最高宗教領袖 Khamenei 的權力是否在核能政策方面受到限制。
二、 最高宗教領袖與政治派系互動下的核能政策
從核能政策的決策模式中，可以發現參與核能政策決策的行為者皆為伊朗權 力核心的成員，而最高宗教領袖 Khamenei 始終掌握核能政策的發展方向。筆者 為，伊朗的政治菁英利用核能政策的經濟、科技與可能的軍事意義，使之成為國 內派系鬥爭時的工具，為自身所處的團體謀取利益；而對最高宗教領袖 Khamenei 而言，核能政策是其向政治菁英施恩、換取支持的手段，同時也是平衡派系勢力 的有效槓桿。此外，在本文第二章第二節筆者提及核能政策對伊朗的意義有以下 三點：
第一、大國意識與民族尊嚴；
第二、經濟與能源多元化的自主發展；
第三、安全考量。
最高宗教領袖在與政治派系就核能政策的互動過程中，也必須將以上三點 納入考量，謹慎地在變動的國內與國際局勢中維持其主導地位。 此外，因 Rafsanjani 擔任總統時期，伊朗仍處於戰後重建期，同時，核能政策也未被批漏，
故在本段落，筆者將著重 Khatami 與 Ahmadinejad 的任期，討論在此一時間中，
最高宗教領袖與政治派系互動下的核能政策，以及其權力是否因派系鬥爭而受到 限制。
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(一) Khatami 任期：1997 年到 2005 年
2002 年，伊朗的秘密核能設施曝光，引發國際議論，伊朗已開始就其核能政 策與國際社會開始往後十數年的交涉。在 Khatami 任期內的核能政策，伊朗官方 除了不斷釋出伊朗並無發展核子武器意圖的聲明、講話，同時也透過外交途徑，
善用歐盟、俄羅斯、中國大陸與美國等大國間的利益矛盾，96來防止核能政策在 國際舞台上更進一步地被政治化或是提交安理會討論。除了善於與大國交涉，伊 朗在與 IAEA 的互動上，也展現了彈性務實的態度，在經過 EU3（歐盟三國，英 國、法國、德國）的斡旋談判後，歐盟對伊朗核能政策的態度從反對到認可伊朗 身為 NPT 締約國擁有和平發展核能的權利；伊朗方面，在被提交安理會討論的 危機暫緩、核能發展權利被大國認可後，則願意在正式簽署 NPT 附加議定書之 前，中止濃縮鈾、並提前接受 IAEA 以 NPT 附加議定書的內容對伊朗進行核查。
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儘管行政團隊在對外交涉上，成功避免國際社會將伊朗核能政策一事提交安 理會，也爭取到更多的時間便利核燃料循環的發展，98但國內的派系鬥爭卻對行 政團隊在後續的對外交涉造成許多的困難。前述提及，伊朗政治菁英就核能政策 在大國意識與民族尊嚴、經濟與能源多元化的自主發展、以及安全考量上，有高 度的共識，但伊朗的政治菁英也反過來利用核能政策，作為對外抗衡與對內鬥爭 的籌碼。99
筆者認為，在 Khatami 任期內，最高宗教領袖 Khamenei 與保守派透過核能 政策，對改革派與務實派的勢力進行打壓。從核能政策的決策模式來看，參與決 策的單位，諸如最高宗教領袖辦公室、革命衛隊與 Basij 等，只對最高宗教領袖 Khamenei 負責；而最高宗教領袖 Khamenei 又掌握著核能政策的發展方向與最終
96 IAEA，「在伊朗伊斯蘭共和國執行與《不擴散核武器條約》有關的保障協定(GOV 2003/40)」，
6 June 2003，頁 8。
97 同前註，頁 9。
98 Seyed Hossein Mousavian, The Iranian Nuclear Crisis: A Memoir (Washington D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2012), p.179.
99 Jerrold D. Green, Frederic Wehrey and Charles Jr. Wolf, op cit., p.32.
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決策權。此外，行政團隊不只受到前述單位的制約，更受到議會的制衡，相對來 說權力極小。在此狀況下，伊朗核能談判團隊在對外交涉時並無太大的權限，同 時，因為決策過程中的許多單位並無度可言，因此，核能談判團隊對國內核能發 展的真正進度，所知有限，各單位間的溝通管道並不通暢，繼而造成對外交涉的 困難。100而這也是為何從外界角度，伊朗的核能政策反覆不定，讓人無所適從。
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同時，在 Khatami 時期，保守派對於總統 Khatami 的社會改革措施，102和挑 戰最高宗教領袖 Khamenei 權威的行為感到不滿，雙方歧見已深；因此，不論對 外交涉的結果好壞，改革派都容易受到保守派的抨擊，讓談判團隊動輒得咎。103 而 1999 年與 2003 年的兩次地方選舉到 2004 年議會選舉，更令總統 Khatami 與 改革派失去地方與中央優勢，使之 Khatami 成為跛腳總統。總括來說，在 Khatami 任期的尾聲，最高宗教領袖 Khamenei 與保守派已為貫徹最高宗教領袖 Khamenei 對於核能政策的意願，104做好了全方面的準備，並將屢屢挑戰其權威的改革派徹 底逐出伊朗的政治權力核心。
(二) Ahmadinejad 任期：2005 年到 2009 年（首任任期）
2005 年 8 月 1 日，在總統 Khatami 任期的最後幾日，伊朗行政團隊去函 IAEA，
宣布伊朗決定重新啟動 Isfahan 的鈾轉換活動。105而 Ahmadinejad 就任後，新政 府在核能政策的對外交涉上，從改革派政府的溫和務實走向強硬對抗。
Ahmadinejad 政府在核能政策上的強硬表態，充分表現了最高宗教領袖 Khamenei 的態度。但在面對 Ahmadinejad 以強硬核能政策和民族主義來打擊政
100 Ibid., p.123.
101 Jerrold D. Green, Frederic Wehrey and Charles Jr. Wolf, op cit.
102 John Murphy, op. cit., p.114;劉強，伊朗國際戰略地位論（北京：世界知識出版社），頁 134。
103 同註 129。
104 Seyed Hossein Mousavian, op. cit., p.185; Ali M. Ansari, “The “Islamic Republic of Iran” and the Crisis of Legitimacy,” “The “Islamic Republic of Iran” and the Crisis of Legitimacy,” in Noureddine Jebnoun, Mehrdad Kia and Mimi Kirk eds., Modern Middle East authoritarianism roots, ramifications and crisis, (Oxon: Routledge. 2014), p.228.
105 Seyed Hossein Mousavian, op. cit., p.201.
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敵並爭取民眾支持之際，最高宗教領袖 Khamenei 讓 Rafsanjani 被選為專家會議 主席，並給予專家會議更多監督總統的權力，以稀釋 Ahmadinejad 的權力。106同 時，最高宗教領袖 Khamenei 也透過設置 Strategic Council of Foreign Relations，
來指示政府該如何執行外交相關政策，107以鞏固最高宗教領袖 Khamenei 的外交 Khamenei 也利用革命衛隊對 Khatami 的不滿和自身與革命衛隊的緊密關係，透 過核能政策，打擊政見不合者或是挑戰其權威的人士。
106 Eva Patricia Rakel, op. cit., pp.61-62.
107 M. Mahtab Alam Rizvi, ”Velayat-e-Faqih (Supreme Leader) and Iranian Foreign Policy: An Historical Analysis,” op. cit., p.121.
108 M. Mahtab Alam Rizvi, “Evaluating the political and economic role of the IRGC,”op.cit., pp.584-585.
109 Peter Jones “Succession and the Supreme Leader in Iran,” op, cit., p.110.
110 Roozbeh Safshekan and Farzan Sabet, “The Ayatollah’s Praetorians: The Islamic Revolutionary Guard Corps and the 2009 Election Crisis,” The Middle East Journal, Vol.64 No.4, p.553.
111 Jerrold D. Green, Frederic Wehrey and Charles Jr. Wolf, op. cit., p.31.
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總括來說，伊朗的核能政策在派系鬥爭中，被政治菁英視為可操作的籌碼。
總括來說，伊朗的核能政策在派系鬥爭中，被政治菁英視為可操作的籌碼。