專題報告
2013– 03
102 年 9 月
對環境資源部的期望(II)
-台灣環境品質的變遷與展望
財團法人中技社(CTCI Foundation) 於 1959 年 10 月 12 日創設，以「引 進科技新知，培育科技人才，協助國內外經濟建設及增進我國生產事業之生產能 力為宗旨」。初期著力於石化廠之設計與監建，1979 年轉投資成立中鼎工程，
承續工程業務；本社則回歸公益法人機制，朝向裨益產業發展之觸媒研究、污染 防治與清潔生產、節能、及環保技術服務與專業諮詢。2006 年本社因應社會環 境變遷的需求，在環境與能源業務方面轉型為智庫的型態，藉由專題研究、研討 會、論壇、座談會等，以及發行相關推廣刊物與科技新知叢書，朝知識創新服務 的里程碑邁進，建構資訊交流與政策研議的平台；協助公共政策之規劃研擬，間 接促成產業之升級，達成環保節能與經濟繁榮兼籌並顧之目標。
本著創社初衷，為求對我們所處的環境能有更深的貢獻以及協助產業發展，
對國內前瞻性與急迫性的能源、環境及經濟議題邀集國內外專家進行研究探討，
為廣為周知，提供讀者參考，特發行此專題報告。
此專題報告作者共四位，第一位歐陽嶠暉歐陽嶠暉歐陽嶠暉為國家工學博士，曾任中央大學環歐陽嶠暉 境工程研究所教授多年，現為台灣水環境再生協會名譽理事長、中央大學榮譽教 授；第二位鄭福田鄭福田鄭福田為土木工程博士，曾任台灣大學環境工程研究所教授多年，現鄭福田 任台灣大學榮譽教授、台灣環境管理協會理事長；第三位李錦地李錦地李錦地李錦地為環境工程碩士，
曾任自來水公司總經理、住宅及都市發展局副局長，現為台灣環境管理協會榮譽 理事長；第四位倪世標倪世標倪世標為土木工程碩士，曾任台北市政府副秘書長、環保署主任倪世標 秘書，已退休。
發 行 人：潘文炎
作 者：歐陽嶠暉、鄭福田、李錦地、倪世標
(按文章序)主 編：林志森
執行編輯：鄒 倫、陳潔儀、潘惠萍、許湘琴 發 行 者：財團法人中技社
地址 / 106 台北市敦化南路二段 97 號 8 樓 電話 / 886-2-2704-9805
傳真 / 886-2-2705-5044 網址 / www.ctci.org.tw ISBN：978-986-88170-7-4
前言 1
第一章 台灣水環境資源品質變遷與展望 歐陽嶠暉 5
第二章 空氣品質管理之回顧與展望 鄭福田 29
第三章 因應氣候變遷工作之回顧與展望 鄭福田 41
第四章 台灣廢棄物管理演進及展望 李錦地 51
第五章 台灣土壤及土地管理演進及展望 李錦地 71
第六章 環評制度 倪世標 79
第七章 毒化物管理 倪世標 91
第八章 環境監測及資訊發展 倪世標 97
第九章 結論與建議 107
目錄
財 團 法 人 中 技 社
2013 -03
前言
台灣在 15 世紀外國人的眼中是座美麗綠色的 Formosa，20 世紀中葉二次大戰後 創造出舉世聞名的經濟奇蹟，成為脫離開發中國家的經濟體，這塊土地曾經蘊育國人 引以為傲的民主和平與經濟成就，國民每人 GDP 從 1998 年 7,243 美元成長到 2012 年 20,356 美元。然而長久開發自然資源的過程，青山綠水面積的消長、畜牧飼養、
工業生產發展的污染，也讓我們這塊土地的環境負荷比其他國家多出數倍的負擔(表 A)。
回顧過去 25 年的社會與環境變遷，早期因面對產業型污染、都市與生活型公害，
於 1987 年成立環境保護專責單位─行政院環境保護署，並逐年建構完備的環保法 規、本土化的問題處理機制與發展進步的環工技術；但對於現在所面臨大規模全球氣 候變遷，水資源匱乏及能源短缺的危機，已非環保署單一部會可以解決。
環境資源部即將於明(2014)年成立，象徵國家水、土、林資源整合的里程碑，但 勢必面臨經濟資源開發、管理與環境保護雙面刃的嚴峻挑戰。各界對於環境資源部的 成立給予很高的期待，因為過去環境保護以「管制為目標」之政策思維，已不再能滿 足人們與環境共存共榮的需要，惟有以永續的生態環境為根基，社會與經濟才能持續 發展；隨著產業模式的轉變、能源供給的改變、低碳綠能產業的興起，身為地球村的 一份子，台灣在國土規畫及節能減碳、氣候調適乃至產業結構等政策當然需要與時因 應調整。
本社去(2012)年曾就環資部成立的定位與策略、水資源及土地資源利用、自然災 害預防及應變體系等幾項主題，彙整智庫專家建議出版專題報告，其中重要建言，包 括：
一、環資部的定位與戰略架構要明確，擺脫既有管制為主的思維，扮演跨領域整
合的角色，引領國內綠色經濟發展。
二、水資源應朝永續利用及變遷調適作規劃，落實流域上、中、下游整合式管理。
三、建立事權統一機構及制度，限制非必要的開發建設，落實土地資源永續利用 及保育管理的精神。
四、健全自然災害預防及應變體系，結合氣候變遷建立明確防災救災分工。
五、強化資源循環再利用的永續價值，建立資源循環產業鏈厚植競爭力。
國家的永續經營必須能兼顧環境保護和經濟發展，過去25年保護環境的努力，有 哪些環境品質獲得改善，甚至比國外做得更好？好的成績需要給予肯定，同時讓國人 瞭解且共同維護讓環境更好；而哪些環境問題又是亟待調整以「永續發展」為出發考 量的地方？未來需要加強檢討的環境政策或資源管理的方向為何？同時，對於過去環 保署因扮演環境保護之角色所為之各項立法、政策、策略或措施等，對環境、產業、
社會所帶來後續之實質影響如何?希望藉著進一步的檢視，對於未來環資部訂定環保 政策時，於環保、經濟及社會三者之間進行取捨達到三贏。
基此，本(2013)年度專題報告再從攸關國人生活品質的環境議題，包括水資源環 境、空氣品質及氣候變遷、廢棄物及毒物管理、土壤及土地管理、環境影響評估制度 等面向，分章探討過去環境保護工作的成效，並與國外先進國家相較，對未來環境資 源永續的展望提出建議，希望對於台灣環境與能資源永續發展有所助益。
表A：主要國家環境負荷因素比較(2012年)
國家 中華民國
1998水準 日本 韓國 美國 德國 英國 荷蘭 法國
人口數(百萬人) 23.3 21.8 127.6 48.9 313.9 81.8 63.2 16.7 63.6
每平方公里人口數
(人)所當值 644 605 338 489 32 229 259 402 116
GDP(10億美元) 474.3 260.8 5,964.0 1,155.9 15,684.8 3,400.6 2,440.5 773.1 2,608.7 每 人 GDP( 美 元 ) 所
當值 20,356 7,243 46,740 23,638 46,844 40,198 36,375 46,293 39,548 面積(千平方公里) 36.2 36.0 377.9
(2011)
99.9
(2011)
9,831.5
(2011)
357.1
(2011)
243.6
(2011)
41.5
(2011)
549.2
(2011)
機動車輛(百萬輛) 22.3 15.9 87.2
(2011)
19.8
(2010)
250.3
(2010)
50.6
(2010)
34.2
(2011) 0 39.9
(2008)
每平方公里機動車
輛(輛)所當值 616 442 231 198 25 142 140 0 73
汽車(百萬輛) 7.2 5.3 75.0
(2011)
17.9
(2010)
242.1
(2010)
46.8
(2010)
33.0
(2011) 0 37.7
(2010)
每 平 方 公 里 汽 車
(輛)所當值 199 147 198 179 25 131 135 0 69
燃 料 燃 燒 排 放 CO2總 量(百萬公噸CO2)
270.2
(2010) － 1,143.1
(2010)
563.1
(2010)
5,368.6
(2010) － － － －
每人平均排放(公噸
CO2 /人) 11.66 8.97 11.52 17.31
能源消費(百萬公噸油 當量)
109.4
(2011) － 478.2
(2011)
271.1
(2011)
2,208.8
(2011)
311.7
(2011)
203.6
(2011)
89.1
(2011)
245.4
(2011)
每人能源消費(公噸
油當量)所當值 5 4 6 7 4 3 5 4
猪隻(千頭) 6,008 6,539 9,768
(2011)
8,171
(2011)
66,361
(2011)
26,758
(2011)
4,441
(2011)
12,429
(2011)
13,987
(2011)
每 平 方 公 里 猪 隻
(頭)所當值 166 182 26 82 7 75 18 299 25
粗鋼產量(百萬公噸) 20.7 16.9 107.2 69.1 88.7 42.7 9.6 6.9 15.6
每平方公里粗鋼產
量(公噸)所當值 572 470 284 692 9 120 39 166 28
水泥產量(百萬公噸) 15.8 19.7 51.3
(2011)
53.8
(2009)
63.9
(2009)
30.7
(2009)
15.9
(2007)
3.4
(2004)
20.6
(2009)
每平方公里水泥產
量(公噸)所當值 436 546 136 539 6 86 65 82 38
資料來源：行政院環境保護署，2013
第一章 台灣水環境資源品質變遷與展望
歐陽嶠暉
一、前言
近年來全球由於人口持續增加，使得糧食及水資源不足問題持續惡化。因用水不 足，每年造成約 500 萬人～1,000 萬人死亡。依據調查，2010 年世界上陷於水資源不 足的國家有 31 國，預估至 2025 年水資源不足國家將再增 17 國達 48 國。
在全世界水資源嚴重不足下，台灣卻得天獨厚，可說是一降雨量相當豐富，但卻 又是降雨時空分配不均、水資源利用及管理不善，造成水資源不足，而成為有待積極 尋求突破的國家。
台灣平均年降雨量約 2,500mm，為一降雨量極為豐沛的國家，約為全世界年平均 降雨量 973mm 的近 3 倍。但若以台灣土地面積 36,000 平方公里計算，每年總降雨量 達約 900 億立方公尺，平均每人每年平均雨水量則僅及 3,916 立方公尺，世界平均分 配每人每年雨水量為 21,796 立方公尺，台灣不及世界平均的五分之一，乃因人口密 度高，形成世界第 18 個缺水國家（如圖 1.1）。
至於台灣水資源利用狀況，在台灣土地上每年總降雨量雖約 900 億噸，但由於降 雨過於集中在夏季，且因地形陡峻，以致可攔截使用的總用水量約僅 180 億噸(如圖 1.2)。而各種用水量以農業用水佔 71.3％(127 億噸)最多，其次為生活用水 19.1％(34 億噸)、工業用水 9.6％(17 億噸)。
台灣地區因降雨量時空分佈不均，不僅造成水資源不足；也因時空分配不均，造 成水體在不降雨時，流量不足。又因污水下水道普及率偏低，而污染負荷高，而造成 水體水質污染。另水利用效率低及管理不善，而造成水資源未充分利用，皆為台灣面 臨的水環境問題。
為要達到水資源之有效利用不虞匱乏，惟有朝強化水環境管理、涵養水源、保護 水質、提升用水效率，加強污水下水道建設與管理及污水處理水回收再利用，以充裕 水資源，始能提升未來台灣在生活、生產及生態上的持續發展。
圖 1.1：世界各國降雨量及每人平均分配雨水量比較
5
本專文除就台灣水環境資源問題加以充分檢討外，並參考同為海島國家的新加 坡、韓國及日本的做法，提出具體的前瞻策略供政策性參考。
圖 1.2：台灣水資源利用結構圖（水利署，1997~2011 年統計）
二、台灣水資源問題 (一) 天然因素與氣候變遷
台灣地區年平均降雨量雖多，但因降雨時空分佈懸殊，且全島面積 3/4 以上皆屬 高山與丘陵，河川坡陡流急，導致 3/4 以上之逕流皆直接入海，可利用水量僅及 1/5，
在人類科技無法控制天然限制因素之情況下，要增加可用水量尚非人力所能改變。月 雨量分佈之多寡，為直接影響河川流量最大因素，如表 1.1。
台灣地區降雨特性，平均年降雨量約 2,500mm，主要降雨集中在 5～10 月，有 77.8％的雨量降於豐水期，其降雨量分佈由北而南漸次不平均，顯示北部的全年降雨 量較平均，豐水季降雨量約 62.2％，另 11 月至次年 4 月降雨量約 37.8％。但南部地 區則明顯不平均，在豐水季降雨 89.8％，另半年的枯水季則僅約 10.2％。顯示台灣地 區的降雨明顯凸顯豐枯水季極不平均，及南北降雨也極不對稱的時空分配皆不平均的 現象，亦為經常造成中南部缺水的主要原因。
表 1.1：台灣各區域平均年雨量月雨量分配（2001～2010 年統計）
月份 北部 中部 南部 東部 台灣地區 ％
1 月 171.5 56.0 29.9 74.9 76.9 3.1 2 月 167.7 76.4 33.4 79.7 83.6 3.3 3 月 183.7 114.8 52.8 91.8 106.2 4.2 4 月 149.6 128.2 85.2 106.0 115.4 4.6 5 月 238.7 279.7 274.4 244.0 261.0 10.4 6 月 294.3 419.6 525.7 330.4 403.6 16.1 7 月 230.9 305.6 500.4 364.3 358.6 14.3 8 月 294.9 361.9 577.5 431.9 423.9 16.9 9 月 405.5 200.5 274.4 418.5 311.5 12.5 10 月 347.5 59.4 105.1 325.9 190.5 7.7
11 月 239.0 31.8 32.2 143.9 99.6 4.0 12 月 187.8 41.3 22.1 73.0 73.4 2.9 全年 2911.1 2075.2 2513.1 2684.3 2504.2 100
公厘 1811.8 1626.7 2257.5 2115.0 1948.6 豐水期
5～10 月 ％ 62.2 78.4 89.8 78.4 77.8 公厘 1099.3 448.5 255.6 448.5 555.1 枯水期
11～4 月 ％ 37.8 21.6 10.2 21.6 22.2
再者近年來由於地球溫暖化造成氣候變遷極端化，依據過去 60 年統計(如圖 1.3)，台灣地區不僅不降雨日數增長，不降雨日數也增加，且發生的間距愈短愈頻繁，
洪旱交替頻率密集，乾旱週期由 17 年降為 9 年，導致旱者愈旱造成水資源嚴重不足，
同時也造成豪大雨頻傳，每次豪大雨造成水源集水區嚴重沖刷，淹沒湖庫，清淤困難，
影響水庫調節容量，也是造成水源不足，且帶來坡地災害增大、增多。
圖 1.3：台灣年平均降雨量旱澇加遽趨勢
（年雨量統計圖 1949～2010 年）
(二) 國土開發利用影響水資源
集水區因地形、生態、水文及土地利用等特性不同，而有不同之經管型態，如水 庫集水區即以保護水庫壽命，提供充分有效水資源為目的。水源集水區則以保護水源 涵養，確保民生用水乃至其他用水不虞匱乏。而市鎮集水區則以土地開發為工商業或 聚居為主。不同土地開發對水土環境資源影響如表 1.2。
任何土地開發為人類之經濟需求，同時水資源需要量也增加，然而由表 1.2 所示，
各種土地利用或開發行為，所導致之水文影響乃是滲流量減少、降低地下水補注或貯 蓄、增加洪峰流量、加劇表土流失、增加水庫淤砂，乃至於地盤下陷，而其所延伸之 問題即水資源之涵養減少，降低可利用之水資源供應量，在需求量增加而供應量減少 下，導致水資源之供應不足。
近年來常發生豪大雨造成各水庫淤積嚴重，又因各水庫集水區不當的開墾道路、
7
濫墾山坡地、山坡地超限利用及濫葬等，破壞集水區水土保持，造成水庫淤積，各水 庫有效容量嚴重降低，最嚴重者其容量已不及原建設時的一半。
目前國土開發利用面臨部份地區過度開發利用，未能以供定需，導致高缺水地區 發展高耗水產業之錯置，使局部地區更顯水資源之不足。
表 1.2：土地開發利用對水文之影響
利用方式 影 響 都市
開發
(1)減少滲入量，因而減少地下水補助。
(2)不滲透面增加，提高洪水量。
(3)加快地面逕流流速，集流時間縮短。
(4)不透水率增加，滲透量減少，造成市鎮熱島化。
山坡地 濫墾
除以上(1)、(2)、(3)外
(1)增加河川輸砂量，造成河床淤積。
(2)縮小河川通水面積，加快流速，可能會抬高洪水位，增加洪峰危險。
(3)增加淤積量，縮短水庫壽命，造成水庫污染。
森林 濫伐
(1)減少截留、蒸發散。
(2)減少植生覆蓋，因而減少滲透量、地表滯流。
(3)增加地表流速，因而增大對土壤之沖刷量。
超抽 地下水
(1)含水層水量減少，造成地盤下陷。
(2)減少地下水流出量，影響枯水期河川水位及水質。
(3)沿海地區超抽會造成海水入侵、地下水污染、土壤劣化、作物生產量降低。
(4)地盤下陷或地下水污染一旦發生，則甚難(幾乎不可能)復舊，地力永遠衰退。
(三) 地下水超抽地盤下陷
地下水本是一穩定可靠且水質良好的水資源之一。國內因地下水長期超抽利用，
地盤下陷問題自 1970 年代即已呈現，迄今已超過 40 多年，下陷區域總面積曾廣達 5,877 平方公里，佔台灣總面積 16.5％。其間各級政府雖曾採取各項措施，惟成效有 限，近年來透過相關部會之合作，雖稍見成效，地層下陷有趨緩之勢，但地盤下陷為 一不可逆之過程，下陷之地難以回復，造成國土嚴重流失，引發災害侵襲，影響程度 至大。
地下水超抽導致地盤下陷，乃因長期超量抽取地下水，其抽取量大於地下水補注 量，導致地下水位降低，引起原土壤顆粒間之含水量消失，造成土壤壓密，而形成地 盤下陷所致。而其長期超抽量與地盤下陷量成正比，是台灣各地區地盤下陷之主要原 因(如圖 1.4)。
根據資料顯示，下陷總面積最大的縣市是雲林縣，目前持續下陷面積達 286.5 平 方公里，累積下陷量最大的縣市是屏東縣，最大累積下陷總量達 3.22 公尺，下陷速 率最大的縣市是彰化縣大城鄉，年下陷率達 14.2 公分/年，其他縣市則趨緩或近於趨 停，而桃園縣屬新興潛勢區，地下水位下降迅速，需密切追蹤監控。
圖 1.4：超抽地下水影響示意圖 (四) 水庫容量不足以調節水量，且淤積嚴重
台灣地區因受地形條件所限，蓄水庫可用以調節豐枯水量之容量不足，以及集水 區地質因素及不當的土地利用，造成沖刷淤積，影響蓄水容量至大。又因豐枯水之水 量差異懸殊，致每年運用次數偏高，稍遇乾旱即有缺水危機。
依據統計日本全年用水量為 835 億噸，其公告水庫共有 2,774 座，水庫總容量大 達 300 億噸，水庫有效容量佔全年總用水量的 36％，可達到穩定豐枯季水量的調節，
且因高山冬季積雪，春夏期間融化，補充河川流量功能大，水資源可利用量相對更為 豐富。
台灣每年可用水量 180 億噸，而所擁有的水庫及攔河堰，依公告有 96 座，有效 容量約 19.1 億噸，約僅為全年總用水量的 10.6％，不及日本的三分之一。每年藉水 庫供給水量約 42.0 億噸，則水庫年平均運用率達 2.3 次，尤其石門水庫要達 4～5 次，
因之若過長時間未降雨補充調節，隨時就有缺水問題。尤其預估至 2030 年水庫容量 將因淤積有效容量將降至 50％，屆時水庫只能調節 21 億噸，缺水將更嚴重。
圖 1.5：日本及台灣用水量及水庫容量比較
9
(五) 輸配水漏水損失大，自來水未能生飲
台灣地區自來水普及率，台北自來水事業處系統達 99％以上，台灣自來水公司 系統達 95％以上，顯示台灣地區之生活用水皆仰賴自來水系統供應。
依前述圖 1.2，台灣地區平均每年生活用水供水量達 34 億噸，相當於每日 931 萬噸，但若每人每日用水量平均以 250 公升估計，每人每年用水量為 91 噸，相當於 每日 575 萬噸/日。全國家庭用水量每年僅約 21 億噸，顯示供水量及家庭用水量之間 相差達每年 13 億噸，約 38.2％，也即每日未有效利用水量達 366 萬噸（包括漏水量，
2010 年統計）。台灣自來水漏水率為 21.0％，也即每日自來水漏水量為 194 萬餘噸，
每年達 7.14 億噸，為一令人震撼的未有效利用量和漏失水量。
世界各國主要都市漏水率依國家進步狀況而異，相差極大，如表 1.3。
表 1.3：世界各大都市（含國家）漏水率（％）
都市（或國家） 漏水率
東京 3.0
新加坡 4.2
柏林 5.0
日本 7.2
莫斯科 9.9
馬德里 10.5
仁川 17.0
台北 （2012 年）19.1
開羅 20.0
台灣 （2010 年）21.0
伊斯坦堡 25.2
香港 26.0
倫敦 26.5
墨西哥市 35.0
註：除台北、台灣外，其餘數據為 2008 年日本環境省製作
另依圖 1.2，台灣農業用水每年達 127 億噸，雖近年來農地休耕面積逐年增加，
但供水量卻並無太大的變化，農田用水自取水至田間用水，因灌溉圳道多為粗放式，
不僅漏失嚴重，更因使用效率低，致損失約在 20～40％之間，也即每年未實際充分 利用水量達約 25 億～50 億噸。
從上述生活用水及農業用水未有效利用量（含漏水量）每年達 38 億噸至 63 億噸 之無效用水，佔每年總可用水量 180 億噸的 1/5 至 1/3，損失極大。
世界已開發國家之自來水多已達到可直接生飲。但台灣的自來水供水多為間接供 水，因輸配水管老舊，且漏水，以及未能分成小供水區，配合區內用水之時間變化，
適當的調整配水壓力，以提供直接且穩定安全衛生的良質自來水，而不適宜直接生 飲，有待長期投入提升改善。
(六) 節約用水不足，自來水水價偏低不足以以價制量
台灣地區每人每日用水量約在 200～250 公升之間，經濟部水利署以每人每日用
11
水量 250 公升為上限，進行水資源供需規劃，而 2010 年為每人每日 268 公升。但做 為世界第二缺水國家的新加坡，其水資源規劃每人每日用水量僅為 150 公升，而其目 前實際用水量也已達到該目標，而並以此做為進行 2050 年水資源供需的調度規劃。
新加坡為因應其缺水，而藉水價以抑制及反映水資源成本，成為一成功的國家。
新加坡自 2000 年起自來水水費分為兩級，每月用水量 40 度以下之家戶及工商用戶，
每度自來水水費以新加坡幣 1.17 元，另加水資源保育費 30％，合併相當於每度自來 水水費為新台幣 36 元。而用水量超過每月 40 度以上之家戶，超過部份每度新加坡幣 1.4 元，同時收取水資源保護稅 40％，合併計算每月超過 40 度部份，折合新台幣每 度 47 元。至於非家庭用戶每度為新加坡幣 1.17 元，另水資源稅 20％，折合新台幣每 度 33.7 元。
再者新加坡國家因污水下水道全國普及率已近 100％，故為維持污水下水道的營 運而收取下水道費，其下水道費分污水處理費及管線維護費兩項。污水處理費依自來 水用水量每度收新加坡幣 0.3 元，折合新台幣 7.2 元。而管線維護費，則以每戶為單 位，每戶每月收費 3 元，折合新台幣 72 元。
另新加坡為推動工業界節約用水，並為解決水資源不足，而積極推動污水處理水 回收再利用，將回收水命名為新生水，並為鼓勵工業界在製程上使用新生水，而以每 度新生水新加坡幣 1.15 元（相當於新台幣 27.6 元），低於自來水費（每度新台幣 36 元）約近三分之二的價格，鼓勵工業界使用再生水，以解決水資源不足問題，同時免 付下水道費以降低工業界負擔，並達到水資源回收利用之目的，如表 1.4。
反觀台灣的自來水水價偏低，依國際水協會（IWA）統計，為 GDP 在 30,000～
40,000 美元國家中，平均水價最低者，也係水費負擔率最低之國家，如表 1.5。目前 台灣自來水公司平均水價每度 10.92 元（2012 年），不僅低於成本水價 11.16 元，遠 低於新加坡每戶每月用水量 40 度以下之家戶用水每度 36 元或每月超過 40 度以上部 份的每度 47 元。目前台灣自來水公司水價為 1993 年所修訂者，歷經 20 年未再檢討 調整，除導致台灣自來水公司負債五、六百億元，每年借債還利息，而持續嚴重虧損 中，更無能力用以改善提升自來水設施，尤其是漏水率的改善，每年造成數億噸已經 淨化好，且耗費電力和藥劑之水資源的漏失，恐為最大的損失。
台灣自來水家庭用水費佔消費支出比率，如表 1.6，僅及國民每戶消費之 0.35％，
但卻是生活最不可或缺的，更突顯自來水費偏低，而不能以價制量，以致家庭用水量 未能如新加坡降低。
表 1.4：新加坡各種水費收費標準及每月水費（折合新台幣）
用水量 (度/月)
自來水費 (元/度)
污水處理費 (元/度)
下水道維護費 (元/戶) 40 以下 36
自來水水費
(家戶及工商戶) 超過 40 度以上
部份 47 7.2 72.0
新生水水費
(工商戶) 27.6 免付費 免付費
家戶每月自來水費 (元/月)
1.用水量 40 度家戶折算為 1,800 元 2.用水量 60 度家戶折算為 3,092.4 元
［1,800+20×(47+7.2)］
表 1.5：國際水協會（IWA）統計（2010 年）各國平均水價及負擔率
國家 人均 GDP
（美元）
平均水價
（新台幣元/度）
水費負擔率
（％）
比利時 37,600 57.2 1.01
芬蘭 38,300 48.0 0.83
德國 37,900 70.7 1.23
香港 49,300 17.3 0.23
日本 34,300 49.6 0.96
澳門 33,000 16.8 0.34
韓國 31,700 15.2 0.32
西班牙 30,600 33.3 0.72
英國 35,900 67.6 1.25
台灣 37,900 9.2 * 0.16
註 1：GDP 為換算各國物價後之實質 GDP 比較 2：*為台北及台灣兩自來水單位水價平均值
表 1.6：我國家庭用水費佔消費支出比率統計表
年度 人均 GDP（美元）
註 1
平均每戶消費支出
（萬元新台幣/年）
家庭用水費佔消費支出 比率
註 2 2007 17,154 71.6 0.38％
2008 17,399 70.5 0.38％
2009 16,359 70.6 0.37％
2010 18,503 70.2 0.37％
2011 20,006 72.9 0.35％
註 1：中華民國統計資訊網「國民所得統計常用資料」
註 2：根據台水公司普通及軍眷用戶水費之資料換算
另依台灣自來水家庭用水量結構分析，家庭民生用水量每戶每月用水量在 20 度 以下之用水戶數，約佔總戶數之 65％（台水），但其合計用水量則僅佔總用水量的 20
％左右；反之大於 100 度以上之用水大戶，雖僅佔總用戶數之 1.5％，但其用水量卻 佔總用水量的 42％。更顯示自來水多因水價偏低而由大戶任意浪費使用之不經濟 性，而有參考新加坡加大水價累進費率級距價差，在兼顧基本家庭生活用水量之外，
採以價制量之制衡策略，促使達到節約用水之目的和必要性。
再依前圖 1.2，台灣地區每年工業用水量為 17 億噸，佔總用水量的 9.6％，除部 份直接取自河川水及地下水，有相當大的部份是以自來水為生產用水，雖政府過去積 極推動製程回收循環利用，但因自來水水價便宜，以致成效尚有待提升。依日本全國 其工業用水製程回收再利用達總工業用水量的近 80％，而台灣僅約近 65％，顯示台 灣的工業用水製程回收再利用，仍有相當大的努力空間。
三、台灣水體水質問題 (一) 污染負荷量高
1. 生活污水量大
13
台灣地區土地面積 36,193 平方公里，人口達 2,300 多萬人，在 2011 年時，平均 每平方公里人口 642 人，而以台北市的人口密度 9,700 人最高，其次為新北市、台中 市、桃園縣及彰化縣人口密度 1,200 人以上，顯示人口過度集中，產生大量的生活污 水，加重環境負荷，污染排放量佔總污染源排放量的 69.6％（以 BOD 計）。而由於各 市鎮污水下水道之建設普及率除台北市達 72.14％較高以外，大部份市鎮污水下水道 多尚未建設污水下水道系統，為造成河川污染重要原因。
2. 工業廢水複雜
台灣地區工廠總數在 2010 年為 78,005 家，平均工廠密度為每平方公里 2.16 家，
所產生的廢水排放污染量佔總污染源排放量的 20.2％（以 BOD 計），且由於工業廢水 水質複雜，甚至含有重金屬等，雖多已設置有集中性的工業區廢水處理廠或工廠單獨 處理後排放，但因量大且集中，仍為造成水體污染的來源之一。
3. 畜牧廢水污染集中且量大
根據統計 2011 年底，台灣地區養猪頭數達 627 萬頭，其廢水排放量佔總污染源 排放量的 10.2％，但因集中飼養，廢水處理放流水質偏高（COD 600mg/L），且多集 中於台灣中南部縣市，由於河川流量少，以致成為中南部河川的主要污染來源之一。
台灣各種污染源排放量分析如表 1.7。
表 1.7：各種污染源廢污水量（2011 年）
產生量 削減量 排放量 產生量 排放量 來源別 （BOD5公噸/日） （BOD5公噸/日） （BOD5公噸/日） 百分比
（％）
百分比
（％）
總計 2,447 1,731 717 100.0 100 市鎮污水 999 601 499 40.8 69.6 工業廢水 799 655 145 32.7 20.2 農業廢水 649 576 73 26.5 10.2
(二) 水體水質持續改善中 1. 河川水質
台灣地區水體水質監測開始自 1976 年，在 1987 年前河川水質監測站數共 179 站，至 2012 年總共在 57 個流域，涵蓋主支流 92 條河川，計 2,933.9 公里長度中，設 置有 316 水質監測站。
各河川水質在歷經政府長期持續努力推動各種減輕污染策略後已有顯著的改 善。除未（稍）受污染河段長度比略有增長外，嚴重污染河段長度比，也由 2001 年 的 13.2％下降至 2012 年的 3.6％，顯示整體河川水質污染呈現穩定下降趨勢，如表 1.8。
另針對 11 條重點河川做為加強改善，以達溶氧量大於 2mg/L 之短程目標，也皆 已有相當成效。惟有部份下游河段，因污水處理放流水中氨氮的未處理，反而降低溶 氧量的問題，有待檢討放流水氨氮濃度之必要性。
近年也針對 7 條都會型河川進行整治，以提升都市之水環境，改善景觀，增進人
與水之親和，都市生活品質並已獲初步成效。
表 1.8：全國 50 條重要河川嚴重污染長度百分比
50 條重要河川污染長度統計 總計 末稍受污染
(RPI<2)
輕度污染 (2≦RPI≦3)
中度污染 (3<RPI≦6)
嚴重污染 (RPI>6) 年別 長度
(公里)
長度
(公里) (％) 長度
(公里) (％) 長度
(公里) (％) 長度
(公里) (％) 2001 2934.0 1808.9 61.7 287.6 9.8 451.3 15.4 386.2 13.2 2002 2904.2 1812.5 62.4 349.7 12.0 335.4 11.5 406.5 14.0 2003 2904.2 1726.2 59.5 390.0 13.4 328.9 11.3 459.2 15.8 2004 2904.2 1860.1 64.0 284.8 9.8 537.4 18.5 222.0 7.6 2005 2904.2 1864.9 64.2 287.8 9.9 572.5 19.7 179.1 6.2 2006 2933.9 1922.7 65.5 263.3 9.0 573.2 19.5 174.7 6.0 2007 2933.9 1811.7 61.8 233.2 7.9 592.7 23.6 196.3 6.7 2008 2933.9 1912.3 65.2 264.9 9.0 532.2 21.5 124.5 4.2 2009 2933.9 1970.1 67.2 237.8 8.1 553.9 18.9 172.1 5.9 2010 2933.9 1835.9 62.6 216.1 7.4 720.6 24.6 161.4 5.5 2011 2933.9 1869.6 63.7 291.8 9.9 616.2 21.0 156.3 5.3 2012 2933.9 1840.1 62.7 284.2 9.7 704.1 24.0 105.4 3.6
2. 水庫水質
台灣地區的民生用水約 70％取自水庫，但由於各水庫集水區地形陡峻，地質脆 弱，降雨集中，造成自然崩塌，再由於人為的不當開發耕作，飼養畜牧以及闢建遊樂 設施等活動，導致大量砂土及污水排入各湖泊、水庫，造成水庫淤積、優養化。
行政院環保署自 1993 年起，每年針對 21 座主要水庫設置水質監測站，除進行水 質監測外，並加強污水下水道建設及推廣非點源污染最佳管理策略。
依據 2001 年起之調查統計，水庫優養狀態，已由 2001 年的 10 座下降至 2012 年的 4 座，其卡爾森優養指數（CTSI）以庫容加權計算後，也由 2001 年的 48.26 下 降至 2012 年的 40.89，顯示十年來水庫水質優養化情形，呈現長期穩定現象，如表 1.9。
表 1.9：歷年水庫水質概況（2001～2012 年）
貧養 (CTSI<40)
普養 (40≦CTSI≦50)
優養
(CTSI>50) 無測值 年別 監測水庫
數(座)
(座) (％) (座) (％) (座) (％) (座) 2001 20 0 0.00 9 45.00 10 50.00 1 2002 20 0 0.00 12 60.00 7 35.00 1 2003 20 2 10.00 7 35.00 10 50.00 1 2004 20 3 15.00 7 35.00 9 45.00 1 2005 20 2 10.00 11 55.00 6 30.00 1 2006 20 1 10.00 10 52.00 8 42.00 1 2007 20 2 10.00 12 60.00 5 25.00 1 2008 20 2 10.00 12 60.00 6 30.00 0 2009 20 3 15.00 12 60.00 5 25.00 0 2010 20 3 15.00 14 70.00 3 15.00 0 2011 20 4 20.00 12 60.00 4 20.00 0 2012 20 3 15.00 13 65.00 4 20.00 0
15
3. 海域水質
台灣地區各河川之排水最後皆都流入近海而至海洋，因之海域水質承受河川排放 物，而造成水質變化。
行政院環保署自 1994 年起在本島及澎湖沿海及金門、馬祖進行水質監測，計 19 處海域 104 測點，進行每季共計 17 項水質監測。
依據 2012 年海域水質監測資料，20 處海域之環境品質標準達成率，除臺北沿海 (99.0%)、新竹香山沿海(98.5%)、臺中港沿海(99.3%)、高屏溪口沿海(97.9%)以及大鵬 灣沿海(94.6%)等 5 處海域外，其餘 15 處海域之環境品質達成率均為 100％，且由 2002 至 2011 年間各海域之水質項目鎘、鉛、鋅等皆達到 100％的達成率，而 pH 的值近有 上升趨勢，達成率也達 99.9％的現狀。
4. 地下水水質
台灣地區自來水水源除 70％取自水庫外，部份自來水水源為取自地下水，地下 水水質則受到地面水之影響，因之地下水水質之管理成為很重要的一環。
行政院環保署針對全國九大水區設置 431 口區域性監測井，每季採取水樣辦理地 下水水質 45 項監測工作。
根據 2012 年度監測結果，監測項目低於地下水污染監測標準的總比率平均為 89.9％，其中低於地下水水質監測標準之項目為總溶解固體 88.4％、氨氮 60.2％、鐵 74.8％、錳 48.8％等，對於氨氮之水質管理為應加重視的地下水水質。
(三) 水體水質達成率之檢討
台灣水體水質經環保單位及污水下水道建設之努力下，近年來水體水質已有顯著 改善，尤其是河川污染嚴重河段的縮短及水庫水質優養化數的減少，但所呈現的仍只 是污染的降低，而非水體水質目標達成狀況之成效，因我國早期河川污染嚴重，乃以 降低河川污染河段之長度比率為政績目標，但實際上保護水體乃以達到水體用途分類 之水質指標為水體保護目標。
日本河川水體保護之環境基準，依其用途區分為六類，各分類用途之水質基準以 pH、BOD、SS、溶氧及大腸菌群數五項指標，列如表 1.10。
表 1.10：日本河川水體水質分類基準值
項目 基準值
類別 利用目的之適用性
pH BOD (mg/L)
SS (mg/L)
DO (mg/L)
大腸菌群數 (MPN/100mL) AA 自來水一級，自然保全及 A 以
下列舉者 6.5~8.5 <1 <25 7.5> <50 A 自來水二級、水產一級、游泳
及 B 以下列舉者 6.5~8.5 <2 <25 7.5> <1,000 B 自來水三級、水產二級及 C 以
下列舉者 6.5~8.5 <3 <25 5.0> <5,000 C 水產三級、工業用水一級及 D
以下列舉者 6.5~8.5 <5 <50 5.0> — D 工業用水二級、農業用水及 E
所列舉者 6.5~8.5 <8 <100 2.0> — E 工業用水三級、環境保全 6.5~8.5 <10 沒有漂
流物 2.0> —
日本對於水體，河川水質保護達成率係以全國河川、湖泊各水體分類段之 BOD 及 COD 之環境基準達成率為評估指標，其 2010 年之達成率比率，如表 1.11。
我國河川水體分類則分為甲乙丙丁及戊五類，基準值指標則除日本的五項外，尚 有氨氮及總磷共七項。但做為呈現河川水質狀況之最具代表性的生化需氧量（BOD）， 在丁及戊類卻未列指標值，而未能如日本以 BOD 做為全國全部河川管理達成狀況之 代表性指標。此乃我國於 1980 年代訂定河川水體水質分類時，因各河川污染嚴重，
BOD 值皆偏高，無法於短期內呈現管理成效，而予省略之故。但時至今日台灣各河 川之水質已頗有改善，而有加以檢討增訂，用以彰顯全國性一致管理成效之必要。
(四) 保護用水水體水質，檢討更嚴格之水質標準
台灣部份水體河川，即使各污染源之放流水都達到現行放流水標準，但因河川流 量低，缺乏基流量，而仍呈污染，而未能達到原訂分類之達成率。日本為保護海灣水 質，訂有依水體允許之總量核算不同排放源更加嚴格之放流水水質標準，如在東京 灣、伊勢灣及霞浦三海灣，訂定有目標年為達各海灣水質，可允許排入海灣之總量以 為削減各污染源的策略。藉以規範及制定排入海灣範圍內之放流水質及策略。
韓國亦為防止河川、海灣污染及湖泊優養化，自 2012 年 1 月起，為保護自來水 水源取水，在四大重要河川（漢江、錦江、洛東江、榮山江）之水域以更嚴格之放流 水區分為四種放流水水質標準，以強化水源水質保護，如表 1.12。
17
表 1.11：日本水體環境基準達成狀況（BOD 及 COD）
1. 河川（BOD）
水域數 達成水域數 達成率（％）
類型 2010 年 2009 年 2010 年 2009 年 2010 年 2009 年
AA 361 358 333 328 92.2 91.6 A 1,265 1,261 1,182 1,184 93.4 93.9 B 533 534 481 478 90.2 89.5 C 276 280 251 251 90.9 89.6
D 81 82 77 78 95.1 95.1
E 45 46 45 44 100.0 95.7
合計 2,561 2,561 2,369 2,363 92.5 92.3
2. 湖泊（COD）
水域數 達成水域數 達成率（％）
類型 2010 年 2009 年 2010 年 2009 年 2010 年 2009 年
AA 31 33 7 5 22.6 15.2
A 137 133 90 85 65.7 63.9
B 18 18 2 2 11.1 11.1
C 0 0 0 0 0.0 0.0
合計 186 184 99 92 53.2 50.0
3. 海域（COD）
水域數 達成水域數 達成率（％）
類型 2010 年 2009 年 2010 年 2009 年 2010 年 2009 年
A 260 260 165 171 63.5 65.8 B 211 211 178 177 84.4 83.9 C 119 119 119 119 100.0 100.0 合計 590 590 462 467 78.3 79.2
4. 全國
水域數 達成水域數 達成率（％）
類型 2010 年 2009 年 2010 年 2009 年 2010 年 2009 年 合計 3,337 3,335 2,930 2,922 87.8 87.6 註：河川為 BOD、湖泊及海域為 COD
表 1.12：韓國四大重要河川不同區分之放流水標準
區分 BOD COD SS 總氮 總磷
Ⅰ地域 5 20 10 20 0.2
Ⅱ地域 5 20 10 20 0.3
Ⅲ地域 10 40 10 20 0.5
Ⅳ地域 10 40 10 20 2.0
（2011.2.17 修訂）
上述日本及韓國的制度，可供檢討做為台灣嚴重污染、自來水水源及水庫集水區 水質無法改善之水體水質管理之參考。
(五) 化糞池及合併淨化槽未能有效維護管理及清理，以降低排放水水質保護水體 韓國全國污水處理率已達 90.1％，污水除由下水道收集系統收集外，有部份仍使 用合併式淨化槽，但由於設計、施工及管理不佳，仍造成水體污染原因之一，為加強 改善水體水質，韓國將其納入由地方政府負責維護管理，並收取設置及維護管理費。
已先自 2011 年於兩地區開始試辦，並預計自 2013 年擴大全國實施。
台灣污水處理率總共為 43.77％（表 1.13 即含建築物污水處理 11.47％，專用污 水下水道普及率 10.58％及公共污水下水道普及率 21.72％），其中建築物污水處理設 施，比率頗大，且亦同樣未能完善設置及操作管理。為提升其處理效果，降低排放水 污染，尤其在水源地區者，可檢討由地方政府委託代為操作管理，以提升管理成效。
目前台北水源特定區內之污水處理設施即由政府負責操作管理，得以獲致良好的管 理，其他水源區也甚值檢討。
另全國由於污水處率尚低，使用傳統化糞池仍佔一半以上之比例，其處理效率 低，且多未加清理，其排水也是重要污染來源，應由地方政府全面負責委託每年至少 清理一次，以降低排水之污染。
(六) 地方政府推動水污染防治監督機制，可採滾動式具體落實
近年來環保主管機關，積極推動由各縣市每年策定「河川污染整治（含流域管理）
計畫」，提出計畫書，藉以考核各縣市整合各局處推動水污染防治之具體作法，由各 縣市自行提出其轄內各水體之環境背景、問題分析、河川污染整治願景與目標、污染 熱區管理及各年度之整治行動計畫。由於行動自訂，而極具做為監督執行成效之依 據，同時也做為各縣市推動成效之評比，為具主管機關監督管理之制度，惜各縣市多 係委託民間編製，而未經內部千錘百鍊，內化及深化為水環境管理文化。又因需每年 策訂一次雖採滾動式，但因過程程序，含蓋內容複雜，不易每年就能獲得具體量化成 果，此一措施倘能以 3～4 年為一階段，以減少行政事務，或將更能落實執行成效，
也達到更具完整化之成果。
四、污水下水道及水再生利用問題 (一) 污水下水道普及率偏低，環境品質有待提升
台灣地區 80％以上人口聚居市鎮，其生活活動所排出的污水集中，排入河川等 水體為造成河川及水庫污染的主要原因。
台灣的水污染源中，工業廢水及畜牧廢水，在政府長期的管制及宣導下，所排放 之總污染負荷 BOD 約為生活污水之三分之一（如表 1.7），已獲得相當的控制和成效，
惟獨污水下水道建設，雖近年來政府開始重視，但其建設成效除台北市之普及率已達 72.14％（接管人口比率）外，院轄市高雄市及新北市則約在 30％左右，台中、台南 普及率約在 10％左右，至於其他縣市之普及率更低，甚至尚有部份縣市之普及率掛 零，如表 1.13。
污水下水道為市鎮基本公共建設，其普及除可提升生活環境品質，更成為國際競 爭力基礎建設評比指標之一。世界各國污水下水道普及率如表 1.14。台灣污水下水道 普及率截至 2012 年底，全國僅 21.72%，與先進國家比較明顯偏低，有待加速建設。
19
表 1.13：五院轄市公共污水下水道普及率％（2012 年底）
區域 公共污水下水道 普及率(A)
專用污水下水道 普及率(B)
建築物污水處理 設置率(％)(C)
污水處理率(％) (D)=(A)+(B)+(C) 台北市 72.14 2.82 1.88 76.84
新北市 33.41 27.63 7.29 68.33
台中市 9.92 9.79 11.77 31.49
台南市 11.86 3.94 11.56 27.36 高雄市 30.87 4.89 15.69 51.44
全國 21.72 10.58 11.47 43.77
註：普及率：公共污水下水道接管人數/縣市總人口數
表 1.14：世界各國下水道普及率
國名 普及率(%) 國名 普及率(%) 國名 普及率(%)
丹麥 98 加拿大 91 西班牙 59
英國 97 法國 81 挪威 57
瑞典 94 芬蘭 77 韓國 50
荷蘭 93 美國 71 墨西哥 20
德國 92 日本 65 台灣 (2012) 21.72
瑞士 91 義大利 61
註：普及率：下水道利用人口/總人口
資 料：日本下水道協會、躍進之日本下水道（2010）
(二) 污水下水道建設推動緩慢，有待教育宣導
台灣在過去建設發展過程中，唯獨污水下水道建設除台北市及高雄市外，推動緩 慢，主要原因是污水下水道建設為系統性建設，建設期程長，往往逾越縣市鄉鎮長之 任期（四年），縣市鄉鎮長基於爭取選票考量及民眾嫌惡抗爭（擔心二度污染、房地 產下跌等）因素，往往不願配合推動，加上地方財政窘困無力負擔配合款，技術人力 短缺且用地取得曠日廢時，更使縣市鄉鎮長卻步。
但隨著經濟高度發展，生活水準提高，人們已逐漸意識到下水道建設對改善環境 衛生、提升生活品質、降低河川污染及保護水源水質之重要性。政府更應帶領民眾往 前，並深切體認污水下水道建設的重要性，從對民眾居住環境衛生品質的提升，擴及 保護公共水域水質，甚至有效利用下水道資源（回收水及污泥），創造理想的水循環，
形成循環水道。唯有政府積極教育民眾能普遍接受及配合，始能迅速推動建設。
(三) 部份縣市於用戶接管施工時，未能徹底分流以及填除化糞池，致未能彰顯污水 下水道之效益
污水下水道分支管於延伸至各住戶時，其用戶接管必須將污水完整接入污水下水 道，並防止雨水排水的接入，以達徹底分流。另原各住戶之化糞池流入管應直接接入 污水下水道，同時填除化糞池，以杜絕糞尿的貯留影響環境衛生，並達到改善生活環 境品質的目的，但部份縣市由於未能貫徹此等基本觀念，導致當下雨時，污水處理廠 大量雨水流入，甚至造成雨水自人孔冒出，不下雨時又因部份污水未接入污水下水道 而逕行自雨水排水管排出，造成河川污染之現象。又因糞尿仍經由化糞池，除有礙環 境衛生，也使污水廠流入水水質偏低等問題，而未能充分達到投資建設污水下水道的 效益。
(四) 污水處理水可為都市水庫第二水資源，有待開發
污水下水道更重要的是可做為都市水庫創造第二水資源，紓解用水不足。因污水 經收集處理後之放流水，可達高耗用水之工業用水及農業灌溉用水水質標準，將放流 水就近轉移為工業生產及農業灌溉利用，並將部份原供工業利用及灌溉之水源，轉移 調度為生活用水或工業用水之水源，將是一穩定之都市水庫第二水資源。
台灣地區可利用之水資源一定，又因氣候變遷降雨時空不均，產業用水持續增 加，除推動節約用水，調整灌溉用水移轉為民生、工業用水外，雨水收集利用、海水 淡化及廢污水回收再生，做為次級用水水源，尚有待開發。
台灣地區污水下水道建設漸趨普及，各市鎮污水處理廠多位於市區，甚至於接近 於工業用水或灌溉用水需求地區，若能積極加以推動污水處理水再生後就近再利用，
將可大大改善用水不足問題。
(五) 新加坡、韓國污水回收再利用成效，可為借鏡
世界重要水再生利用國家之再利用量、利用率及利用對象如表 1.15。而在再利用 國家中，尤以新加坡其污水下水道普及率已近 100％，而為解決其水源，自 2000 年 代開始積極開發再生水-新生水，提供為水源，截至 2010 年，其新生水已取代總用水 量的近 20％，包括每日提供 270,000CMD 再生水供產業用水外，另每日引 45,000CMD 再生水流入水庫（約總用水量 2.5％）與水庫貯存水混合後，供作水源用水，另也已 有 415 家戶直接使用再生水。新加坡預計至 2050 年，其再生水使用量將增加至總用 水量的 50％，可供我國借鏡。
表 1.15：主要水再利用國家之再利用量、利用率及利用對象（2007 年）
國家 下水處理水再利用 量（萬 m3/年）
下水再利用
率（％） 再生水利用目的、背景
美國 約 365,000 約 6
主要使用於加州，因可用水源不足，為水資 源之一部份。佛羅里達州為減少敏感水域的 排放及用水不足，供灌溉、澆灌利用。德州 為改善河川流量及地下水涵養。
以色列 約 28,000 約 83 全國性用水不足，以灌溉為主 西班牙 約 35,000 約 12 依 EU 水組織架構之指令 義大利 約 23,000 約 7 工業區擴大，導入工業區利用
日本 約 20,000 約 1.4 因應全國各地缺水做不同利用 澳洲 約 16,600 — 用水不足，再生水為水資源計畫之一 新加坡 約 11,490(2010) 約 20
水源不足，以再生水供產業及水庫水源。2010 年 工 業 用 水 270,000CMD ， 水 庫 入 水 45,000CMD
韓國 約 74,610(2010) 約 10.9 水源不足，提供為工業用水及灌溉利用
韓國為改善其水資源不足，而採取提升下水再生水利用率，並以法令規定自 2011 年起，每日處理污水量在 5,000CMD 以上之污水處理廠，必須回收再生水利用量 10
％以上，其 2010 年全國下水處理量為 68 億 4,500 萬立方公尺，而其回收利用率則達 10.9％，其下水回收再利用採以法律強制規定，也即強制產業配合利用之制度，亦可 供我國參考。
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(六) 污水下水道設施效率化管理，減少管理界面和降低成本
台灣公共污水下水道污水處理廠，依據營建署 2012 年 6 月資料，在營運中的已 有 52 處，施工、設計及規劃中的有 216 處。惟污水處理系統，將隨著建設小規模化 逐漸增加，不僅建設費增加，營運管理成本也將提升，甚至單位處理量的 CO2 排放 量也隨能源利用，愈小規模單位處理量愈大，而不具經濟。
韓國為改善其下水道建設小規模化比率增加，導致處理效率低及營運管理費大為 增加之困難，特將全國統合為 30 個圈域，並自 2011 年起由水庫上游（5 個圈域）的 下水道進行地域性統合，另 25 個圈域則預定於 2012 年～2015 年全部達到統合，進 而實施流域性的下水道管理，進行修訂過去單一放流水標準，而改以流域水體水質目 標為基準之不同放流水標準。
台灣部份污水處理廠規模小，由單獨一家操作公司代為操作管理之現象，有待檢 討以縣市所屬數廠為一單位集中由一家代操作，以收人員調動，設備維護管理人力的 共用，提升整體效益，也值檢討。
(七) 污水下水道營運管理費不足，影響設施壽命至大
台灣污水下水道建設建設費除台北市及高雄市之一部份外，幾乎由中央政府補助 建設，建設完成後之下水道及污水處理設施，由於係暴露在污水中，其劣化速率快，
而需有充裕的經費以維護管理，延長其使用壽命，否則其更新所需經費更大且更困 難，甚至有安全問題，但下水道設施為地方公共設施，依法應由地方政府依自來水使 用量，收取污水下水道使用費，以供做為維護管理財源的一部份。
新加坡之污水下水道普及率已近 100％，其下水使用費，則分污水處理費及管線 維護費分別收取，污水處理費依自來水用水量每度收取新加坡幣 0.3 元，折合新台幣 每度 7.2 元，另管線維護費則以每戶為單位每月每戶收費新加坡幣 3 元，折合新台幣 72 元，如前述表 1.4。
日本 2010 年全國下水道使用費收費平均約每戶每月用水量 20m3，日幣 3,000 円，
折合台幣每月 909 元，而其全國下水道總支出平均為處理每度污水需 164.8 円，折合 台幣約 50 元，包括資本費（設施攤提費及營運費），而實際下水道使用費每度收入為 140.7 円，約可實際支付下水道營運費之 85.4％，其他不足的部份 14.6％，才由地方 政府編列預算支應，以減少地方政府負擔，避免因下水道建設而拖垮地方政府財政，
如表 1.16，甚值我國各地方政府參考。
日本即使已全面收取下水道使用費，且下水道施工品質要求也高，但其已完成之 下水道管渠四十萬公里長中，每年仍因管渠劣化、老化，而發生崩塌斷裂達 4,000～
5,000 件，甚至時有人命事故。更值得剛起步的台灣加以重視下水道系統之維護管理，
尤其對污水處理廠更應建立完善的維護管理體系。
表 1.16：日本全國下水道使用費收費及實際支出
資本費及營運費
（円/m3） 實際支出比(％)
污水處理費
（円/m3）
資本費 維護管理費
下水道使用費
（円/m3） 下水道 使用費支應
一般預算支 應
164.8 82.2 82.6 140.7 85.4 14.6
≒50 元/m3 （42.6 元/m3） 註：2010 年統計
台灣地區除台北市自 1983 年開始，收取污水下水道使用費，目前依自來水使用 量每度收集 5 元外，其他營運中的各縣市皆未收取污水下水道使用費。但因污水下水 道在各縣市為新興業務，其營運費用之編列，會排擠到其他部門之既定預算，而無法 充分編列，造成各下水道系統未能有充裕經費進行經常性的維護管理，以致設施頻繁 故障，縮短可用年限，其損失遠比正常管理耗費極大，甚至有可能發生管線崩塌意外 事故，實有賴各縣市早日開始收取污水下水道使用費，以補預算財源之不足，並提升 污水下水道設施之維護管理，以延長使用壽命。
目前各縣市多以非污水下水道供用地區未依法收取水污染防治費，若供用地區收 取污水下水道使用費，將有失公平為由，雖多已制定有收費辦法，卻仍不收取，實有 待依法分別同時收取水污染防治費及污水下水道使用費，以達污染者付費及使用者付 費之精神，並分別充裕財源改善水環境與維護污水下水道設施。
(八) 污泥資源化防止二次污染並促成減碳功能
下水道污水處理過程所產生的脫水污泥餅量，依各污水處理廠之規模而異，而一 座每日處理污水量 10 萬噸之污水處理廠，其每日產生之污泥餅約 20～30 噸，台灣地 區由於地狹人多，屬合法的掩埋場已不易獲得，因之每日所產生之污泥最終處置，成 為一相當棘手的問題。
日本近年因開發出脫水污泥低溫炭化技術，將脫水污泥餅先乾燥後，再以 300℃
左右低溫造粒炭化，所消耗能源較低，排出的溫室氣體量也比焚化材料化為低，但其 產品則可提供作為煤炭火力發電廠之混合燃料，除可做為燃料增加發電量外，更可達 到碳中和之效益，可折減火力發電廠之溫室氣體排放量，而有益於地球環境保護。
未來各都市污水處理廠污泥餅處置問題，可檢討由縣市為單元或以數縣市為單 元，集中後仿日本的低溫炭化方式，將脫水污泥餅集中炭化後，就近提供給煤炭火力 發電廠做燃料，以發揮污泥資源化利用，並降低溫室氣體總排放量。亦可經集中烘乾 後，由各縣市垃圾焚化廠，利用其餘裕量，併同垃圾混燒資源化，以徹底解決污泥處 置問題。
五、前瞻未來策略
未來行政院環境資源部，將整合現在分散在各部會之農委會水土保持局，經濟部 水利署、環保署水保處及營建署下水道工程處，統合於同一部會之內，形成一縱向貫 穿水系管理和橫向之水量水質合一管理。其共同面臨的是各部門之間行政面的融合和
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重組，以及技術面的水不足、水太多、集水區被破壞、水質污染、自來水漏水率高、
污水下水道尚待積極建設與有效管理、水回收再生利用觀念尚待建立等問題。
未來除應持續防治水患及調配水資源之利用外，更必須注意自然環境的維護、追 求各種水體利用水質和水環境，以永續經營水資源，創造源源不絕之活水。瞻望未來 水環境資源的管理策略，有待積極推動：
(一) 整合調整與重組原各權責機關之法令、組織架構及明確分工
1. 未來水、土、林的管理整合在環境資源部下，其治理與管理面之分工及權責劃 分，有賴從原各自的水土保持法、水利法、水污染防治法及下水道法，重新檢 討，建立新架構，以明確各機關的分工和權責。並檢討原在 2002 年制定公布之 環境基保法之內涵，甚至檢討有否制定水基本法之必要性，以奠定長遠的水政 策。
2. 進行法令規章整合之檢討。如自來水法及飲用水條例之整合，將自來水法定位 為事業法規，自來水法與飲用水管理條例重疊部份，全部劃歸自來水法主管；
飲用水條例以主管飲用水水質及自來水尚未供應地區之用水、井水之安全為 主，瓶裝水之管理則劃歸食品主管機關主管，以明確劃分權責。
(二) 強化水庫集水區及水源集水區之水、土、林管理，以涵養水源確保既有水庫的 永續利用
1. 水庫及水源集水區的不當開發利用，會加速造成水庫淤積量增加減短水庫使用 壽命，增加河川輸砂量，縮小河川通水面積，造成河川淤積，加快流速，抬高 洪水位，增加洪峰風險，減少雨水截留及蒸發散，減少植生覆蓋，增大土壤沖 刷，減少滲透量及地表滯留，減少平常滲出影響基流量等，皆為影響水源穩定 水量的因素，亟待各級政府，依法嚴加保護管理。尤其在環保意識高漲，新的 水庫開發已不容易之下，對於只能調節總用水量 10.6％容量的現有水庫，更應 有具體能落實之保育、管理策略，以達長壽命化。
2. 有關集水區管理，已有翡翠、石門及曾文水庫跨部會及跨縣市平台經驗，應由 未來環境資源部內加以整合，並從制度面建立具體分工機制，達到水、土、林 整合為環境資源部之功能和目的。
3. 現台灣已公告之自來水水源集水區雖有 113 處，其面積總和為 8,992 平方公里（標 高 100 公尺以上山區佔總面積 90％），相當於台灣地區總土地面積約 25％，其 面積雖大，但其範圍內之人口約僅 80 萬人，兩千多萬人的自來水使用者，應能 負起 80 萬人受限的損失，建立合理的回饋，補償制度。目前水源保育與回饋費 每年約有 12 億元，未來應以加強保育為主，新加坡以收取自來水費的 40％，
做為水資源保護稅，可供我國借鏡。
4. 自來水水源是要提供世代共同利用之水源，因之流域內之居民如何以減低水源 區的環境負荷，有效保育並維持其活力，不僅是本世代的責任，也需負起保存 遺留給下一代之任務。因之亟待各水源河川流域的居民，每一個人在生活中，
如何共同形成一新的環境共生的新文化，認識水源區的重要性，以人與水源區 共生之理念，成為公民意識，達到水源區健全的永續發展，是全民的責任。
5. 台灣各市鎮隨著都市化，而漸趨不透水化，除為造成市鎮遇豪雨即行淹水原因 之一外，也造成在非降雨日市鎮周邊溪流乾枯而水質污染更形嚴重，更造成夏 天炎熱時，市鎮熱島化，悶熱難耐且耗費電力。因之促進市鎮透水化減少不透 水層增加雨水貯留，增加滲透性雨水下水道及綠化，皆為創造舒適市鎮生活環 境之重要策略，有待檢討相關政策、措施積極推行。
(三) 調整水體水質保護策略，依法收取水污染防治費，全面定期清理污染源，維護 水源及各種水體用途水質
1. 對於水庫及自來水水源，其水質未能達到自來水原水水質標準者，應依各水體 特性，訂定各種更嚴格的放流水標準，做為保護水質之依據。
2. 對於水庫及自來水水源集水區內之建築物污水處理設施及專用污水下水道，檢 討全部由地方政府代為統一委託操作管理，以收確實正常運轉，保護水源，但 得由水源回饋金支付全部設置及操作費用。
3. 對於污水下水道尚未建設供用地區，為提升其化糞池之功能，應由地方政府統 一委託每年代清理至少一次以上，對於其財源應檢討依法酌量收取水污染防治 費專案支應，達到污染者付費及保護水體水質。
4. 對於重要水體河段，雖放流水皆已合乎放流水標準，但仍未能達到水體分類之 水質者，應依該河段允許之污染負荷量，訂定總量，再據以訂定更嚴格的放流 水水質標準，包括增加放流氨氮管制標準，以為管理依據。
5. 歷年以來以河川污染長度百分比做為河川施政管理目標之行政措施，並未能彰 顯保護達成程度，又有以 DO 2mg/L 以上不發臭為目標，但因台灣河川坡度大，
再曝氣能力高，而不易呈現實際水質，宜檢討參考日本改以各地面水體分類水 質達成率為管理目標，河川以 BOD、水庫及海灣以 COD 為管理指標，因 BOD 或 COD 具綜合性之意義，藉以掌握各種不同分類之達成率，做為分別加強管理 之依據，並以全國總達成率為總目標。至於目前地面水體河川分類丁、戊類河 段未訂有 BOD 指標數據，則可加以檢討增訂，使全部河川水體可以 BOD 達成 率為管理指標。
6. 有效落實各縣市以階段性，選擇優先性策略推動短、中、長程為目標、願景之 河川污染整治（含流域管理）計畫，對於已推動有成之猪糞尿廁所化所分離之 猪糞，朝協助生質能發電利用，以降低濃度，藉以逐階段達到改善河川水質。
(四) 合理調整自來水水價，採累進費率計價，以價制量。發行自來水特別公債籌募 財源，加速挽救漏水，維護自來水設施使用壽命
1. 自來水是民生及產業生產必須物質，為使其能提供量足質優的自來水以滿足需 求，必須有充裕的自來水營運管理經費，供做為開發、營運管理及設施維護之 財源。並維護能世代利用，以確保設施的永續利用。
2. 自來水為提供基本生活所必須的自來水量，需以較基本水價提供，以照顧基本 生活需要。但對於超過一定基本使用量以上的使用者，因已非基本生活需要的 用水量，以及從水源開發營運及維護之成本需要，應依其用水量愈多，反應出
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愈高的單位用水量水價，也即累進水價，以反應合理水價，則不僅可達到反應 成本，以價制量，同時可依法獲得較合理的利潤及財源，以加速更新自來水設 施，提升自來水供水水質，達到自來水輸配水減漏以充裕水資源水量，並使自 來水設施可達到世代永續利用之多項效益。
3. 台灣自來水公司目前平均水價每度為 10.92 元，低於平均成本 11.16 元，為全世 界最低水價者，遠低於新加坡每戶每月用水量 40 度以下之水價每度 36 元，更 低於每月 40 度以上者，超過部份每度 47 元，也低於世界各國平均水價 37.6 元。
應加強宣導民眾，瞭解支付合理水價，才能有健全的自來水設施和優質的自來 水。
4. 台灣自來水水費，自 1993 年調整以來，已歷 20 年，因未能反應合理水價，且 缺乏政府充裕預算補助，以致設施陳舊，漏水率偏高達 21％以上，造成已經處 理後的珍貴自來水漏失，既耗損藥品及電力，更浪費可用的水資源量至鉅，每 日漏失水量超過 194 萬噸，每年損失珍貴水資源超過 7.14 億噸，為一多重的重 大損失。若再不加速抽換老化水管，其隨著年代將更加漏損，而更新率趕不上 增加漏損時，將造成無法挽回的災難。因之應即訂定每年減漏目標，積極進行 減漏，而以達到新加坡漏水率的 5％以下為目標，同時除減少漏水率外，更應 提升售水率，以達效率化供水。
5. 台灣自來水水價多年來每每以政治因素未再檢討，而造成自來水主管事業單位 的高負債，未能投資改善，期待全民能早日有共同挽救自來水的認識，建立合 理水價的定期評估制度，以改善自來水設施，並進而達到確保可用的珍貴水資 源，維護世代可利用的寶貴資產。為加速漏水改善，應檢討發行自來水特別公 債，籌募財源加速辦理，再以合理調整水價及累進費率計價盈餘攤還，以挽救 面臨癱瘓的自來水。
(五) 提升用水合理化管理，珍惜水資源
1. 新加坡為一缺水國家，其每人每日用水量僅 147 公升，台灣每人每日用水量大 於 268 公升以上，政府規劃以 250 公升為上限，有再檢討的空間。而每人每日 供水量與每人每日用水量間有相當大的差距，包括漏損、無費用水等，皆賴積 極減漏並減少各種損失，尤其都市澆灌之無費用水，應改使用污水處理水替代，
以減少耗用自來水。
2. 產業用水除新開發者，需依用水計畫書審核其用水量外，對於既有產業，應建 立定期申報其產業生產變化及用水需求，重新核定供水量制度，包括地下水抽 水水權量，並得改提供部份再生水供做次級用水替代水源。
3. 目前產業用水回收率全國平均約 65％，應藉調整水價、比照新加坡取用自來水 及新生水之不同水價，以及定期申報檢討用水變更制度等，提升產業用水回收 率，未來產業新開發計畫，超過一定用水量以上者，應朝自籌水源之政策，做 為管理制度。
4. 農業用水灌溉用水效率亟待提升，尤其改善農業輸水渠道漏水損失，以及強化 掌水工代灌制度，有效提升水資源利用效益。
