台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究

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(1)台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 第一章. 緒論. 1.1 研究動機與目的由於台灣多險峻山川，又位於地震頻繁的板塊活動交界處，加上豐沛的年平均雨量，及位處每年太平洋颱風可能行經之路徑範圍，在台灣的地質條件普遍欠佳情況下，台灣坡地社區發生災害的風險，遠較其他平地地區為高。在民國八十六年八月十八日時，溫妮颱風來襲造成汐止林肯大郡社區坡地坍塌事件，事件中有 28 人死亡，5 層樓房子兩大樓全損。該崩塌之邊坡係為一砂頁岩互層之順向坡，該崩塌之邊坡係以錨拉式護坡加以保護，該邊坡於民國八十四年底完工，完工後大約半年後，住戶己向建公司反應錨頭掉落之情事，坡面亦有明顯的滲水現象，然而該並未裝設任何監測系統，而開發單位由於缺乏大地工程師之專業協助，忽略此一目視徵兆之嚴重性，誤以為係單純之施工小瑕疵，並未針對邊坡穩定狀況做一整體安全性檢討，故於徵兆發現的一年後發生嚴重崩塌，此時政府逐漸正視到山坡地問題的嚴重性與迫切性。民國 89 年計劃主持人張達德教授結合五所大專院校，成立山坡地服務團隊對台北縣 113 處山坡地社區進行全面體檢，蒐集並建立各坡地社區之基本資料，成果顯著，建研所有鑑於此為推廣「坡地社區安全」之觀念，故與張教授合作於民國 90 年，進行「山坡地防災安全社區示範」計劃，執行期間與坡地社區管委會及社區居民產生良好互動，並將坡地社區安全自我檢視之觀念及監測記錄相關技術移交完成，成果相當顯著。為將「坡地安全自我檢視與防災避災」之觀念推行至其它各縣市，故本計劃將憑藉前期計劃之經驗，選擇兩處北縣以外之坡地社區，進行示範工作，以落實山坡地社區安全管理及維護工作進而建立社區之簡易安全檢視網系統。計劃執行期間將針對山坡地社區，落實自我檢視自我申報部分，來研擬出一套具體可行之管理辦法，以作為往後訂定法規之具體依據。促使社區居民與坡地主管機關之間的互動。再針對坡地社區管委會及住戶之安全管理及維護工作，邀請熟悉並專研山坡地社區安全維護工作具有具體成果經驗之專家學者，整合本所歷年. 1.

(2) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 來，有關山坡地社區安全研究成果，並彙總其他單位坡地社區之防災成果，再結合前期的山坡地防災安全社區示範計畫成果，在桃園地區之山坡地社區，選擇兩處山坡地社區進行安全維護檢討比對工作，並將檢討結果，舉辦簡要明瞭的山坡地安全管理觀念及維護技術說明會，且配合進行山坡地社區安全管理維護觀摩學習示範活動，使坡地社區管委會能有交流學習機會，除可促進一般坡地社區管理技術能力外，亦可加強坡地居民之居住安全意識，共同維護山坡地社區之坡地安全保育工作，此為本示範計畫之初始目的。山坡地建築如果缺乏適當的安全管理維護，將可能導致災害的發生，基於防患未然的觀念，山坡地社區災害防治的方向，以社區自主安全管理為要，因此結合本所或其他單位歷年山坡地安全防災研究成果，搭配山坡地社區安全管理工作進行檢驗，再將調整後之結論，辦理山坡地社區安全管理觀念及維護技術說明會，並進行示範交流，以提高山坡地社區自主安全管理能力。近年來，山坡地之公共建築檢查事務係建管機關積極推動之建築防災管理業務之一。但如何使社區居民由被動之被檢查的角色，轉向自動自發向政府主管機關申報，此一機制有待建立。本計畫，首先將徵詢具主動辦理意願之地方政府坡地社區主管機關 (北部縣市)，由其邀集轄內山坡地社區之管委會參與，本計畫則協助調查社區參與意願，並選出本計畫之預定辦理之坡地社區。而由於桃竹苗地區與台北縣情況是有所不同。台北縣山坡地社區先前已藉由山坡地服務團隊而建立了簡易之觀測系統，以及前期計畫也已經在台北縣山坡地社區，進行山坡地社區安全管理維護觀摩學習示範活動，桃竹苗地區則尚未建立。故本計畫所選定之山坡地社區，將先進行大尺度之現地調查，並蒐集社區之雜建照等完工基本資料，進而建立社區之簡易安全檢視網系統。並針對山坡地社區，落實自我檢視自我申報部分，來研擬出一套具體可行之管理辦法，以作為往後訂定法規之具體依據。促使社區居民與坡地主管機關之間的互動。本計劃之精神在於有效結合大專院校之學術資源，以協助政府輔導山坡地社區成為『坡地安全自我檢視及申報之社區』，並研擬一套完整. 2.

(3) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 之管理辦法與輔導辦法。其成果可為其他使用中社區未來建構相同功能者之重要參考，最終目標為保障山坡地社區居民生命財產之安全。本計劃係針對山坡地社區，落實自我檢視自我申報，研擬出一套具體可行之管理辦法，以作為往後訂定法規之具體依據。其執行方式如下： 1.廣泛蒐集歷年坡地安全防災研究成果及相關文獻進行篩選整理。 2.廣泛蒐集相關法令規章及條文。 3.舉辦社區主管單位之雙向座談會，綜合各方之意見與問題作為管理辦法擬定之參考依據。 4.研擬『山坡地社區自主性安全檢視申報管理辦法』。. 1.2 研究架構與流程山坡地建築如果缺乏適當的安全管理維護工作，往往導致災害的發生，基於防患未然的觀念，山坡地社區災害防治的方向，以社區自主安全管理為要，因此結合本所或其他單位歷年山坡地安全防災研究成果，搭配山坡地社區安全管理工作進行檢驗，再將調整後之結論辦理山坡地社區安全管理觀念及維護技術說明會，並進行示範交流，以提高山坡地社區自主安全管理能力，並且以配合山坡地社區自主安全管理方式，研擬山坡地社區自主性安全檢視申報管理辦法，以作為往後訂定法規之具體依據。促使社區居民與坡地主管機關之間的互動。本計畫擬採下列方式進行: (1)對歷年山坡地安全防災研究成果及相關文獻進行篩選整理。 (2)在北部地區(桃竹苗)坡地社區，進行安全維護檢討比對工作，並進行實地應用之比對檢討。 (3)進行坡地社區辦理說明會及示範活動意願調查。 (4)安全檢視與防災設施作業手冊之使用與修正。 (5)舉辦山坡地社區安全管理觀念及維護技術說明會及示範活動。 (6)研擬相關自主申報辦法並藉由本計畫加以啟動。. 3.

(4) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 確立計畫及參與學者. 社區意願調查. 選擇有意願之社區執行本計畫並裝設簡易安全檢視網與防災示範設施. 全檢視與防災設施作業手冊並視執行成效加以修正. 使用安全檢視與防災設施作業手冊並視執行成效加以修正. 相關研究成果回顧整理. 研究成果整合修正. 申報制度之研擬與推動. 圖 1.1、研究架構圖. 1. 3 預期成果及效益 1.研擬一套具體可行之管理辦法以作為未來法規定訂之參考依據。 2.明確訂定坡地社區自我檢視及自我申報之項目與程序，使居民有具體執行之依據。 3.提供主管單位有效管理山坡地社區之依據。 4.促使各山坡地社區能有效落實自我檢視與自我申報之工作，以維護社區居民居住安全。 5.最終目的為達成全國各山坡地社區皆能完成自我檢視及自我申報之目標，以有效降低山坡地災害之發生。. 4.

(5) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 第二章文獻回顧前言自從林肯大郡災變發生後，政府及相關學術單位已相繼投入許多時間與精力在解決山坡地問題之上。在諸多會議研討之後，儘管多份山坡地住宅的安全檢視表格或坡地社區的居住安全相關注意事項手冊已陸續發表公佈。但我們漸漸發現這些表格或注意事項之中，均或多或少的涉及了專業的領域，一般的民眾根本無法填寫，遑論將這些安全檢視資料建檔並做持續的觀測了。本節回顧了內政部建研所及內政部營建署等坡地主管機關或其他學術研究單位，自林肯大郡災變發生後，近四年來對於山坡地社區的相關研究成果，其中對安檢制度及一些自我檢視表格，對此做了一些整理與回顧，並提出本計劃建議之坡地社區自我安檢表格供參考，第五章則對於後續計劃有關坡地社區防災與避災暨申報系統之建立的部分做了整理。. 2.1坡地社區安檢監測管理制度 2.1.1山坡地安全之定義「山坡地安全檢查及監檢測系統之規劃考量」一文[2]中指出，安全係一種觀念，亦是一種現象，對山坡地安全的具體概念係指:邊坡、擋土設施、排水設施，在平常、暴雨或地震時均能維持穩定或正常功能，而不致發生危害生命財產的情事，即可稱為安全。就邊坡工程而言，安全係指其安全係數(阻抗下滑之能力除以下滑力)，當安全係數大於1.0時，表示邊坡內在阻抗力大於下滑力，邊坡或擋土設施不致產生破壞。就排水設施而言，安全係數等於排水設施之排水容量除以降雨導致之逕流量，當安全係數大於1.0時，表示排水系統之容量大於實際發生之逕流量，故排水設施在豪雨時應能維持有效的排洪功能，不致產生漫流，而造成淹水甚至引致坡地災害。然而我們是否可以用安全係數決定一個坡地社區的安全與否？一個剛剛開發完成的社區，其大地工程設施或邊坡環境當初有一定的安全. 5.

(6) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 係數，其值隨著時間也許會漸漸穩定而提高，亦或是趨向不穩定而降低，我們都了解真正的安全係數並非是恆久不變的，甚至是不可知的。 2.1.2山坡地安全檢視的方法確保山坡地的安全，文獻[2]指出，可以就其不同工程特性及工程規模採用以下三種方法加以掌握，分別為: 一、目視檢查法目視檢查係確保坡地安全最基本且最常使用的工法，當邊坡或擋土牆已發生不安全狀況時，常會在地表或擋土設施發現若干徵兆，例如: 地面出現連績性之張力裂縫、擋土牆地裂、地錨錨頭掉落等現象，如能具經驗之工程師加以檢查，大部份都能提前預知。但仍有部份邊坡，可能位移量較小或行為複雜的擋土構造，藉由目視檢查仍無法發現，由於目視方法甚為簡單易行，故大都將目視檢查列為使用者自助檢查的主要項目，如果經由目視檢查發現異常現象時，為充份瞭解其真正的原因及行為，則有必要進一步調查或監測。二、調查分析法由於目視檢查法僅能就其表微觀察判斷，但邊坡潛在的危險因子或區域，常常無法瞭解，故需調查山坡地之地質及地下水狀況，就不同基地之地質情況及地下水條件，繪製地質剖面圍，並參考實驗室試驗求得之地層強度參數C、ψ值，進行邊坡穩定分析，以求得安全係數。此方法多用在新設邊坡或山坡地開發設計之用，當安全係數大於1.0時，表示邊坡或擋土設施在安全方面，不致破壞。就地表排水系統而言，須進行水理分析檢討排水設施之容量，是否足以宣洩暴雨所帶來的逕流量，當排水系統之安全係數大於1.0時，亦表示地表排水設施係在安全狀況下，可發揮應有之功能。三、儀器監測法由於目視安全檢查法係僅藉由表面徵兆判斷其安全性，故有其侷限性及不足之處，故在若干已出現危險徵兆或風險性較高之坡地，必須藉由精密的儀器加以監測，以期對於坡地安全的整體行為有充份的瞭解。. 6.

(7) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 由於現有的大地監測儀器之正確性及精度已甚高，故可充份監測地層之位移量或地下水之變化，但如何使監測儀器充份發揮其功能，周延的規劃、設計及執行甚為重要。由於三種安全檢查法各有其優缺點(詳表2.1)，故為兼顧經濟、安全及時效，三種方法常混合使用或同時使用，以大型山坡地住宅開發為例，為充份掌握其安全性，就風險性程度較高或已有不穩定徵兆發生之坡地，常將三種方法同時使用，但就風險性程度較低之基地，往往僅採用目視檢查法而已，因其係已完工坡地社區建議之安全評估及檢測流程，在周延及充份的考量下，坡地安全可獲得相當的保障。就以山區道路而言，由於涉及的面積及範圍更大，則大都以目視安全檢查為主，然視其問題嚴重性之局部區域，再輔以調查分析或監測等方法。大體而言，此三種方法具相輔相成的功能，應針對不同的各案例考量其間題的嚴重性、特殊性，妥為選擇規劃。表2.1、三種坡地安全評估方法優缺點比較表[2] 方法. 目視檢查法(最經濟). 調查分析法. ●以目視現場勘查記錄 ●藉由地質調查及基本工作方法. 適用時機. 並加以研判。. 背料蒐集，決定地層狀況。水理分析及邊坡穩定分析加以評估分析。. ● 基地面積甚廣。. ●輔助目視檢查法及儀. ● 初步踏勘檢查。. 器監測法之不足。. 優點. ●可隨時檢視並加以保養維護。. ●採用精密儀器對邊坡穩定直接監測。. ●設置於危險性或風險性高的邊坡。 ●安全要求標準較高的. ● 山坡地社區居民初步之自我檢視 ●快速、經濟。. 儀器監測法. 坡地。 ●可深入瞭解不同個案潛在的危險因子。. ●可掌握地層或擋土設施實際之穩定狀況。. ●可充份瞭解邊坡安全性。 ●提供監測傲器佈設之依據。. ●從坡地外觀無法掌握 ●輿時間有閘之特性如缺點. 危險地區之危險因子 ●無法瞭解其安全性。. 地下水流向之改變無法充份掌握。 ●*費用昂貴. 7. ●無法瞭解邊坡之安全性。.

(8) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 2.1.3山坡地系統監測根據文獻[2]所描述，系統監測之主要目的是為監測『有可能發生坡地災害之變因』，得以及早避免災害並予以因應。對於監測的內容而言可涵括簡易監測及數據監測。以簡易監測而言．現已有學者提出可行方法．在未來可配合「簡易檢查」之工作進行。數據監測為利用監控設備針對監測對象，以定時段之時間隔選取數據化資料。若監測設備設置得宜．並能連接警示系統，將有助於災害之避免。數據監測依自動化程度可分為半自動數據監測或儀控監測方式。目前仍以半自動數據監測者居多。業者已有引進儀控數據監測並連結警示系統，其運作尚稱便利。山坡地建築開發不外乎調查、規劃、設計、施工及維護管理等階段。在規劃設計階段，工址調查不應限於欲開發基地之地界內，應將會影響本基地之鄰近區域作調查。並對其地質條件，水文條件等一併考量。為避免坡地災害發生，完工使用後，最重要的是能夠及時掌握地層變化之徵兆，而地層變化之徵兆除了目視觀察之外，有賴於監測作業持續進行及研判，尤其坡地建築在受到大地應力及豪雨等外力作用下，易發生基礎不穩定之現象，若能較確實掌握坡地地層改變之情況，則必將能減輕坡地災害之發生。對於未來新開發之山坡地住宅，監測制度是必要的。且可視為整能社區之硬體設施之一。. 2.2坡地住宅安全檢視表之研擬以上所介紹的三種安全檢視方法指出了檢視的原則，但要真正落實到安全檢視之定性與定量化，必須定出明確的表格以供居民(DIY)或專業人士使用，達到山坡地安全資訊流通與保存的目的。 2.2.1安全檢視表之原則文獻[2]所建議之安全檢視表格的一般性之原則如下: (1) 安全檢視表具有問題點描述、檢視人之專業判斷及篩選之功能。 (2)在行政上僅就檢視工作推行以及後續工作之監督。. 8.

(9) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. (3)安全檢視表牽涉工程資料、分析、專業之檢視技術始得確定危險潛因者，可由檢視人建議其後續專業監測或鑑定作業。 (4)「詳細安全檢視」中有關工程參數、設計假設、分析等仍維持原勾選或填寫方式。因未有相關資料、資料不足或認未能採信，實際上須另作地質調查、鑽探、分析時可勾選「存疑」，選項未予勾選代表「未研判」。 (5)利用簡圖、示意圖、照月輔助描述問題點之位置、範圍與內容。 (6)檢視人需就檢視項目檢視所得予以綜合研判「檢視等級」，據以從事其後續工作然上述原則中應就「安全檢視表」使用者之專業程度，已檢視表深度予以區分，如屬居民DIY，則不應有任何專業評估之文字出現於表中。 2.2.2檢視表之表現方式文獻[2]亦針對檢視表的表現方式提出下列說明： (1)應以問題導向之觀念從事，主要利用照片紀錄與文字敘述並記錄問題點，才是比較實際的方式。 (2)為達上述目的比較良好的方式，建議由專業人員指導製作應用照片說明其檢視維修重點之簡易手冊供使用人參考。 (3)定期監測由於資料及測點取得困難，對已完成之社區，較難有明確之參考指標。但坡地如已有異常情形發生，仍應儘速防範。由於破壞面與發現瑕疵之地點可能有所出入，過少的測點可能落在無工程意義的區域，反而有判讀上的問題而未能及時預警。因此，監測點之佈置設計可併入現行之專家審查制度，委託審查其佈設之合宜性。. 9.

(10) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 2.2.3坡地住宅安全檢視實施之注意事項安全檢視實施之主要目的在於及早找出可能有危害之可能性，特別是對於人為活動、居住的安全性考量。對於需檢視之標的，「坡地住宅安檢、監測管理制度之研究」[2]建議採「簡易安全檢視」與「詳細安全. 檢視」兩種檢視方式。前者甚能由非專業者作例行而精度高之檢視，但為顧及其檢視品質，仍須由專業人員作年度檢討及簽認。該案建議之「簡易安全檢視」及「詳細安全檢視」之原則如下： 1. 簡易安全檢視之項目主要著重在以重點式檢視有無顯著之危險因子，對顯然無安全顧慮之標的得以排除在後續之詳細檢視工作。 2. 詳細安全檢視具有廣泛性，檢視項目亦較簡易安全檢視為詳細。 3. 在評估問題點之嚴重性時須以量化之分級作參考。宜利用簡圖、示意圖、照片輔助描述問題點之位置、範圍與內容。 4. 檢視人需就檢視項目檢視所得予研判「檢視等級」，據以從事其後續工作。可將安全檢視之各項要因實施檢視，並作出「輕微」、「普通」及「嚴重」之判定。最後再依照要因分項所得之檢視結果綜合出「檢視等級」。要因之檢視係依檢視人就檢視項目中問題點之發生或嚴重性作程度上的紀錄。大部份之要因可由檢視原則作客觀性判斷，或許有些要因需更多的資料來決定其程度，然而藉由備註之說明仍能保留其存疑性，若要因對安全性之影響非常高但無法或難以取得資料而存疑時，可判定為「嚴重」;若要因對安全性之影響並不高，而資料是否取得，大致上不影響安全者，可判定為「普通」。「檢視等級」之分類以A、B、C三種不同等級表示，各代表其檢視結果及後續工作之重要指標。簡易安全檢視中完全以「問題點」作檢視，相當迅速且易於識別。惟嚴重性分級可能較難以明確化，但無損於最終之「檢視等級」之研判。執行檢視者須以現場踏勘、紀錄、拍照之途徑及整理報告即可完成。. 10.

(11) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 詳細安全檢視須由專業檢視人執行，其檢視內容包含簡易安全檢視之評估結果，須經專業檢視人之判斷及與參考原有資料以進行檢視工作。詳細安全檢視中有關「問題點」之重要檢視項目，須儘量利用量化之標準來比較後作選擇。良好之擋土、排水設施通常需有優良之水土保持計畫，依現行之相關法規規定執行之山坡地開發，需經詳細之工程計畫程序。取得相關工程地質及設施資料時，可根據其原設計圖說檢視是否與現況相符。由於基地之條件各有不同，所作之分析、試驗、設計亦不完全一致，檢視人可依不同基地條件，視其水土保持計畫完備程度作為評量之參考。 2.2.4.坡地建築物之安全檢視與維護管理建築物之管理維護不再是政府的責任，已經形成共識，尤其是山坡地社區之建築，使用人或所有權人本應最注意自身之安全，亦是坡地社區管理的重要方向。使用人或所有權人就是「建築物」的管理者，而政府僅作為負責監督與輔導的角色。. 11.

(12) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 2.3相關主管及研究單位所建議之山坡地徵兆檢視的項目內政部建築研究所的「山坡地社區安全居住手冊」[3](其使用方法見圖2.1)指出，有關山坡地社區的安全檢視其建議應包括房屋周遭環境、興建工程設施與房屋建築結構三大項，且在第七章訂有「坡地社區. 體檢自助檢視表(DIY)」而內政部營建署的「坡地社區安全居住手冊」[4] 則建議分別就環境徵兆、大地徵兆及房屋徵兆提醒居民注意防範，而也在第七章訂定了「坡地社區管理維護檢視表」(又細分為基本檢視表及. 日常檢視表)以供居民自行檢視(DIY)；兩單位之檢視表格基本上是一致的(附錄D)。. 12.

(13) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 否. 查看手冊中第二、三、四章節所列的各種注意項目是否危險. 是. 向社區管理委報告. 社區管理委員會查看監測紀錄是否危險. 是. 通知專業單位來檢核監測系統是否危險? 是. 否、. 立即進行分析設計搶救工作直到警訊解除. 社區管理委員會配合專家發布社區安全訊息. 安心居住. 圖2.1 內政部建築研究所之「山坡地安全居住手冊」使用方法. 13. 否.

(14) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 2.4現有供使用之相關檢視表綜合前述之文獻回顧，以及其他研究成果公佈使用之相關檢視表不外下列五種，依次載錄於附錄B~E 1. 內政部營建署『山坡地住宅社區安全檢視手冊』中所載『山坡地住宅社區安全檢視記錄表』。附錄(B) 2. 內政部建築研究所『山坡地社區安全居住手冊』[3]第七章所載之『坡地社區體檢自助檢視表【DIY】』。附錄(C) 3. 內政部營建署之『山坡地住宅安全自助檢視表』[4]。附錄(D) 4. 行政院公共工程委員會山坡地安全諮詢小組之「現況資料調查表」 [10](附錄E) 5. 1998 張俊哲內政部建研所研究計劃「坡地住宅社區安檢、監測管理制度之研究」[2]所設計之『坡地住宅簡易與詳細安全檢視表』由於現有安全檢視表之設計上均採以選擇勾選方式就分項檢視作紀錄，有其表達簡潔之優點，然而，表格之實際操作上，仍有其填寫困難、難以推廣應用之處，分別歸納如下: (1)內政部營建署「山坡地住宅社區安全檢視手冊」中所載「山坡地住宅社區安全檢視記錄表」: 檢視項目完整，注重設計階段之工程資料、分析等。由於採分項勾選與填寫，使得檢視項目相當龐雜。對於設計階段之資料取得有實際困難，牽涉地質工程參數之資料若無原有鑽探報告、試驗數據之輔助，基本上是無法填寫的。簡言之，即便是採一般之鑑定程序，其欲獲得之工程參數與分析是相當昂貴與費時的。遇到採經驗法則設計者，便難以從事檢視紀錄。 (2)內政部營建署之「山坡地住宅安全自助檢視表」: 檢視項目簡單易懂，其項目較「坡地社區體檢自助檢視表(DIY)更為精簡，應用上非常便利。此外並提供專業機構供檢視後續諮詢之資料，勾選上大部份係以是否之選擇，太過於依賴二分法。. 14.

(15) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. (3)內政部建築研究所「山坡地社區安全居住手冊」第七章所載之「坡地社區體檢自助檢視表(DIY)」: 檢視項目簡單易懂，勾選上大部分係以是、否及其他之選擇。表格內有「行動指標」之設計，供評估之後續參考。台北市政府曾將[3]之DIY體檢自助檢視表於網際網路上供民眾使用。 (4)行政院公共工程委員會山坡地安全諮詢小組之「現況資料調查表」: 藉網際網路以填表者回件方式處理，其中並規定利用照片瞭解問題點，有其標識明確之功能。 (5) 坡地住宅簡易與詳細安全檢視表[3]. 其共同之缺憾為無法明瞭對於檢視目標之範圍、住置或分區大小，檢視之時機、頻率，而檢視項目中問題點之代表性亦未能反映。綜合上列之檢視表，可初步歸納為兩類: 簡易型表格，其中(2)、(3)、(4)屬之；詳細型表格，其中(1) 、 (5)屬之「簡易型表格」顯然在實際操作上是較為容易的，且易於整合; 而「詳細型表格」之內容則多因牽涉原有設計假設、地質資料之取得困難，幾乎無法順利實施。. 15.

(16) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 2.5台北縣政府山坡地服務團隊與防災體系建立計畫相關成果整理(相關表格參見附錄F) 2.5.1 計劃精神與目標本計劃之精神在於有效利用大專院校之學術資源，以協助縣府照顧及保障山坡地社區居民生命財產之安全。而成立安全檢視服務團隊並建立防災體系，達成的目標如下： 1. 由參與計劃之大專院校服務團隊，定期檢測台北縣境內山坡地社區之整體穩定性；並有效落實台北縣內使用中山坡地之安全管理。 2. 隨時掌握山坡地社區所產生不穩定的潛在因素；並提出安全維護對策，並即刻轉由縣府主導深入調查，以掌握先機，避免災害發生。. 3. 結合山坡地社區與學術界資源，以互助互動方式，達成風險管理之目的。. 4. 分期展現計劃成果，並協助社區成立自我檢視小組，依時程確立分階段執行技術轉移之成果。. 2.5.2 工作項目 1. 開發、研製山坡地穩定追蹤之簡易檢視系統。【首創】 2. 建立山坡地防災體系。【首創】 3. 總計劃邀請適合之大專院校，成立縣內山坡地社區關懷檢視工作團隊。【首創、獨一性】 4. 研訂檢視作業與防災體系之標準作業手冊。【首創】 5. 教育、宣導，並結合自我檢視防災體系，以落實山坡地社區防災管理之縣政目標。 6. 推廣成果經驗至國內其他縣市。 2.5.3 計劃執行方法於執行期間，針對開發完成且居住使用中之山坡地社區，提出救災及防災體系之架構，以及建立各社區檢視系統，並依檢測之結果推動平時防災之觀念，以達防災於先期之目標。其執行辦法如下:. 16.

(17) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 1. 在計劃準備階段中，由總計劃執行小組邀集大專院校之山坡地社區服務團隊，規劃責任專區，並擬定計劃執行之標準作業程序 (SOP) 及相關作業書表，對參與之大專院校團隊實施密集的協調與說明課程，以求計劃執行的標準化及有效性。 2. 由參與計劃之大專院校團隊，基於交通便利性以劃分責任專區，依據 SOP 之執行細節，以現地踏勘及簡易觀測系統之調查方式，定期對居住使用中的山坡地社區進行安全評估。如有發現不穩定之徵兆，隨時提報縣府主管單位建議後續深入之維護處理對策，並監督對策之執行。 3. 於颱風、地震及暴雨期間，總計劃執行小組及各大專院校團隊將機動性地配合縣府的災害防治計劃，對所屬的山坡地社區(責任專區) 進行警戒性觀測，並掌握時效適時地提出山坡地災害之處理對策。. 17.

(18) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 2.5.4 計劃執行架構坡地社區安全檢視與防災體系建立計劃準備協調說明 (計畫開始起為期 18 個月). (計畫開始起為期 2 個月). 縣府協助參予團隊辦理事項 1. 2.. 與縣府合辦事項 1. 邀集社區代表及開發建商以座談方式宣導縣府落實山坡地社區安全管理之理念。. 建立山坡地社區清冊蒐集山坡地社區開發、設計及其他背景資料. 總計畫執行小組主辦事項. 2. 具體說明本計畫執行之細節與社區應有之配合措施。. 1. 擬定大專院校參予團隊名單、編制及所負責坡地社區之規劃。 2. 擬定計畫執行所需之標準作業程序(SOP) 及相關作業書表。 3. 辦理參與團隊人員的密集協調與檢視訓練課程。. 調查、追蹤及維護管理 (為期 42 個月). 總計畫執行小組辦理事項. 子計畫執行小組辦理事項 1.. 2.. 3.. 1.. 依據 SOP 所定標準, 於計畫初期及颱風、暴雨期間或地震過後進行全域勘查, 以過濾出潛在性不穩定邊坡。規劃各項例行檢視細節(包括裂縫計觀測) , 並依據 SOP 所定標準進行例行檢視及安全警戒。提出坡地維護管理建議與災害防制對策 (報告)。. 防災體系建立. 2. 3.. 依據 SOP 所定標準, 彙整子計畫提出之調查與維護管理建議報告, 並定期提送縣府。協調處理及推動各子計畫所提出之災害防制對策。颱風、暴雨期間及地震過後, 對縣府提供災害防制之相關諮詢。. (自第三年起為期 12 個月). 總計畫執行小組辦理事項. 子計畫執行小組辦理事項 1. 對坡地社區代表(或管理委員會)進行坡地安全及維護管理的講習與相關訓練。 2. 對坡地社區中潛在的不穩定構造，提出維護建議與技術說明. 1.. 彙編坡地社區安全維護手冊，提送縣府發行, 以提昇社區居民對於坡地安全管理之認知。. 2.. 彙整各團隊所提出之維護管理建議報告，提送縣府，以輔導社區加強坡地安全管理。. 成果報告及座談會 (計畫結束前為期 3 個月). 圖 2.2 計畫執行架構. 18.

(19) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 2.6. 山坡地開發相關法令規章. 2.6.1 從新公布之山坡地建築法規看林肯大郡事件後山坡地建築管理 [13] 黃宗源(1998)於「從新公布之山坡地建築法規看林肯大郡事件後山坡地建築管理一上下篇」中整理出，山坡地建築開發相關法規如下: 一、區域計畫法二、區域計畫法施行細則三、實施區域計畫地區建築管理辦法四、非都市土地使用分區使用管制規則五、山坡地保有利用條例六、山坡地保育利用條例施行細則七、山坡地開發建築管理辦法入、山坡地開發建築面積十公頃以下核發開發許可應行注意事項九、非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範十、非都市土地開發審議規範十一、台北市山坡地開發建築要點十二、台灣省加強山坡地保育利用管理方案十三、台灣省山坡地保有利用範圍劃定原則及作業要點十四、水土保持法十五、水土保持法施行細則十六、水土保持技術規範十七、環境影響評估法十八、環境影響評估法施行細 RJ. 19.

(20) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 1990 年問新公布之山坡地建築相關法規包括: 一、山坡地開發建築管理辦法(83．3．26 修正) 二、溫妮颱風造成山坡地建築重大傷害，如何加強山坡地建築管理與技術規範(86． 8．28 公布) 三、水土保持法施行細則(86．9．17 修正) 四、加強山坡地雜項執照審查及施工查驗執行要點(86.11．7 公布) 五、建築技術規則建築施工編增定「山坡地建築」專章(87.1.1 公布) 六、台北市山坡地開發建築要點修正草案(審議中) 七、台北市土地使用分區管制修正草案(審議中) 對於山坡地開發建築管理的具體改進措施，其結論如下: 在山坡地開發建築管理辦法發佈實施前，非都市土地山坡地，依山地保有利用條例施行細則第十二條檢具山坡地開挖整地計畫書，向縣 (市)政府水土保持主管機關申請水土保持施工，經施工完成查驗合格，取得水土保持合格證明或雜項工程使用執照後，即可申請地政機關變更編定為丙種建築用地。此類丙種建築用地變更編定時，因欠缺周詳審議規範及嚴謹的審查程度，易導致以變更編地為可建築用地之土地，其中唯恐有地質，地層結構等不量及使用強度過高，公共設施不足等問題，此為造成林肯大郡災害的主要原因。為避免類似災害再次發生，對於丙種建築用地申請建築時，實為避免類似災害再次發生，對於丙種建築用地申請建築時，實有必要加強管理。並依建築設計、規劃、雜項工程、管理維護等四方面，從嚴審核，以確保公共安全。 2.6.2 公寓大廈管理條例相間條文在公寓大廈管理條例及其施行細則中，與山坡地開發管理與基金、保險相關的條文有: 一、公寓大廈管理條例第十七條住戶於公寓大廈內依法經營餐飲、瓦斯、電焊或其他危險營業或存. 20.

(21) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 放有爆炸性或易燃性物品者，應依中央主管機關所定保險金額投保公共意外責任保險。前項投保公共意外責任保險，經催告於七日內仍未辦理者，管理負責人或管理委員會應代為投保;其保險費、差額補償費及其他費用，由該住戶負擔。二、公寓大廈管理條例第十八條公寓大廈應設置公共基金，其來源如下: 1．起造人就公寓大廈領得使用執照一年內之管理維護事項，應按工程造價二是比例或金額提列。 2．區分所有權人依區分所有權人會議決議繳納。 3．本基金之孳息。 4．其他收入。依前項第一款規定提列之公共基金，起造人於該公寓大廈使用執照申請時，應提出已於金融業者設立專戶儲存之證明;並於成立管理委員會或選任管理負責人後移交之。同款所稱比例或金額，由中央主管機關定之。本項所稱金融業者，準用票據法第四條第二項規定。公共基金應設專戶儲存，並由管理負責人或管理委員會負責管理。其運用應依區分所有權人會議之決議為之。第一、二項所規定起造人應提列之公共基金，於本條例公佈施行前，起造人已取得建造執照者，不適用之。三、公寓大廈管理條例第三十八條第三款有下列行為者，由直轄市、縣(市)主管機關處新台幣三千元以上一萬五千元以下罰緩: 1．管理負責人、主任委員或管理委員違反第十七條代為投保責任保險之義務者。四、公寓大廈管理條例第三十九條第一項第五、六款有下列行為之一者，由直轄市、縣(市)主管機關處新台幣四萬元以. 21.

(22) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 上二十萬元以下罰緩: 1．住戶違反第十七條投保責任保險之義務者。 2，區分所有權人或住戶違反第十八條第一項第二款未繳納公共基金者。五、公寓大廈管理條例第四十一條多數各自獨立使用之建築物、公寓大廈，其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區者，其管理及組織準用本條例之規定。六、公寓大廈管理條例施行細則第六條本條例第十八條第一項第一款所是按工程造價一定比例或金額提列公共基金，依下列標準計算之: 1．新台幣一千萬元以下者為千分之二十。 2．逾新台幣一千萬元至新台幣一億元者，超過新台幣一千萬元部份為千分之十五。 3．逾新台幣一億元至新台幣十億元者，超過新台幣一億元部份為千分之五。 4．逾新台幣十億元者，超過新台幣十億元部份為千分之三。 5．政府興建住宅之公共基金，其他法令有特別規定者，依其規定。七、公寓大廈管理條例施行細則第十三條本條例第四十一條所是其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區，拍下列情形之一: 1．依建築法第十一條規定之一宗建築基地。 2．依山坡地開發建築管理辦法申請開發許可範圍內之地區．。 3．其他經直轄市、縣(市)主管機關認定其共同設施之使用與管理具有整體不可分割之地區。. 22.

(23) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 2.7 山坡地開發管理及基金與保險制度之相關文獻 2.7.1 山坡地土地利用管理制度之建立(第三期)[14] 林建元(1993)於「山坡地土地利用管理制度之建立(第三期)」研究報告中，就山坡地開發之外部社會成本內部化，研擬山坡地災害風險負擔合理化的方式。其研究結論歸納如下: 一、土地利用管理制度的內容由平原地擴及山坡地土地利用管理制度之功能即在於就土地資源之利用，提供一規範性之架構，以促進土地合理且有效地利用，並兼顧社會公平之原則，追求公共利益之最大。二、環境敏感土地並非完全沒用，而是需要有智慧的加以利用山坡地開發災害影響的範圍不僅限於開發基地本身，下游居民的生命財產亦有可能受到嚴重的威脅，甚至災害的發生不只在開發過程中，可能是在開發完成之後。因此，山坡地開發的行為必須極為謹慎。三、山坡地土地利用政策必須兼顧經濟效率、社會公平與公共安全好的公共政策不但要兼顧經濟效率與社會公平，就土地利用之管理而言，更要兼顧公共安全，提供舒適而安全的生產與生活環境。四、行政管制與經濟誘因應同時並重山坡地災害鑑定工作曠日廢時，而政府負起善後救濟的責任。這種由開發者獲得利益，卻由全體納稅人負擔風險或損失的現象不但便山坡地資源的開發利用極不經濟，亦違背了社會公平的原則。五、山坡地災害之發生以地質為基因，人為因素為主要誘因山玻地災害之發生，係以地形勺成份及構造等地質因素為基因; 而以環境因素(氣候、水文、災害)、時間(風化、侵蝕)及人為活動為誘因，其中人為活動最為重要。. 23.

(24) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 六、解決山坡地災害問題之政策手段各有特定效果解決山坡地災害問題之政策手段包括:教育研究、資訊傳播、土地利用規劃、挖填方規範、承擔侵權責任、保險、成立基金與以防災努力作為補助金標準等。七、充分運用保險與基金取互補功能因逆選擇、道德危險等因素使得私人保險公司提供承擔山坡地開發災害風險的相關保險意願相對較低，同時又因保險無法涵蓋山坡地下游地區的風險，政府以成立基金的方式似可彌補保險功能在此方面的缺陷。八、保險與基金之應用範圍必須配合時空特性 1．開發中基地內的潛在風險以工程保險負擔 2．完工後一定期間內的基地內潛在風險以財產保險負擔為主 3．開發中及完工後開發基地外地區的潛在風險以基金方式負擔九、風險負擔合理化方案之推動必須先予法制化 1．「山坡地開發建築管理辦法」中將工程保險、財產保險及開發風險費分別列為雜項執照與使用執照之申請必要條件。 2．「山坡地保有利用條例」中增列入開發風險費之概念，俾使「台灣省山坡地開發災害救濟基金之收支保管及運用辦法」能有一合理的法源。 3．擬定「台灣省山坡地開發災害救濟基金之收支保管及運用辦法」。十、彈性運用防災保證金之手段為了避免開發業者繳了保險費或開發風險費之後，反而疏於防災安全措施之工程與維護管理，即所謂保險的道德危險，收取保證金的方式亦值得考慮。即在雜項執照或使用執照之前，收取保證金，加在一定期限內沒有發生災害，則將保證金退還。此法或將增加業者資金負擔，但可作為前述特種基金之替代手段，彈性運用。. 24.

(25) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 2.7.2 推動建築物公共安全意外肯任保險制度一建築物使用管理階段之相仿保險事宜[15] 凌氮寶(1997)就建築物使用管理階段之相關保險事宜，探討國內外建築物管理階段公共安全之風險管理及保險規劃，提出適用國內保險產業環境之保險制度，並提出結論如下: 一、強制建築物使用管理階段公共意外責任保險應考量之重點 1．擴張公共責任，增進對受害人之保障。 2．針對保險之特性，增加對受害人之保障。 3．明確歸地賠償及給付標準及方法，杜絕爭議的發生。 4．詳細規範建築物公共意外責任保險之業務監理，以建立完善之建築物公共意外責任保險制度。二、對於保單之設計特色，基本特約條款之設計，相關制度之建立與發揮損害防阻之功能四方面，分別提出具體作法。建議如下： 1.所有公共場所應納入強制保險範圍。 2.公共安全法令應執行落實。 3.安全制度之檢查應定有加減費辦法。 4.每一事故身體傷亡與保險期問總保險金額之限制取消。 2.7.3 改善山坡地開發管理制度之研究一庇用成長管理乏理念 [16] 沈燿在(1994)對於山坡地開發管理制度之改善提出以下建議: 一、促進山坡地開發管理制度健全有效之成長。二、保障公眾的山坡地環境權。三、以自然環境保育為核心，有限度的允許開發。四、山坡地計畫體系反覆修正一致性之必要。五、山坡地土地使用計畫應納入地方綜合發展計畫之整合。六、重視山坡地開發與公用設備供給之同步性。. 25.

(26) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 七、開發管制技術工具應具彈性及主導發展之能力。八、建立環境影響評估制度成為開發管制之把關者。九、審查組織必須具得協議權力與協議能力，強化開發許可彈性。十、將經濟誘因納入開發者開發成本中，追求社會公平。十一、計畫過程:規劃與審議階段必須公開、公正與公平。十二、監測系統提供改善調整制度的能力。沈耀在並認為台灣地區山坡地開發管制中，類似開發衝擊影響課徵的規定是採自行興建，捐贈土地等方式進行，解決部分環境外部成本之公平性問題，然其課徵的標準仍有爭議。爭議主要產生在被課徵的額度與開發所增加的社會成本之間的對應關係是否完全關連，簡言之，即是開發所帶來的社會成本是否完全由開發者負擔。俾利於長期開發影響衝擊課徵，應遵循以下基本原則，以改善現行相關開發衝擊課徵方式的缺失: 一、開發衝擊課徵的繳納方式通常有捐贈基金，捐贈土地，自行興建或改善等三種。短期內基於稅制，避免重複課稅及政治接受程度上的缺乏共識，繳納方式仍以目前開發者自行興建改善或繳納方式較佳。長期則應傾向於課徵標準一致的捐贈基金方式，以符合使用者完全付費的原則。二、短期改善策略，應增列捐贈(自行興建獲改善)土地區位之規定，並檢討捐贈土地數量的標準，以改善現行規定之缺失。長期策略，對於課徵標準的計算方式應研擬出上套客觀公平的基準分析方式，以更接近社會公平性。三、短期執行開發者繳納災害保證金之方式，長期應建立山坡地災害保險制度，以保障居民的安全。四、健全山坡地開發之技師參與簽證責任制度，保留責任追訴權，以提高開發施工品質。. 26.

(27) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 2.7.4 危機狀態下的災變管理體系一美國經驗及其對我國的挑戰[17] 丘昌泰(1994)認為緊急災變管理是指對大自然與人為災害的管理程序及方法，這是一種危機情境下的管理，因此，管理者對於災變資訊與狀況的掌握，應變的技巧與能力，事後的重建與救濟，都要比沒有危機的承平狀態下的管理者之需求更為重要。而政府在這些事件的應便過程中，顯示了下列缺點: 一、應便能力不足，欠缺危機處理訓練二、事變中的疏解災變措施付之闕如三、災變發生後的復健多數適應性的臨時措施四、災變發生後的責任問題不明其提出建議機制如下: 一、府層級上緊急災變管理體系的核心為中央政府的任務性組織，定名為「緊急災變管理小組」，此一體系包括省政府，縣市政府，鄉鎮市公所與公益性團體。二、中央政府應成立「災變資訊管理中心」負責收發，傳送與發佈有關. 災情與救濟措施的報告，並負責災情的蒐集與整理。三、緊急災變的平時訓練非常重要，應不定時舉行演習，追蹤改進。四、災變管理之理念非常重要，必須擺脫以軍警消防為中心之管理模式，轉變成政策管理為取向的管理模式。五、緊急災變的範圍必須要明確。六、為了進行災變的復健工作，應儘速成立「緊急災變復建基金」，以作為賠償及救濟罹難者的資金來源。. 27.

(28) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 第三章前期成果社區安全檢視比對前期計劃中所選擇的社區為台北縣新店達觀鎮社區與汐止馥記大名人社區，作為本計畫比對與觀摩示範及比對的對象。以下為兩個社區之蓋述。 3.1 達觀鎮社區 1.基本資料介紹該社區位於台北縣新店市達觀路，為大廈式建築，由一條之字形道路連通。社區座南朝北，西北方為黎明清境、台北小城等社區。社區大致呈長條形南北向坡地，標高約介於 120~285 公尺之間，社區南側為達觀鎮第二期社區。社區北側約 150 公尺沿高程約 150 公尺附近有新店逆衝斷層切過(根據中央地調所之最新資料，將其定為穩定之斷層)，斷層面以南(上盤)為五指山層及木山層，以北(下盤) 為桂竹林層，斷層走向約為東西向。社區之各區域，均有大規模之擋土構造。 2.坡地安全回顧社區自落成後即持續有監測工作進行，累積長時間之測讀數據，對於整體安全狀況之研判，提供相當之助益。該社區亦委託專業大地工程公司進行長期監測作業，裝設傾斜管兼水位觀測計、建物傾斜計、沉陷點(約 50 點)等監測儀器等，並已持續完成多次量測工作，累積相當之量測結果。. 圖 3.1 達觀鎮平面簡圖. 28.

(29) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 3.特殊狀況由於該社區現況穩定，又委外進行專業之大地監測作業，在台北縣政府山坡地計畫執行期間，均未發現任何特殊狀況；而在前期計畫期間亦未發現任何異常之大地癥兆。綜合以往及目前為止之資料研判，本社區目前處於穩定狀況。 4.增設安全監測儀器本社區由於以委外進行完整之大地監測作業，測讀數據完整，覆蓋範圍亦廣。因此前期計畫中針對本社區並未提出安全監測儀器增設之計劃，僅於部分擋土牆及護坡等設施裝設簡易觀測儀器(載玻片、裂縫計)，作為例行檢視作業測讀之依據。 5.示範社區安全檢視比對與角色定位本社區之狀況為：坡地基本狀況為穩定，但社區居民對自身之安全十分的關心，本示範社區所突顯的是山坡地居民的心聲之一：希望能有一套簡易的系統與機制，能便利並持續的檢視自身社區的安全，以提早發現坡地瑕疵，及時”治療”。. 29.

(30) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 3.2 馥記山莊(馥記大名人社區) 1.基本資料介紹首馥社區與馥記大名人社區位於汐止大尖山上，由汐止交流道下，經大同路再轉秀峰路，就可以到達這兩個社區。經初步檢視與社區訪談結果，發現首馥別墅與馥記大名人皆在同一個建築基地上，且該管理委員會也不知道首馥別墅與馥記大名人社區的個別範圍。除此之外，該建築基地的上方還包含了歐洲聯邦社區，雖然歐洲聯邦社區未包含在前期計畫所編列的山坡地社區內，但為求檢視作業的完整性，將歐洲聯邦社區視為馥記社區的一部份，所以佈點範圍即為首馥別墅、馥記大名人和歐洲聯邦。社區平面圖如附圖一。 2.社區概況統計本基地開發面積為 7500 坪，社區單位 1093 戶，包括低密度別墅區、三棟各為 8 層、12 層和 16 層之大樓以及歐洲聯邦約五層樓高上下疊的歐式建築。. 圖 3.2 馥記山莊平面簡圖. 30.

(31) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 3.特殊狀況紀錄 a. 歐洲聯邦後方擋土牆(圖 3.3、3.4、3.5)上有多處橫向連續裂縫，但高度太高無法裝設裂縫計，僅作細部定點攝影。由定點細部影像攝影顯示，該區裂縫有成長之跡象，已通知社區管委會處理，而管委會也已經請建商做改善工作，目前改善工作繼續進行中。建議在該擋土牆之地錨裝設荷重計以做進一步之監測。. 圖 3.3 擋土牆橫向裂縫. 圖 3.4 擋土牆細部影像攝影. 31.

(32) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 圖 3.5 擋土牆改善工程. b. 歐洲聯邦前面(圖 3.5)之擋土牆有嚴重之滲水，建議裝設水位計與水壓計並做改善工程。 c. 裂縫計佈設之攝影圖. 圖 3.6 裂縫計(玻璃片) 32.

(33) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 4.增設安全監測儀器本社區陸續有一些破壞徵兆出現，亦建議應增加監測的點數及設備。 5.示範社區安全檢視比對與角色定位本社區之狀況：檢視之結果，本社區之坡地瑕疵非常明顯，且已有災害發生，幸運的是即時通報並處理的作用，因而避免了人命的損失，誠屬不幸中之大幸，但至今災害發生後龐大的修繕費用，卻也成了居民及管委會必須面對的一個大問題。本社區所突顯的是坡地社區的另一個問題：即政府對於私產的山坡地社區是否有責任??若無是否也應提出相關的辦法提供配套措施協助社區居民解決問題？。. 33.

(34) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 3.3 本計畫期間所使用之簡易安全監測系統與影像紀錄 1.玻璃片. 玻璃片(載玻片)之裝設 2.裂縫計. 裂縫計之裝設. 34.

(35) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 細部影像紀錄. 圖 3.7 地錨細部影像紀錄(上、下，1999.10.07). 35.

(36) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 第四章社區簡介與簡易安全檢視網之建立與佈置本計劃所選擇的社區為桃園縣楊梅陽光山林社區與龜山大江山社區，作為本計畫觀摩示範對象。以下為兩個社區之概述。 4.1 陽光山林社區 1.基本資料楊梅陽光山林社區位於桃園縣楊梅鎮三民路，以透天三樓以下建築為主，由一條之字形道路連通。社區北側為頭重澳社區開發案、西北側為二重溪社區開發案、東側為矮坪社區開發案、西側為梅溪社區開發案及南側為老坑社區開發案。社區大致呈長條形南北向坡地，社區之各區域，均有大規模之擋土構，社區共 1014 戶，己經成立管理委員會，並且設有警衛管制，本社區管理委員會較健全，有發行社區月刊，宣導政令。 2.坡地安全回顧社區自落成後即持續有監測工作進行，累積長時間之測讀數據，對於整體安全狀況之研判，提供相當之助益。該社區亦委託專業大地工程公司進行長期監測作業；在迎旭三街道路路面明顯龜裂，設有監測系統；長青西街設有監測系統，編號 O46 及 D30 有滑動之歷史紀錄；部份道路輕微下陷龜裂，局部擋土牆之排水孔無排水作用。. 圖 4.1【陽光山林社區平面簡圖】. 36.

(37) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 3.特殊狀況呈報長青西街 55 號住戶、迎旭一街 49 號住戶門口前道路邊坡，都因納莉颱風侵襲下，不堪豪雨沖刷，產生嚴重坍方至今，各道路裂縫有成長之跡象，該社區管委會也積極在處理，也已經請建商做改善工作，目前改善工作繼續進行中。建議在該坍方區先佈設一些簡易治標的保護設施。. 2002. 6. 14. 2002. 6. 14. 圖 4.2 長青西街坍方位置. 圖 4.3 迎旭一街坍方位置. 37.

(38) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 圖 4.4 道路裂縫有成長之跡象(2002 .6.9). 4.增設安全監測儀器本社區由於以委外進行完整之大地監測作業，測讀數據完整，覆蓋範圍亦廣。因此本計畫中針對本社區並未提出安全監測儀器增設之計劃，僅於部分擋土牆及護坡等設施裝設簡易觀測儀器(載玻片、裂縫計)，作為例行檢視作業測讀之依據。. 38.

(39) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 4.2 大江山社區 1.基本資料大江山社區位於龜山鄉幸美七街，由林口交流道下，經台一省道再轉幸美街，就可以到達這個社區。社區大致呈座南朝北向坡地，社區之各區域，均有大規模之擋土構，社區共 883 戶，己經成立管理委員會，並且設有警衛管制。 2.社區安全回顧社區自落成後即持續有監測工作進行，累積長時間之測讀數據，對於整體安全狀況之研判，提供相當之助益。該社區亦委託專業大地工程公司進行長期監測作業；幸美七街一號邊擋土未做安全圍籬或欄；編號 D9 與 B8 右側擋土牆外土壤祼露且坡度甚陡；編號 M11 後方擋土牆明顯龜裂己有修補但是上方土坡表面沖刷非常嚴重；編號 G1 及 E1 左側有土壤滑動之災害歷史；十一街下方擋土牆甚高須觀測紀錄；且十一街擋土牆下方邊坡有滲水現象應予嚴密監測。. 圖 4.5【大江山社區平面簡圖】. 39.

(40) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 3.特殊狀況呈報幸美七街編號 M11 後方擋土牆明顯龜裂己有修補；幸美七街編號 J11 後方擋土牆明顯龜裂且有持續放大現象；編號 G1 及 E1 左側有土壤滑動之災害歷史；幸美十一街下方擋土牆甚高須觀測紀錄；幸美十一街擋土牆下方邊坡有滲水現象應予嚴密監測。. 圖 4.6 幸美七街編號 J11 後方擋土牆 (2002. 6 .9 ). 圖 4.7 幸美十一街擋土牆. 40.

(41) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 圖 4.8 幸美十一街擋土牆. 4.增設安全監測儀器本社區由於以委外進行完整之大地監測作業，測讀數據完整，覆蓋範圍亦廣。因此本計畫中針對本社區並未提出安全監測儀器增設之計劃，僅於部分擋土牆及護坡等設施裝設簡易觀測儀器(載玻片、裂縫計)，作為例行檢視作業測讀之依據。. 41.

(42) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 細部影像紀錄. 圖 4.9 簡易安全檢視系統：載玻片裂縫計. 圖 4.10 簡易安全檢視系統：載玻片裂縫計. 42.

(43) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 第五章本計劃現階段執行成效與預期目標 5.1 目前成果 1.已選定龜山大江山社區及楊梅陽光山林社社區兩社區作為比較成果之示範社區。 2.社區原觀測點之戡驗，並再增設簡易監測點。(佈點位置參圖 4.1~4.10) 3.與社區管委會舉行本計劃之會議，並達成計劃執行重點工作之共識。 4.整理台北縣政府山坡地計劃既有成果，及前期山坡地防災安全社區示範計畫成果俾使整合應用至本計劃工作之中。 5.2 後續目標 1.將協助社區成立自我安全檢視小組，並達成技術轉移之目標。 2.山坡地社區自主性安全檢視申報管理辦法之研擬與推動。 5.3 延續性（發展）目標由中原大防災救災科技中心，在無經費條件下，暫時成立網站，直接面對示範社區之「安全檢視小組」，輔導並接受申報資料電子化與統計工作。. 43.

(44) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 第五章本計劃現階段執行成效與預期目標 5.1 目前成果 1.已選定龜山大江山社區及楊梅陽光山林社社區兩社區作為比較成果之示範社區。 2.社區原觀測點之戡驗，並再增設簡易監測點。(佈點位置參圖 4.1~4.10) 3.與社區管委會舉行本計劃之會議，並達成計劃執行重點工作之共識。 4.整理台北縣政府山坡地計劃既有成果，及前期山坡地防災安全社區示範計畫成果俾使整合應用至本計劃工作之中。 5.2 後續目標 1.將協助社區成立自我安全檢視小組，並達成技術轉移之目標。 2.山坡地社區自主性安全檢視申報管理辦法之研擬與推動。 5.3 延續性（發展）目標由中原大防災救災科技中心，在無經費條件下，暫時成立網站，直接面對示範社區之「安全檢視小組」，輔導並接受申報資料電子化與統計工作。. 43.

(45) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 第六章山坡地社區使用管理法令與相關課題探討山坡地社區的災害發生，其所涉及的影響因素龐雜，舉凡基地選址不當；配置未能符合地形；道路規劃設計不當；下水道系統設計不良；災害防護措施不當；水土保持不完備；建築設施設計不當等[18]皆有引發重大災害的可能。因此，為避免災害的發生，除在設計規劃及施工階段中，需靠主管機關、開發業者及專業技師團體等之配合外，亦應於使用階段中做好使用管理與維護。而要做好使用管理維護，除需靠政府機關盡到輔導之責外，社區居民更應自動積極參與。. 6.1 山坡地社區使用管理維護相關行為人山坡地住宅社區在使用管理過程中，會牽涉到許多相關行為人，各相關行為人或多或少均會在其行為領域中，對於社區日後的使用管理與維護產生影響，以下將列舉重要的相關行為人，並參閱建築法、公寓大廈管理條例中各行為人之規範，以作為釐清使用管理維護權責的參考依據。 (一)主管機關山坡地住宅社區的開發技術複雜，牽涉的主管機關主要包括有土地使用、水土保持、環境保護及建築管理等單位，其他公共範圍或上游(非在社區範圍內)尚可能涉及水利及道路養護等相關單位[19]。本研究根據研究動機與目的，將以山坡地住宅社區使用管理的主管機關為探討重點。建築使用管理的主管機關，依建築法第二條規定，在中央為內政部；在直轄市為工務局；在縣 (市)為工務局或建設局，未設工務局或建設局者，為縣 (市)政府。社區使用管理的主管機關，依公寓大廈管理條例第二條規定，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣(市)政府。因此，山坡地住宅社區使用管理的中央主管機關為內政部，而地方主管機關則為直轄市或縣市政府，惟若牽涉到建築物的使用管理部分，則直轄市為工務局；縣 (市)為工務局或建設局主管。. 44.

(46) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. (二)開發業者 1.申請開發單位一般而言，開發業者為開發案的申請人，可以為自然人或法人。就申請開發許可而言，申請人需依據相關法令或作業規範之規定，備齊申請書及開發計畫書圖，向建築主管機關提出申請。 2.起造人就申請建築許可而言，依據建築法第 12 條:「本法所稱建築物之起造人，為建造該建築物之申請人．…‥起造人為政府機關公營事業機構、團體或法人者，由其負責人申請之．…‥」。公寓大廈管理條例第 18 條:「起造人就公寓大廈領得使用執照一年內之管理維護事項，應按工程造價一定比例或金額提列。」 (三)施工單位施工單位依據建築法第 14 條規定:「本法所稱建築物之承造人為營造業，以依法登記開業之營造廠商為限。」依據營造業管理規則第 3 條規定:「本規則所稱營造業，係相承攬營繕工程之營造廠商」。而營造業需領有登記證書並加入營造業公會，始得營業。目前營造廠之登記依規定分為甲、乙、丙三級，承接工程的營造廠有將其他專業工程下包的情況。因目前承包與下包之施工單位繁雜，施工人員良莠不齊，勢將影響施工品質。另外，社區範圍外鄰近地區的其他開發行為，及其水土保持設施的良麻，亦將會對附近社區的安全管理維護造成影響。 (四)專業技師及團體（專業技師團體）專業人員係提供山坡地住宅社區之規劃、設計、施工監造及監測等技術性服務工作，由專業人員組成之公司型態包括有工程顧問公司或技師事務所等，不同領域的專業人員各有其專精之業務。一般而言，建築物部分由建築師及結構技師負責，山坡地之整地及擋土設計等雜項工程由大地技師或土木技師負責，排水部分則由水利技師負責，植生及沖蝕控制部分則由水土保持技師負責[19]，欲順利完成良好的規劃設計，則有賴各種專業技師的通力合作。. 45.

(47) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. (五)社區管理組織我國社區管理組織依「公寓大廈管理條例」之規定，可分為區分所有權人會議、管理委員會及管理服務人等三個組織層級，其組成的條件概述如下: 1.區分所有權人會議區分所有權人為共同事務及涉及權利義務之有關事項，召集全體區分所有權人所舉行之會議，謂之「區分所有權人會議」該會議由全體區分所有權人組成，每年至少召開一次，並可視需要召開臨時會議，處理上述事宜。 2.管理委員會或管理負責人依公寓大廈管理條例第 3 條規定，管理委員會乃是「指住戶為執行區分所有權人會議決議事項暨公寓大廈管理維護工作，互選管理委員若干人設立之組織。」而所謂住戶乃是公寓大廈之區分所有權人、承租人或其他經區分所有權人同意，而為專有部分之使用者。簡單而言，即是居民。在「公寓大廈管理條例」中並未規定委員之員額，但在內政部所訂定之「公寓大廈規約範本」第五條則建議管理委員會名額合計最多為 21 名。而對於未能成立管理委員會之社區，「公寓大廈管理條例」則規定應由區分所有權人及住戶互推一人為負責管理公寓大廈事務者，謂之管理負責人，其職能等同管理委員會。 3．管理服務人所謂社區服務人，依公寓大廈管理條例第 3 條規定:「指由區分所有權人會議決議或管理負責人或管理委員會僱傭或委任而執行建築物管理維護事務者。」管理服務人之類別可分為公寓大廈事務管理人員、公寓大廈技術服務人員及公寓大廈管理維護公司等三類(公寓大廈管理服務人管理辦法第二條)。. 46.

(48) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 6.2 相關使用管理法規方面課題 1.都市土地與非都市土地之山坡地社區公共設施維護法源依據不一，形成管理權責不清 [21] 。目前一般都市計畫地區內之公共設施管理維護權責由主管機關負責，而非都市土地之公共設施管理維護應由土地所有權人或使用者本身負責，國內之山坡地社區多位於非都市土地，但一般民眾皆認為應由主管機關負責，造成居民與主管機關對使用管理維護上權責認知之差異；一旦有災害發生主管機關是有權力或義務介入修復，易造成民眾之抱怨，對於都市計畫區及非都市土地公共設施維護權責難以釐清。山坡地社區使用管理維護責任主要之法源依據如下: (一) 「建築法」第 77 條:「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。…」，僅規定建築物之構造與設備，對於山坡地社區之公共設施仍未規範。 (二) 以「公寓大廈管理條例施行細則」第十三條規定準用山坡地住宅社區管理維護工作，將山坡地管理維護責任附屬於"管理委員會，易造成未成立公寓大廈管理委員會之既成山坡地社區之管理維護工作無法可管，責任權屬認定亦未能涵蓋山坡地其它零星獨立住戶。 (三)「水土保持條例法」第八條第五項規定:山坡地土地之治理開發、經營或使用行為，應依「水土保持技術規範」實施土保持處理與維護，其中第入條第一項第五款已將山坡地森林區內開發建築用地納入範圍，但其法令未指定相關行為人之權責，以致未能貫徹實施作為山地使用管理維護責任認定之法源依據。 (四) 山坡地保育利用條例施行細則第 9 條規定:「山坡地經營人、使用人或所有人，依第六條所定期限及水土保持技術規範，完成水土保持處理後，仍應經常加以維護，保持良好之效果，如有損壞，應即搶修或重建。」，雖規定行為人應做事項但其各權責歸屬未明顯規範。. 47.

(49) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 對策 1.參照修正後國土計畫所提，不再分都市計畫區與非都市地區，並應確實規範行為人之權責釐清，加強推廣山坡地社區之使用管理，落實使用者付費觀念。依現行相關法令對於山坡地社區之權屬缺失應詳加修正規範，如:對於公共設施之權屬，主管機關無權力負擔山坡地社區之公共設施管理維護，故應以落實使用者付費觀念，由居民自組管理委員會負責，政府則應提供相關各行為人溝通之配套措施機制協助指導與督導。並建議政府針對山坡地社區災害發生相較一般都市計畫區更高，以防範於未然觀點來看，以提高山坡地社區房屋稅之比列，將提高房屋稅比列之稅金，針對山坡地社區成立基金，作為山坡地社區防災、避災相關事務的推動與補助公共設施管理維護之支出，落實使用者付費觀念。課題 2.對於既成之山坡地社區未強制規定成立管理組織或管理委員會 [21] 。依據山坡地開發建築管理辦法第 26 條規定「"山坡地開發已形成社區規模者，未成立社區理事會前，直轄市、縣(市)政府得輔導居民成立維護管理組織，辦理社區內各項公共安全、衛生等維護管理事項」、公寓大廈管理條例第三條與第四十一條與公寓大廈管理條例施行細則第 13 條規定「無論既成社區或新建依山坡地開發建築管理辦法申請開發許可範圍內之地區皆應成立維護管理組織或管理委員會」，但就目前法令無強制性規定山坡地社區應強制成立管理組織與無強制性規定地方政府之權責，造成地方政府主管機關控管困難。對策 2.未成立管理委員會之山坡地社區應強制成立管理委員會並可就未成立管理組織之居民或開發商建立罰則或對原本為成立管理組織之既成社區提供獎勵誘因（如：提高房屋稅比例之稅金成立基金來作相關事務的推動），政府亦應負起督導之責，確實控管可能發生危險災害之山坡地社區，達到防災避災之目的。. 48.

(50) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 課題 3.山坡地社區基地範圍外土地未列入維護範圍問題依「公寓大廈管理條例」第四十四條「公寓大廈之起造人於申請建造執照時，應檢附專有部份、共用部份標示之詳細圖說」之規定辦理，並依法令規定行使管理維護之義務。其中山坡地住宅社區之擋土牆及相關水土保持設施類規為共用部，但未涵蓋基地範圍外，影響基地安全或受社區影響範圍之山坡地維護管理 [20]。例如:民 87 年 10 月瑞伯颱風造成五股廠房遭其坡地上方之灰渣掩埋場崩塌土石流掩埋，本計劃之示範社區大江山社區在舉辦簡要明瞭的山坡地安全管理觀念及維護技術說明會時，也提出於民 90 年 9 月納莉颱風來襲時在社區大門旁之基地範圍外邊坡崩塌滑落於社區內，驗證做好基地內之坡地安全管理維護工作，不足以確保基地本身之安全。因此在法令規定管理維護責任上，應涵蓋影響範圍。對策 3.主管機關應於開發許可階段確實審查與督導山坡地社區之基地開發行為，並增加所有權人應負責之範圍。政府機關應於開發許可階段，應要求附上對於基地外之環境潛勢評估分析，而所有權人應負責之範圍可增列其土地之排水系統、邊坡與擋土穩定管理與基地所影響範圍責任。但就目前基地範圍外維護的作法，當基地範圍外土地可能危害社區時，社區可行文由地方政府出面，邀請專業技師及團體進行勘察，並與鄰地之地主、地方政府、專業技師及團體與社區召開協調會，要求地主對於影響社區之鄰地進行安全維護如果地主無法負擔安全維護經費，以致無法進行安全維護下，社區可向主管機關申請發開執照，進行安全維護工作，政府有義務協助相關工作。. 49.

(51) 台灣山坡地社區自主性安全檢視與坡地社區自主檢視申報管理辦法研究. 課題 4.山坡地社區所需之管理維護基金龐大，管理維護基金經費來源不足。[21] 目前山坡地社區管理維護基金主要經費來源如下: 1.都市土地開發審議規範附件三貳-四規定:「公共基金:開發案完成後，應依下列規定成立公共基金。(一)公共設施或必要性服務設施範圍此謂之公共設施或必要性服務設施，乃指可支用公共基金之基本性公共設施或必要性服務設施…，(四)基金提撥前公共設施之管理維護:基地開發完成前公共設施之管理維護，由申請開發者負擔。」 2.公寓大廈管理條例第十八條規定:「公寓大廈應設置公共基金，其來源如下: 一、起造人就公寓大廈領得使用執照一年內之管理維護事項，應接工程造價一定比例或金額提列。二、區分所有權人依區分所有權人會議決議繳納。三、本基金之孳息。四、其他收入。就上述管理維護金經之來源，適用於一般平地與山坡地社區，但因山坡地社區相較不同於一般平地社區，為因地形地質等自然環境因素不同，而需要花費較多之公共設施費用，如:邊坡、擋土與排水等，尤其當其中一項公共設施因毀損而須修復時，所需動輒百萬元以上，例如前期計劃之示範社區馥記大名人社區，社區後方邊坡滑動破壞，修復經費高達千萬元以上，故就目前山坡地社區法令制度之管理維護基金經費仍不足夠負擔山坡地社區所需。. 50.