議會職能與地方自治—高雄市議會的昔與今

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議會職能與地方自治—高雄市議會的昔與今

張峻豪（中山大學政治學研究所博士生）摘要地方自治乃民主之基，而作為地方自治團體的地方議會肩負著議訂法案及控制財政之重責大任，其職權及實際運作自當與地方自治發展息息相關。我國地方自治實施後，中央政府權力逐漸下放地方，使之隨時代演進愈趨成熟。本文將以高雄市議會為研究主軸，特別是緣於高雄改制為直轄市後，高雄市議會的角色地位日益重要，在自治史上值得研究之重要性更形增加；並且，其職權行使亦由於時空環境變遷，存在著不同內涵，進而影響自身實際運作以及地方發展。故爾，本文由改制前後市議會的建制沿革出發，明晰其發展歷程與時代意義，繼而再針對其職權行使脈絡進行理論與實務的檢視，探究所發揮之職能對地方自治演進的影響，期望以此型塑議會研究之基，並成為未來高雄市議會發展的依循參照。關鍵詞：高雄市議會、議會職權、議會職能、地方自治、改制、地方制度法

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壹、前言所謂地方自治，乃指非由國家直接處理事務，而是透過所設立之公法人—地方自治團體，並在國家監督下，由地方自治團體內的人民依法組織機關，行使職權，基於自身意志以處理其區域內公共事務的一種地方政治制度（張正修 2000a：14）。是以，地方自治包含「團體自治」與「住民自治」兩大要素（許志雄 1992：3），團體自治強調「地域機關」，由可依自己意思的機關自行處理地方公共事務；而住民自治著重「人」，要求地方住民依己意思處理地方公共事務。地方議會作為地方自治團體，乃是經由地方居民所選出議員而組成的議事機關。由於其為立法機關，故可透過自治條例之制訂以決定地方自治團體意思。故爾，其第一個地位便是：「地方自治團體的意思決定機關」；再者，地方議會和國會的內涵相同，是代表地方居民決定地方自治團體事務的機關，因此，在間接民主之下，地方議會的第二個地位便是：「代表地方居民意思的機關」（張正修 2000b：388）。在此意義下，其組成是否具代表性，職能是否發揮，自是地方自治運作之關鍵。另外，地方政府與地方議會同屬地方自治團體，依照地方制度法，我國地方自治團體之組織型態屬於首長與議會各自向選民負責的「權力分立制」，雖首長、議會均有民意基礎並各司其事，1_{但基於現代憲政民主理念，在此體制下，} 議會作為地方立法機構，乃地方自治團體的民意機關，故地方行政首長之理想與政策規劃，必需獲得議會的支持才能付諸實踐（薄慶玖 1980：76），始能稱為健全的地方民主制度。地方立法權之存在，確為地方自治政治制度重要核心領域（紀俊臣 2003：56），是故，身為行使立法權之主體，2_{則議會與行政機關的} 互動關係，亦可由其職權定位出發，以觀察地方層級的立法權對行政權之監督與制衡，進而檢視地方自治運作。承此，基於理論上地方議會研究的重要性，本文將以高雄市議會為觀察對象，探究地方議會在地方自治發展所扮演的角色。高雄市作為台灣南端重鎮，加以所具備的直轄市地位，其施政作為和表現長期以來即為全國關心與矚目之焦點，特別是改制以後，高雄市議會之角色地位日益重要，在地方自治史上值得研究之重要性更形增加。本文將透過歷史研究方法，由時間序列回顧高雄市議會組織建制之變遷，以高雄市改制前後的議會職能定位為論述主軸，明晰其在我國地方自治史上的發展歷程與時代意義；此外，議會的職權行使由於時空環境 1_{故又如黃錦堂所認為，我國屬於「議會—首長雙元分立制」。} 2_{地方自治團體立法權之行使，就法律上的定義言，乃有廣狹兩義。就廣義的地方立法權，包括} 自治規則、行政規則、委辦規則等，亦即包含行政機關的立法權。至於最狹義者為地方上的法律，亦即地方議會三讀通過的自治條例。而由權力分立角度論之，本處所指地方議會作為行使立法權的主體，乃是指與行政機關行使之行政權相對。有關地方立法權之內涵，可進一步參閱黃錦堂（2003：13-36）

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變遷，更是存在不同內涵，進而影響自身實際運作以及地方發展；因此，透過歷史考察，本文亦將進一步檢視高雄市議會的職權變遷脈絡，並輔以相關法理，分析高雄市議會職權發展與地方自治運作之關係，期望藉此瞭解議會所發揮職能及其中因果關係，並從中明晰其在地方自治發展過程之角色。如孫中山所言：「地方自治者，國之礎石也，礎不堅則國不固」（中國國民黨中央黨史委員會編 1973：354）。議會作為地方自治運作核心，自當具有研究價值。貳、高雄市議會建制沿革高雄舊名「打狗」、「打鼓」，一八六０年代初開為通商口岸後，商務日益繁盛，漸成南台灣的貿易重心（吳文星 1994：133）。時人指稱：「華洋雜處，商賈雲集，….洵台南之門戶也」（盧德嘉 1960：63）。而身為台灣南端重鎮，從歷史進程以觀，高雄今日無論在政治上、國防上、經濟上，皆具有極其重要地位就政治面而言，高雄同樣為南端的政治重心，相對於台灣其它縣市的地方自治，今日身為直轄市地位的高雄市，甚至經常引起一些帶頭或示範性的作用，而地方議會更在其中扮演舉足輕重的角色。本段落將先對高雄市議會的組織建制進行簡短歷史回顧，探究由日據時代至光復後的市議會沿革，包含其成立時間、議員產生方式、以及議會職權等面向，作為分析市議會職權的重要參照。一、日據時期至台灣光復：街議會至參議會日人據台時期，採以州、市、街庄制，並依此新設高雄州、高雄街。州街之名稱區域，按照行政區域，同時成為地方公共團體，具獨立法人資格，3_並依州制第十二條與街庄制第十三條之規定，設立諮問機構「州協議會」與「街庄協議會」其後，民國十三年十二月二十五日廢高雄街改設高雄市，同時撤廢高雄街協議會。並於是日公布修正民國九年之「台灣市制施行令」，增設高雄市協議會（高雄市文獻會 1990：69-70）。承此，日據時期在台灣所設立的地方基層政治組織，可謂今日高雄市議會之濫觴。回過此段歷程，民國九年七月三十日依台灣總督府公布州制所設立之州協議會，乃為州知事之諮詢機關，協議會議員由台灣總督就州內住民中有聲望、學識者任命之，任期兩年，名額十八人，議長由州知事兼任，自第一屆州協議會成立於民國九年十月一日，至民國二十四年十一月，計經八屆。至於高雄市協議會則是在高雄廢街稱市之後，依照市制所設立。市協議會議員名額十九人，由州知事任命，任期二年，議長由市尹兼任。自第一屆市協議會成立於民國十三年十二月二十五日，至民國二十三年十二月二十五日，共經六屆。4 3_{高雄市議會之歷史沿革可溯源自日據時代。而日據時代之高雄市原是屬於鳳山縣編制。} 4_{此外，當時亦有高雄州庄協議會，分於高雄街、左營庄、楠梓庄成立之。後隨高雄廢街改市而告} 結束。

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接續，直至民國二十四年四月一日，日本台灣總督府以律令第一號公布修正台灣州、市、街、庄制，並訂是年十月一日施行。依規定，州制規定州為法人，州置州會，州會由議長及州會議員組織之，議長以州知事擔任，州會議員定額為二十人以上四十人以下，半數官選，半數民選。另外，值得強調地，當時被選舉權資格及條件乃是為「二十五歲以上男子，有獨立生計，在州內居住半年以上並繳納市街庄稅年額五日元以上」者，而就選舉的部分言，雖謂之民選，卻是由各該選舉區其它議會議員選舉之。5_{民國二十四年十一月所成立之高雄市會，除} 了議員人數依人口比例規定外，其議員選舉人資格亦與高雄州會相同。並且，高雄州會與高雄市會至民國三十四年日本投降為止，亦同樣經歷兩屆選舉，州會分別於民國二十五年、二十九年產生二十六名與二十八名議員；市會則於二十四年與二十八年分別產生二十八名、三十二名議員。（高雄市文獻會 1990：75-77）承此可知，雖不符合民主選舉原則，但地方議會的選舉機制，乃是在此階段首先被建立。仍須加以指陳地，實際上，日據時期的高雄各級協議會，依然是被指陳為「偽裝自治」，而無地方自治制度之實。蓋日本台灣總督府改制前，各級議會之議員乃是官派，並在職權行使上更是僅具「備詢」功能，而無代議機關最重要之議決權。即便改制後加入選舉機制，議員名額僅祇半數由間接選舉產生，且其中日人亦占多數；同時，議長更是由各該同級行政首長兼任，故仍謂無民意可言（高雄市文獻會 1990：70、93）。因此，高雄市議會正式具備民意機關雛形，並具代表性，應是至台灣光復之後。日本投降後，隨著國民政府接收台灣工作完成，便於台灣地區相繼成立地方政府。民國三十五年四月，高雄市參議會成立，並於同月十三日召開首次成立大會。依照民國三十四年一月三十日公布之「市參議會組織條例」第一條規定：「市參議會為全市人民代表機關。」第五條規定市參議員任期兩年，連選得連任。然而，當時台灣省各縣市議員任滿後適值憲法公布，故奉中央命令而將縣市參議員任期延長至各縣市正式議會成立時為止。自民國三十五年四月十三日成立，迄民國四十年元月十一日第一屆市議會成立前結束，市參議會為時四年又九個月參議員三十一名，其中更有職業名額保障，6_{並採候補制度。}7 依據「市參議會組織條例」第二條規定，市參議會職權如下：（一）議決完成地方自治各事項 5_{例如州會議員之半數便是由各該選舉區之市會議員及街庄協議會員選舉之。} 6_{當時參議員選舉，分區域選舉與職業選舉兩種。依據國民政府公布市參議員選舉條例第十五條} 規定：「職業團體應選出市參議員名額，不得超過總額十分之三。」後共計區域選舉名額二十二名，職業團體參議員九名。商會四名、工會兩名、農會、漁會及自由團體各一名。 7_{市參議會組織條例第七條規定：「市參議員於任期內因事故去職時，由候補當選人依次遞補，} 其任期以補足前任未滿之期為止。」

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（二）議決市單行規章事項（三）議決市預算、審核市決算事項（四）議決市稅、市公債及其他增加市庫負擔事項（五）議決市財產之經營及處分事項（六）議決市長交議事項（七）建議市政興革事項（八）建議市內中央及省籍機構有關市地方利害之興革事項（九）聽取市政府施政報告及向市政府提出詢問事項（十）聽取市內中央及省級民意機構施政報告並提出詢問事項（十一）接受市民請願事項；（十二）其它法律賦予之事項。二、省轄時期自民國三十九年四月起，依照台灣省政府公布之「台灣省各縣市實施地方自治綱要」，台灣地區便積極推展與改進地方自治事務，而各縣市鄉鎮亦次第辦理各級地方自治選舉，可謂正式開啟了台灣地方自治時代（趙永茂 2002：359）。自治綱要第十三條規定：「縣市設縣市議會，縣市議會議員由縣市議會公民選舉之。」據此，同年十二月十七日，高雄市舉辦第一屆市議員選舉，共計選出二十八人，並於民國四十年一月十一日成立第一屆高雄市議會，撤銷高雄市參議會，並取消原參議員的職業代表名額及候補制度（蔡景軾 2001：81），市議會議員乃是經由市民直接民選，任期原規定二年，連選得連任，民國四十三年修正為三年，民國六十六年又修正為四年，亦即至第六屆始調整為現今的四年任期規定。至於其應選名額標準以人口增減及法規修改，歷屆又有所不同。省轄時期的高雄市議會歷經八次改選，迄民國六十八年六月，共計九屆。台灣省高雄市議會歷屆議會組成概況如下：表一：台灣省高雄市議會歷屆議會組成概況表屆別成立日期結束日期法定任期實際任期延期原因議員名額第一屆 40.1.11 41.1.16 二年二年 28 第二屆 42.1.16 43.1.16 二年二年 30 第三屆 44.1.16 47.2.21 三年三年又一個月為配合全省廿一縣市改選日期劃一 33 第四屆 47.2.21 50.2.21 三年三年 38 第五屆 50.2.21 53.2.21 三年三年 36

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第六屆 53.2.21 57.2.21 四年四年 41 第七屆 57.2.21 62.5.1 四年五年又二個月為配合第七屆縣市長、第五屆省議員選舉之延期 45 第八屆 62.5.1 66.12.30 四年四年又八個月奉省府公告延期改選 51 第九屆 66.12.30 68.6.30 四年一年又六個月因高雄改制直轄市而結束 53 資料來源：高雄市文獻會（1990：87-88）省轄時代高雄市議會的組織職權，依據台灣省政府原頒與歷次修正之自治綱要與台灣省各縣市議會組織規程之規定辦理。根據民國三十九年省政府公布之「台灣省各縣市議會組織規程」規定，第一屆高雄市議會職權如下：（一）議決市自治事項（二）議決市單行規章事項（三）議決市預算及審核市決算事項（四）檢查市公庫事項（五）議決市稅、市公債及其他增加市民、市庫負擔事項，但對市預算不得為增加支出之提議（六）議決市財產之經營及處分事項（七）議決市政府提議事項（八）聽取市政府施政報告及向市政府提出詢問事項（九）接受人民請願事項（十）其他依法賦予之職權從民國三十九年第一屆市議會至民國六十八年改制前，共經歷了九屆市議會，而此期間隨著法令修改，市議會職權亦有所變動，但變動之幅度都不大。依照台灣省政府於民國六十六年三月公布第十次修正之自治綱要第十七條及第七次修正之「台灣省各縣市議會組織規程」第二十五條規定，市議會職權如下：（一）議決市自治事項（二）議決市單行規章（三）議決市預算及審議市決算報告。但對預算不得為增加支出之提議。

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（四）議決市所屬事業機構組織規程；（五）議決增加市民、市庫負擔事項；（六）議決市財產之經營處分；（七）議決市政府及議員提議事項；（八）接受人民請願案；（九）其他依法賦予之職權。三、臨時議會時期高雄市於民國六十八年改制後，原「台灣省各縣市實施地方自治綱要」已不適用，故由行政院於民國六十八年六月廿二日訂定「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」，依照該綱要規定：「...市設市議會，為政權機關，乃市民代表議政之所，市民意見總匯之處，市議員由市公民選舉之。」以作為高雄市各級組織及實施地方自治之依據。因此，原省轄高雄市議會即應終止。然而，又因第九屆省轄市議會議員任期尚未屆滿，而第一屆直轄市議會議員尚未及選舉產生，基於實施地方自治不宜因改制而稍有間斷，故由內政部援照台北市改制前例，8_{報奉行政院於民國六十八年六月二十二日以六十八內字第六} ０二七號函，發布「高雄市議會改制實施程序」。內政部根據實施程序第二條規定，於六月二十五日發出聘書，將原任高雄市議會議員五十三名及小港鄉選出之高雄縣議員三名聘為高雄市臨時市議會議員，任期皆自六十八年七月一日起至第一屆市議會議員宣誓就職日止（洪招祥等 1994：202-203）。隨著高雄市改制，而臨時市議會亦同時成立後，有關議會之職權、開會次數會期、議員出席額數、表決、覆議、紀律執行、言論保障等事項，均依新頒佈之「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」與「高雄市議會組織規程」之規定辦理；臨時市議會之印信亦准借用原高雄市議會印信（洪招祥等 1994：203）。質言之，臨時市議會具有「過渡」性質，其組織等除議員產生方式及名額略有不同外，其他與市議會均相同。四、直轄時期民國七十年十二月二十五日，第一屆市議員宣示就職，臨時市議會到此告一段落，直轄市議會正式誕生。依據「動員戡亂時期公職人員選舉罷免法」規定，第一屆市議會議員選舉，應於第一屆議員宣誓就職日前二十天完成。而市議員的產生方式及名額，亦循「高雄市議會組織規程」第二條之規定辦理。依此，改制 8_{民國五十六年台北市改制為直轄市之際，僅將市政府改組，市議員並未同時改選，基於辦理} 市議員選舉時間過於緊迫，且改制之新市區尚未確定，欲辦理選舉實有困難。故以當時第六屆省轄市市議員由內政部聘為直轄市臨時市議員。

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後的第一屆市議會，總共選出了四十二名市議員，其中包含婦女保障名額六名。其後，歷屆市議員選舉，各選舉區應選名額各屆也略有變動。總的言之，改制後的高雄市議會組成概況如下：表二：高雄市議會組織概況屆別成立日期結束日期任期議員名額第一屆 70.12.25 74.12.24 四年 42 第二屆 74.12.25 78.12.24 四年 42 第三屆 78.12.25 83.12.24 五年（配合省市長選舉） 43 第四屆 83.12.25 87.12.24 四年 44 第五屆 87.12.25 91.12.24 四年 44 第六屆 91.12.25 四年 44 資料來源，高雄市議會，網址：http://www.kcc.gov.tw/ 相同於臨時市議會，改制後的高雄市議會，依據「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」第十一條及「高雄市議會組織規程」的規定，其職權有：（一）議決有關人民權利義務之市單行法規（二）議決市預算及審議市決算之審核報告（三）議決市財產之處分（四）議決市屬事業機構組織規程（五）議決市政府提議事項（六）議決市議員提議事項（七）接受人民請願（八）其它依法律賦予之職權當時市議會的職權，完全是當時台灣省議會職權的翻版，除了將「省」字換成「市」字外，其它並無不同。故不僅不能與改制前的市議會職權相比，比起省轄時期的市議會還要小得多，故實可謂市議會的地位提升了，但市議會之職權卻縮小了（項昌權 1972：51）。另外，值得一提地，民國七十九年六月行政院對於「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」及「高雄市議會組織規程」加以修正，於有關市議會職權的規定中，增列了「行使市長任用同意權」的權力。9_由於高雄市在改制後，市長全是由行政院所指派，毫無民意的基礎；然經由議會行使任 9_{民國七十九年六月二日行政院台七十九內字第一三五九五號函修正增列。}

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命同意權之後，則市長便有了間接的民意基礎，且需更確切地向市議會負責，而此項權力可視為市長民選前的過渡權力。然自民國六十八年高雄改制為直轄市後，高雄市所屬各機關一直按照著民國六十八年所頒布的「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」來運作。而在此綱要第一條規定：「高雄市各級組織及地方自治，在直轄市之自治法律未公布前依本綱要之規定實施之」。而地方自治的落實是國家民主健全之基礎，故在民意逐漸高漲的時代，推動直轄市自治工作，唯有堅守法制化的「法治」(rule of law)原則始可克盡全功（蔡明欽 1993：47）。再者，我國憲法第一百一十八條亦規定：「直轄市之自治，以法律定之」。由此可見無論是實際政治運作面或學理上均有必要制訂施行直轄市自治的法律。依此，於民國七十九年始便有立法委員謝長廷等 42 人、與八十二年趙少康等 26 人，以及其後行政院相繼提出的「直轄市自治法」草案。而至八十三年二月，在朝野立委不斷溝通與協調下，於八十三年七月八日終完成了直轄市自治法草案三讀程序，經由總統於八十三年七月二十九日公布施行。此舉可謂我國地方自治法制化的一大突破（李明倫 1999：87）。至此時，高雄市所屬機關的運作才有了一個明確和穩固的法源依據，而我國直轄市的自治工作也才算有所落實。根據直轄市自治法第十五條的規定，市議會之職權如下：（一）議決市法規（二）議決市預算（三）議決市特別稅課、臨時稅課及附加稅課（四）議決市財產之處分（五）議決市政府組織規程及市屬事業機構之組織規程。（六）議決市政府提案事項（七）議決市決算之審核報告（八）議決市議員提案事項（九）接受人民請願（十）其他依法律或中央法規賦予之職權省轄時期的市議會，依照「台灣省各縣市議會組織規程」規定，其職權中第十款規定的乃是「其他依法律賦予之職權」，而在市參議會時期與高雄改制初的法條亦是做相同規定。但根據「直轄市自治法」第十五條第十款之規定則成為「其他依法律或中央法規賦予之職權」。由此可知直轄市自治法施行後中央政府相關單位可制訂法規以賦予市議會某些職權；而在此之前市議會的職權則一定得透過法律才能取得，中央政府並不能任意賦予市議會法律規定以外的權力。

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從市議會職權的歷史發展以觀，直轄市自治法公布實施後，改變了過去僅沿襲省議會職權之規定，而有了更完整的立法權。其後，由於整個政治大環境之轉變與地方政府層級之變動，行政院依據憲法第一百一十八條與增修條文第九條第一項的規定著手研擬了「地方制度法」，並於民國八十八年一月三十一日由立法院三讀通過。「地方制度法」除明文規定了直轄市為自治團體（第十六條）並更詳加訂定組織準則、議會臨時會次數限制，以達制度的完整性與合理化，使直轄市之自主性得完全確立（紀俊臣 1999：12），並廢止原本北高兩市自治法。有關市議會之職權規定於「地方制度法」第三十五條，此即現今高雄市議會職權行使的依循：（一）議決直轄市法規（二）議決直轄市預算（三）議決直轄市特別稅課、臨時稅課及附加稅課（四）議決直轄市財產之處分（五）議決直轄市政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例（六）議決直轄市政府提案事項（七）議決直轄市決算之審核報告（八）議決直轄市議員提案事項（九）接受人民請願（十）其他依法律賦予之職權參、高雄市議會職能變遷脈絡及檢討如前所述，議會作為地方自治意義下「代表地方人民意思的機關」以及「地方自治的意思決定機關」，其組成與職能是否發揮，進而連帶對地方自治發展造成的影響，自當成為觀察之重點。議會的意思決定，正是基於其在制訂條例、審議預算、或審查請願、陳情等行使權限時而為之。因此，就功能面以觀，議會之職能即可由政策決定功能、對執行機關監督功能、議會之組織與營運權三者加以檢視之（張正修 2000：54-55）。本文由歷史分析立基，探究議會職能與地方自治運作與實踐之關係，便是依照述而探究議會之組成、建制為始，並進一步於下由職權規範功能面審視其權限運作，以分析其作為地方自治團體之角色。故爾，本段落將進行議會職權運作三大面向，特別是在與行政機關互動上必須關注的：從議決權，預算與決算審議權、以及議員提案權等主要職權，經由法理與實務的交互檢視，以更全面性瞭解高雄市議會的今昔，以及未來發展走向。一、議會的議決權從我國實施地方自治開始，地方議會便具備議決市自治事項、單行規章、市預

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算決算、市府提案事項等權力。議會行使職權的主要方式便是議決，而所謂議決權即指「討論審議」及「表決」（張正修 2000：130）。議決權更是議會監督制衡行政機關之重要權力表現。就高雄市議會各時代所被賦予的不同職權以觀，雖彼此間差異不大，但就地方自治之法理言，仍可就此發展脈絡進行探討。由最初的市參議會職權而論，市參議會的議決案乃是咨送市長分別執行之，若市長延不執行或執行不當，得請其說明理由，如仍認為不滿意時，得報請省政府核辦。然而，倘若市長對市參議會之決議案認為不當時，亦得附具理由書送請覆議；對於覆議結果，如仍認為不當時，亦得呈請省政府核辦。相較之，此與之後的直轄市自治法第十七條與地方制度法第三十九條中規定的「覆議時如有出席議員三分之二以上維持原議決案，市政府應即接受」有著明顯不同。其原因為在市參議會時期地方自治尚未完全落實，故、府會之間一有爭議便送至當時的上級監督機關省政府做定奪，此和現今「地方上衝突由地方自己解決」的地方自治精神之制度設計有明顯差異。10 另就改制前後的市議會議決事項而論，改制前的市議會在職權行使上，根據「台灣省各縣市實施地方自治綱要」第十五條規定，包括「議決市自治事項」和「議決市單行規章」，而改制後的市議會立法權，根據「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」第十一條及「高雄市議會組織規程」第三條之規定，僅能「議決有關人民權利義務之市單行法規」，對於不是與人民權利義務相關的法規或市自治事項，市議會僅能提供興革之意見。並且，究竟何種法規有關、無關人民權利義務？並由誰解釋？均無明文規定。更甚且者，高雄市改為直轄市後，雖由行政院為之公布「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」以及依此公布的各種市議會組織規程，但並未賦予高雄市自治法人的地位。是以整個綱要中，並無市得辦理自治事項的規定，亦無明文列舉或概括規定自治事項，即使連市長亦為官派，而非民選（薄慶玖 1995a：40-41）。是故，依據本文前所定義之地方自治意涵，改制之初的市議會既非自治法人，自然便非市的「意思機關」。市議會議決之單行法規除由市政府依法報請行政院核定外，應函由市政府轉報行政院備案。而行政院對於報請備案之決議，只要認為內容有不當者，便可退還市政府，由市政府提出覆議。更有甚者，依「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」第十三條規定：「市議會議決事項與中央法令抵觸者無效。」是以，中央任何一個部會的行政命令，其效力皆比市議會的決議高。更明白地說，中央任何一個部會的行政命令皆可限制直轄市政府的作為，即便此種作為是市議會通過，要求市政府執行的（薄慶玖 1995a：41）。民國八十三年，立法院所三讀通過的直轄市自治法，使得上述情形有了改 10_{依地方制度法第三十八條規定：「直轄市政府對直轄市議會之議決案應予執行，如延不執行或} 執行不當，直轄市議會得請其說明理由，必要時得報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商解決之」。因此，對於地方立法機關所為之議決案，地方行政機關延不執行或執行不當時，地方立法機關對於地方行政機關有請求說明之權利，對於自治監督機關有請求協商解決之權利。

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善。直轄市自治法中，第二十一條第一項規定：「市議會議決事項，於本法施行後四年內，與中央法規抵觸者無效；期滿後，市議會議決自治事項與法律抵觸者無效；議決委辦事項與中央法規抵觸者無效。」根據此項對議會議決事項效力之規定，可謂更加確立了高雄市的自治地位，將以往中央以法規限制地方自治之情事排除，促使地方立法權更趨完備。而第十五條第二項：「市議會議決前項第一款之法規，除法律另有規定者外，應函由市政府報中央主管機關轉行政院備查，但備查時不得逕行修正。」亦因第二十一條第一項之「備查限制」，顯示中央權力之下授，而直轄市之自治權能由該條款獲致更大的確認（紀俊臣 1996： 69）。即便如此，仍有學者認為直轄市自治法予直轄市的職權自主性仍有討論空間，而強調只是：「雖有改善，但未能稱上完全消除」（薄慶玖 1995a：41）。值得爭議地，市議會職權所作的規定實仍有未盡合理之處，特別就議會的議決權部分，雖將原「議決有關人民權利義務之市法規」刪除，改為「議決市法規」，使所有市法規不論與人民義務有關或無關，都要經由市議會複決，但在第五款「議決市屬事業機構組織規程」不但沒刪，反在其上增列議決「市政府組織規程」。而既然市議會議決事項不再以有關人民權利義務者為限，而得議決所有市法規，便應當包括「市政府組織規程及市屬事業機構組織規程」在內。此外，「直轄市自治法」第三十一條已特別規定：「市政府組織規程由市政府擬定，經市議會同意後，報請行政院備查。」因此，既已有「經市議會同意」何必再予強調。準此觀之直轄市自治法第十五條第一項實屬贅文，而此贅文之存在不但於市議會職權之充實無益，反易予人以市議會「議決市法規」有範圍限制之錯覺（薄慶玖 1995a：43）。同樣地，直至地方制度法制訂後，其第六十二條同樣規定，市政府依組織準則所擬定之組織自治條例，經直轄市議會同意後，報行政院備查。故市議會議決權至今同樣存在此問題。二、議會的預算與決算審議權議會原初作為替人民「看緊荷包」的角色，其預算與決算審議權乃落實民主政治最原始最有效的工具。地方立法機關對地方財政的審議，可對地方行政機關發揮監督的功能，一方面制衡行政權之擴張，另一方面避免資源的浪費，增加人民的負擔。又如林紀東所認為，「議決預算權掌握國政之樞紐，實際上較立法權尤為重要，享有預算議決權之後，議會之權力才更強大矣」（1970：337）。因此，議會的預算與決算審議權之行使，更是探究議會職能的重要檢驗指標。各國地方議會除非地方自治團體或諮詢的議會外，幾乎都享有財政的節制權，此財政的節制權，大都包括課稅、舉債、預算及決算的審定，公共事業經營及公產處分等（董翔飛 1982：215）。地方制度法於第四十條第一項規定：「直轄市

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總預算案，直轄市政府應於會計年度開始三個月前送達直轄市議會....直轄市議會應於會計年度開始一個月前審議完成，並於會計年度開始十五日前由直轄市政府發布之。」政府之預算案必須經過議會審議，始能成為法定預算，取得法律地位，發生法律效力。議會的財政節制權當中，特別是預算的審議批准權，在我國地方議會的職權中，實佔有相當份量。高雄市議會對預算的審議權乃由參議會時期便延續至今，其中所不同地，即是省轄時期所依循之「台灣省各縣市議會組織規程」於修改之後加入了「不得為增加支出的決議」。蓋預算案與其它議案的不同之處，在於其僅能由政府提出，除考量行政機關的專業性外，身為國家公務員之行政人員亦較代表地方區域選民、職業團體或黨派利益之議員來得客觀與適用；因此，同樣地，為防止議員審議預算乃是討好選民或特定團體，而不惜增加支出，增加人民負擔，故規定議會對於預算只能刪減不能增加。不過，市議會對於預算處理之辦法，雖亦遵循上述規定，但對不得增加支出之規定卻常有變通辦法，即市議會在審核預算案時，以「附帶決議」的辦法，請市政府辦理某事，或「設法增加」某項經費，更有於審核時要求市府對某項「於下半年度編列預算時酌予增加」其經費，似此不無違背「不得為增加支出之提議」的精神（薄慶玖 1995a：44）。不過，對此情形，新訂定的「地方制度法」當中有新的規定：其第四十一條規定：「...法定預算附加條件或期限者，從其所定。但該條件或期限為法律、自治法規所不許者，不在此限直轄市議會就預算案所為之附帶決議，應由直轄市政府參照法令辦理」亦即，就此條文的精神而言，地方政府今日在處理附帶決議須依相關法律、自治法規辦理，自無一定得辦理之必要。同樣地，為防止因地方利益對立、府會關係可能造成的不盡和諧，而使議事效率不彰，基層建設受到影響，目前的地方制度法除沿用了「省縣自治法」第二十三條有關「議會審議預算怠惰條款」的精神外，並有更具規制性之設計。地方制度法第三十九條與第四十條做出幾項規定：（一）市議會應於會計年度開始一個月前，將地方總預算審議完成；（二）議會如未審議完成，應有因應措施，俾使建設不中斷；（三）若會計年度開始後三個月內未完成審議，市政府得就原提總預算案未審議完成部分，報請行政院、內政部、縣政府邀集各有關機關協商，於一個月內決定之；逾期未決定者，由邀集協商之機關逕為決定；（四）預算案之覆議以一次為限，唯不合理之審議可視同審議未完成，報請上級政府協商或裁決；（五）預算案之覆議，可採取「部分覆議」(item veto)，以節省覆議審議案所付出的社會成本或政治成本（紀俊臣 1999：12）。不過，對於地方制度法所做的改革，似乎乃是著眼於限縮地方議會對於行政部門的監督，以及強化上級自治監督機關對於審議延宕及僵局的調解仲裁權力。此種傾向行政權及上

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級自治監督單位的修正，毋寧是對於地方議會及其成員之能力與問政品質的反應，但此種限縮地方議會部門之審議和制衡能力的方向，卻又與我國民意政治高漲及強調地方自治發展之趨向違逆（陳立剛 1999：49）。此傾向防弊作用的規定，對議會透過預算審議而達監督制衡的職能發揮，實具一定程度影響。另外，就高雄市議會對市政府決算審議權言，現今議會對審議市決算之規定同樣自參議會時期即存在，而於改制後的組織規程中轉變為僅得審核「市決算報告」，其後經歷直轄市自治法與地方制度法的相同規定，而展現於今日地方議會對決算的處理方法。所謂決算，乃是行政機關對於預算之規定收支額，根據實際情形編制，並予以公開之帳目。依照地方制度法第四十二條規定，「直轄市決算案，應於會計年度結束後四個月內，提出於該管審計機關，審計機關應於決算送達後三個月內完成其審核，編造最終審定數額表，並提出決算審核報告於直轄市議會議會。總決算最終審定數額表，由審計機關送請直轄市政府公告。」由此可知，目前執行審核決算者，乃審計機關，市議會僅有審議市決算報告之權，對此，即有論者認為市議會的決算審核權並不完整，並且也無法對行政機關有查帳權（薄慶玖 1995a：46）。此對議會職能發揮同樣造成了影響。就此，學者薄慶玖即提出下列看法，或可成為思考方向：就理論言，市議會既有預算議決權，決算的審核權便不應再歸於其它政治體系。因為議會之所以應有決算的審核權，在使議會的財政監督權能做完整的行使。如果政府的決算毋須提出議會，那麼議會的議決預算權效力必將大為降低，且將失去意義。我們知道，預算的各個項目，皆有其明確的界線，並嚴禁破壞其界線，是以禁止經費流動，禁止超額支出，並維持年度限制。換言之，不許行政機關有自由裁量之餘地。如果議會無審核決算的權力，怎麼會知道行政機關對議會議決的預算是否忠實執行？…..所以議會如果有預算議決權，便絕不可無決算審核權。（1995a：46）三、議員的提案權如前所述，我國地方政府既採權力分立制，立法權與行政權分屬不同機關，故市政府如欲處理自治事項，即應先送議會議決，使市政府有所依據。因此，議決市政府案，乃為議會重要職權之一。同樣地，市議會由於係一合議制機關，其職權行使以會議方式為之，市議員既為市議會成員，自然應有提案權。而基在權力分立制的精神下，議會通過的議員提案，必須送市政府執行（薄慶玖 1995b：8）。就地方議會的立法權行使言，議員作為議會職權行使主體，則其提案權更可謂反應民情、制衡行政機關主動且積極的機制。然而，從制度面以觀，市政府對市議會議決案雖有執行之義務，但對於議員所提提案或動議，顯然又缺乏法律上的強制力。

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以前段所列歷屆高雄市議會職權觀察，市參議會時期的市議員即未被賦予「實質」提案權。此處稱未有實質，乃是指議員雖仍可提案，但僅祇針對「建議市內中央及省籍機構有關市地方利害之興革事項」，與「建議市政興革事項」，故謂「建議權」而已。其後，至省轄時期所依據的「台灣省各縣市議會組織規程」，在初期規定更是不見議員提案之規定。直至高雄市改制後，改制之初的「高雄市議會組織規程」第四條第六款明白規定議會有「建議市政興革事項」之權，即可看出議員之提案權亦同為建議權，而和市政府的提案權明顯不同；之後，即便行政院民國七十年修正該組織規程，市議會職權移為第三條，其第六款則改為「議決市議員提議事項」，但就議決效力言，加以「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」第三十條以觀，則「市政府對對市議員提議事項的議決案如認為執行有困難，得附案具理由函復市議會」，亦即，市議員提案即使議決通過，也同樣不具拘束力，僅為建議性質，故雖明文賦予議員提案權，但在市政府的處理上與其它議決事項的處理方式有所不同，此乃改制後高雄市議會立法權重大變遷之一。關於直轄市自治法通過後的市議會的議決效力，前已有所提及，而就議員提案效力而言，可再關注兩項；首先為第十六條：「市政府對市議會之議決案應予執行，如延不執行或執行不當，市議會得請其說明理由，必要時得報請行政院邀集有關機關協商解決之。」其二為第十七條的規定：「市政府對第十五條第一項第一款至第六款及第十款之議決案如認為窒礙難行時，應於該議決案送達市政府三十日內敘明理由送請市議會覆議，覆議時如有出席議員三分之二維持原議決案，市政府應即接受。第八款及第九款之議決案，如執行有困難時，應敘明理由函復市議會。」然則，第十五條第一項第一款至第六款及第十款所列舉者幾乎全為市政府其基於施政而提出者：如市法規、市預算、市特別稅課、市政府提案等。在此七款中，除了決算審議報告係由審計機關提出，市法規可能由市議員提出外，其餘均由市府提出。而市府所以提出這些提案，自當為了施政需要，而若市議會將市政府提案加以修改，卻致使市政府認為「窒礙難行」，不予接受便進入覆議程序。透過此，市府因需要而主動提出的議案經市議會議決後，對市府有拘束力。不過，有關議員提出的議案，（第十五條第一項第八款）以及人民請願案（第九款），市政府如執行有困難（由於何謂執行有困難，完全由市政府認定，是以實際上與市府不願執行並無太大差異）只要找個理由告知市議會即可不執行。換言之，市議會的議員提案，或人民請願案雖經市議會議決通過，但對市政府並無拘束力（薄慶玖 1995a：12-13）。同樣地，今日地方制度法第三十九條規定：「直轄市政府對第三十五條第一款至第六款及第十款之議決案，如認為窒礙難行時，應於該議決案送達直轄市政府三十日內，就窒礙難行部分敘明理由

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送請直轄市議會覆議。對第八款及第九款之議決案，如執行有困難時，應敘明理由函復直轄市議會。」亦即時至今日，議員提案事項與人民請願事項同樣對市政府不具有拘束力。此與高雄市議會今日所發生即便市議會議決通過自身所擬法案交與市政府卻遲未執行之情形，實符合若節。誠然，或有論者以為，若市政府不執行議會主動提出並通過的法案，市議會今日仍可依地方制度法第三十八條規定，要求市政府執行。但第三十八條對市政府也無絕對拘束力，若市政府堅不執行，即使報到行政院，行政院亦只能邀集有關機關協商解決，協商的結果，若市政府仍堅持己見，行政院似也無可奈何（薄慶玖 1995b：13）。承上所述，今日市議會所遭遇議員提案的有效性問題，實可溯自改制後的組織規程所型塑而成。議員提案乃至人民請願案，在制度上未受到應有的尊重，對於市議會職能的發揮自有影響。不過，仍須提出地，議員們的提案過於浮濫，且審議不嚴，恐怕也是主因之一（薄慶玖 1995b：15）。由於提案過多，審議不嚴，致各類議案多被通過，使市政府「辦不勝辦」，即使欲送議會覆議，亦有「送不勝送」之感，久而久之，議員所題之議決案甚或人民請願案就不受重視了綜觀歷屆市議會的主要議決案件數量，「議員提案」所佔比例確實始終為最高，過去，高雄市參議會在歷次大會的議決案件上，市政府交議案309 件；議員提案2,746 件；機關及人民團體建議案 138 件；人民請願案 64 件，共計 3,257 件（高雄市文獻會 1990：84）。11_{至於省轄時期的議決案件則製表如下：} 表三：台灣省高雄市歷屆議會議決案件統計表區分屆件別數人民請願案議員提案議長交議及專案市政府提案合計第一屆 266 1,028 81 284 1,659 第二屆 266 1,141 21 352 1,780 第三屆 103 1,828 29 380 2,324 第四屆 106 1,666 36 375 2,183 第五屆 222 2,131 31 401 2,785 第六屆 152 2,392 67 427 3,038 第七屆 118 2,096 34 656 3,904 第八屆 125 2,796 39 673 3,633 第九屆 21 701 15 138 875 11_{本文所列高雄市歷屆議會決議案統計數據，乃是根據提案類別區分，而未詳列決議內容。對於} 議會決議，不外「照原案通過」、「修正通過」、「送請政府辦理」、「送請政府參考」、「保留」、「擱置」或「否決」等內容。以下引之數據亦同。

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總計 1,581 19,011 361 3,955 29,948 資料來源：高雄市文獻會，（1990：88-89）其後，於臨時市議會時期歷次大會議決的各項提案中，市政府提案 174 件，市議員提案862 件，人民請願案 32 件，合計 1,014 件，議員提案比例仍是最高。最後，就改制後市議會而言，如下表所示，亦為同樣情形：表四：高雄市歷屆議會議決案件統計表區分屆件別數人民請願案議員提案議長交議及專案市政府提案合計第一屆 53 1,488 NA 307 1,848 第二屆 32 1,145 NA 342 1,519 第三屆 49 1,176 21 275 1,521 第四屆 40 1,375 49 197 1,661 第五屆 29 911 58 116 1,114 第六屆（至第二次大會） 24 127 24 59 234 總計 227 6,222 152 1,296 7,897 資料來源：高雄市歷屆議會議事錄，加以作者自行整理再者，可進一步析論地，若加以提案人未發揮窮追不捨的精神，有些議員甚至有案子提出，責任即了，向選民已有交代的觀念與態度，市府人員自然對此較有懈怠之可能。當然，更重要地，市政人員乃至立法者對民主政治瞭解不夠亦是原因，由於市政人員對民主的瞭解不夠，故有政府對議會決議案不執行的情形；由於立法者對民主瞭解不夠，所以會有只要行政人員認為議員提案或人民請願案之決議，「執行有困難時」即可在敘名理由後不執行。身為民主國家，具有代表民意之議會，則行政機關自應予其尊重。是以議會通過的決議，並不能因數量過多或執行困難即逕自決定不予辦理，甚至免去覆議的程序，此對民主進展勢必成為一大阻礙（薄慶玖 1995b：15-16）。透過歷屆市議會議員提案的統計，除可知議員提案數目佔議會議決案的最高比例外，再者，就議員提案內容而言，據統計，則又以「公務類」與「建設類」

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為最多。12_{故尚可討論的是，有關議員提案之內容，其中究竟又有多少是與真正} 訂立市法規相關者？議員作為行使立法權主體，雖行政機關基於專業分工而在制訂市法規上有其，但根據大體觀察結果，市法規由市議員提出者比例極少（薄慶玖 1995b：12），甚至以高雄市議會近三次會期而言，市議員主動提出的法規亦僅祇一項，13_{便可見一斑。究其原因，除議會長期仰賴市政府主動立法} 外，議員助理的專業程度、議員本身在地方選區經營與研擬法案兩者之間關注程度比重的懸殊，皆可能是造成現象之主要緣由。再者，更值得注意地，地方議會組織本身對法律專案研究的人員與分工不夠充實（洪雲霖 2000：13），或許更是使得議員主動提出市法規案之職能無法彰顯之重要原因。凡此，均在在影響議員主動提案職權之行使，實應正視之。肆、結語地方自治係「國家特定區域內的人民，基於國家授權或依據國家法令，在國家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共事務的一種政治制度。」（薄慶玖 1997：12）是以，地方議會作為具公法人身份的地方自治團體，理應發揮自身職能，奠定地方自治基礎，並促進地方發展。本文經由歷史回顧輔以理論鋪陳，發現高雄市議會在地方自治意義上所扮演的角色，由台灣光復後的省轄時期始便具備了民主意義，而隨著民主機制逐步落實，中央政府權力逐漸下授，議會的自主權亦更趨完整。由歷屆市議會職權演變以觀，隨著地方自治法制化之加強，地方自治法規由規範密度、深度而言，可謂均有精進；並且，中央與地方更隨法律規範之明確使兩者關係合理化，並成為常態性運作，地方獲致相當自主性。不過，在此過程中，仍有部分制度規範與實際運作問題亦相對浮現，而有待進一步調整與檢討。首先，就議會的議決權部分，地方行政機關對議會議決案之執行，雖透過現行地方制度法逐漸強化了覆議制度；然對其議決拒不執行或執行不當者，卻僅能透過自治監督機關協調或移請監察院彈劾而已，故爾，未來在制度規範上似應繼續致力於決議案效力之加強，以更落實議會在權力分立中的地位。並且，議員就送交市府執行之議決案，亦當持續投入關注與監督，使行政機關不至濫權，以善盡制衡的天職。次就議會對預算審查權而言，目前地方制度法對議會議決預算所採的防弊方向，實又與隨著民主深化而強調的地方預算審議（制度）責任及公開化之潮流相違(Rubin 1996:112-132)。再者，議會審核決算僅具的「審查決算報告」權，似也可能造成議會對行政機關支出的監督無法周延，而淪入目前市議員無法清 12_{此為觀諸高雄市議會議事錄之彙整所得，然限於篇幅，於此不再詳列。} 13_{此由作者至高雄市議會實地訪查所轉錄。}

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楚確知政府用錢細目的窘境。對此，除制度規範亟需全面檢討外，議員本身對地方財政的關注性以及專業知識之提升，亦為重要關鍵。最後，就議員提案的有效性乃至議員是否透過此而能積極立法的部分言，由於議會審查之議案範圍至為廣泛，並鑑於市議員提案數目眾多，且其對議案本即難以充分瞭解之景況，議會本身更充實諮詢研究單位或人員分工實更有必要。對此，在制度層面，似可建議參採立法院對內部研究諮詢單位之設計，並更專業化其中人力配置，使議會對市法規，乃至市預算有充分掌握能力（洪雲霖 2000：13）。更甚且者，面對目前地方制度法的法理仍欠周詳，議員提案之決議是否可行之質疑，相關規定亦應朝此方向改進。自民國三十五年市參議會以來，高雄市議會成立至今已近六十年。隨著民主進展，地方自主權提升，議會職權亦相對強化。是以，展望未來，議會的職能要得到更有效發揮，除透過相關法規的全面檢視外，市議員本身亦需具備高度從政使命感，由問政品質乃至市政監督均更應以全體市民福祉為前提，期使議事效率、效果同時產生作用。最後，隨著新地方主義風潮興起，地方政治從統治、管理、自治，逐漸朝向「多層次之治理階段」（multi-level governance）(Wolmand and Goldsmith 1992: 45-150 )，亦即議會未來與地方互動上，更可運用各種自治及參與機制，讓地方居民自主管理，並培養市民主動參與公共事務之能力，繼而發展出更活絡、多元之地方政治前景。

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