臺東縣海岸發展探討：

國立臺東大學公共與文化事務學系 區域政策與發展研究碩士班碩士論文

指導教授：蔡西銘 博士

臺東縣海岸發展探討：

以美麗灣渡假村 BOT 開發案為例

研究生：林俐志 撰

中華民國一○一年 七 月

謝誌

記得當初在進入區域所時，蔡老闆說過的一席話「選擇臺東大學是正 確的，選擇區域所更是正確。」至今我仍相信這段話，慶幸自己能進入區 域所就讀。

能繼續進入研究所就讀，首先得感謝家人們的支持和鼓勵，對爸媽的 感謝是盡在不言中，常出於疼惜的嘮叨、無怨無悔的付出，陪伴我走過這 段求學過程，願這份喜悅與我的家人共享。

也謝謝所上的每一位老師，用豐富的學識及平易近人的態度指導我 們。感謝蔡老闆總在百忙中抽空指導我的論文，除了給予我許多寫作上的 建議外，還得含辛茹苦的挑出我論文中的錯字。謝謝志龍大仔除了辛苦的 授課、當班導師外，還願意與我們一同打屁聊天、破費養我們這群餓鬼。

謝謝靳老師、玉芬老師、柯老師等每位老師，用不同專業領域帶領我們學 習，站在巨人肩膀上看事物，眼光更廣闊、思維更謹密。也謝謝口試委員 陳慶和老師所提供的建議，幫忙補足我論文中所缺乏的部分。

也感謝班上的每一位同學，很開心認識各位。以及柏元、瑞貞、國忠 哥、張玲華、仲任及在外縣市一起讀研究所的好友們，都是我在論文寫作 中的好戰友，相互的督促及打氣。也感謝慧雲姊、家婕、子涵學長、欣紋 學姊、又禾學姊他們在過程中的協助，很開心能與各位共渡研究所生涯。

也不忘感謝徐睿的提點、佳沛的引薦、大頭龍的翻譯、曉媛學姊的協助，

每位都總是能在關鍵時刻提供重要資料。

最後要感謝每位受訪者的熱心幫忙，沒有各位的協助我無法完成我的 碩士論文，由衷的謝謝各位。

臺東縣海岸發展探討:

以美麗灣渡假村 BOT 開發案為例

國立臺東大學公共與文化事務學系 區域政策與發展研究碩士班

研究生：林俐志

摘要

對於缺乏產業基礎的臺東縣，利用東部地區山海景觀、多元族群文化等 特色，作為發展觀光產業的根基促進東部地區發展，已經是政府及人民間的 共識。而對於財力及人力資源相對較缺乏的臺東縣，利用「促進民間參與公 共建設法」，運用民間的經濟資源及專業技術、創意設計等考量來解決各種 公共建設問題，即可解決國庫財力之限制也可促進臺東發展，對臺東縣來說 似乎是一舉兩得之事。

位於臺東縣富山村沿海地區第一起觀光型 BOT 案「美麗灣渡假村」卻 在發展過程中引起長年的民間團體及當地原住民族與臺東縣政府及美麗灣 渡假村間的抗爭，因此本研究從美麗灣渡假村案來檢視東部海岸發展所面臨 之問題並給予未來臺東縣海岸發展之建議。研究發現：一、臺東海岸區域經 濟影響議題：在臺東縣沿海地區上有近十項開發案已通過環境影響評估審 查，因此美麗灣渡假村在發展過程中所受之爭議將使地方政府對臺東海岸發 展不再只用促參之方式進行發展，將考慮從輔導當地居民、與原住民部落合 作，以小型產業、個人產業模式發展。二、生態環境影響議題上：反對民眾 擔憂美麗灣渡假村的興建位置，以及若營運後所帶來的觀光客對當地海洋生 態將會造成影響；但開發業者已有污水處理系統建置。三、公民參與公共政 策議題：贊成開發者期盼在監督之下，大型財團的入駐能提升地方上經濟發 展；而反對開發者擔憂自然環境受到影響外，也質疑美麗灣渡假村在開發及 環評過程中的正當性。四、族群文化議題：當國家發展建設在多元族群的東 部地區發展時，也間接影響當地原住民族原本的傳統文化空間。

關鍵詞：BOT、海岸發展、東部發展、美麗灣渡假村

The Exploration on the Development of Taitung County Coast: The BOT Develop-

ment Case on Miramar Resort

Student: Li-Chih Lin

Abstract

A common consensus has been formed by the local government and people that Taitung County, being a wild region lacking of industrial foundation, needs its own characteristics such as natural landscape and multicultural ethnic groups to get forward the tourism and further the whole economic structure. Knowing that financial capability and human resources are relatively insufficient in Tai- tung County, using the “Private Participation in Infrastructure” in collaboration with civil economic resources, professional techniques and creative design to settle public work issues can simultaneously solve the financial predicament and push ahead the local development.

Nevertheless, the very first sightseeing BOT development case “Miramar Resort,” which is located on the coast at Fu-Shan Village, has caused severe dis- agreement between local organizations, local aboriginal groups, Taitung County government and Miramar Resort all around the years. In order to solve this di- lemma, this paper surveys the problems in the east coast development through the case of Miramar Resort and aims to provide practical suggestion on future development concerning Taitung County coast. This research shows several im- portant factors. First, on the east coast financial issue, nearly ten development cases have been approved after passing environmental certification; thus, the disputes causing in the Miramar Resort will make the government not only en- couraging the locals take parts in the development but also considering guiding them to cooperate with aboriginal groups in the forms of small industrial or per- sonal industrial. Second, on the ecological environment issue, local residents doubt that the location of Miramar Resort and the tourists coming after the hotel is running would critically damage the local marine ecology system; however,

the developer has already set up the sewage treatment system to solve this prob- lem. Third, on the citizen participation and public policy issue, the

pro-development side expects that the investment of huge syndicate could im- prove the local economic development while the con-development side not only trembles for the environment but also questions Miramar Resort on the legiti- macy during developing and environment certification. Fourth, on the ethnic group culture issue, when the national major construction locates on the mul- ti-ethnic group east region, the traditional culture of local aboriginal groups is indirectly affected.

Key Words: BOT, Coast Development, East Region Development, Miramar Re- sort

目錄

第一章  緒論 ...1 

第一節  研究動機與目的 ... 1 

第二節  研究範圍 ... 3 

第三節  研究方法與流程 ... 3 

第二章  文獻回顧 ...11 

第一節  環境政策相關研究 ... 11 

第二節  BOT 相關研究 ... 16 

第三節  東部地區土地開發計畫及相關研究 ... 21 

第三章  美麗灣渡假村開發過程及現況分析 ...26 

第一節  自然環境及人文景觀 ... 26 

第二節  美麗灣渡假村案發展過程 ... 32 

第四章  美麗灣渡假村 BOT 案所涉及議題與分析 ...56 

第一節  臺東海岸區域經濟影響議題 ... 56 

第二節  生態環境影響議題 ... 62 

第三節  公民參與公共政策議題 ... 68 

第四節  族群文化議題 ... 77 

第五章  結論與建議 ...82 

第一節  結論 ... 82 

第二節  建議 ... 84 

參考文獻...87 

表目錄

表 1-1 受訪對象背景資料表…..………..………06

表 3-1 富山村近十年人口統計表………30

表 3-2 美麗灣渡假村土地使用分區計畫表………....39

表 3-3 第五次環境影響評估審查委員會審查結論………..…..45

表 3-4 原住民族抗議活動歷程表………47

表 3-5 臺灣環境保護聯盟訴訟歷程………....48

表 3-6 美麗灣渡假村 BOT 案事件流程表………...50

表 4-1 臺東縣海岸開發計畫表………57

表 4-2 美麗灣渡假村效益表………59

圖目錄

圖 1-1 研究範圍………03

圖 1-2 研究流程圖………10

圖 2-1 推動促參案件之總體經濟影響途徑圖………17

圖 3-1 富山村莿桐部落現況圖一………31

圖 3-2 富山村莿桐部落現況圖二………31

圖 3-3 杉原海水浴場與美麗灣渡假村座落位置圖………32

圖 3-4 原杉原海水浴場參考圖一………34

圖 3-5 原杉原海水浴場參考圖二………34

圖 3-6 美麗灣渡假村全區配置圖………40

圖 3-7 美麗灣渡假村全區配置構想圖………40

圖 4-1 美麗灣渡假村現況圖一………62

圖 4-2 美麗灣渡假村現況圖二………62

圖 4-3 美麗灣渡假村施工期間圖………63

圖 4-4 美麗灣渡假村主體建築區位比較圖………65

第一章 緒論

第一節 研究動機與目的

根據行政院 96 年 3 月核定「東部永續發展綱要計畫」，將東部地區定位為 永續經濟、永續社會及永續環境為三大主軸，依據創新（Innovation）、示範

（Demonstration）、再生（Regeneration）、融合（Cohesion）四大基本精神，分 三期由各部會依權責擬定細部實施計畫，再藉由各項計畫方案之落實執行，利用 東部地區具有優美壯闊的山海景觀、多元的人文本質、舒緩的生活步調、潔淨的 水土資源等特色，促進東部地區永續發展，避免重蹈西部發展覆轍¹。而我們從 以臺東縣地區的人文地景現況來觀察，臺東縣確實有著濃厚的原住民族文化產業 特色、自然景觀優渥條件為優勢，故發展觀光產業應當是目前東部地區最明確的 一條指向，針對這些優勢提出相關的、正確的、有前瞻性的觀光政策，藉此提升、

強調東部地區特有的文化、文創產業來活絡臺東地區的觀光產業規模。發展觀光 產業是東部地區的趨勢，雖無法帶來龐大的產業脈動，但卻能替東部調繪出東部 區域的獨特性。

建築於臺東縣卑南鄉加路蘭段（臺東海岸都蘭灣南端，原杉原灣海水浴場）

沙灘海域上的美麗灣渡假村 BOT 案(簡稱美麗灣案)為臺東地區第一起大型 BOT 案，民國九十三年，前臺東縣長徐慶元任內所執行通過的開發案²，可說是臺東 縣第一件建築在臺東海岸旁的大規模觀光型建物。也因為美麗灣地點規劃建設於 沙灘區域上，建設區位的敏感，因此產生了是否會破壞生態環境問題、開發程序 及規範、未來是否能永續經營等疑慮，開啟了反對人士與美麗灣、臺東縣政府的 長期爭議。

早在民國九十三年之前，現在的美麗灣建設範圍原先是「杉原灣海水浴場」，

屬於國有地，供民眾入海灘內遊玩。民國九十三年後，臺東縣政府考量了增加財 政收入以及促進臺東觀光產業的發展，將這片近 6 公頃（5.995 公頃）的杉原灣 海水浴場以一個月 3 萬元的租金及 2%的權利金，租給美麗灣渡假村租期 50 年。

1內政部營建署，2011，樂活城鄉：東部永續發展綱要計畫：

http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=article&id=13330:2011-07-2 6-17-20-14&catid=183:2010-03-03-07-45-29&Itemid=76

2東海岸評論，2011 ，美麗灣事件與東發條例的支配類型學，何立民：

http://www.eastcoast.org.tw/?p=1580

預估縣政府可收取經營權利金、土地租金、所得稅等，總值超過 5 億 2000 萬元³。 因財團資金到位，臺東縣政府做為中間代理人，促使美麗灣引進到臺東海岸地區 來興建，但在臺東還是存在著反對此建案的聲音，開啟了長期的美麗灣渡假村 BOT 案爭議。

從早期臺東海岸地區的發展面向來看，沿海地區都是遊客及當地臺東居民自 由使用其空間，並無大型財團介入興建，只有零星商家就近設點販賣流動性商 品；而這些使用空間者進去遊憩時，付門票或者是清潔費即可入內遊憩，管理單 位由地方政府或東部海岸國家風景區管理處負責。因此，美麗灣的開發成功與 否，將可能改寫當地海岸地區及臺東地區未來開發前景的生態、產業、人文與歷 史發展。當以居住在東部地區的居民立場來對美麗灣觀望，總意識到臺灣東部因 為地理區位影響導致當地的經濟發展上是落後於西部地區的繁榮、北部地區的高 機能生活環境；此外，也憂心政府無長久的政策規劃，將東部的年輕人口留在當 地為地方永續的服務或在地就業。而另以觀察者的角度來看地方政府立場，當臺 東縣政府要引進觀光遊憩廠商進駐東部地區獨特的海岸線地區來推廣臺東地方 特色觀光產業，藉此刺激外來的消費，發揚臺東的觀光遊憩業時，卻也受到當地 的部分民眾及原住民族反彈，認為此案是阻礙當地原住民族生存空間、是破壞生 態的公敵。

這是臺東縣促進海岸發展的第一起 BOT 案例，是否將會成為帶動臺東觀光 產業的一個新契機？它是臺東海岸地區發展的起頭；往後的臺東縣海岸地區還有 其他觀光開發案將可能以美麗灣案件一樣比照辦理。本研究將針對此爭議已久的 事件深入了解，並對往後的臺東縣海岸觀光發展給予建議，是本研究的目的。

因此，本研究目的如下：

（一）了解本案相關開發計畫資料及核准之程序。

（二）探討並分析造成長期和當地原住民族或其他的反對者所產生之問題。

（三）研擬往後欲在臺東海岸的開發案之建議。

3 環境資源中心，2007 臺灣回顧：臺東美麗灣開發案 杉原海岸不再美麗：

http://e-info.org.tw/node/28641

第二節 研究範圍

本研究範圍針對臺東縣卑南鄉原本的杉原海水浴場，面積 5.995 公頃現為美 麗灣興建範圍 (圖面上紅色區域)，以及其南側周遭的海岸阿美族為主的原住民部 落-刺桐部落⁴(圖面上黃色區域內)為範圍，如圖 1-1 所示。

圖 1-1 研究範圍，資料來源:Goolge Map 及本研究繪製

第三節 研究方法與流程 一、 研究方法

本研究的範圍內，具有臺灣少見的優質海景特色，但卻在興建的過程中存在 著許多開發的相關法律上以及環境影響上的爭議性。因此，為深入了解美麗灣案 來龍去脈，本研究方法包含文獻資料分析法（如收集相關政策、法律制度、文獻、

期刊及媒體等資料）及田野調查法等。

4邱翌恬，《臺東刺桐部落生態旅遊產業發展的推動之研究》，臺東大學健康促進與休閒管理研 究所碩士論文，1998 年。

美麗灣渡假

莿桐部落

（一） 文獻資料分析法

文獻資料分析法是經由「文獻資料」進行研究的方法。此方法作為間接 研究方法，在社會研究中被廣泛運用。是因為在某些限度之內，它可以幫助 我們了解過去、重建過去，解釋現在，及推測將來。而有助於研究進行、其 之所以如此，與該方法的特點有關。以系統而客觀的界定、評鑑、並綜括證 明的方法，已確定過去事件的確實性和結論。其主要目的在於洞悉過去、洞 察現在、預測將來⁵。

有鑒於此方法，為了瞭解美麗灣案的來龍去脈，本研究將以文獻資料分 析法來收集本研究相關開發計畫、核准之程序法令等資料；資料來源可包含 國內期刊或論文、相關媒體資料、書籍及網路報導。

（二） 田野調查法－訪談法

面訪是一種面對面、人際溝通的角色情境，在這種情況之下，訪談者透 過設計的問題來詢問受訪者⁶。而「訪談」顧名思義就是研究者「尋訪」、「訪 問」被研究者並且與其進行交談，是研究者通過口頭談話的方式從被研究者 那裏搜集第一手資料的一種研究方法。由於社會科學研究涉及到人的理念、

意義建構和語言表達，因此「訪談」便成為社會科學研究中一個十分有用的 研究方法⁷。

藉由文獻探討法理解美麗灣案的各個作用者後，本研究也將利用訪談 法，設計訪談題綱來訪談研究範圍內的當地原住民族、當地富山村住民、開 發業者、政府機關、臺東縣民等，理解各受訪者對此案的看法及意見。訪談 的方式可由面談、電話訪談或是電子郵件訪問，依照情況及各訪談者適合方 式而定，受訪對象如下：

當地原住民部落(刺桐部落)：刺桐部落是居住在美麗灣附近的原住民部落，

5 研究方法與論文寫作，葉至誠、葉立誠，1999/10/20，商鼎文化出版社

6 最新社會科學研究方法，C. Frankfort-Nachmias David Nachmias 著，2003/3/5，韋伯文化國 際出版有限公司。

7社會科學質的研究，陳向明，2002/2，五南圖書出版股份有限公司。

存在著當地阿美族族群的傳統領域⁸。因此本研究將與當地阿美族原住民進 行訪談，訪問對於美麗灣興建之看法。

當地住民：美麗灣所建設之處屬於臺東縣卑南鄉富山村，在富山村中的住民 除了有莿桐部落的阿美族原住民外，也有其他非原住民族（大部分為閩南 人）。因此訪談他們對於美麗灣興建之看法。

開發業者（德安開發股份有限公司）：起初共同促成美麗灣之財團共有－德 安開發股份有限公司、娜路彎大酒店等財團股東贊助，透過訪談來理解財團 鎖定東部海岸線之開發理念。

政府機關：與美麗灣開發之相關公部門單位進行訪談。如：中央交通部觀光 局的東管處、臺東縣政府、臺東縣環保局等，藉此分析中央及地方政府所引 進財團的思維為何。

臺東縣民：對象為生活於臺東縣內的當地居民，藉由訪問不同職業、年齡之 當地人士，除了可以瞭解其對美麗灣的看法，也可以比較反對聲浪與贊成聲 浪之當地居民的看法。

受訪對象背景資料彙整如表 1-1 所示。

8公共電視台，外婆的美麗灣：http://www.youtube.com/watch?v=xpAjzkrmabY&feature=related

表 1-1 受訪對象背景資料表

類別 職業 受訪者代號 訪談時間

農；富山村莿桐部落原住民 (反反反美麗灣行動聯盟成員)

A1 2 小時 A(當地住民)

漁；富山村居民 (杉原漁業保護協會成員)

A2 40 分鐘

B(開發業者) 德安開發股份有限公司 (美麗灣渡假村案承辦)

B1 6 小時

台東縣政府農業處 C1 40 分鐘 C(政府機關)

台東縣環境保護局 C2 1 小時

公務員 D1 30 分鐘

服務業 D2 40 分鐘

學生 D3 40 分鐘

D(臺東縣民)

學生 D4 40 分鐘

本研究中主要受訪者含括當地住民及原住民部落、政府機關、開發業者、台 東縣民四方觀點，將有助於研究者理解四方觀點的各種論述。本研究採田野訪談 調查方式，根據研究目的來設定訪談大綱，質性訪談大綱如下：

一、當地原住民部落（莿桐部落）＆當地住民：

1. 莿桐部落何時在這居住的？

2. 早期都是以捕魚維生嗎？

3. 現在這的居民都是以什麼職業為主？

4. 美麗灣是在民國 94 年 10 月 07 日取得建造後動工，請問這時候是否注 意到了？

5. 開發建商是否與當地居民進行溝通過或者尋求意見？是贊成或反對？

6. 贊成或反對的理由？

7. 反對的過程當中覺得什麼是最困難的地方？例如，資源協助較少或是過 程中有人轉為贊成等？

8. 目前美麗灣已經停止營運且資遣數十名員工，部落中有人在美麗灣工作 嗎？是否對地方或部落居民有造成影響？

9. 若美麗灣渡假村停工，對已經完工的建築物之後有什麼想法？

10. 對於往後欲投資的建商或是政府有什麼建議或意見？

二、開發建商（德安開發股份有限公司）：

1. 在美麗灣這案子上主要擔任工作及工作項目是什麼？在美麗灣渡假村 案上待了多久的時間？

2. 何時開始想在臺東投資建設的？會選擇在東部海岸做開發的原因看到 的是東部什麼樣的特質？

3. 規劃團隊中是否有當地的人或者對在地生活方式進行了解以及尋求意 見？

4. 一開始會鎖定目前的美麗灣建築範圍原因？原本是否有其他考量的預 定地嗎？

5. 當初在規劃擴大興建範圍時是否有與當地居民及莿桐部落的居民進行 溝通過？

6. 發展過程中最困難的是哪一個環節？例如：處理民間團體的抗爭。

7. 開發對於生態可能會造成一定的影響，請問如何把影響程度降到最低？

8. 假如無法繼續興建那是否預想過此棟建築物能做何使用？

9. 對政府或是反對團體有什麼建議，或是對往後欲來臺東投資的財團有什 麼建議？

三、政府機關：

1. 何時關閉杉原海水浴場的？

2. 與德安股份有限公司簽約的《杉原海水浴場投資案簡介》並無規劃第 二、三期，請問那時候的政府立場是否只是想讓杉原海水浴場的設備更 加完善，而並非現在這樣的建築模式呢？

3. 整期開發案是否一開始先環評再動工的話，美麗灣渡假村的結局可能將 有所不同？

4. 後續在都蘭灣還有很多的建案準備動工，等著美麗灣開先例，縣府對於 往後的建案應該如何把關？

5. 政府可曾考慮臺東的觀光發展模式可走向細遊、或慢遊的方式？

6. 開發初期是否與周邊居民進行溝通協調？

7. 最高法院已於民國 101 年 1 月 19 日判決臺東縣政府對美麗灣渡假村的 環評結論無效，請問未來對美麗灣渡假村的走向何想法？

8. 此次案例的經驗後，對之後臺東海岸地區發展有什麼樣的想法或意見 呢？或是有對建商及反對團體的想法？

四、臺東縣民：

1. 對於杉原海水浴場的印象？

2. 對美麗灣案的了解程度？

3. 是否贊成現在的美麗灣渡假村營運？原因是什麼？

4. 有什麼建議對於以後在臺東海岸的投資案？

二、 研究流程

本研究將分成下列階段分別進行探討。首先確定研究動機及目的，以及設定 研究範圍和研究方法。第二階段將對美麗灣案的規劃政策及相關法規、環境影響 政策做資料的收集，瞭解美麗灣渡假村的開發程序及行政程序，透過研究範圍周 遭的區域做田野調查，訪談臺東縣民、富山村當地居民及原住民族對於美麗灣渡 假村興建之看法，並對政府機關、開發業者曾經接觸過美麗灣案的受訪者做訪 談，將研究過程中所收集到的一手資料及二手資料後，對此案提出所涉及的各種 議題並做分析。最後提出對本研究案例和臺東縣往後的海岸發展提出看法及建 議。研究流程如圖 1-2。

圖 1-2 研究流程圖

台東縣民  田野調查‐ 

訪談法 

研究範圍界定

研究動機與目的

結論與建議  研究發現及分析  文獻資料分析法 

研究方法與流程 

當地住民  (富山村、

莿桐部落)  政府機關 

(臺東縣政府、臺東 縣環保局、東管處) 

開發業者    (德安股份

有限公司) 

第二章 文獻回顧

文獻回顧將分環境政策相關研究、BOT 相關研究及東部地區土地開發計畫及 相關研究三部分進行。

第一節 環境政策相關研究

由於本研究案例涉及環境開發議題，因此先對我國環境相關現行法規及國內 相關研究進行釐清及探討。 

一、 環境影響評估法

「環境影響評估」一詞，是從英文「Environmental Impact Assessment」  翻 譯而來。在全球環保意識抬頭，民眾環保概念增高，國內也開始不斷增加環保議 題，因此許多重大開發案多半都會涉及敏感的環保問題。政府為顧及國內重大開 發所造成對環境之衝擊影響，在民國 83 年 12 月 30 日發布「環境影響評估法」、

民國 91 年 12 月 11 日公布「環境基本法」，來把關重大開發案對環境影響之審核。

依據行政院環境保護署環境影響評估法訂立：「為預防及減輕開發行為對環境造 成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定此法。」而所謂的環境影響評估 意指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文 化、生態等可能影響之程度及範圍多方面考量，事前以科學、客觀、綜合之調查、

預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作 包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。若未能通過審 查者，不允開發⁹。 

之後也陸續公布「環境影響評估法施行細則」、「開發行為應實施環境影響 評估細目及範圍認定標準」、「開發行為環境影響評估作業準則」、「政府政策 環境影響評估作業辦法」、「應實施環境影響評估之政策細項」、「行政院環境 保護署環境影響評估審查委員會組織規程」、「軍事秘密及緊急性國防工程環境 影響評估作業辦法」等子法及公告¹⁰，強化國內環境影響評估法律結構，也反映 出環境議題逐年備受社會及政府單位的重視。 

9 行政院環境保護署，中華民國環保法規資料中心：http://law.epa.gov.tw/zh-tw/laws/eia.html

10 環保法規查詢系統：

http://ivy5.epa.gov.tw/epalaw/search/LordiDispFull.aspx?ltype=03&lname=1330

楊宜潔（2010）¹¹整理出我國在環境影響評估法立法與修訂歷程：我國在民 國 72 年 7 月時，當時主辦環評制度之衛生署已提出相關制度的草案，但受到經 建會之建議修改後再提出。之後隨著衛生署環境保護局之升格行政院環境保護 署，於民國 76 年 8 月向行政院提出《環境影響評估草案》。爾後報請行政院核 准轉送至立法院；因此在民國 80 年由立法院內政司法經濟委員會聯席審查，在 民國 84 年三讀通過，發布「環境影響評估法」。 

二、 環境影響評估法評估流程

江星仁（2010）¹²國內目前之環境影響評估作業流程由目的事業主管機關轉 送環境影響說明書或評估書至環保署，由審查委員會依「環境影響評估法施行細 則」、「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」、「開發行為環境 影響評估作業準則」、「環保署環境影響評估審查委員會組織規程」、「環境影 響評估書件審查收費辦法」、「環保署環境影響評估審查委員會專案小組初審作 業要點」、「環保署環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」等法令規 定審查。主管機關應於收到目的事業主管機關轉送之環境影響說明書後五十日 內，作成審查結論公告，並通知目的事業主管機關及開發單位。如審查結論認為 對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估。開發單位並應將環 境影響說明書分送有關機關、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或 揭示，並舉行公開說明會，如果有關機關或當地居民對開發單位之說明有意見時 應以書面向開發單位提出。主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、

相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇，開發單位應參酌主管機 關、目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及當地居民所提意見，編 製環境影響評估報告書初稿，向目的事業主管機關提出，再舉行公聽會，彙整送 交主管機關。 

11 楊宜潔，《環境影響評估制度比較研究與個案探討》，國立台北大學自然資源與環境管理研 究所碩士論文，2010 年。

12江星仁，《環境影響評估之綠建築議題探討與建議》，國立台北大學自然資源與環境管理研究 所碩士論文，2010 年。

三、 國內對環境影響評估法相關文獻探討

蔡志揚(2010)¹³點出了下列發布「環境影響評估法」在實務運作上的問題。

包含「開發行為規避環境影響評估法」、「環境影響評估未能完整呈現開發行為對 環境影響的所有面向」、「司法介入具高度專業判斷餘地的環評審查」、「第一階段 與第二階段環評機制之區隔」等，分述如下。 

「開發行為規避環境影響評估法」： 

以美麗灣案為例，財團取得卑南鄉加路蘭段沙灘海域上土地，其全案實際開 發面積為達六公頃。依照行政院環境保護署於民國 98 年 12 月 2 日所公布的「開 發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」中第 31 條第 13 款第 5 目之規 定，開發一公頃以上者，應實施環境影響評估程序。但美麗灣公司先行分割出 0.9997 公頃地號土地申請建照，先規避環境影響評估程序；再補送其餘約五公頃 基地之環境影響說明書提供環境影響評估委員審查。 

此案例為實務操作環境影響評估法流程上漏洞，為避免開發行為規避環境影 響評估，應訂定相關規範。 

「環境影響評估未能完整呈現開發行為對環境影響的所有面向」： 

臺灣電力公司於 95  年奉行政院核定，推動「深澳電廠更新擴建計畫」案為 例。亦即擴建深澳火力發電廠，在「蕃仔澳灣」興建距離基隆國立海洋科技博物 館僅約 600  公尺的卸煤碼頭。當時台電的環境影響評估說明書中對生態影響問 題避重就輕，以致環評委員未能明瞭開發案對於環境真正造成衝擊之處，認定無 庸進入第二階段環評，造成爭議。 

此案涉及爭議點，在於環境影響評估說明書常為開發廠商隱惡揚善之嫌，致 環評審查內容失真，因此環境影響評估如何汲取多元資訊或審查機制應否藉公民 參與制度發現被掩蓋隱藏之事項。 

「司法介入具高度專業判斷餘地的環評審查」： 

13 蔡志揚，《我國環境影響評估實務之檢討與制度建議》，2010/12，技師期刊 57「環境影響評 估與環保專題」，頁 51-58。

「中部科學工業園區第三期發展區」為例。此案經行政院環保署先後召開專 案小組初審會議，決議有條件通過環境影響評估審查。但此案的后里地方農民提 出訴願及行政訴訟後，台北高等行政法院判決認定所引進光電產品工業廢水毒性 強，且環境影響說明書中審查結論也顯示此案將對環境及居民之健康有顯著健康 風險問題，環評委員中具有健康風險評估專業能力者僅一人，雖於歷次審查會議 提出質疑並請開發單位補充說明。然而開發單位未提出健康風險評估，並認為對 國民健康無影響，毋庸進行第二階段環境影響評估並有條件通過環評。依據不充 足之資訊而作成有條件通過環境影響評估，構成行政機關係基於錯誤之事實認定 或錯誤之資訊所作成行政處分為由，判決予以撤銷。最高行政法院於民國 99  年 1 月 21  日駁回環保署之上訴。成為環評審查結論遭法院判決撤銷確定之首例案 件。 

該環評審查結論出於健康風險評估不足情形下所作成，為違法之行政處分而 予以撤銷，並經最高行政法院駁回環保署之上訴確定。鑑於司法判決撤銷環評審 查結論，造成已經或正在開發之案件，以及社會與經濟衝擊影響，就環評專業應 享有之判斷餘地如何通過司法審查、司法審查密度之寬嚴等層面問題，實有深入 探討、類型化研究分析之必要。 

「第一階段與第二階段環評機制之區隔」： 

人民對於可能影響環境之開發行為應有參與之權利。而我國環境影響評估法 在製作環境影響說明書前，並未有民眾參與規定，加以環評審查會議之資訊公開 不足，因此於環評審查階段，雖有允許民眾及團體旁聽甚至表示竟見之規定，但 仍有相當比例之案例，在地居民及關心之團體，因欠缺資訊而無緣參與。直至環 境影響評估審查第一階段通過後，始有第 7  條第 3  項舉行公開說明會之規定，

卻由於舉行方式未有明文規定，地方居民仍未必知悉。若環境影響評估於第一階 段即通過審查，民眾時常至審查結論公告後，才得知有此一開發行為，甚至是行 將動工之際才獲悉。 

經本研究實察《環境影響評估施行細則》第十五條之一規定:「開發單位向 主管機關繳交審查費後，主管機關應將該環境影響說明書或評估書初稿公開於網 際網路，徵詢相關機關、團體或人民意見。」意指民眾在政府機關與開發單位準 備舉行環評審查會議之前，民眾可由網路等資訊收集管道下載相關案件的環境影 響評估說明書，以便了解開發資訊。 

高源平、游千慧（2005）¹⁴在我國環境抗爭的議題不斷，現今環評制度上仍 有不週全之處，如開發單位球員兼裁判的進行環評、環評委員的遴選雖對外公開 徵選，但決定權仍在主管機關、環評資訊無法透明部分提出建議資訊透明化之建 議；表示環評制度中的精神之一就是資訊的公開，是以真正落實資訊公開的原則 非常重要，資訊公開是民眾參與的核心之一，開發單位一開始就公開所有的資訊 減少民眾的疑慮不安，增加民眾的信任感，之後的溝通協調就較不易產生杯葛的 現象。 

楊宜潔（2010）¹⁵對於第一階段與第二階段環評機制之評論提出，目前我國 針對環境影響評估作業規範，第一階段較為寬鬆，第二階段中所需的時程較久，

涉及之主管機關較多等情形，應視實務運作情形加以調整。在兩階段環評作業之 規範，應予調整促使兩者間差異性減少，或者可考慮更改其運作方式。 

廖麗敏、陳銘薰、徐世榮（2011）¹⁶發現我國環評機制利用「有條件通過環 評審查」通過比率與歐美相較下也較高。透過環境影響說明書及評估報告書的製 作成果深入分析，凸顯環境風險低估的重要課題。以環保署網站為基礎建立了計 13 年之資料庫評定為有負面影響程度者為 61%；但是，在實施解決對策之後，

有負面影響程度者降低為 33%；而且最為嚴重之程度皆僅是「輕微負面影響」環 境風險恐有低估之虞，而這可能也就是絕大多數的說明書 85.9%及評估書 94.2%

都是以「有條件通過審查」通過的主要原因，與歐美先進國家的比較，我國環境 影響評估的通過比率較高，這或許表示了我國環境風險的評估可能出現了低估的 現象，而這或許也可以用來解釋我國環境抗爭仍然不斷的原因之一。 

四、 小結

即使國內政策因應世界環境意識潮流及國內開發環境把關，但環境影響評估 法在國內執行上仍然存在著許多缺失，也引發國內許多涉及環境影響評估法的訴 訟案日漸增多，因此在實務上仍應有探討的面向。 

14高源平、游千慧，《當前環境影響評估法相關問題之研析》，2005 年，土地問題研究季刊四卷 二期，頁 25-34。

15楊宜潔，《環境影響評估制度比較研究與個案探討》，國立台北大學自然資源與環境管理研究 所碩士論文，2010 年。

16廖麗敏、陳銘薰、徐世榮，《環境風險評估通過比率的比較研究一以環境影響說明書及評估報 告書為例》，2011 年，臺灣土地研究第十四卷第一期，頁 91-113。

第二節 BOT 相關研究

由於本研究案例為 BOT 政策下的產物，因此第二部分將理解 BOT 意義，再 從中探究促進民間參與公共建設法之立法意義。最後再利用文獻探討國內 BOT 政策之優缺點。

一、 BOT 之意義

BOT 為「興建 Build、經營 Operate、移轉 Transfer」。指政府主管機關藉由發 包競標方式讓財團參與投資公共建設計畫，對該投資建設設施於協議期間內進行 投資、建設、營運，等協議期間期滿後將移轉給政府，由政府收回經營及維護之 權力。而法律之依據來源為民國 89 年 2 月 9 日公布的「促進民間參與公共建設 法」，民間機構參與公共建設屬公用事業者，得參照規劃、興建、營運及財務等 成本支出、營運及附屬事業收入、營運年限、權利金之支付、物價指數水準，於 投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式¹⁷。政府不但可分散 計畫風險又可藉由財團的資金及經營效率來促進土地達到地盡其利之目的，而財 團可經由低廉價格取得開發所需土地，自行規劃營運獲得利益。 

二、 促進民間參與公共建設法

《促進民間參與公共建設法》（簡稱促參法）。於民國89年2月9日立法通過。

促參法第一條便指出立法之目的：「為提升公共服務水準，加速社會經濟發展，

促進民間參與公共建設，特制定本法。」由政府與民間合作，透過民間的經濟資 源及專業技術、創意設計等考量來解決民間各種公共建設問題及提高公共服務的 水準，有效的利用公有資產（如避免土地浪費閒置及增加權益金收益）亦可解決 國庫財力之限制，減少財政負擔同時還可創造稅收、製造就業機會，對總體經濟 有充份之影響（可參圖2-1）。

17 行政院公共工程委員會，主管法規查詢系統：

http://lawweb.pcc.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=FL003721&KeyWordHL=&StyleType=1

18顏君琳，《民間參與公共建設政府接管的研究》，國立交通大學， 工學院工程技術與管理學程，

2007年。

圖2-1 推動促參案件之總體經濟影響途徑¹⁸ 提高產業生產

力國際競爭力

帶動上下游產業發展 減少財政負擔

創造稅收

財政收益效果 產出創造效果

就業創造效果 產出水準提高效果

公有資產有效利用 提高公共服務質與量

引進民間效率 提高服務品質

突破財政限制 增加服務項目

避免浪費閒置 權益金收益 提升公共服務水準

一、 民間參與之適用範圍與方式¹⁹

根據《促進民間參與公共建設法》第三條所訂立：「本法所稱公共建設，指 下列供公眾使用或促進公共利益之建設：一、交通建設及共同管道。二、環境污 染防治設施。三、污水下水道、自來水及水利設施。四、衛生醫療設施。五、社 會及勞工福利設施。六、文教設施。七、觀光遊憩重大設施。八、電業設施及公 用氣體燃料設施。九、運動設施。十、公園綠地設施。十一、重大工業、商業及 科技設施。十二、新市鎮開發。十三、農業設施。本法所稱重大公共建設，指性 質重要且在一定規模以上之公共建設；其範圍，由主管機關會商內政部、財政部 及中央目的事業主管機關定之。」等十三種之民眾參與公共建設時所適用之範 圍。而適用之方式則依照第八條所規定民間參與公共建設適用的方式分為七種，

分述如下：   

（一） 由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權 予政府，常稱之BOT²⁰（Build Operate Transfer）。 

（二） 由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構 營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府，常稱之BTO²¹（Build Transfer  Operate）。 

（三） 由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有 權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府，常稱之 BTO²²（Build Transfer Operate）。 

（四） 由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、

整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府，常稱之ROT²³

（Rehabilitate Operate Transfer）。 

（五） 由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權 歸還政府，常稱之OT²⁴。 

（六） 為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委

19參考《促進民間參與公共建設法》。

20興建-經營-移轉。

21興建-移轉-經營。

22興建-移轉-經營。

23租用-營運-移轉。

24營運-移轉。

託第三人營運。常稱之BOO²⁵（Build Own Operate）。 

（七） 其他經主管機關核定之方式。 

三、 國內對 BOT 相關文獻探討

陳明吉等（2004）²⁶從大鵬灣國家風景區投資評估結論，BOT 案具有龐大金 額、高投資風險、投資案存續期間長等因素，其投資標的物皆自有其獨特性，

多無前例可依循，各國標準不一，難以客觀衡量。而先期規畫成功與否對於特 許公司的影響相當大，一但決定投資案時，將承擔成敗之責任。 

李永展（2006）²⁷從國土永續發展面向思考 BOT 誕生原因以及提出公有財 私有化之危機。以公部門而言，在財務吃緊的情況下，推動公共建設以帶動整 體產業發展；而民間企業方面，以國營事業單位為例，或因過去的生產事業以 為經濟利益，或因技術的進步，土地可做高度而有效率的使用，使得許多土地 得以移作他用。若土地權由國營事業單位自行開發使用，資金及風險的壓力將 過於沉重；若閒置不做開發使用，又須負擔鉅額的持有成本；國營事業單位或 許會將土地出售，土地未來開發便無法掌握。乍看下，政府似乎不需投入大筆 經費便可使民眾有更多可用的公共空間，還可收取權利金。但仔細探究也顯出 了「公共財私有化」危機。一旦公共財私有化後將成為昂貴的商品，企業必須 在年限之內設法逐年攤還投資成本，因此提高價格以便在期間內達到回收目 的。民眾將額外付出大筆金額才能使用這些公共財，有失環境正義之原則。 

陳旺好（2007）²⁸解釋特許權之意義，即政府與特許公司於特許合約協商 過程中，雙方協議由政府給予特許公司特許權利。此權利通常包括 BOT 計劃之 投資權、土地開發權、興建權、營運權、獨占權、附屬設施之開發經營權以及 其他優惠之獎勵措施，BOT 計劃乃引進民間資金興建、營運建設，以減輕政府 之財政負擔，特許權之授與特許公司所影響的社會層面頗大，而特許權的內容 與民間之投資意願有相當密切之關係。 

王世寧（2009）²⁹政府交由財團建設營運權力稱特許權；經由競標承包建

25興建-營運-擁有。

26陳明吉、蘇培魁、羅榮恆，《BOT 計畫投資時點選擇之價值評估-以大鵬灣國家風景區為例》，

2004 年，中山管理評論第 12 第四期，頁 825-853。

27李永展，《從國土永續發展解讀 BOT》，2006 年，營建知訊 281 期，頁 4-7。

28陳旺好，《我國特許合約 BOT 法律屬性與爭議處理制度之研究》，國立海洋大學海洋法律研 究所碩士論文，2007 年。

29 王世寧，《交通建設 BOT 計畫之特許年期與權利金談判模式》，國立交通大學交通運輸研究 所，碩士論文，2009 年。

設公司稱特許公司，而簽約所達成之協議期間為特許期間。BOT 計畫之權利金 與特許年期為設籍 BOT 計畫特許契約的重要談判議題，決定適當的權利金與特 許年期是避免特許公司獲得暴利或補貼特許公司財務缺口的機制。

汪明生、曾玉祥（2011）³⁰研究指出，以治理結構之觀點言；地方推動 BOT  之政策涉及三部門，如市場、特許公司及政府。交易成本對 BOT 模式治理績效 之影響上，推動 BOT  之政策選擇以醫院、停車場、靈骨塔、渡假旅館、遊樂區、

勞工住宅、焚化爐等，此方案有較高績效，且此方案之交易成本較低。 

四、 小結

政府租用給財團，於特許期間年滿後收回營運。看似雙方得益的方案在近年 來被善於利用，常聽到國內出現 BOT 或者公共建設民營化的方案；例如民國 84 年墾丁大灣夏都酒店³¹  BOT  案、民國 97 年大鵬灣國家風景區 BOT 開發案³²以及 民國 100 年的澎湖隘門沙灘 BOT 案³³等。在雙方得益的情況下也透露出國有土地 私有化之危機，一旦公共財私有化便容易使得公共財變成昂貴的商品。因為財團 必須在特許期間內回收投資、建設及維護成本，且通常計畫期間長、財團較沒有 政府承擔風險的能力，因此在這段期間內財團必將經營策略以高價格方式進行，

民眾在使用上將付出比國營時更高的代價而迫使無法使用 BOT 案下的產物。 

30汪明生、曾玉祥，《地方建設 BOT 治理模式之績效研究：治理結構之觀點》，2011 年，公共行 政學報第三十八期，頁 49-73。

31 環境資訊中心，2007/2/26，夏都拆除墾丁圍籬墾丁大灣全面開放：

http://e-info.org.tw/node/19947

32 大鵬灣國家風景區－恆春半島旅遊入口網，2008/12/16，大鵬灣 BOT 開發計畫 98~100 年施工 階段環境監測計畫: http://www.dbnsa.gov.tw/pda/Article.aspx?Lang=1&SNo=04001915

33 中國時報，2011/11/01，湖隘門沙灘 BOT 案民眾反對，李宗祐/台北報導：

http://life.chinatimes.com/2009Cti/Channel/Life/life-article/0,5047,11051801+112011110100059,00.ht ml

第三節 東部地區土地開發計畫及相關研究

近年來東部地區發展政策頻出，如東部永續發展綱要計畫及臺東縣景觀自治 條例草案等，因此對於臺東縣地區土地開發相關計畫與政策資料的收集與對於開 發政策評論進行探討。

一、 東部永續發展綱要計畫

「東部永續發展綱要計畫」是於民國 95 年 3 月由行政院經濟建設委員會所 研擬完成，並於 95 年 12 月 11 日第 1276 次委員會議討論，獲致結論。此計畫主 要目標分為：

（一）發展利基型產業

善用自然資源與特色，發展東部地區具競爭優勢與價值創新的特色產 業，創造就業機會及提昇競爭力。

（二）營造東臺灣特色之新鄉村社區

根據東部觀光資源、原住民文化、農牧產業等特色、營造產業與生活結 合之新鄉村社區。

（三）妥善保護東部豐富自然資源

優先劃設限制發展地區，與建立土地資源系統、妥善保護及利用東部豐 富自然資源。

（四）強化花東發展核心機能

打造花蓮市與台東市為臺灣健康生活城市規劃典範。

（五）落實綠色運輸及人本環境

營造人本交通環境，強化鐵路人、貨運輸功能及複合式運輸服務，建立 東部舒適、低污染、尊重人性的高品質生活環境。

計畫期程總計由民國 96 年至 104 年計 9 年，並分三期擬定細部計畫推動辦 理，第一期由 96~98 年，第二期由 99~101 年，第三期由 102~104 年。其發展模式 依據東部地區之空間環境、城鄉結構與產業發展等條件，針對東部地區之整體空 間規劃，並提出「三心二軸雙環」及「優質生活產業帶」兩種模式。

（一）「三心二軸雙環」均衡發展模式

34參考行政院經濟建設委員會《東部永續綱要計畫》，2005/0320。

北以花蓮市為中心之大花蓮地區、南以台東市為中心之大台東地區為帶 領。雙心間規劃以玉里、成功為次核心強化區域整體發展。透過「二軸」

花東縱谷軸帶及海岸軸帶，「雙環」花東山海北環及山海南環之發展，同 步引動花東各區塊進行不同主題的發展。

（二）「優質生活產業帶」發展模式

「優質生活城市」的概念，在二個發展廊帶上建構整合交通、娛樂、工 作以及居住的生活產業帶。

而在「東部永續發展綱要計畫」中所列的「未來發展方向」與本研究密切相 關的有其二：一、國際級觀光渡假村：利用東部具備優質環境，以及大面積之國 公有土地，引進國際觀光業者投資，開發高品質之國際級觀光渡假村，內容包括 國際級觀光旅館區、國際會議中心、優質住宅區、高品質公共服務設施等。二、

原住民特色的文化旅遊：有別於上海有新天地，香港有蘭桂坊，盼將花蓮與台東 市區打造為原住民文化為主導的生活特區，其中可包括有原住民歌手為主的 PUB，各個生活藝術家的文化空間，有規劃的美食街，原住民祭儀活動展演，加 上手工藝購物區。其次，以原住民或南島特色文化為主題整合生態旅遊與休閒度 假概念，發展具獨特性之原住民文化觀光旅遊型態，亦具備國際觀光潛力。

二、 花東地區發展條例

「花東地區發展條例」於民國 100 年 6 月 13 日立法院通過，由行政院逐年 編列預算，十年編入四百億預算提供花東地區永續發展基金³⁵。於民國 100 年 6 月 29 日總統令制定公布，全文十三條條例。在條例中指出，為推動花東地區(花 蓮縣、臺東縣)產業發展，維護自然生態景觀、發展多元文化特色、提升生活環 境品質、增進居民福祉等目標特別制定。且中央主管機關須訂定花東地區永續發 展策略計畫，其計畫內容包含方案目標及實施範圍、觀光及文化建設、原住民族 群生活條件及環境之改善、生態環境保護、基礎建設、產業發展、交通建設、醫 療建設、社會福利建設、災害防治、治安維護、河川整治、教育設施、分年實施 計畫及執行分工、分年財務計畫及經費來源、其他相關發展事項。並於每四年檢 討一次；進行協調、審議、監督與指導花蓮縣、臺東縣兩地區建設及發展。花東 地區發展條例前身為東部發展條例³⁶，但宜蘭也屬於東部，經由國、民兩黨協商 後，盼本法僅以花東為主體，因此名稱更名「花東地區發展條例」。

35環境資訊中心，2011/6/14，立院三讀／花東永續基金 10 年 400 億:

http://e-info.org.tw/node/67743

36 全國法規資料庫，2011：

戴興盛³⁷（2011）對尚未更名前的東部發展條例提出對經濟、環境、原住民 族發展的三大議題做批判。從經濟層面來看，此條例偏重扶助「重大建設投資計 畫」，而此發展模式之主力將以企業財團為主軸，這樣的設計與政府的發展觀念 有關，認為唯有大型財團才能執行「國際級」的產業發展，而社區及個人自主產 業將不被視為主流發展對象；而此概念將會使臺灣及東部社會貧富差距、城鄉差 距繼續擴大。在環境層面，以現今大環境下以永續發展為目標，東部地區也應遵 循此未來性的發展要領。開發案可能將涉及內政部營建署以及縣市政府所劃定的 環境敏感區，產生重大破壞、違反永續之疑慮。第三，有違反原住民族基本法精 神，違背原住民族基本法二十一條³⁸的規定，在原住民族地區從事開發、資源利 用，必須取得原住民族的同意。開發時忽略原住民族同意以及參與權力，將導致 原住民族土地與生存權的加速流失。

施聖文³⁹（2011）提出雖然東部地區以無菸煙囪的觀光旅遊業來發展作為經 濟命脈，但觀光湧入的人潮也將帶來環境爭議。在環境倫理意識日益升高的臺 灣，對於土地的思維應該從資本的市場邏輯隨著環保意識提升。政府所推動的觀 光產業將把 87.5%的國有土地做為利益交換的籌碼，思考東部發展之轉型同時卻 還是陷入了資本與技術的框架之中。

廖本全⁴⁰（2011）點出了東部發展條例這種地域性發展條例可能促使國土遭 到蠶食鯨吞的兩大危機。第一，地權危機：花東地區 87.5%的公有土地不僅是當 代的公共資產也涉及原住民部落傳統領域，此條例將公有土地私有化、財團化與 建設化恐製造花東地區更大的地權爭議。第二，地用危機：條例瓦解國土使用的 治理機制，有違國土計畫法對國土資源脆弱與重要的國土保育以及海岸資源地區

http://law.moj.gov.tw/News/news_detail.aspx?id=73453&k1=%E5%88%B6%E5%AE%9A%E8%8A

%B1%E6%9D%B1%E5%9C%B0%E5%8D%80%E7%99%BC%E5%B1%95%E6%A2%9D%E4%B E%8B&k2=&k3

37 戴興盛，《東部發展條例公民版：永續花東的主張》，2011/07，生態臺灣第三十二期，頁 16-17。

38 原住民族基本法第 21 條:「政府或私人於原住民族土地內從事土地開發、資源利用、生態保 育及學術研究，應諮詢並取得原住民族同意或參與，原住民得分享相關利益。政府或法令限制 原住民族利用原住民族之土地及自然資源時，應與原住民族或原住民諮商，並取得其同意。前 二項營利所得，應提撥一定比例納入原住民族綜合發展基金，作為回饋或補償經費。」資料來 源：行政院原住民族委員會，主管法規查詢系統：

http://law.apc.gov.tw/LawContentDetails.aspx?id=FL034022&KeyWordHL=&StyleType=1

39 施聖文，《東發條例發展了什麼：從環境倫理到國家暴力》，2011/07，生態臺灣第三十二期，

頁 26-27。

40 東海岸評論，2011/02/20，【「東部發展條例」專題】以發展為名－區域性發展條例危機。

嚴格限制並管制其發展之定位；讓都市與非都市土地使用變更審議權限下放地方 政府，使中央主管機關權責下降。

三、 2015 願景台東發展策略規劃

《2015 願景台東發展策略規劃》為台東縣政府為了避免台東與西部發展重蹈 覆轍，盼跳脫出西部的發展模式走出自己的特色、永續發展，進而擬定此規劃。

進行整體規劃，並整合現有各項建設計畫，如城鄉風貌、東部永續、離島建 設、

新農業運動、部落建設、觀光旅遊、文化休閒等，落實執行各項計畫方案，以達 成臺東永續發展之目標。主要計畫目的如下：

（一）規劃臺東縣總體發展願景、目標及策略方案，以做為臺東縣政府邁向永續 發展之施政藍圖。

（二）協助臺東縣政府爭取中央資源及凝聚地方有關永續發展願景的共識。

（三）奠定台東縣「與國際接軌」的城鄉風貌建設藍圖基礎及落實機制。

透過《2015 願景台東發展策略規劃》之目的所見，欲期盼將台東地區可打造 成的永續發展方向可以「全球養生休閒度假縣」為未來的願景定位，並以「樂活 首都年假聖地」、「美學立縣藝術大縣」、「健康城市永續發展」為三大發展主 軸方向。並且在觀光目標上追求「高品質、高消費、永續發展」，而非西部模式 的「人多、低消費、低品質」的發展模式。

四、 臺東縣景觀自治條例草案

民國 100 年 10 月 5 日，臺東縣政府宣布將擬定「臺東縣景觀自治條例草案」。 此法依循內政部營建署所擬「景觀法草案」精神、以「花東發展條例」為母法依 據。臺東縣政府預定在民國 101 年將送至臺東縣議會審查。

「景觀法草案」精神，乃政府部門加強景觀之保育、經營、管理及維護；鼓 勵社區民眾主動參與景觀改善工作、建立景觀維護與改善之穩定財源、加強景觀 之改善、維護與處罰等所訂立。內政部預計未來將以計畫管制及實質改善的方式 雙管齊下，由地方政府擬訂「景觀綱要計畫」及「景觀計畫」，作為推動景觀規 劃、保育、管理及維護等管制之依據。對於景觀遭受破壞或有被破壞之虞，而有 進行改善之必要者，則由地方政府或中央目的事業主管機關訂定景觀改善計畫，

對於重點景觀地區內達一定規模以上之重大開發或設施，主管單位必須要求其進

41 參考臺東縣政府《2015 願景台東發展策略計畫》。

行先期規劃時，應就景觀相關事項與地方政府主管機關諮詢協商，並循都市設計 審議程序審查通過後，才可以開始建築使用或施工、設置，以確保景觀品質⁴²。 民國 100 年 6 月 29 日所通過的「花東發展條例」為「臺東縣景觀自治條例 草案」的母法依據。依照花東發展條例第七條規定：「為維護及營造花東地區特 色之城鄉景觀，縣主管機構得擬訂建築景觀管制及獎勵措施，整體提升地區建築 美感及文化特色」。授權給臺東縣、花蓮縣兩縣自身管控景觀訂定。

而在條例程序中，首先界定範圍、列出重點景觀區；例如規範東海岸哪些是 重點景觀區，或部分重點景觀區需改善。第二是將劃定需改善之重點景觀區。例 如臺東知本觀光區，規範公園綠地、商家如何做改善，維護自然景觀。

目前東海岸未被規劃為保育目的的「國家公園」，而是被列為觀光目的的「國 家風景區」，因此有所謂觀光相關的各類開發，其開發計畫由東部海岸國家風景 區管理處所核定，地方政府只能以環境影響評估法與建築法做開發上的審查⁴³。

42內政部營建署，2011/04/11，內政部通過「景觀法」草案賦予環境景觀改善的法源依據未來可對 破壞景觀者罰鍰或巨型廣告物收取「景觀影響費」：

http://www.cpami.gov.tw/chinese/index.php?option=com_content&view=article&id=12262:2011-04-1 1-14-21-37&catid=93&Itemid=54

43哇！我們的臺東，2011/11，臺東推動「景觀自治條例」，第 236 期，景觀自治條例專區。

第三章 美麗灣渡假村開發過程及現況分析

美麗灣案可追溯至民國 93 年從臺東縣政府與美麗灣簽訂 BOT 契約那年開 始。財團外力的進入改變了杉原海水浴場的原本型態，讓東海岸地區不再是單單 海上遊憩的方式，同時也規畫旅館區、渡假村提供給民眾住宿。而許多財團也早 在美麗灣進駐之前就預計以這樣的方式在臺東沿海地區做規劃營運，但卻遲遲未 動工。美麗灣開發的過程、營運的成敗對臺東沿海地區其他的開發案將可能給其 他欲進駐的財團做為參考標的，決定是否投資臺東。

而本章將先對本研究範圍美麗灣渡假村所建設之處－卑南鄉的杉原海岸，及 富山村與當地原住民族阿美族部落－莿桐部落，做資料收集。透過資料收集方法 可先對當地的自然地理條件、人文環境景觀進行了解。接下來再對美麗灣渡假村 BOT 案事件的發展經過、來龍去脈及反對團體的資料進行彙整，了解此案。並盼 利用此事件的資料收集，從中理解整個開發的過程，盼能有助於往後臺東都蘭灣 海岸發展應注意之處。

第一節 自然環境及人文景觀 一、 自然環境

美麗灣渡假村的地理位置是位於卑南鄉的富山村。卑南鄉處臺東縣的中西部

（東經 121 度，北緯 23.3 度）也就是花東縱谷平原的南端，面積 412.6871 平方公 里，屬於中央山脈及海岸山脈之間的夾地，全鄉面積的百分之六十是坡地，其餘 為丘陵、高台、盆地等地形。卑南鄉東臨太平洋與臺東市，西倚中央山脈與延平 鄉及屏東縣相接，南以知本溪毗連金峰鄉及太麻里鄉，北接東河鄉及鹿野鄉，東 南面臨太平洋，均以天然山脈毗連為界。

整體氣候資料採用中央氣象局臺東氣象站近二十年的監測資料（1981~2010）

資料如下⁴⁴：

（一）溫度及相對濕度

由於台東地區大致屬於熱帶氣候區，全年溫差不大，年平均溫度約 24.5℃，

44參考，美麗灣渡假村股份有限公司，《美麗灣渡假村新建工程》環境影響評估說明書，2011 年，

頁6.2.1-6.6.6。

月平均溫度以一月份 19.5℃最低，最高溫度為七月 28.9℃最高。年平均相對濕度 約 74.1%，以十二月 69.3%最低，以六月 77.7%最高。

（二）風向及風速

受花東縱谷地形影響，全年盛行風向為北北西風及西北風。風速方面，除颱 風來襲外，平日風速不強，年平均風速僅 1.8m/sec，各月平均介於 1.6~2.1m/sec 之間。值得注意的是，東部山區春夏期間因為局部氣壓變化影響，偶有焚風及落 山風。焚風吹來之時氣溫遽升可達 45℃以上，吹過後相對溫差亦可達 20~30℃，

對植物生存影響頗大。

（三）地形、地勢⁴⁵

卑南鄉屬中央山脈及海岸山脈之間的夾地，故無名溪多，平原地少，丘陵起 伏或隆起高台、盆地、河川短促，主流易移，地勢西北側較高，呈向東南傾斜。

而研究範圍內的地貌沿 11 號省道西側是低海拔丘陵地形，臨東側為高約 10 公尺 之海峽地形，地勢優美高低起伏有緻與海岸景觀連成一氣。

（四）海岸景觀

北赤道洋流經菲律賓東北海面後，大部分往北流，即為黑潮，為水溫在 26

℃-27℃之間的暖流，主流由臺灣島東部海面流至日本琉球群島。本研究範圍的 杉原海岸因屬沿海地帶，受到黑潮影響，冬季溫度較同緯度的西部地區為高，海 水色彩因海溝深淺產生不同彩度與明度地變化。珊瑚礁石灰岩，係由具有碳酸鹽 骨架或殼體之生物，如珊瑚、石枝澡等，以其成群的骨架或殼體為基礎，慢慢形 成碳酸鹽石礁。沙灘以白細沙與礁岩為主要構成元素。

二、 生態環境

（一）陸域植物生態景觀⁴⁶

在富山村當地的陸域植物生態上，以人工植栽之綠竹及麻竹、人工植栽的椰 子林、人工植栽的木麻黃防風林、銀合歡人造林等總類。喬木以椰子樹、木麻黃、

雜木林、小葉欖仁為多，灌木則以九重葛無主，分布於台 11 縣道兩側，並有住

45 邱翌恬，《臺東莿桐部落生態旅遊產業發展的推動之研究》，國立臺東大學健康促進與休閒 管理研究所，碩士論文，2008。

46 蔡怡俊，《杉原海岸生態景觀保育規劃之研究》，國立臺東大學健康促進與休閒管理研究所，

碩士論文，2008。

家旁進行小面積植栽，如辣椒、絲瓜、芋、蔥等短期蔬菜。因 60 年代國際香茅 價格極佳，當地農民紛紛改植創高價值的農業，導致原始林消失殆盡，現有植栽 均為人工種植，多數為公路拓寬後植栽，公路東側進行植栽計畫時並未考慮海岸 空間視覺景觀，以致喬木高度過高影響觀覽者對海岸的視覺感官。

（二）海域生態景觀⁴⁷

在卑南鄉都蘭灣的海域生態方面，近兩公里的礁石海岸，潮間帶長達數百公 尺，海洋生物種類繁多，分述如下：

1. 魚類：本區海域之潮間帶魚類有 23 科 49 種，出現最多為隆頭餘科 11 種及雀鯛科 9 種，並以稻示天竺鯛、飾銜蝦虎、紋身蛙位、條文蛙鮇、

綠刺尾雕、梭地豆娘魚、灰刻齒雀鯛等。

2. 珊瑚：杉原沿岸富有豐富的珊瑚礁生態，估計有 150 種到 200 種珊瑚種 類，且在距岸 50 公尺處，發現完整的珊瑚區，珊瑚涵蓋率達 70%，向 外沿伸即為軟珊瑚區。而在西元 2008 年是十年一次的國際珊瑚年，選 擇在都蘭灣作為珊瑚總體檢首站，凸顯此區域珊瑚群礁之多樣性。

三、 人文景觀

（一） 歷史沿革

卑南地名源自卑南語 Puma，其意為「尊稱」，是為紀念一百八十多年前卑南 族大頭目「鼻那來」（Pinara）。傳說中鼻那來聰明蓋世，有漢人血統，除了建立 部落典章與納稅制度，又控制附近各大族，發展迅速統治臺東縱谷，使卑南成為 近代奇。荷蘭人稱之為「卑媽拉」（Pimala），漢人則簡稱為「卑南」而沿用迄今⁴⁸。 現有賓朗、美農、初鹿、明峰、嘉豐、太平、泰安、利嘉、東興、溫泉、富源、

利吉、富山 13 村。而富山村之村名是民國 59 年 2 月 1 日由富岡村所析出，冠以 富字，命名富山⁴⁹。

（二） 富山村現況介紹

富山村於卑南鄉 13 村中的一村，地域區分為漁場、大肚、莿桐、杉原、郡界

47張文祥，《臺東縣都蘭灣發展生態旅遊組織建構之研究》，國立臺東大學健康促進與休閒管理 研究所，碩士論文，2008。

48臺東縣卑南鄉公所，http://www.beinan.gov.tw

49 國立臺灣師範大學地理系，《臺灣地名辭書 卷三 臺東縣》臺灣省文獻委員會，1977/11，頁 216-217。

等。全村土地面積約十二平方公里，東臨太平洋，西與富源村為界，南接臺東市 富岡里，北迄東河鄉都蘭村⁵⁰。當地住民主要經濟來源是從事捕魚、務農或是到 臺東市區工作為主。

本地漢人大多來自彰化、台南、屏東、恒春等地，富山村可說是外來移民所 構成的社區。由於土地貧瘠，靠海又臨山，早期多數住民與台糖簽約種植契作甘 蔗，遇到漁汛期則至海邊撈捕虱目魚苗賣給西部養殖場貼補家用，直至養殖業發 展出虱目魚淡水孵化技術，當地魚苗捕撈業才日漸没落。而臺東糖廠也因結束榨 糖部門，失去契作機會的農民只好到外地工作⁵¹。在美麗灣案中富山村的大部分 居民表態贊成美麗灣進駐當地開發，也有當地居民至美麗灣應徵房務工作。當地 就業機會狀況不佳的富山村，可能是居民贊成美麗灣案開發的主因之一。

截至民國 101 年 4 月的卑南鄉總人口數為 17952 人。而本研究範圍內所屬的 富山村人口數為 637 人，屬於一個原、漢混居的一個村，平地原住民佔 209 人，

山地原住民占 6 人⁵²，剩下人口組成大部分為漢人為主。富山村之人口是屬卑南 鄉 13 村中，人口數第三低，且近年來人口數也逐年遞減，如下表 3-1。

50 卑南鄉公所，http://www.beinan.gov.tw/

51 靳菱菱，《生態觀光中的族群文化競爭：以臺東富山漁場及蘭嶼禁漁區為例》，國立臺東大 學區域政策與發展研究所，第一屆發展研究年會會議論文，2009/11。

52臺東縣卑南鄉戶政事務所：http://www.peina-house.gov.tw/