國立宜蘭大學經營管理研究所 碩士論文 Graduate Institute of Management National Ilan University Master Thesis

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國立宜蘭大學經營管理研究所 碩士論文

Graduate Institute of Management National Ilan University

Master Thesis

宜蘭縣休閒農場經營效率分析—Meta-Frontier 之應用

Analyzing the Operating Efficiencies of Leisure Farms in I-Lan:

An Application of Meta-Frontier

指導教授:吳中峻 博士

Chung-Chun Wu Ph. D.

研究生:許啟昭 撰

Chi-Jau Shiu.

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宜蘭縣休閒農場經營效率分析—Meta-Frontier 之應用

Analyzing the Operating Efficiencies of Leisure Farms in I-Lan:

An Application of Meta-Frontier

本論文係提交國立宜蘭大學經營管理研究所 作為完成碩士學位

所需條件之一部份

指導教授:吳中峻 博士

Chung-Chun Wu Ph. D.

研究生:許啟昭 撰 Chi-Jau Shiu.

中華民國九十五年六月

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誌謝詞

本論文得以完成,首先最得感謝我的指導教授吳中峻副教授,回想當初找指導教授 時的情境,多虧中峻老師的願意接受我為指導學生,才能如期趕上所上提出論文的期 限。在這一年多的時間裡,要是沒有中峻老師的幫忙,我便沒有一個可以獨自撰寫的論 文題目,更沒有辦法撐過這一年的碩士生活。於學業、於生活,中峻老師的恩情,實非 訴諸文字可以貼切感激。

感謝國立宜蘭大學應用經濟系陳凱俐教授,提供2004 年和 2005 年之「宜蘭縣休閒

農業經濟效益評估」報告裡的休閒農場相關數據,使得本論文可以順利開始。也感謝應 用經濟系其他老師,如林豐政老師、溫育芳老師和林雲雀助教,等人的關心以及幫助,

使我可以在學業及論文上有所進步。

感謝所長、所上老師以及所上兼課的老師,讓所裡課程豐富且多元,得以學到不同 的專業課程。感謝班上在職生的林慶興大哥、吳國樑大哥、劉玉柳主任、朱明賓大哥和 所上阿姨在這兩年裡的提攜照顧及人生經驗傳承,使得除了學業以外還可學得社會生活 的大小事。也感謝班上其他一般生,得以互相學習以及激勵,一起度過風風雨雨的日子。

感謝身邊朋友在研究所期間對我的幫忙以及鼓勵,讓我不覺得孤單。感謝遠在家鄉 的爸媽對我的關心,成為我精神的支柱。感謝身邊每一個幫助過我的人,讓我有勇氣向 前;也感謝每一個抵觸過我的人,讓我得以修改自身的錯誤。

許啟昭 僅識

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中文摘要

本研究運用資料包絡分析法(Data Envelopment Analysis,DEA)分析宜蘭縣休閒農 場之經營效率,資料來源為篩選陳凱俐等(2004,2005)「宜蘭縣休閒農業經濟效益評

估」裡之休閒農場資料,並且透過電話訪問蒐集研究所需資料,共獲得完整之 25 家休

閒農場資料,並且分成兩群。在分析過程裡,首先運用DEA 之 BCC 投入導向模型分析

決策單位投入項之權重,並根據結果做重新分群以及變數篩選,共分成三群並且以每年 產值當產出,每年人力小時與每年實質資本當投入。

第二部分使用 DEA 之 CCR 投入導向模型、BCC 投入導向模型和固定規模報酬下

之投入導向麥氏生產力指數分析(Malmquist Productivity Index,MPI),進行時間構面

之分析。第三部分延伸第二部分的結果,結合差異性檢定和Meta-Frontier 的分析架構,

從事群間比較分析。最後根據以上的分析結果提出策略分析和建議。

根據本文的研究,提出幾點重要的發現:1.人力與資本為休閒農場的主要投入項;

2.兩個年度之經營效率休閒農場些許不一致;3.各群效率分析跨年度比較差異大;4.無效 率休閒農場之規模普遍有增加的空間;5.無效率休閒農場需要改善之幅度甚大;6.各跨 期分析指標皆良好的家數少;7.各群跨期分析差異大;8.在 TGR 分析裡,各分群有追趕 也有落後;9.在 MMPI 分析裡,各分群目標一致,但是發展重點不一致。

關鍵字:休閒農場、資料包絡分析法、CCR、BCC、麥氏生產力指數分析、Meta-Frontier、

TGR、MMPI

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英文摘要 Abstract

This thesis analyzed the operating efficiency of leisure farms in I-Lan by employing the Data Envelopment Analysis. The data were from “The Evaluating Economic Value of Leisure Farms in I-Lan” by Kai-Lih Chen (2004, 2005), and then collected the data needed in this study through the phone survey. 25 leisure farms with complete data obtained in survey are distributed into two groups. In the analyzing process, this study first used the input-oriented BCC model in DEA to draw the weights of input variable of DMUs out, and re-separated the DMUs to three groups and set the human-hours per year and real capital per year as inputs by the weights.

Second, this research used the input-oriented CCR model, BCC model and Malmquist Productivity Index with constant return of scale in DEA to proceed the time-based analysis.

Third, extending the second stage, this content combined the difference test and the concept of Meta-Frontier to execute the group-specific analysis. Lastly, this study addressed the strategy analysis and suggestion followed the previous outcome.

Follow up the antecedent process, this thesis revealed some important findings: 1. human input and capital input are major inputs in leisure farms; 2. the leisure farms with operating efficiency are not constant in two years; 3. the efficiency ratios compared among three groups are quite different in two years; 4. the scales in ineffective leisure farms should be added much; 5. the ineffective leisure farms need to be ameliorated much; 6. few leisure farms are good in all Malmquist Indexes; 7. three groups are much different in MPI; 8. in TGR analysis, one group steps back, and two groups advance; 9. in MMPI analysis, three groups develop in the different ways with the same goal.

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目錄

誌謝詞 ...i

中文摘要 ...ii

英文摘要 Abstract ...iii

目錄 ...iv

表次 ...vi

圖次 ...vii

第一章 緒論 ... 1

第一節 前言 ...1

第二節 研究動機與目的 ...5

第三節 研究流程 ...7

第四節 研究架構 ...8

第二章 休閒農業概況與文獻整理 ... 10

第一節 休閒農業介紹 ...10

第二節 休閒農業整體發展策略 ...17

第三節 經營發展的瓶頸 ...24

第四節 宜蘭縣休閒農業現況 ...37

第五節 國內休閒農場相關文獻 ...44

第三章 資料包絡法介紹與文獻整理 ... 55

第一節 資料包絡分析法的起源 ...55

第二節 資料包絡分析法的基本原理 ...58

第三節 資料包絡分析法基本模式之發展 ...59

第四節 麥氏生產力指數 ...70

第五節 資料包絡分析法之使用程序 ...72

第六節 資料包絡分析法的特性與限制 ...77

第七節 資料包絡分析法之評估方法 ...80

第八節 Meta-Frontier與Group-Frontier...85

第九節 Meta-Frontier相關文獻...100

第十節 國外休閒農場於DEA的應用...104

第四章 研究方法 ... 106

第一節 分析流程 ...106

第二節 決策單位選取 ...109

第三節 變數選取 ... 110

第四節 選用之分析軟體 ... 114

第五章 實證分析 ... 115

第一節 休閒農場基本資料 ... 115

第二節 變數資料 ... 117

第三節 權重分析 ...128

第四節 靜態分析 ...133

第五節 跨期分析 ...146

第六節 效率比較分析 ...149

第七節 Meta-Frontier分析...153

(7)

第六章 策略研議 ... 172

第七章 結論與建議 ... 199

第一節 結論 ...199

第二節 建議 ...204

參考文獻 ... 206

(8)

表次

表 3.01 一些使用DEA公司的範例...57

表 4.01 變數定義及來源表 ... 113

表 5.01 休閒農場基本資料表 ... 116

表 5.02 94 年休閒農場經營項目表 ... 117

表 5.03 投入產出資料 ...122

表 5.04 投入產出分群敘述統計資料表 ...123

表 5.05 遊客人數、廣告行銷與創新資料表 ...124

表 5.06 遊客人數、廣告行銷與創新分群敘述統計資料表 ...125

表 5.07 業主學識與接受輔導及補助資料表 ...126

表 5.08 投入產出Pearson相關係數表 ...127

表 5.09 BCC模式權重分析結果...130

表 5.10 非民宿類群之農業別與經營面積權重排序分群表 ...133

表 5.11 效率分析結果整理表 ...137

表 5.12 標竿分析表 ...139

表 5.13 93 年投入改善分析資料表 ...141

表 5.14 94 年投入改善分析表 ...142

表 5.15 差額超額分析資料表 ...145

表 5.16 麥氏生產力指數分析表 ...148

表 5.17 各群跨年效率比較:配對樣本T檢定表 ...150

表 5.18 各年跨群比較:差異性檢定多重比較表 ...152

表 5.19 93 年Meta-Frontier於DEA分析表 ...157

表 5.20 94 年Meta-Frontier於DEA分析表 ...158

表 5.21 MMPI與GMPI分析表...162

表 5.22 MMPI與GMPI分析群資料表...163

表 5.23 TGR差異性檢定多重比較表 ...168

表 5.24 MMPI差異性檢定多重比較表...171

表 6.01 產值與遊客量交叉表 ...176

表 6.02 效率分類 ...178

表 6.03 民宿類群之效率分析、標竿分析和麥氏生產力分析整合表 ...181

表 6.04 水果綜合類群之效率分析、標竿分析和麥氏生產力分析整合表 ...182

表 6.05 特作植畜類群之效率分析、標竿分析和麥氏生產力分析整合表 ...183

表 6.06 各群效率等級分佈 ...191

表 6.07 各類群經營效率相關分析整合表 ...198

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圖次

圖 1.01 研究流程 ...7

圖 1.02 研究架構圖 ...9

圖 3.01 整體效率、技術效率及配置效率 ...61

圖 3.02 技術效率與規模效率 ...69

圖 3.03 DMUs的分類 ...81

圖 3.04 技術效率與技術差距比率 ...90

圖 3.05 Meta-Frontier和Group-Frontier...94

圖 3.06 兩時間區段之Meta-Frontier模型...95

圖 4.01 分析流程圖 ...108

圖 6.01 當期技術效率和總要素生產力變動策略座標軸 ...186

圖 6.02 技術變動率和技術效率變動率策略座標軸 ...189

圖 6.03 93 年經營效率分析相關雷達圖 ...193

圖 6.04 94 年經營效率分析相關雷達圖 ...193

圖 6.05 麥氏生產力分析相關雷達圖 ...194

圖 6.06 MMPI分析相關雷達圖...195

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第一章 緒論

第一節 前言

國內休閒農業之發展,最早可溯自五〇年代森林遊樂區之開發,六〇 年代在彰化田尾、苗栗大湖等地區開始有個別農戶之發展。六十八年間,

台北市政府與台北市農會召開「台北市農業經營與發展研討會」,開始對觀 光農園作整體性規劃;次(六十九)年,與農業民問團體創辦「木柵觀光 茶園」;七十一年行政院農業委員會(下稱農委會)推行「發展觀光果園示 範」;七十五年出現以公共團體為經營主體之農場;七十八年農委會委託台 灣大學農業推廣學系召開「發展休閒農業研討會」,始有「休閒農業」名詞 出現;七十九年農委會開始推動「發展休閒農業計畫」,輔導已成立之休閒 農場,八十一年十二月三十日公布「休閒農業區設置管理辦法」;八十五年 十二月三十一日修正發布名稱為「休閒農業輔導辦法」;八十九年七月三十 一日再度修正發布名稱為「休閒農業輔導管理辦法」,嗣於九十一年一月十 一日及九十三年二月二十七日再行修正發布全文二十八條並施行迄今。

宜蘭縣長期以環保立縣為基礎,致力於綠美化環境工作與山坡地之保 護措施,並以農業生產為主,為典型之農村生活型態、純樸之鄉村景色,

極適合發展各類休閒活動,加上鄰近大台北都會區之優點,並在宜蘭縣政 府及各鄉鎮市公所、地區農漁會之配合輔導下,休閒農業之發展已成為該

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根據國立宜蘭大學吳中峻等(2003)研究顯示,農業統計年報中所載 宜蘭縣農業相關資料,九十年度農業產值約三七億四、三九萬元、耕地 面積二七、七四一.七八公頃、農戶二七、一四八戶,因此平均每公頃農 業產值約一三.五萬元;而據上開研究估計顯示,宜蘭縣一六四家休閒農 場(區)一年的總產值約為二二億五、二五二萬元,其中有四億四、一四

萬元是由採果、農業體驗及與自然生態有關之農業體驗(或生態)之休 閒農業所創造出來;展示、店面銷售、解說導覽及門票等農業生產之休閒 農業產值總計在九億四、五八萬元;包含住宿、餐飲、露營、烤肉等餐 飲住宿(或生活)之休閒農業產值總計為八億六、五三二萬元。平均每家 農場(區)的總產值為一、三七三萬元,而平均每公頃的休閒農業總產值 為一五一萬元,遠高於傳統農戶的平均收益。

根據民國九十一年農業統計年報資料,全國農業產值為三、五四億 元,其中宜蘭縣農業產值為九億元,而休閒農業產值依據委託調查資料 為二億元,佔宜蘭縣農業總產值五分之一強。主要是因為宜蘭縣為農業 大縣,且為因應WTO 的衝擊,宜蘭縣於八四年即著手進行宜蘭縣休閒農業 整體規劃,配合中央政策輔導農民轉型為休閒農業,並結合民間休閒農業 者推動套裝旅遊配合政府辦理春、夏、秋、冬等大型產業文化活動例如宜 蘭綠色博覽會、童玩節等大型活動,使宜蘭縣休閒農業發展較其他縣市更

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農委會調查九十一年休閒農漁園區之經濟效益約三十七億元,截至九 十三年,推動之休閒農漁園區有十五個縣九十九個鄉鎮,成立三十六處休 閒農業區,待審二十一個,休閒農場領有登記證的十九個,核准籌設的一 五五個,專案輔導的有三十一個,而宜蘭縣九十二年休閒農業經濟效益評 估產值約二億,六個休閒農漁園區,劃設八處休閒農業區、待審四個、

休閒農場領有登記證的有六個,核准籌設二十一個,專案輔導五個,可見 在中央大力協助與支持下,宜蘭縣的休閒農業發展一直是站在主導的立 場,也是其他縣市引以學習的指標。

行政院農委會於民國九十三委託台灣休閒農業發展協會進行休閒農業 普查,普查期末簡報提出以下六點需要注意的建議事項:

I. 台灣休閒農業發展近五年有過熱現象,宜特別注意輔導;

II. 休閒農場密度過高之鄉鎮,是否殷動「休閒農業輔導管理辦法」第 二十六條有關總量管制機制予以特別輔導,是值得深思之議題;

III. 輔導六成三五未取得許可而實際經營之休閒農場申請籌設休閒農 場;

IV. 為近二成尚未參加休閒農業相關研習訓練之場主開辦研習訓練;

V. 設法處理未達.五公頃申請籌設門檻面積之休閒農場;

VI. 對於各項營收在後端二%之休閒農場,加強輔導其改善營運管理。

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基於此,除了政府措施的建議外,可以發現休閒農場近幾年由於發展 過熱,將可能產生過度競爭的情形發生,此現象將導致休閒農場在經營時 發生僧多粥少的的情況,亦即休閒農場所提供的的休閒供給將有可能大於 旅遊市場的休閒需求。在此情況下,各休閒農場該如何評估自己的競爭力,

便是一大重點。然而,在評估競爭力的同時,最基本得就是評估以及瞭解 農場本身的經營績效,因為有良好的績效,代表農場有良好的經營能力,

自然而然能夠創造優質的競爭力。

另外,在經營績效評估相關研究文獻裡,可以發現在休閒農場的經營 績效評估領域,已經有學者提出豐富的評估指標與系統,然而,以休閒農 場的業者角度來看,不難發現,對於此些學者所提出的評估方式,將會有 很多業者無法瞭解也無法提供資訊以輔助評估,特別是中小型的休閒農場 業者。這有一個很大的原因為,許多業者為經由傳統農業轉型而來,這意 味著許多業者本身是傳統的農家子弟出身,一來學歷普遍不高,二來家中 年輕及高學歷的子弟不是出外工作就是對農場經營不甚熟悉。因此,在管 理領域最基本的人力範疇裡,多數業者都已經缺少相關的知識領域人才,

所以不用說使用充斥過多指標的評估方式,甚至連基本的會計資料與財務 資料都可能無法提供。

因此,雖然休閒農業在台灣的發展已經行之有年,而且儼然成為台灣

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發展過熱、缺乏人才…等等。這一切都值得需要政府相關單位以及休閒農 場各業者一起注意的問題。

第二節 研究動機與目的

休閒農場於近幾年蓬勃發展,而有過熱與同質化的問題,並且可能導 致過度競爭,因此休閒農場業者該如何衡量本身與其他業者比較後的績 效,以瞭解本身在整個競爭環境裡的情況,甚而清楚知道本身的競爭力為 何。有了此等的認知,便可以依循評估後的結果去做調整,以維持及提升 競爭力。

然而,績效理論的發展也行之有年,各種形式與理論的績效評估方法 亦充斥於管理領域。由於多數休閒農場乃是一級農業轉型而來,意味著多 數休閒農場業者的背景都是務農起家,他們多數只知道怎樣生產,卻對於 企業經營無太多的涉略。

這個嚴重的癥結點來自於「轉型」前後的差異,農場在轉型前屬於一 級產業,在轉型後卻搖身一變為結合生產和服務、教育及休閒的第三級服 務業,此等的轉變,使得農場在經營上亦是差十萬八千里。試想,要一個 原本只懂種田的農夫,搖身一變為經營事業的企業主,這之間的差距存在。

因此該如何選擇績效評估方法對於休閒農場業者是為一個難題。假如 一個業主之前完全沒受過商管的訓練,甚至沒有接觸過商管領域,期望其

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在眾多的績效理論與方法中挑選一個適合農場本身的績效評估方法根本是 難如登天,更何況也許他們連績效理論都看不懂。而這卻是多數務農出身 業者的困擾。

所以本研究欲提供此些業者一個簡單易懂的評估方法,使用其本身就 具有的農場經營基本概念所可以提供的資訊,來做績效評估。對一個務農 出身的業者來說,最簡單明瞭的就是其所投入的資源,包含人力、資本、

土地等的資源,與投入資源所產生的結果,亦即收入或利潤,此兩者間的 關係。

很幸運地,資料包絡分析法(Data Envelopment Analysis)便是一個只 需要在投入與產出被明確定義後,便可以衡量績效的工具。其所衡量的結 果是為「相對效率」,亦即投入除以產出的值,而其相對的概念可以是與自 己本身不同時間點的比較,也可以是不同業者間相同時間點的比較,更可 以是不同業者在同一時間點比較後做跨期間的動態分析比較。因此本研究 以資料包絡分析法(Data Envelopment Analysis)做休閒農場的經營效率評 估與分析。

基於此,本研究有以下幾點研究目的:

1. 探討適用於一般休閒農場業者與不同產品屬性業者的評估指標;

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3. 針對不同產品屬性的業者群體與整體休閒農場環境做比較分析。

4. 根據上述分析提供經營策略的建議

第三節 研究流程

與一般的資料包絡分析法(Data Envelopment Analysis)研究流程一樣,

此文在研究方向與範疇確定後,便進行相關文獻與資料的蒐集;並於文獻 資料蒐集完成後,進行研究方法的設計;在研究方法設計完成後,開始著 手進行廠商與變數資料的蒐集;運用所蒐集到的廠商與變數資料進行實證 分析,再根據實證分析的結果做討論以及提出建議,然後進行分析得出結 果並且解釋,最後列出本研究的限制與未來研究方向(請參考圖1.01)。

圖 1.01 研究流程 確立研究方向

文獻資料蒐集

廠商變數資料蒐集 研究方法設計

實證分析

結果討論

研究限制與未來研究方向 資料來源:本研究整理

(17)

第四節 研究架構

本研究的架構主要為根據所蒐集之休閒農場投入產出資料,進行資料 包絡分析法的時間構面與群間比較分析。在時間構面的分析裡,運用資料 包絡分析法的 CCR 模型及 BCC 模型,進行休閒農場的靜態效率分析;另 外運用資料包絡法的Malmquist 模型進行休閒農場的跨期效率分析。根據時 間構面的效率分析結果,再結合差異性檢定以及運用Meta-Frontier 的概念,

進行休閒農場各群體間的比較分析。群間比較分析裡,共做了四種分析,

分別為各年跨群比較分析、各群跨年比較分析、TGR 分析、以及 MMPI 的 相關分析;最後,根據以上分析結果,進行策略分析及建議建議(請參考 圖1.02)。

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圖 1.02 研究架構圖 資料來源:本研究整理

休閒農場投入產出變數

資料包絡法

CCR 模型、BCC 模型

靜態分析 跨期分析

差異性檢定

群間比較分析

TGR 分析

MMPI 相關分析 Malmquist 模型

Meta-Frontier 運用

各年跨群 比較分析

各群跨年 比較分析

時間構面分析

經營策略分析及建議

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第二章 休閒農業概況與文獻整理

第一節 休閒農業介紹

一、休閒農業定義

所謂休閒農業,按農業發展條例第三條第五款之定義為:「指利用田園 景觀、自然生態及環境資源,結合農、林、漁、牧生產、農業經營活動、

農村文化及農家生活,以提供國民休閒、增進國民對農業及農村體驗為目 的之農業經營」。換言之,休閒農業是結合農業產銷活動與休閒遊憩的服務 性產業,不僅可將農業由生產型態提升為以服務、教育、休閒為主之型態,

創造農村旅遊商機,提供農村更多就業機會,並有助於我國農業轉型與農 村經濟的活絡,舒緩入會後對我國農業之衝擊。因此,休閒農業之定義,

可包括休閒農場、休閒農園、觀光果園、教育農園、市民農園、體驗農園 等,舉凡能促進農村發展,改善農村生活,促進農民福址,並達成生產、

生態、生活,三生一體為目標者,均可稱為休閒農業。

緣此,行政院自九十年起,即陸績推動多項農業轉型政策,如:「一鄉 鎮一農漁園區」計畫共核定四十八處休閒園區之籌設與興建,並開放休閒 農場和休閒農業區內農舍經營民宿,另為配合入會後菸酒開放政策與休閒 農業政策,輔導發展農村釀酒產業,目前已有苗栗大湖、台中東勢、南投

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信義等多處受輔導之農村酒莊,休閒農業儼然已成為國內農業轉型之重要 指標。

二、休閒農業的發展

國內休閒農業之發展,最早可溯自五年代森林遊樂區之開發,六 年代在彰化田尾、苗栗大湖等地區開始有個別農戶之發展,當時田尾公路 花園、大湖採草莓蔚為風潮。六十八年間,台北市政府與台北市農會召開

「台北市農業經營與發展研討會」,開始對觀光農園作整體性規劃,咸認觀 光與農業配合,將有利於都市環境下之農業經營而大力提倡;次(六十九)

年,與農業民問團體創辦「木柵觀光茶園」;七十一年行政院農業委員會(下 稱農委會)推行「發展觀光果園示範」;七十五年出現以公共團體為經營主 體之農場;七十八年農委會委託台灣大學農業推廣學系召開「發展休閒農 業研討會」,始有「休閒農業」名詞出現;七十九年農委會開始推動「發展 休閒農業計畫」,輔導已成立之休閒農場,八十一年十二月三十日公布「休 閒農業區設置管理辦法」;八十五年十二月三十一日修正發布名稱為「休閒 農業輔導辦法」;八十九年七月三十一日再度修正發布名稱為「休閒農業輔 導管理辦法」,嗣於九十一年一月十一日及九十三年二月二十七日再行修正 發布全文二十八條並施行迄今。

因此綜觀休閒農業的發展,可分為以下四期:

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1. 第一時期:觀光農園草創期(民國六十九年以前)

農民以生產場域開放部份生產活動,提供遊客體驗如採果及購買等,

最知名的以田尾公路花園及大湖採草莓為濫觴;而後發展出各類觀光果 園、觀光花園、休閒釣場等,此種直接消費方式,對節省農家農事作業和 收穫運銷過程、提高農民所得有積極意義,此時期及操作方式已具休閒農 業雛形。

2. 第二時期:產業轉型發展期(民國六十九~七十八年)

觀光農園名稱始見於台北市木柵觀光茶園,政府推動觀光農業示範計 畫,此時期發展出更多樣化的農業遊憩活動。由於經濟的發展促成休閒遊 憩空間需求增加,此時期較著名者有台北市建國花市開辦、台南走馬瀨農 場設立等,開大型農場風氣之先。另台北內湖自助農園開放為市民農園之 創發期。

3. 第三時期:休閒農業提倡期(民國七十八~八十九年)

行政院農業委員會輔導台灣大學辦理發展休閒農業研討會,正式提倡 休閒農業發展,休閒農業成為農業發展主流;又休閒農業輔導法規之制訂,

各類公私營大型農場及休閒農業區發展均己逐步成形,提供服務型態有住 宿、餐飲、教育解說等知性層面,又各地產業文化活動的舉開及產業文化

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4. 第四時期:休閒農業發展期(民國八十九年以後)

休閒農業輔導管理辦法的修正實施,提供完善的法令及產業發條件,政策 及產業發展均漸趨成熟,各類農林漁牧主題活動呈現多樣化及多元面貌,

提供的服務內容已朝策略聯盟及主題活動等發展、同異業套裝旅遊行銷及 結合自然生態、教育解說等內容豐富多樣,民宿管理辦法於90 年公布實施,

也賦予農場經營者更大的空間。

三、休閒農業的功能

休閒農業係為結合農業與服務業,其發展係基於多目標功能的政策,

具有下列七種功能:

1. 經濟功能:增加農村就業機會,改善農民所得條件,提高農家收益,改 善農村經濟。

2. 社會功能:增進都市居民與農民的接觸,拓展農村居民的人際關係,縮 短城鄉差距,提昇農村生活品質。

3. 教育功能:提供機會讓都市居民認識農業、瞭解作物栽培過程、體驗農 村生活及認識農村文化及生態等。

4. 環保功能:休閒農業區主動改善環境衛生,提昇環境品質,維護自然生 態均衡。

5. 遊憩功能:提供民眾休閒場所,從事休閒活動。

6. 醫療功能:提供民眾休閒活動場所,解除工作及生活的壓力,達到舒暢 身心的作用。

7. 文化傳承功能:農村特有的生活文化及許多民俗技藝,可因休閒農業的 發展而使其得以繼續延續與傳承,同時也可能創造出具有特殊風格的農 村文化。

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四、休閒農業之定位

按農業發展條例第六十三條規定:「直轄市、縣(市)主管機關應依據 各地區農業特色、景觀資源、生態及文化資產,規劃休閒農業區,報請中 央主管機關劃定。休閒農場之設置,應報經直轄市或縣(市)主管機關核 轉中央主管機關許可。第一項休閒農業區之劃定條件、程序與其他應遵行 事項,及前項休閒農場設置之輔導、最小面積、申請許可條件、程序、許 可證之核發、廢止、土地之使用與營建行為之管理及其他應遵行事項之辦 法,由中央主管機關定之。」農委會按前條規定,訂定「休閒農業輔導管 理辦法」,針對休閒農業區及休閒農場之規劃輔導、申請設置標準及管理監 督作規定。

另依行政院推動「一鄉鎮一農漁園區」政策,該會訂頒「行政院農業 委員會休閒農漁園區計畫研提及補助要點」,針對補助直轄市及縣市政府推 動休閒農漁園區計畫作規範。

1. 休閒農場:

為個別經營休閒農業事業之私人農場,可分為:

(1). 農業經營體驗型農場:最小面積為 0.5 公頃,僅供農業經營體驗。

(2). 綜合型農場:在平地或位於山坡地之都市土地其面積為三公頃以

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2. 休閒農業區:

具有農業特色及豐富景觀資源之地區,於非都市土地最小申請面積為 五十公頃,都市土地則為十公頃。由直轄市及縣市政府考量參酌當地居民 需求與建議,研提休閒農業區規劃書送該會審查劃定。截至九十三年四月 底止,全國共劃定二一十六個休閒農業區。同時農委會休閒農漁園區計畫 之補助以已劃定為休閒農業區之地區為優先考量。

3. 休閒農漁園區:

農民共同參與休閒農業之大區位地區,以鄉鎮為基本研提單住,規劃 在地休閒農業發展特色,並由直轄市及縣市政府統善整合轄內各鄉鎮資 源,規劃區域休閒農業發展藍圖。

定位之目的,主要是讓同業間之產品有所區別,以期在目標市場中獲 得最大優勢。國內休閒農業正如雨後春筍般開始發展,但在整體品質與型 態上難免有良莠不齊之現象,進而呈現出產業發展方向不明確之窘況,確 切的定位策略與發展方向,對於現階段發展休閒農業而言,益顯重要,實 為穩定產業發展與提昇競爭力之關鍵策略。

回顧國內休閒農業發展史,農委會沿襲「發展休閒農業研討會」共識,

自七十九年開始即透過計畫輔導方式著手推動國內休閒農業,惟以往政策 焦點僅侷限於休閒農場或休閒農業區之規劃與設置,始終未將休閒農業視

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為是以傳統農業或農村為基礎而延伸之一種餐旅服務業;迨至九十一年間 農委會修訂「休閒農業輔導管理辦法」,放寬休閒農場土地於平地面積達三 公頃或山坡地面積達十公頃以上者,可循土地變更途徑合法經營住宿與餐 飲後,傳統農業或農村之轉型發展才開始逐漸展露曙光。

按休閒農業係指利用田園景觀、自然生態及環境資源,結合農、林、

漁、牧生產、農業經營活動、農村文化及農家生活,以提供國民休閒、增 進國民對農業及農村體驗為目的之農業經營,農業發展條例第三條第五款 裡有詳細的明文解釋;然依據農業發展條例所訂定之「休閒農業輔導管理 辦法」,其規範之休閒農業範疇,卻僅著重於休閒農業區與休閒農場之規劃 輔導與設置管理,實與農業發展條例所定義之產業範疇有間。另從相關領 域學者專家文獻論著可知,就廣義休閒農業而言,其涵蓋範圍當非僅止於 休閒農業區與休閒農場 1兩種類型,其他如:農舍民宿、觀光農園、市民農 園、教育農園、生態農場及休閒林場、牧場、漁業等提供休閒體驗與觀光 遊憩之場所或企業,均應包括在內;換言之,休閒農業所展現的是結合生 產、生活與生態三生一體的產業,在經營上更是結合產銷、加工及遊憩服 務等三級產業於一體的企業。

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第二節 休閒農業整體發展策略

一、現行發展策略與結果

為了因應社會經濟成長,產業結構變遷,農業發展上正由初級產業轉 型為多角化經營產業,即結合生產、生活、生態、旅遊、景觀及地方文化 特性。輔導休閒農業發展為現階段農委會之重要施政策略。

休閒產業之推動,需結合法令與策略規劃辦理,在法令上,是以農業 發展條例第六十三條規定:「直轄市、縣市主管機關應依據各地區農業特 色、景觀資源、生態及文化資產,規劃休閒農業區,報請中央主管機關劃 定。休閒農場之設置,應報經直轄市或縣市主管機關核轉中央主管機關許 可。第一項休閒農業區之劃定條件、程序與其他應遵行事項,及前項休閒 農場設置之輔導、最小面積、申請許可條件、程序、許可證之核發、廢止、

土地之使用與營建行為之管理及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關 定之。」為推動之依據;並以整體農村為基礎,輔導個別休閒農場之設置,

建立整體區域發展為主軸。輔導初期以首先協助個別休閒農場之籌設,輔 導具有發展條件與特色者轉型經營,建立休閒產業之基礎景點;第二階段 係以有秩序的區域整合促進整體發展,結合地方產業文化特色建立套裝旅 遊服務商品等軟體服務行銷,由增進個別休閒農場之收益發展至社區、裙 帶區域之整體收益;進而達到建立生產、生活、生態之農業經營環境創造

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另據交通部觀光局「國人旅遊狀況調查」資料顯示,九十二年國民國 內旅遊支出為二千一百八十一億元,占 GDP2.2%,平均每人每次花費二千 一百三十元,其中以餐飲(占24%)、交通(占 22%)及購物(占 22%)支 出最多,其次是住宿支出(占 17%)。若將餐飲、住宿及購物支出合計達 63%,換言之,「吃」、「住」費用 再加上購買「當地特產或紀念品」之費用,

儼然已成為國人國內旅遊之核心費用。政府在輔導傳統農業轉型為休閒農 業之際,若能將政策聚焦於如何透過經營休閒農業以提昇農民或經營業者 收入,則相關輔導措施才具有積極誘因,政策方易收立竿見影之效,亦即 政府輔導休閒農業之政策焦點,應著重於轉型所需之積極鼓勵要件與配套 措施上,如:相關證照制度、專業規劃及經營輔導團隊之建立等,亦惟有 從積極鼓勵要件出發,才能找到休閒農業之明確發展方向,並且創造屬於 休閒農業之獨有特色。

二、休閒農業規劃構想與目標

依據行政院九十年五月二日核定之「國內旅遊發展方案」,休閒農業以

「輔導建設每一鄉鎮一處農漁牧休閒渡假區」及「利用閒置公共建物,每 一鄉鎮整建一處具有人文或生態特色的主題館」為目標,經擬定個別休閒 農場及整體休閒農業區之策略目標如下:

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輔導合法化為目標,導引休閒產業有計畫進行區域整合與發展。為協助 業者提昇經營能力與效率,農委會經邀集專家學者組織休閒農業輔導團 隊,對於已核准籌設或已取得營業許可登記之休閒農場、設立之休閒農 漁園區加強後續之維持與營運輔導,為休閒農業把脈、診斷及提出再造 計畫。

2. 進行區域整合發展休閒農業示範帶,並輔導區帶內主要休閒農場依不同 產業主題規劃系列活動,讓地區居民與外來遊客共同參與,發揮休閒農 業區之功能與效益,作為各縣市休閒農業區輔導發展之規範,俾使資源 有效運用;將休閒產業與行銷結合,透過休閒景點門市專櫃或假日觀光 農市等行銷管道,整合當地文史、生態、藝術、自然資源及在地產業之 產品與服務等套裝商品,結合觀光與文化產業,創造商機與在地農村勞 力就業市場。

3. 結合產、官、學界之人力與知識資源,訂定完整之推動法規,包括休閒 農業輔導管理辦法及相關作業規範依實際需求檢討修正,以建立完整之 行政推動體系。

三、現行休閒農業採行措施

1. 建立社區共同營造之示範休閒農業帶:

九十三年先從台中縣、苗栗縣、宜蘭縣、南投縣內休閒農業業者有組 成社區營運委員會之地區,選擇二處輔導規劃設立示範休閒農業帶,積極

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進行景點地方產業文化、文史藝術等資源整合,共同建立形象標示,以團 隊規劃帶動地區共同運作之產業軟體活動、共同運用之設施與設備,包括 地區居民、家政班等組織可共同製作美食、特產與共同銷售之門市設施,

並規劃設置可提供在地居民假日展售農產品之假日農市,由社區營運委員 會管理、維護。

2. 逐年抽樣選擇二十處休閒農場予以輔導:

(1)針對已核准籌設之休閒農場,包括專案輔導及新籌設者,透過專家輔 導小組協助其儘速取得營業登記許可,並提供後續營運之診斷與諮詢。

(2)輔導並教育業者明瞭相關法規,俾進行合法化相關作業手續。

(3)請輔導專家團協助其環境、景觀、設施之改善規劃。

(4)輔導其經營管理。

(5)酌予補助公用設施及門市設備。

行政院已於九十二年五月二十七日成立營運輔導團隊,成員包括學校 教授、政府機關(農委會、內政部、觀光局、環保署)、造園景觀、園藝、

地政、水保、環保、行銷、休閒產業經營管理等學者專家,並針對專案輔 導之三十家休閒農場分別於九十三、九十四年輔導其合法化及營運管理。

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3. 休閒農場普查:

(1)休閒農業發展協會於九十三年四月底前提出計畫送核,並已於四月二 十日前完成調查資料表,邀集各縣市政府於五月底前開會,七月一日 由工作人員會同縣市政府人員進行普查(為期二個月),普查期末簡 報已於九十三年十一月出爐。

(2)普查內容包括:型態(農業體驗型或綜合型)、面積、設施、用人、

解說員、住宿容量(房間數)、停車場、面臨問題(土地使用、水土 保持、環評、專業人員、其他)。

(3)普查結論:

A.台灣休閒農業近五年進入興盛期,設立之場家數陡增一倍。

B.休閒農業發展多集中於北、中區(佔七三.四%),此乃社會經濟之 推拉力所致。

C.目前實際經營之休閒農場有六成三五尚未提出申請籌設。

D.近二成休閒農業經營者尚未參加休閒農業相關之研習訓練。

E.有十三.五九之休閒農場未達〇.五公頃的休閒農場申請籌設門檻面 積。

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G.休閒農業創造農業休閒服務業為六、七一一人常年工作機會,一一、

三八七人臨時工作機會。

H.休閒農場平均每場投資金額為新台幣(下同)一、一六四萬元,推估 休閒農業產業之總投資金額(不含土地價值)可能達到一二八億元。

I.台灣地區休閒農業全年之遊客規模推估約為四、九一三萬人次。

J.平均每場休閒農場各項收入總計為:門票收入二八五萬元、餐飲收入 二二一二萬元、住宿收入五入九萬元、在場農產品銷售收入一六三萬 元,推估每場全年總營收約為四六萬元。

K.休閒農業產業全年營運規模推估約為四五億元。

4. 整合相關協會建立分工體制:針對目前已成立且運作良好之台灣休閒農 業發展協會、台灣生態教育農園協會、休閒農業策略聯盟、觀光農園發 展協會等相關協會應加以整合與分工,協助配合政府推動輔導休閒產 業,分別針對行政工作人員及產業業者進行法規及經營管理等專業講習 與教育訓練,並辦理協調聯繫及協助資料建立與進度資料控管。相關協 會與當地改良場推廣透過地方社區切入地方整合工作,以社區營造由下 而上形成計畫。

5. 建立休閒農場登錄管考制度與認證,已成立計畫邀集專家組成認證評核

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人員、環境及住宿餐飲管理、產業資源特色及環境生態資源特色。

6. 檢討休閒農漁園區計畫執行方式:

(1)針對三年來輔導設立休閒設施園區及活動之成果與效益,對創造在地 就業機會,帶動地方繁榮之實質幫助,或部分公共設施例如廁所、涼 亭、觀景台、步道等之後續維護運用等問題應詳加瞭解檢討。

(2)今後對於休閒農漁園區之輔導應避免資源分散浪費,應建立共同組成 社區維護管理機制,必要時由政府提供資源協助其行銷、管理及維護 等工作。

(3)對於人潮眾多之景點可考慮整合地方建立假日市集,由地方農民組織 共同參與運作,提供產品通路商機,創造就業機會,必要時組成假日 農市經營管理委員會,並酌收維護費共同運用,以利長期運作。補助 對象可突破僅在公有地充實設施,並將有意願提供開放空問及負擔維 護管理之農場有條件納入協助,使休閒農漁園區有營運管理之機制。

四、休閒農業目前的推展成效

農委會表示,自輔導推動休閒農業以來,吸引有經營休閒服務業理念 與抱負的農家子弟返鄉轉型從事休閒農業,包括設立休閒農場、綠色民宿 等,使休閒農業觀光旅遊蔚為風氣,亦帶動周邊服務業商業活動;自九十 年至九十一年共計吸引一千八百八十萬遊客,創造商機約三十五億元;增

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加就業機會約二萬一千七百餘人次;於農村勞動力缺乏及老化的情況下,

休閒農業發展可創造經濟收入,同時也能改進農村生活環境與品質,配合 產業活動與農村特色料理美食相關輔導計畫,提供農村婦女製作地方美食 與料理特產之專業訓練,產品則透過休閒農場或農會所設立之門市、田媽 媽專賣店等場所銷售;另配合休閒農業區之發展,可建立小規模生產產品 之直銷通路;由於產地直銷乃強調其以價格合理、高品質、具地方特色之 市場區隔吸引顧客,且隨著交通之便捷及休閒與觀光農業之發展,城鄉交 流更為頻繁密切,「地產地銷」將逐漸形成農特產品之重要銷售通路,以解 決小農戶產品銷售之困難,再配合觀光休閒農業,及擴大產品銷售與機會,

將可創造更大商機以促進農村經濟活絡。

推展休閒農業與整合及活化鄉村社區後,除增加農村經濟收入外,更 注重輔導青年農民與現代社會之融合,經由旅遊人數普遍交流,擴大農村 與都市消費者接觸面與機會,以農村產業結合觀光、休閒、農產品行銷等 誘因,吸引人潮湧入農村,不只帶入商機,更帶來知識與資訊,使農業經 營者與社會更密切交流結合,激發其留農之信心及意願,對於農業轉型與 經營可產生更大之希望,對促進農村家庭經濟與活絡農村社區有極大助益。

第三節 經營發展的瓶頸

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閒農場,則很難在園區內獨立提供多樣化且具有特色之套裝旅遊產品供消 費者選擇,故不易吸引遊客遠道前來或願意再度重遊。茲就休閒農業在經 營發展的過程裡,普遍遭遇之困難瓶頸與亟待主管機關正視處理之問題,

綜列如下:

一、資源面

1. 專業人才不足:

台灣以小型農家為主的農業結構,無論在農場規模、財力上,本已不 足,加上農村生活結構轉變,人口外移,於發展休閒農業時,普遍面臨缺 乏專業人才及人手不足問題,此一限制是造成我國農業生產成本無法與進 口農產品相抗衡之主因,同樣的,當轉型發展休閒農業時,仍無可避免受 這些先天因素所掣肘。對此,有賴主管機關及相關單位與學校合作,提供 各種講習訓練研習營,及成立休閒農業人才培訓班,亦可山休閒農場提供 實習建教合作之場地,以培育專業人才,提供實務工作經驗,增加未來投 入休閒農業之就業機會。

另一方面,為了休閒農業之長遠發展,需培育更多認同休閒農業發展 正確理念及具備景觀、生態、農業經營、農業技術、行銷、規劃及服務業 等專業技能之人才,共同為推展休閒農努力。此外,教育訓練與經驗之傳 承、建立資料庫及持續不斷之研究發展,亦為休閒農業永續發展不可或缺

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目前多數休閒農場仍採單打獨鬥方式經營,其行銷經營與管理成效有 限,主管機關與民問團體可就整體開發進行規劃,將休閒農業相關產業

(如:餐飲業、旅館業、交通業及特產業等)加以整合,建立產業聯盟之 合作機制,共同遵守所制定規約,朝向整體開發與多元化發展,以營造優 質之休閒農業旅遊環境。

休閒農業與觀光事業同為國人提供休閒遊憩之產業,未來應以合作、

連鎖經營或策略聯盟之方式,定期提供休閒農業及觀光資訊予媒體報導、

舉辦休閒農業與觀光活動講座或利用觀光旅遊展覽活動進行休閒農業資訊 推廣,並結合休閒農業與觀光資訊上網或印製宣傳手冊,規劃具有農業文 化內涵之行程,以帶動周邊服務產業發展,藉合作互惠之方式,擴大彼此 市場及增進共同利益。

2. 欠缺新式經營理念與整體發展概念:

當農民投入休閒農業後,其經營模式已從過去的一、二級產業邁入三 級產業階段,自需有不同之經營理念以為因應,然對於普遍教育程度較低、

年齡較大之農民而言,在接受全新理念及學習不同經營手法之過程中,往 往遭遇許多困難瓶頸,此時主管機關之角色扮演,即攸關政策推展初期之 成敗關鍵。如何有效整合休閒農場與休閒農業區,成立一強而有力之組織 來經營,諸如:廣告、促銷、住宿、旅遊行程,甚至資源調配與維護、教

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休閒農業之重要課題;亦惟有結合政府、社團及經營業者力量,採取區域 性之整體發展策略,將整個地區視為一個大型休閒農業區來經營,才能有 效突破休閒農業內在發展條件之瓶頸。

3. 離島地區資源資訊整合問題:

以澎湖縣為例,發展澎湖地區之休閒產業,主管機關於中央有農委會、

交通部觀光局及其所屬澎湖國家風景區管理處,地方則有澎湖縣政府、澎 湖縣農會及澎湖區漁會等團體,各單位之資源、資訊、網站資料等目前皆 屬各機關自行管轄,倘能責成一單位執行資源整合,於此地區舉辦活動以 吸引觀光客,提昇該地區之休閒農漁業及觀光產業,將較於各單住自行執 行預算來得更經濟、更有效率與發揮更大之效益。

4. 校外教學資源運用相關問題:

查台灣省各級學校校外教學參考手冊對校外教學之定義為:「校外教學 是一種達成課程目標的途徑,它包含:一、從教室內延伸到校外;二、在 課程的任何階段所要獲得的一系列的直接經驗,這些經驗將增加一個人對 環境與人生的了解;三、一種課程設計,包含學生、教師、和參與工作的 校外教學資源人物發展最適宜的教與學環境」。然就目前休閒農場提供校外 教學資源運用觀之,仍普遍存在下列問題:

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A.休閒服務設施雷同:

除少數農場提供較特殊之活動,例如滑草、射擊等設施外,大多數休 閒農場提供之服務皆為露營地、烤肉設備、野餐區、住宿區、兒童遊戲場 等,同質性過高,且就校外教學活動而言,所使用之服務設施種類較單一,

主要為烤肉露營設施。就農場之本質,若每閒農場皆設置相同且多樣之服 務設施,雖然提供了多樣化之選擇,卻容易降低農場之特殊性及服務品質。

以國外之農場觀光為例,農場專以提供露營地、包辦食材,或是包辦住宿 及早餐等為主要之服務設施,單一且特定之服務,讓校外教學參與者在滿 足基本需求外,更能把焦點集中於農場風光及鄉村文化之體驗,而不侷限 於服務設施之使用。

B.資源運用尚待開發:

從休閒農場提供運用之生產、生活、生態資源以觀,校外教學活動以 運用生態資源最為廣泛,最主要以農場的動植物生態作為校外教學活動內 容,生產及生活資源則較少;運用生產資源於校外教學活動中,以農畜產 品生產場所之參觀體驗佔多數,對於加工場所、推展場所的活動開發則較 少,至生活資源方面則著重於農家生活體驗的參與。因此,休閒農場中仍 有部分三生資源未運用於校外教學活動,對於農場資源的運用上應有其推 廣空問,如農村空間利用、農民特質…等;惟休閒農場有另一問題就是各

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異,使農場之特色模糊、難以突顯,而與其他農場不易區隔,無法以獨特 之吸引力爭取更多不同之客源。

C.與學校及教師之互動有待加強:

全國之休閒農場約有半數以上曾辦過國小校外教學活動,惟部分經營 者認為農場擁有極適合做為校外教學教材之資源,然而農場經營者與教師 之溝通不易,以及教師對活動規劃欠缺,皆是難以推動的原因之一,使得 至休閒農場舉辦校外教學的國小仍為數不多。

二、產業面

1. 發展同質化之隱憂:

不同之農村區域環境,有其不同之「三生」(生產、生活、生態)資源 條件,因而發展休閒農業時,必需善加利用自身擁有之資源條件,俾能發 展出具備地方特色之休閒旅遊;亦即以農村自身現況,塑造一個以地方產 業、生活環境為中心漸次發展之永續實踐環境。休閒農業之推展雖可提振 地方經濟,惟若因追求短暫經濟之可能性,而迎合城市大量消費文化之意 識形態,農村資源與其純樸悠閒田園風貌環境,將迅速因都市休閒生活的 再延伸因素(例如:KTV、大型山海產城、攤販之隨地擺設、啤酒屋等)

與大量旅遊人口進入農村而受到負面影響(例如:交通擁擠、空氣污染、

大量垃圾、農民之生活方式等)。農村發展休閒農業,應避免同質化之發展,

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不同農村應依其不同資源去發展自己獨特之農村風貌,相互抄襲而未融入 地方特色之休閒農業,雖可帶來短暫之利益,然而長期而言,難保不會因 當地特色之日漸模糊而失去吸引力與競爭力。

2. 地區發展組織功能有待整合提昇:

休閒農業發展雖與主管機關之政策、法令規章、輔導措施及實質建設 有關,然而如何有效整合農村地區居民(農民、非農民)和組織團體(文 史工作室、社區發展協會、宗教團體、產銷組織…等)之個別理想、目標 與力量,來形成秩序性之共同藍圖實踐,更是休閒農業發展成功與否之重 要因素。以休閒農漁園區計畫為例,為目前農政單位極力推動發展休閒農 業之重點計畫,而依據「休閒農漁園區計畫大綱、研提原則及計畫審查評 分標準」規定,各休閒農漁園區必須以由下而上之原則,由當地農村居民 代表組成「在地產業行動委員會」,並有明確之組織運作機制。此一「在地 產業行動委員會」係指各鄉、鎮、市、區為發展休閒農漁園區而成立之組 織,由當地居民、休閒農場業者、輔導單位與主管機關等相關人員所組成,

為執行計畫之地方組織,其成立目的在整合園區內及分配政府補助之資 源,並調解各項公共事務,以促進園區休閒農業之發展;惟據統計分析結 果發現,在地產業行動委員會之成員雖積極參與委員會之運作,亦有良好 之組織運作,但因各委員會之規模參差、部分委員會組織分工未臻完善、

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相關資源受到牽制等組織運作上之缺失,都將是影響在地產業行動委員會 運作順利與否之原因。

三、政策面

1. 行政協調與法令競合:

按現行休閒農業輔導管理辦法規定,涉及目的事業主管機關職掌者,

由主管機關會同目的事業主管機關辦理。由於休閒農業之發展涉及各目的 事業主管機關,亦產生主管機關各司其職之情形,如:農業、地政、賦稅、

都市計畫、建築管理、環境保護、水土保持、工商管理等,會辦機關眾多、

法令解釋各異,且無標準作業流程與時程控管機制,致案件審辦過程曠日 費時、民怨迭生,不利休閒農業推展。相關主管機關應即檢討現行法令條 文內容,建立適用法規體系與作業流程控管機制,並加強機關間行政協調 與聯繫,以解決政策與法令競合問題,將有限資源做最有效之整合運用。

2. 土地使用管制與用地變更編定:

按現行休閒農業輔導管理辦法規定,休閒農場之土地使用,需先經審 查並獲主管機關核發同意籌設許可後,始得依「非都市土地使用管制規則」

所容許之使用項目,申請設置休閒農業設施及興建建築物;若土地使用項 目不符規定,則需先行辦理用地變更編定;另休閒農場如設置住宿、餐飲 等設施,其總面積不得超過休閒農場面積百分之十,並以二公頃為限,休

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閒農場總面積超過二百公頃者,得以五公頃為限。在前揭開發強度與規模 限制下,休閒農場九成以上土地仍以經營農業生產、維持農村生活及生態 保育為主,屬低度使用,與一般遊憩用地開發性質有別,所以現行法令規 定與行政程序,容有檢討簡化之空間,茲列舉如下:

(A)按農業發展條例第六十三條規定,推展休閒農業、輔導農業轉型意旨,

位於非都市山坡地之休閒農場如設置住宿、餐飲等設施,倘涉用地變 更編定者,其面積之認定似以實際供建築使用之土地面積為宜,並檢 討「非都市土地使用管制規則」第五十二之一條但書規定,故寬位於 山坡地之休閒農場開發面積至少十公頃之限制。

(B)應重新檢討休閒農場提供住宿、餐飲、農特產品展售及教育解說中心 之使用性質與開發強度,如:限制單一農場內設置住宿、餐飲等設施 之最大單元或興建面積之規定,以回歸休閒農場農業經營面。

(C)設置休閒農業設施,如符合「非都市土地使用管制規則」容許使用項 目,且經主管機關核發同意籌設證明文件者,應可檢討免經容許使用 申請程序,而逕行設置休閒農業設施或建築許可之申請程序。

(D)設置休閒農業設施,如不符「非都市土地使用管制規則」容許使用項 目,而需辦理用地變更編定者,應可檢討合併休閒農場籌設許可與土

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時程。

(E)按內政部九十三年三月五日修正之「非都市土地使用管制規則」附表 一使用地類別:「…五、農牧用地容許使用項目(三)農舍許可使 用;……3、農產品之零售」。農舍民宿提供遊客地方田園料理品嚐或 農產品調理品嚐,可否視為前開法令容許之「農產品之零售」行為?

猶待相關主管機關釐清。

3. 稅賦之合理性:

按農業發展條例明定,休閒農場作農業經營體驗使用,如符合農業使 用定義,依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法取得農業使用證明書 者,可持憑向稅捐機關申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅及田 賦。然實務上,休閒農場經營體驗分區或設置農業設施之土地,得否適用 農業用地、設施減免房屋稅、地價稅、土地增值稅、贈與稅或遺產稅等,

其稅賦課徵原則及認定標準,尚待釐清。相關主管機關允應本於鼓勵休閒 農業發展初衷,審慎研訂合理優惠稅賦,俾降低業者經營成本負擔、增加 投資誘因。

4. 公有閒置土地之經營利用:

按現行公(國)有土地經營管理相關法令規定,公有土地若政府機關 無開發經營或使用計畫,得配合都市計畫或區域計畫,依法辦理出租或標

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租;國有出租之農業、林業或養殖用地,在不違反租賃目的及相關土地使 用管制法令之原則下,承租人得部分做相關之農業、林業、養殖設施使用,

惟不得興建農舍。為期公有閒置土地能有效經營利用,休閒農業主管機關 允應主動協商土地主管機關,積極研修現行不合時宜法 令規則,並確立土 地承租及相關設施開發許可之配套措施與作業流程,俾有助於休閒農業之 推展。

四、其他方面

1. 環境影響評估之必要性:

按現行法令規定,開發設置休閒農場於山坡地面積超過十公頃,於水 源水質水量保護區面積超過五公頃,或申請開發面積超過三十公頃或擴大 面積累積十公頃以上者,應實施環境影響評估;然如前述,休閒農場內規 劃為遊客休憩分區可供建築使用之面積,不得超過全場面積百分之十,並 以二公頃為限,亦即九成土地仍維持原農業經營型態並兼具生態保育功能 性質,其使用強度與遊樂區、旅館等申請全區開發案件有別,究有無要求 全場實施環境影響評估之必要,相關主管機關應即務實檢討、明確釋示休 閒農場開發行為應實施環境影響評估之「面積」認定標準。

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2. 管理考核的問題:

(1)政府認證制度與評鑑標準未明

國內休閒農業輔導自八十一年十二月首次發布實施「休閒農業輔導管 理辦法」以來,歷經數次修正,至九十三年十一月僅有二十三家休閒農場 合法取得許可登記證,仍有許多農場極思轉型或努力設法取得合法經營許 可。然而,綜觀目前所存在之合法成立或未合法之農場,可發現經營者雖 竭盡所能設計具特色之休閒農場,其服務品質卻是良莠不齊,對民眾而言,

由於無從判斷休閒農場之良劣,因此於消費選擇時可能無所適從,甚至可 能在資訊不足之情況下選擇了服務品質較低之休閒農場,而對休閒農場之 評價大打折扣,影響其對整個產業之印象,如此服務品質素質參差之問題 將造成休閒農業發展之衝擊。

建立休閒農場之認證與評鑑,將有助於民眾選擇休閒去處,且對於休 閒農場經營者亦有提升競爭力,使得休閒農場在訂價、推廣促銷方面等的 行銷功能有其正面貢獻,也能吸引需求不同之各種客層前往休閒農場消 費。例如我國風景區亦分為國家級、省級及縣市級三種,由觀光主管機關 就具開發價值之地區依資源特性評鑑後公告。然休閒農業所具有之生產、

生活、生態特色,及其經營者之能力與訓練素質,均有別於一般觀光遊樂 區與旅館,不宜直接以一般觀光業之標準予以認證與評鑑,因此,主管機 關為促進休閒農業之永續發展,減少素質參差之負面影響提升休閒旅遊服

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務之競爭力,有必要針對休閒農場服務品質,規劃完整且適當之評鑑制度 與認證措施以為因應。

而優良休閒農場之認證,可檢討分兩階段辦理。第一階段以通過評鑑 成為合法休閒農場為目標,第二階段則以合法休閒農場為對象,進行分級 之評鑑工作,通過評鑑之農場將取得不同等級「優良休閒農場」之認證標 章:

A.第一階段休閒農場,可依據「休閒農業輔導管理辦法」與「民宿管理 辦法」之規定,申請核發休閒農場許可登記證。認證為合法休閒農場 後,應進行定期或不定期複檢與監督,以確保休閒農場經營者依核定 內容經營農場。

B.第二階段之休閒農場,應備齊合法休閒農場之核准文件,並提供相關 資料,向主管機關提出申請。主管機關應成立獨立評鑑小組,進行農 場內各項目設備及服務品質之評鑑工作。

(2)宜蘭縣休閒農業評鑑制度

宜蘭縣政府體認建立休閒農業評鑑制度之重要性與迫切性,於九十一 年九月十二日辦理「宜蘭縣休閒農業認證制度講習會」,將分三階段執行此 認證制度。第一階段為自評,將評鑑項目及評分表寄交業者自評,並作為

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第三階段方為正式之評鑑。評鑑結果,獲得標章之休閒農場將納入未來之 整體行銷(如:摺頁簡介、網路行銷),由縣政府推薦給消費大眾。

宜蘭縣休閒農業評鑑內容分為三個單元,單元一:針對休閒農業加以 評分,包含農場之整體形象、安全性、農場主題、生態維護、服務與休閒、

其他等;單元二:針對休閒農場住宿場所加以評分,包含住宿場所之整體 形象、客房設計、用品及陳設、衛生、環保設備及管理、消防安全及設備、

經營管理及服務等;單元三:針對休閒農業餐飲部分加以評分,包含一般 性特徵、安全衛生方面、調理場所、從業人員衛生、廁所設備、其他設備、

消防管理、生態方面等。另休閒農場雖可兼營餐飲、住宿等項目,但仍應 以休閒農業本身為主,因此標章之頒發以單元二、三達某一標準為必要條 件,再依單元一分數高低評級。宜蘭縣推動休閒農業評鑑制度之經驗,值 得各級主管機關參考借鏡。

第四節 宜蘭縣休閒農業現況

一、宜蘭縣休閒農業發展簡介

宜蘭縣長期以環保立縣為基礎,致力於綠美化環境工作與山坡地之保 護措施,並以農業生產為主,為典型之農村生活型態、純樸之鄉村景色,

極適合發展各類休閒活動,加上鄰近大台北都會區之優點,並在宜蘭縣政

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府及各鄉鎮市公所、地區農漁會之配合輔導下,休閒農業之發展已成為該 縣重要之規劃項目之一。

根據民國九十一年農業統計年報資料,全國農業產值為三、五四億 元,其中宜蘭縣農業產值為九億元,而休閒農業產值依據委託調查資料 為二億元,佔宜蘭縣農業總產值五分之一強。主要是因為宜蘭縣為農業 大縣,且為因應WTO 的衝擊,宜蘭縣於八四年即著手進行宜蘭縣休閒農業 整體規劃,配合中央政策輔導農民轉型為休閒農業,並結合民間休閒農業 者推動套裝旅遊配合政府辦理春、夏、秋、冬等大型產業文化活動例如宜 蘭綠色博覽會、童玩節等大型活動,使宜蘭縣休閒農業發展較其他縣市更 為優勢。

根據國立宜蘭大學吳中峻教授等(2003)研究顯示,農業統計年報中 所載宜蘭縣農業相關資料,九十年度農業產值約三七億四、三九萬元、

耕地面積二七、七四一.七八公頃、農戶二七、一四八戶,因此平均每公 頃農業產值約一三.五萬元;而據上開研究估計顯示,宜蘭縣一六四家休 閒農場(區)一年的總產值約為二二億五、二五二萬元,其中有四億四、

一四萬元是由採果、農業體驗及與自然生態有關之農業體驗(或生態)

之休閒農業所創造出來;展示、店面銷售、解說導覽及門票等農業生產之 休閒農業產值總計在九億四、五八萬元;包含住宿、餐飲、露營、烤肉

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每家農場(區)的總產值為一、三七三萬元,而平均每公頃的休閒農業總 產值為一五一萬元,遠高於傳統農戶的平均收益。

觀察其休閒農業發展,主要歸功於政府部門的計畫有系統的推動,並 配合農委會之政策執行休閒農業區規劃、農村新風貌計畫、一鄉一休閒農 漁園區計畫、發展農漁業產業文化活動計畫、休閒農業公共工程及組訓計 畫、農村新生活圈計畫、原住民部落活性化計畫、農業鄉村整合計畫等,

民問的台灣休閒農業發展協會、台灣農業策略聯盟發展協會、各縣市成立 的休閒農業發展協會、觀光大使協進會、休閒農業產銷班等,可見政府對 於休閒農業所投入的心力是有目共睹的。農委會調查九十一年休閒農漁園 區之經濟效益約三十七億元,截至九十三年,推動之休閒農漁園區有十五 個縣九十九個鄉鎮,成立三十六處休閒農業區,待審二十一個,休閒農場 領有登記證的十九個,核准籌設的一五五個,專案輔導的有三十一個,而 宜蘭縣九十二年休閒農業經濟效益評估產值約二億,六個休閒農漁園 區,劃設八處休閒農業區、待審四個、休閒農場領有登記證的有六個,核 准籌設二十一個,專案輔導五個,可見在中央大力協助與支持下,宜蘭縣 的休閒農業發展一直是站在主導的立場,也是其他縣市引以學習的指標。

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二、發展主題與特色營造

1. 從輔導合法化:

宜蘭縣為推動生態旅遊與休閒農業之渡假大縣,致力於休閒農業合法 化,舉辦休閒農業法規訓練研習班、休閒農場籌設說明會、休閒農業區劃 設說明會,並委託宜蘭縣休閒農業發展協會、宜蘭大學等單位協助輔導農 民撰寫休閒農場經營計畫書,邀請專家學者前往休閒農場進行診斷與輔導 籌設,期能成為未來休閒農業之模範縣。

2. 從品質特色化:

為加強輔導休閒農場品質與特色提昇,除開闢一系列休閒農場創意設 計研習班,休閒農業互動學習營,使學園能互相經驗交流外,並由政府扮 演火車頭舉辦綠色博覽會等大型活動,將每年所展出的八個主題館移由民 問業者認養,將政府用心經營研發的各式創意供休閒農業業者長期經營,

如蜂采館、螃蟹館、杜康館、生態殺手館、蝴蝶館、昆蟲館以及蛙蛙館等,

未來希望能有更多的展覽館移至休閒農場或休閒農業區廣為設置,如此品 質特色方能逐一提昇。

3. 從資訊服務化:

休閒農場資訊化為目前行政院農委會大力推動之政策,宜蘭縣政府非

數據

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參考文獻

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