食品安全風險預防之法治化研究

國立臺灣大學法律學院法律學系 碩士論文

Graduate Institute of Law College of Law

National Taiwan University Master Thesis

食品安全風險預防之法治化研究 Studies on Juridification of Risk Precaution

in Food Safety Field

林家瑩 Chia-Yin Lin

指導教授﹕蔡宗珍 教授 Advisor: Dr. jur. Tzung-Jen Tsai

2015 年 7 月

July, 2015

I

誌謝

「時間像個女鬼！」所以就又這樣，在四年之後的庸庸碌碌中，悄然迎來一 個歸零時刻，而追憶從前好像都是此時此刻最老派也是最誠懇的儀式，我其實也 想好好說點什麼，但話到嘴邊卻又深怕溢散了那些重量，只因深刻認知到沒有生 命中的各種陪伴，獨自一人走向終點會是多麼艱辛。

謝謝我的指導教授蔡宗珍老師，直到最後，對於資質駑鈍的我都沒有放棄治 療，不管是課堂上堅實的法學知識傳授、或是在每個思考渾沌泥沼中引導一條明 路、亦或從雜亂無章的我的論文中協助我建立問題意識與思考脈絡、還有在我焦 躁崩潰的瞬間說著：「誒！妳無聊啦！」更時時提醒我，如果還自詡是個自由人，

就不應輕易接受四面八方的填塞，並叮嚀著要開始組織自己的人生。老師對於我 的幫助絕不僅只是法學基礎奠基、學術研究學習更是一種人生態度的指引，我會 銘記法學終究是必須能應用與解決問題的科學，承載著老師的鼓勵與叮嚀，努力 堅定地繼續在這條道路上行走與學習。

其次，謝謝劉淑範老師與林昱梅老師，幫助我釐清論文思考層次、給予諸多 意見，使這本論文能夠更深化更完整的呈現。也謝謝開啟我公法領域視野的李惠 宗老師，讓我有機會能夠踏上公法的奇幻旅程。另外，感謝林明鏘老師在我擔任 其國科會研究助理時學術研究上的指導。同時，感謝指導律師郭律師在執業訓練 上的引領，一方面給予我極大自主空間，另一方面亦會直接點出我的缺失並給予 具體改正方向，並不吝惜與我分享其人生經驗。

謝謝陳唯宗一路以來的不離不棄，沒有你，隻身一人的我絕無可能抵達這個 階段性終點，同樣謝謝總是及時在我犯著低級錯誤時出手相救的奕融，給予我論 文源源不絕意見與各種思考啟發的哲瑋學長，以及一直溫暖照顧我的家榜學長，

還有當初見證我入門的瑋晨學長、國翔學長與承燁學長。另外，謝謝公法組的朋 友，子毅、仕成、俊良、奎佑、百慶、家慶在研究生涯中的各種學術上與生活上 幫助，也感謝那年一起在異鄉隔著八小時時差相依為命的陳俐婷，還有謝謝婉玄 與怡雯在我論文最後階段，不僅提供我各種意見與協助、忍受我的手足無措，更 同時必須概括承受我的各種負面情緒，妳們是我一直掙扎至今的動力。

更慶幸的，是在南德與日耳曼文化短暫卻燦爛的交會，浮翠與日光交織、偶 爾爬著孤獨的杜賓根，一個人學習生活、學習靠近、學習文化與包容，而杜城雖 小卻得以承載悲歡離合，一年雖短卻也足夠放牧青春與撿拾記憶。

謝謝 lexandra Knoblich, Moeko Tajima, 채영호，能在異鄉遇見你們，讓我無論 如何都還能延續舊城時光只能說是幸運。另外，奇蹟般的結識和我遍佈歐洲大陸 成為我人生備份硬碟的江禹安、讓我看見人生另一種可能的崔聖如、無比強悍的

II

22 歲少女吳秋君、時尚溫暖裸男吳俋漢、永遠浮誇的李恩婕、無與倫比精彩的謝 孟蓉、將會一直一起躺著看月亮位移的林欣蓓、以及到最後一刻都願意與我那無 可救藥的德文程度奮戰的謝宜儒與葉盈妗，謝謝你們那一年以及未來得預見的失 控陪伴，流浪 Prinz Karl 系列還是會繼續。

謝謝劉伃芝從國中以來縱使過著快意人生也不曾忘記我，還有江孟育永遠的 罐頭問候扶持，謝謝吳采昱、楊雅音、蔡佩娟自大學以來走在同條道路上的扶持，

無怨無悔的陪著我陷入無限輪迴的校稿地獄，喔！還有韓忞璁，那個耐心到要爆 炸又很感人的傢伙。

誠摯感謝陳一誠、何盈瑩、陳苡瑄與張詠婷，在那些風雨飄搖的日子，永遠 沒有二話予我一把傘、共享溫度然後許諾一個陽光普照的未來，你們是我人生的 資產，而我無以言謝。最後謝謝我的父母與弟弟還有家人，讓我得以幾近於任性 而無所顧忌的近用浩瀚知識與完成階段性學術研究。

行筆於此，日光漸開，想起蔡老師說學術研究過程可能到最後一刻都生不如 死、結果亦可能差強人意，但就是必須在有限時間內交出階段性成果，我深知一 直都不是個完美的人，因此謹以拙作獻給陪伴我走到今日的人們，然後他說「離 開了，它就不再是妳的全部！」恩！因為是一部分，一個帶有悔恨、長相不甚完 美卻刻骨銘心的一部分。嘿！我要走了。感謝這時代。

18. 08. 2015 台北 大雨將至

III

摘要

近年來，我國食品市場一直處於極度不安定狀態，各種食品安全事件接踵而 至，人們對於食品市場充滿懷疑與不安，此種現象除肇因於食品業者未能潔身自 愛之違法行徑外，更多係人們必須面對來自環境、產業變遷、科技發展與全球化 貿易，所帶來之結構性未知食品安全風險，顯示現代食品安全問題已從傳統危險 防禦擴張至風險預防。面對此一改變，我國卻僅於食品安全事件發生時，以零碎、

個案修法方式亡羊補牢，不僅未能杜絕食品安全事件，徒使食品安全管制趨向嚴 刑峻罰，更意味我國食品安全管制體系仍舊停留在危險防禦，欠缺食品安全風險 預防意識，故我國食品安全防護體系急待總體性檢討與重構。

食品安全非僅為一法律目的，而係作為人類重要生活目標，故本文研究目在 於此種人類生活目標如何透過國家作用以達成，同時對於憲政國家之法治國原則 帶來何種影響。申言之，由於食品安全風險具高度複雜性、專業性與不確定性，

食品安全預防本為一種科學任務，主力不在法學，國家如何將食品安全風險預防 任務予以「法治化」，即以法為手段與憑藉，引導國家（即行政權）就食品安全風 險進行預防，換言之，由國家建立食品安全風險行政法，以實踐對於食品安全保 護義務之國家任務，另一方面，國家將風險預防手段納入法之範疇後，又將如何 改變既有法律制度，進而影響人民權利保護。

此一背景下，本文將從食品安全問題本身開展討論，了解食品安全意義、食 品形成與食品安全問題產生緣由與特色，探尋國家現代食品安全任務與難題之法 律關聯意涵。其次，有鑑於食品安全關乎民生基礎需求，舉世皆然，因此本文以 歐盟與德國法作為借鏡對象，藉由比較法方式觀察食品安全管制目標、食品安全 風險預防管制基本原則與相關傳統或新興管制手段，進而描繪食品安全風險預防 之基本管制形構，做為檢視我國食品安全風險預防法治化之參考。

再者，本文植基於食品安全風險預防基本決策與管制架構上，將進一步分析 各種傳統與新興之行政管制手段之法理基礎、功能與侷限性，分析該等管制手段

IV

作為食品安全風險預防法治化手段之可能性、對於法治國原則之影響與變動，同 時檢視我國食品安全法制中，現行已採取之風險預防法治化手段之合理性與有效 性，最後並提出相關修正意見，希冀有助於我國建構一足以引導吾人走向食品安 全真相彼岸之理性食品安全風險預防防護體系。

關鍵字：食品、食品安全、法治化、風險、預防原則、國家保護義務、風險決策、

行政管制、禁止管制、許可管制、HACCP 概念。

V

ABSTRACT

In recent years, Taiwan’s food market has been in a state of extreme instability.

Various food safety incidents happened one after another. People are filled with suspicion and anxiety to the food provider and food market. This phenomenon is caused by illegal acts from the food businesses, or rather by unknown structured risks arising from environmental and industrial changes, technological developments as well as global trading. It shows that modern food safety issue has already extended from traditional idea of preventing danger to being precautious to the risk that would occur from food. Facing this change, the Taiwanese government only amended relevant food safety law in a fragmental and case-by-case faction when food safety incidents appear.

Although this amendment made by Taiwanese government, had strengthened the food safety law, the frequency of occurrence of food safety incidents did not decrease significantly. This means that Taiwan’s food safety control system still remains in the idea of preventing danger and instead of being aware of risk precaution. Therefore, food safety system in Taiwan is subject to review and should be rebuilt.

Food safety is not only a legal objective but also an important goal of our daily life;

therefore, the aim of this thesis is to research how the government fulfills such a goal and how the rule of law principle in constitutional state will be affected. In addition, due to the characteristics of food safety risks, including such as complexity, high demand for professional knowledge, and uncertainty, risk precaution of food safety is a scientific mission that was not originally an legal issue. Therefore, the government needs to regulate the results of this mission and the executive power must enforce the regulation based on the guidance of the law in order to achieve the governmental obligation of risk precaution in food safety. Hence, government needs to establish risk-administrative law

VI

of food safety. On the other hand, after the regulation has been enforced, how the existing legal system will be changed and how basic human rights will be affected, is another issue that will require our attention.

This thesis begins with the discussion of food safety issue. By understanding the significance of food safety, the production process of food, factors and characteristics of food problem, I explore legal elements associated with modern food safety mission and the difficulties we encounter during the mission. Secondly, the fact that food safety issue is closely connected to human’s basic daily demands is a universal fact; therefore, I refer to basic principles and traditional and new instruments of administrative regulation in the food law in the European Union law as well as Germany law.

Moreover, I attempt to describe the fundamental legal structure of risk precaution in food safety field as a reference of reviewing Taiwan’s juridification of risk precaution of food safety. Furthermore, I analyze the theories, functions as well as limitations of traditional and new emerging of administrative regulatory instruments on the basic legal structure of food safety risk precaution. Next, I discuss the possibility of enforcing those instruments in risk precaution in the food safety field and how these instruments will affect the rule of law.

Based on the context above, by observing Taiwan’s currently enforced risk precautionary measures in the food safety area, this thesis reviews rationalities and effectiveness of those administrative regulatory instruments and provide relevant amendatory suggestions. In this thesis, I intend to contribute to providing a rational legal structure of food safety risk precaution and direct Taiwan’s food safety control system to the precise direction that this thesis has concluded with.

Keywords: Food, Food Safety, Juridification; Risk, Precautionary Principle, Obligation

VII

of Protection from the Government, Risk Decision, Administrative regulation, Legal prohibition, Approval System, HACCP concept

VIII

簡目

誌謝 ... I 摘要 ... III

ABSTRACT ... V

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究動機與問題意識 ... 1

第二節 研究範圍 ... 3

第三節 論文架構 ... 4

第二章 食品安全之法律關聯意涵 ... 7

第一節 食品與食品安全 ... 7

第二節 食品安全管制任務內涵 ... 12

第三節 食品安全管制特性與挑戰 ... 19

第三章 食品安全管制之形構 ... 26

第一節 食品安全管制目標 ... 26

第二節 食品安全管制基本原則 ... 30

第三節 預防原則下之國家食品安全風險決策 ... 36

第四節 各種行政管制手段之功能與侷限 ... 55

第五節 小結 ... 60

第四章 傳統禁止管制模式與風險預防目標之扞格 ... 62

第一節 禁止管制法理基礎 ... 62

第二節 我國食品安全管制之禁止管制設計與運作 ... 68

第五章 許可管制模式 ... 76

第一節 許可管制模式法理基礎 ... 76

第二節 許可管制模式運用於風險預防 ... 78

第三節 許可管制模式於食品安全風險預防之運用 ... 86

第四節 我國食品鏈中之程序性許可管制 ... 94

第六章 業者自主管理管制模式 ... 104

第一節 業者自主管理內容 ... 104

第二節 業者自主管理之法治化 ... 112

第三節 我國業者自主管理之法治化設計 ... 121

第七章 食品安全風險緊急預防管制模式 ... 136

第一節 風險緊急預防管制模式法制基礎 ... 136

第二節 我國風險緊急預防管制手段之法治化 ... 144

第三節 風險緊急預防管制與人民權利救濟 ... 155

IX

第四節 小結 ... 159 第八章 結論與建議 ... 161 參考文獻 ... 166

X

詳目

誌謝 ... I 摘要 ... III

ABSTRACT ... V

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究動機與問題意識... 1

壹、 研究動機... 1

貳、 問題提出與聚焦... 2

第二節 研究範圍... 3

第三節 論文架構... 4

第二章 食品安全之法律關聯意涵 ... 7

第一節 食品與食品安全... 7

壹、 食品安全概念... 7

貳、 食品與食品形成過程... 8

一、 食品概念... 9

二、 食品形成過程... 10

第二節 食品安全管制任務內涵... 12

壹、 食品安全任務內涵... 12

一、 食品終局安全狀態確保... 12

二、 消弭食品形成過程之風險... 13

三、 杜絕食品詐欺... 17

貳、 食品安全管制需求形成... 18

第三節 食品安全管制特性與挑戰... 19

壹、 食品基礎性與行政量能不足... 20

貳、 風險預防管制與風險不確定性... 20

一、 風險預防管制性格... 20

二、 風險不確定性... 20

參、 程序行為導向管制與業者專業依賴性... 23

一、 程序行為導向管制... 23

二、 專業知識依賴性... 24

肆、 生命健康不可逆性與標的必要性... 24

伍、 完整資訊揭露... 25

第三章 食品安全管制之形構 ... 26

第一節 食品安全管制目標... 26

XI

壹、 食品安全危險防禦... 27

貳、 食品安全風險預防... 28

第二節 食品安全管制基本原則... 30

壹、 預防原則... 31

貳、 透明原則... 33

參、 整體食品鏈原則... 34

第三節 預防原則下之國家食品安全風險決策... 36

壹、 預防原則之內涵... 36

一、 預防原則程序性內涵... 37

二、 預防原則實質內涵... 41

三、 預防措施態樣... 44

貳、 預防原則憲法上基礎... 45

一、 國家安全任務與保護義務... 45

二、 預防原則與國家保護義務... 46

三、 預防原則與我國憲法上基礎... 48

參、 預防原則作為一法律原則... 50

肆、 預防原則憲法上界限... 51

一、 預防原則之內在界限... 51

二、 預防原則之外在界限... 51

伍、 預防原則下之行政管制特徵... 53

第四節 各種行政管制手段之功能與侷限... 55

壹、 傳統行政管制手段... 55

一、 禁止管制... 55

二、 許可管制... 56

貳、 新興風險行政管制手段... 56

一、 業者自主管理管制手段... 57

二、 資訊揭露管制手段... 58

三、 緊急風險預防管制手段... 59

第五節 小結... 60

第四章 傳統禁止管制模式與風險預防目標之扞格 ... 62

第一節 禁止管制法理基礎... 62

壹、 立法與運作模式... 62

一、 禁止內容之建立... 62

二、 禁止管制作為危險防禦管制手段... 64

貳、 禁止管制作為風險預防法治化手段之困難... 65

第二節 我國食品安全管制之禁止管制設計與運作... 68

壹、 食安法禁止管制之立法模式... 69

貳、 實務操作情形分析... 70

XII

一、 司法實務... 70

二、 形同課予食品業者無過失責任？... 72

參、 我國禁止管制模式之檢討... 72

第五章 許可管制模式 ... 76

第一節 許可管制模式法理基礎... 76

壹、 許可管制內涵與建置前提... 76

貳、 許可管制之侷限性... 78

第二節 許可管制模式運用於風險預防... 78

壹、 許可管制之建立... 79

一、 立法者之風險決策... 79

二、 許可要件與管制特性... 80

三、 不同密度許可管制模式... 83

四、 司法權審查... 85

貳、 許可管制與剩餘風險之忍受... 86

第三節 許可管制模式於食品安全風險預防之運用... 86

壹、 全面食品上市許可管制建立之困難... 86

一、 現實層面無執行可能... 87

二、 許可要件無法建立與實質禁止... 87

貳、 轉向食品鏈程序許可管制建置... 89

一、 自食品鏈中探尋許可要素... 90

二、 建立許可要件... 91

參、 以食品添加物作為食品安全風險關聯要素... 92

一、 歐盟食品添加物標準許可管制模式... 92

二、 歐盟食品添加物不同密度之許可管制模式... 93

第四節 我國食品鏈中之程序性許可管制... 94

壹、 原物料生產階段... 95

貳、 食品製造階段... 97

一、 食品原料許可... 97

二、 特定食品業者資格... 98

三、 我國許可管制之檢討... 100

參、 我國食品認驗證制度... 100

肆、 我國食品法上之登錄制度... 102

第六章 業者自主管理管制模式 ...104

第一節 業者自主管理內容... 104

壹、 食品業者... 104

貳、 食品安全管理系統... 106

一、 HACCP 系統概念 ... 106

二、 HACCP 系統運作 ... 106

XIII

三、 HACCP 各國法治化情形 ... 108

參、 食品追溯制度... 109

肆、 自主通報義務... 111

第二節 業者自主管理之法治化... 112

壹、 業者自主管理義務合憲性... 112

貳、 專業準則管制模式... 113

一、 專業準則管制內涵... 113

二、 專業準則形態... 115

三、 專業準則管制手段之侷限性... 117

參、 專業準則管制模式困境... 117

一、 法律拘束力之鬆動... 118

二、 司法權法適用與審查困境... 119

第三節 我國業者自主管理之法治化設計... 121

壹、 我國業者自主管理義務內容... 121

一、 依義務主體區分... 121

二、 依義務內容區分... 123

貳、 我國業者自主管理內容法治化方式與檢討... 126

一、 以專業準則作為裁罰構成要件... 126

二、 積極自主檢驗義務課予... 130

三、 自主回收、通報積極義務課予... 131

四、 小結... 134

第七章 食品安全風險緊急預防管制模式 ...136

第一節 風險緊急預防管制模式法制基礎... 136

壹、 憲法基礎... 136

貳、 管制手段設計... 137

一、 形塑性之可疑性構成要件... 137

二、 高度侵權管制手段... 138

參、 緊急風險預防手段與法治國原則... 139

一、 法律保留與法律明確性之失落... 139

二、 比例原則之退讓... 141

三、 以預防原則作為風險緊急預防管制手段內涵... 142

肆、 輔助性管制手段─預警制度... 142

第二節 我國風險緊急預防管制手段之法治化... 144

壹、 食安法第 4 條第 5 項... 144

一、 作為概括性緊急風險管制手段... 145

二、 概括性緊急風險管制手段合憲性... 148

三、 實務操作與法制設計檢討... 151

貳、 暫時抽象法規制定... 153

XIV

參、 預警通報系統... 154

第三節 風險緊急預防管制與人民權利救濟... 155

壹、 緊急公告定性... 155

貳、 司法審查與判斷餘地... 156

參、 其他救濟程序... 157

一、 國家賠償... 157

二、 特別犧牲... 157

三、 社會補償... 158

第四節 小結... 159

第八章 結論與建議 ...161

參考文獻 ...166

1

第一章 緒論

第一節 研究動機與問題意識

壹、 研究動機

回想起那天新聞播著政府呼籲民眾與公權力一齊抵制惡質食品廠商之畫面 時¹，才驚覺我國政府對於接踵而至之食品問題，原來也與人民一般同等無能為 力，心中不禁疑惑：此種現象是一種事理上之應然或僅只是偶然？倘若放眼國際 食品市場同樣不平靜，英國狂牛症所帶來的牛肉製品恐慌、德國雞蛋受戴奧辛汙 染²、蔬菜大腸桿菌疑雲、歐盟馬肉醜聞³，似乎世界各地同時上演著各種大小不 一之食品問題戲碼，回觀我國食品市場，早自 1979 年人民食入受汙染之米糠油 引發皮膚病變之食品安全事件，敲下食品安全問題第一記醒鐘後，近年來，重大 食品危安事件層出不窮更是讓人人心惶惶，舉凡 2007 年甲醛漂白魚翅事件⁴、2008 年中國三聚氰胺奶粉全台流竄、2009 年鴨隻遭戴奧辛汙染、2011 年塑化劑事件 與輸入曾發生狂牛症地區之美牛相關產品，乃至 2013 年食用油混充事件，及 2014 年 9 月以降爆發「餿水油」風波⁵，揭發食品業者將飼料油做為食用油之醜聞等 各種食品危安事件蜂擁而至，再再蠶食鯨吞國人食用信心，「還能吃什麼？」幾 乎是當前人民最迫切也最無奈之疑問，吾人究竟應當如何面對此一與人類基本生 存必然相關之民生問題？

1 馬英九：聯合抵制頂新，

http://www.stormmediagroup.com/opencms/news/detail/e0fe6df6-52e0-11e4-abac-ef2804cba5a1/?uuid

=e0fe6df6-52e0-11e4-abac-ef2804cba5a1 (最後瀏覽日期：12/25/2014)。

2 Vgl. GrubE: Dioxin-Krise und öffentliche Warnung vor Lebensmitteln- wann ist die Warnung vor dem nicht verkehrsfähigen, aber „sicheren“ Lebensmittel zulässig?- Zugleich ein Beitrag zur Frage, wann ein Lebensmittel als gesundheitsgefährdend im Rechtssinne unter besonderer Berücksichtigung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Europäischen Schnellwarnsystem zu beurteilen ist, LmuR 2011. 21ff.

3 Tagesschau: Pferdefleisch-Skandal erreicht Deutschland,

https://www.tagesschau.de/inland/pferdefleisch108.html (Assessed on 4/6/2015)

4 2013 熱門大事回顧：食品安全事件總整理，http://www.thenewslens.com/post/23874/ (最後瀏覽 日期：12/25/2014)。

5 東森新聞雲：郭烈成強冠進威餿油雜七雜八，酸價值重金屬超標

http://www.ettoday.net/news/20140930/407756.htm(最後瀏覽日期：12/25/2014)。

2

世界各國在飽受食品問題所帶來人民生命與健康暴露於各種不安定之苦後，

終於開始正視現代食品問題，同時致力於食品安全領域法制之重建，透過國家強 制力進行食品市場管制，然而何以我國政府形同消費者般，僅能以消極抵制行為 道德性譴責食品業者？或總是於食品安全事件爆發時，才亡羊補牢進行片面法制 上修正？是什麼原因讓我國食品安全秩序從源頭原料輸入、生產、加工、運輸等 至終端消費，呈現幾近無政府或是一種隨機性管制狀態？

貳、 問題提出與聚焦

現實層面，我國食品市場並非完全不受國家管制，法制上訂有食品安全衛生 管理法（下稱食安法）、健康食品管理法、各種初級生產相關法規及法規命令與 行政規則，然而該等管制架構似乎已無法有效處理食品安全問題，政府除大量使 用人人皆得琅琅上口之「預防性下架」手段，將被認定為問題食品者，強制排除 於市場以力挽狂瀾外，立法者似乎也日夜匪懈進行食安法修正⁶，修法方向更已 傾向「隨人喊價」之嚴刑峻罰⁷，卻仍舊無法遏止食品問題發生，究竟是治亂世 用重典，或是用重典而「致亂世」？

人們除了開始質疑國家當前採取之管制手段是否仍具有效性外，亦日漸察覺 現今社會所面臨之食品安全問題相較於以往具有高度複雜性與不確定性，此種不 確定性可能來日新月異的科技發展，可能來自於變動中的產製結構、亦可能來自 於興盛的全球化貿易，致使人們逐漸失去辨識食品問題根源的能力，難以憑藉一 己之力以趨吉避害，進而產生對於食品安全問題的集體不安感，於是熱切冀望仰 賴國家權力以掙脫此種不安，而獲得真正自由，然而，希冀由國家強制力消弭這 些「看不見的敵人」以換取安全必定有其代價：自由之犧牲。

此種肇因於對食品安全之迫切需求與自由被迫退讓間之齟齬，正是人類因文

6 自 2010 年至 2014 年短短五年內，食品安全衛生管理法已前後修正七次。

7 2011 年修法加重食品衛生管理法第 8 條、第 9 條違規行為罰則、2013 年 5 月就添加未經許可 添加物、攙偽或假冒行為處以刑罰、2014 年 10 月再次提高刑度及罰鍰，由此可知，我國食品安 全衛生管理法之修正，提高罰則與納入刑事罰規定一直為修法重點。

3

明行為而進入風險社會(Risikogesellschaft)⁸中所必須面臨之矛盾，此種矛盾更依 附因科技產業與食品高度結合所產生之食品問題，深入人民基礎生活後更為劇烈，

同時亦為國家實現食品安全管制任務之難題所在，倘欲掙脫此種困境恐怕非以無 邊無際之恫嚇性裁罰手段即得成其力，毋寧必須正視國家面對不確定食品安全風 險，如何將其納入法之範疇，以法引領行政權就食品安全風險為預防。

法治化(Verrechtlichung)，係指以法為手段與憑藉以實現國家任務，係確立憲 法追求政治法治化之制度概念⁹，意義在於將所有國家公權力作用納入法之規範¹⁰， 因此涉及國家權力運作、管制模式選定、法制下行政權相應運作空間以及人民之 權利保護。食品安全風險預防原為一科學任務，本文研究目的即在當國家承擔此 任務時，如何透過國家作用將食品安全風險納入法之範疇，以建立食品安全風險 行政法¹¹，包含國家權力分配運作、採取合理、有效之法治化手段，進而形構出 理性食品安全風險體系，以實現國家風險預防任務，同時亦與人民基本權保護達 成平衡。

於此脈絡下，本文希冀藉從食品安全問題之掌握，探尋食品安全管制法制建 構之關聯要素，其次，觀察各國實證法上食品安全基本管制建構、分析各種國家 高權管制手段法理脈絡與功過，並利用我國現有之風險預防手段之合理性與有效 性進行檢視與批判，勾勒國家食品安全風險預防決策與尋繹各種可能之風險預防 法治化手段，希冀最後得以建構一理性食品安全風險預防決策與管制體系，並提 出我國食品安全管制架構之修正方向與建議。

第二節 研究範圍

食品問題得區分為糧食安全(food security)、食品安全(food safety)與食品品質

8 參見 Ulrich Beck, Risikogesellschaft: Auf dem Weg in eine andere Moderne, 1986; Ulrich Beck 著，

汪浩譯(2004)，《風險社會─通往另一個現代的路上》，台北：巨流。

9 黃舒芃(2012)，〈不確定法律概念是一種法律概念嗎？─從德國行政法的新近發展反思不確定法 律概念的制度功能〉，憲政時代第 37 卷 4 期，頁 492。

10 李惠宗(2006)，《憲法要義》，頁 64-65，台北：新學林。

11 此部分應與法制為區別。法制係指立法以建立制度之意，此概念較法治為狹隘，與本文所欲 研究主題並不相符，故不使用。

4

(food quality)三層次，糧食安全涉及糧食供應問題，與本文所欲研究之風險預防 議題較無關聯，食品品質則涉及國家管制正當性問題，故本文以食品安全為主要 研究標的。其次，本文主要關懷國家面對食品安全問題，如何建立理性法制以實 踐食品安全維護之國家任務，因此著重於立法權與行政權之國家權力運作上，尤 其係國家高權行為之作用法面向，故關於食品安全風險預防之組織法上設計與司 法審查部分，非本文研究對象。

另外，食品安全實體法制之運作得由不同角度切入觀察，其中以資訊揭露為 核心所開展之管制手段，同為食品安全管制中之重要管制手段，惟其法理基礎與 法制開展均有其特殊性，本文囿於篇幅亦排除該部分之討論。

最後，關於學界討論甚豐富之食品安全咎責問題，包含食品犯罪不法利得追 繳、法人犯罪與違法行為刑罰化等議題，或係吹哨者制度、食安基金或國家賠償 責任，均係在具體食品安全危險儼然生成後，針對食品相關人之具體違法行為之 事後追懲與賠償，本文認為，市場上流通之食品與人民生命身體健康密切相關，

吾人無可能待至實害發生，而應致力消弭食品安全威脅於前，故本文研究重心置 於食品安全風險之預防，不納入刑法上討論¹²。

第三節 論文架構

我國現行食品安全管制雖因應各種食品安全事件而有所修正與調整，卻仍然 停留於傳統食品安全危險防禦管制架構，無法就新形態食品安全風險事件進行預 防，僅得放任其一而再發生，意味著我國根本性欠缺食品安全風險預防管制體系，

有鑑於此，本文以食品安全問題本身為起點進行思考，進一步為建構食品安全風 險預防目標之法治化架構，進而建置食品安全風險防護體系與憲政國家下之法治

12 關於食品安全刑事處罰與不法利得之追繳問題，請參考曾淑瑜(2014)，〈從食品攙偽類型論入 型化之必要性〉，台灣法學雜誌第 241 期，頁 64 至 74；林鈺雄(2014)，〈法人犯罪及不法利得之 沒收─評大統油案刑事判決〉，台灣法學雜誌第 261 期：大統混油案評釋學術研討會，頁 94 至 111；

古承宗(2014)，〈刑法作為保障食品安全之手段─兼評彰化法院 100 年度矚上易字第 1 號判決、台 灣高等法院台中分院 101 年度矚上易字第 295 號判決〉，台灣法學論叢第 261 期，頁 67 至 81；

林鈺雄(2014)，〈食品防線與食品犯罪─從正義、頂新黑油事件說起〉，台灣法學雜誌第 259 期，

頁 1 至 6。

5

國原則入何被影響。本文各章依序討論內容下：

第一章導論說明本文研究緣起並問題意識，呈現本文所欲關懷對象與釐清本 文主要研究角度與範圍。

第二章食品安全之法律關聯意涵中，目的係先了解食品安全何以做為一風險 管制之法律上議題。本文先自食品與食品形成過程出發，觀察食品安全問題從何 而生、釐清相關名詞定義，進一步理解食品安全任務內涵、食品安全問題特性與 可能面臨之管制上難題，此等特性與難題即係食品安全法制建構之重要法律關聯 要塑，同時將影響品安全管制法制之架構。

第三章食品安全管制之形構，目的係建構食品安全風險決策架構。本文先確 立食品安全管制目標與法律上或政策上之基本管制原則，此等目標與管制原則均 係影響行政管制手段形塑之要素；其次，區分為傳統管制手段與新興管制手段進 行分析，概括性了解各種管制手段於食品安全法制中之功能與侷限性，以作為以 下章節細部探討各該管制手段運作之討論腹地。

自第四章至第七章本文將深入探討各該管制手段作為食品安全法治化手段 之可能性、有效性與法治國上所面臨難題，尤其側重於風險預防管制手段，依據 法理基礎、實證法規範與我國法制設計層次進行討論。

第四章禁止管制，目的在於以禁止管制法理與運作模式對照食品全風險預防 特性，說明其作為風險預防管制手段之侷限性，以及建立概括性禁止內容之危險 性，進而檢討我國食品安全禁止管制設計。

第五章以許可管制為中心，從許可制之法理基礎、如何運用於食品安全風險 預防、各種分級管制及其界限，嘗試探討以許可管制作為具體化食品安全風險法 法治化手段之可能性，同時檢視我國食品安全法制上運作情形與缺失。

第六章業者自主管理，則係觀察食品業者自主管理內容與特性，探尋可能之 法治化手段法理基礎及對法治國原則要求之影響，並檢視我國現行業者自主管理

6

之法治化手段合憲性。

第七章緊急風險預防管制手段，首先釐清此管制手段之必要性、法理基礎與 法治化方式，進一步分析我國移植運用情形，由於緊急風險預防管制手段具高度 侵權性，故著重於管制手段於法治國原則間關係，勾勒出國家與人民於最強烈之 風險預防下之權利圖像。

第八章結論，本文總結前部分論述與研究心得，並透過本研究建構食品安全 風險預防理性決策與管制體系，並檢討我國現階段食品安全管制架構與提出修法 方向。

7

第二章 食品安全之法律關聯意涵

「民以食為天」，簡明又精準描述「食」之於人之必要性與重要性，人類每 日藉由「食」並透過身體機能將食物轉換為能量、或消化吸收食物成分以構成身 體之一部，人類才得以此為基，開展生活進而自我實現，但同時也必須承受食品 在人體內進行各種作用後之結果，該結果可能足以影響人們生命與身體健康狀態，

因此該「食什麼」、如何能夠「食的安心」係人類維持生理需求最根本問題。吾 人對於食品安全議題如何理解，將會影響食品安全法制建構，包含目標、基本原 則、管制重點以及各種管制手段。

故進入食品安全法治化研究之初，須先了解食品安全需求、食品問題生成與 其特性，進而探討食品安全管制任務內涵與挑戰，做為食品安全法治化建構之關 連要素，本文以下先就相關概念進行說明與論述。

第一節 食品與食品安全

食品提供一切人們賴以維生之所需，人們卻也逐漸發現同時可能受到食物中 毒或其他危害，因此食品究竟應處於何種狀態，始為人類維持基本生活所能接受 與負擔？何種食品始為吾人所關懷之對象？

壹、 食品安全概念

對於食品狀態要求有以食品衛生、食品品質與食品安全等語彙描述之，有認 為食品安全係指凡人類所攝取之食品中含有有害或因子引起健康障礙，便屬食品 安全討論範疇¹³；世界衛生組織之環境衛生專門委員會 1995 年所提出第 104 號 報告，定義食品衛生(Food Hygiene)係指「自種植或養殖、生產、製造直至最終 消費者取得為止之所有階段，為確保食品之安全性、完全性、健全性所為之一切 必要措施。」¹⁴，世界衛生組織亦於 2003 年發佈「確保食品安全與品質─強化國

13劉麗雲(2011)，《食品衛生與安全》，頁 2，台北：秀威。

14 World Health Organization Technical Report No. 104, P. 5.

8

家食品管制系統指導原則」，其中指出食品安全係指排除所有慢性或急性將使食 物危害消費者健康之所有危險。

外國法制上，歐盟 2002 年公佈之第 178/2002「建立一般食品法原則、設立 歐洲食品安全局、建立食品安全程序」規則（下稱歐盟 178/2002 號食品基礎規 則），第 4 章食品法基本規範中的 14 條關於食品安全要求，規定任何傷害健康 (gesundheitsschädlich)、不適宜(ungeeignet)人類食用皆將被認定為不安全，不得 進入市場。

本文認為人們基於個人考量選擇特定功能食品，該功能食品是否成其效，僅 關乎人民所追求之生活品質是否提升，此應屬食品品質問題。惟食品是否損害或 影響人體健康圓滿狀態，卻關乎人之生命基石。

各國所運用食品衛生與食品安全兩概念，定義雖有其差異性，然共通點均在 追求人類身體生命與健康之完整性，不受食品影響之狀態，故「食」既為人類生 存之本亦為人格發展基礎，食品安全則為一人類生活最基本與必要之目標，即係 追求食品得被人類安心無虞進用，而不影響或破壞人類生命、食品健康之完整性 而言。

貳、 食品與食品形成過程

其次，何些產品必須具有食品安全狀態而得稱之為「食品」？「食物」與「食 品」係人們日常生活中常提及與使用之概念。食物通常指由碳水化合物、脂肪、

蛋白質組成，為人類或生物藉由進食或飲用以獲取營養與能量之物質，其來源得 以為植物、動物或其他界生物，食品則係指人類運用科技將天然食物或將其作為 食品原料進行加工，並利用化學物質加以調配製造之成品，有認為係人類經口攝 取之各種外界物質¹⁵，其他亦有以保健食品、生鮮食品、或油炸食品等稱之，意 味食物或食品因種類態樣十分多元，因而食物或食品一詞具多義性，得於不同角

15 監察院(2009)，《98 年度食品添加物安全管制與規範專案調查研究報告》，頁 1。

9

度進行觀察。

然而從食品安全目標觀之，食品安全既係在追求食品市場上之食品，均具被 安全無虞可食用狀態，惟食品必須處於得被人類進用時，始可能對市場消費者產 生影響，故具此一特性者，應得被視為食品，成為食品安全要求下所關注對象。

一、 食品概念

歐盟法上，所稱之食品係採正反面方式定義食品，認為食品(Lebensmittel, Food)係指無論經過加工、部分加工或未加工之任何物質與產品，預期或被合理 期待供人食用，包括飲料、口香糖、或是製造、準備或處理時所加入之任何物質

16，均為食品¹⁷，但不包含飼料、活體動物(除非已準備置於市場供人消費)、未達 收成之作物、歐盟 65/65/EEC 與 92/73/EEC 規則中所定義之藥品、76/759/EEC 所稱之化妝品、89/622/EEC 所稱之菸草與相關產品、麻醉藥或精神藥物¹⁸、殘留 物與汙染物，由於歐盟所頒布之規則(Verordnung)對歐盟成員國具有直接效力，

德國因而修正德國食品、日用品及飼料法(Lebensmittel-, Bedarfsgegenständes- und Futtermittelgesetzbuch, LFGB，下稱德國食品飼料法)，該法第 2 條第 2 項有關食 品之定義，同於歐盟第 178/2002 號食品基礎規則第 2 條。

我國法制上僅有食品安全衛生管理法(下稱食安法)有就食品加以定義，依該 法 3 條：「一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料(第 1 款)。二、特殊營 養食品：指嬰兒與較大嬰兒配方食品、特定疾病配方食品及其他經中央主管機關 許可得供特殊營養需求者使用之配方食品(第 2 款)。三、食品添加物：為食品著 色、調味、防腐、漂白、乳化、增加香味、安定品質、促進發酵、增加稠度、強 化營養、防止氧化或其他必要目的，加入、接觸、於食品之單方或複方物質。」

16 歐盟 178/2002 基礎規則中所定義之食品包含水，因人們透過直接攝取或間接藉由飲食中攝取，

因此水中所含之化學與微生物汙染物，仍會影響人體健康，但因其較具特殊性，歐盟關於飲用水 另規定於歐盟規則 98/83 第 6 條，且須與 80/778/EEC(5)與 98/83/EC(6)規則符合。

17 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 2 條第 2 項。

18 於 1961 年 United Nations Single Convention on Narcotic Drugs 與 1971 年 the United Nations Convention on Psychotropic Substances 所指稱之麻醉藥或精神藥物。

10

我國食品安全法制下管制對象包含食品、特殊營養食品¹⁹與食品添加物²⁰。 其次，我國法上有就健康食品另訂專法管制，依該法第 2 條第 1 項：「具保 健功效但非具醫療效能之健康食品。」因此關於健康食品相關製造、輸入或販賣 行為應符合該法規定；另外，我國修法後將基因改造食品，納為食安法之管制標 的。

綜上，食品無論經由何種形成過程，其特徵在於該稱之為食品之有形物，具 有一進入食品消費市場，便處於隨時得為消費者進用之狀態，因此，本文認為當 一有形物具有即將入消費者之口，直接影響消費者之生命與健康之特殊性時，係 屬食品安全議題中所稱之「食品」，係指已進入食品供應鏈之原物料、加工食品 以及食品添加物。

二、 食品形成過程

承上，處於食品市場上之食品係為一有形物，自須經歷從無到有之形成過程，

該過程中存有各種影響食品安全狀態之變因，可能係人之作用或環境作用，且作 用程度均不同，不同食品形成過程，亦會面對不同影響食品安全狀態之變因，惟 該等作用最後均會反映於終局食品而進入消費市場，因此，必須透過食品形成過 程之觀察，實有辦法理解食品安全問題之來源。

依食品形成過程特性，得區分為原物料、食品與科技食品三類：

1.

原物料主要係源自於農、漁、牧業者相關生產行為而生成，經由農、漁牧業 者種植、畜牧或養殖行為生成後，直接具備進入消費市場之外觀與型態，例如農 人種植之蔬果、漁產養殖業者所養之漁獲，或雖須經一定處理後始得進入消費市

19 食品安全衛生管理法中區別食品與特殊營養食品，兩者差別在進用者與管制密度不相同。

20 食品添加物係食品製造過程中所使用之天然或化學物質，本身無法獨立為人類適用，本質又 多為化學物質，概念上應與食品有別，依其性質，似乎應另立專法以為管制，德國法上則是將食 品添加物管制訂為化學物質管制之特別法，惟我國仍將食品添加物置於食品安全衛生管理法中為 管制。

11

場，然該一定處理程序與食品製造、加工等食品工業行為有間，僅係協助相關原 物料產品能具備直接供人消費、進用之條件進入市場，例如畜牧業者所畜養之牲 畜，須經過一定處理以肉品形態進入市場，原物料生成有別於食品製造係在其一 部分受到農漁牧業者相關生產行為影響，一部分亦受外在環境影響。

然而，原物料何時具有「食品」資格？原生於土地與自然環境所生之農作物，

依存於土地上而未分離時，仍屬不動產之一部，並無食品概念，畜牧業者畜養之 牲畜為活體時，無法由人類直接進食，倘農作物與土地分離時起即得供人食用，

是否即刻得以食品稱之？本文認為，關鍵仍在於是否已處於消費者隨時得直接進 用狀態，故當原物料產品送至農產品集散地已供銷售或運輸時，則已俱備食品適 格。

2.

人類獲取食物方式由早期隨機性狩獵或採集，逐漸演變為常態性定點畜牧與 種植之生產模式，攝食方式亦從直接食用至對食品進行加工再加以進用，此種食 物製造方式，係就天然食物進行加工或改變其形態，經過一定自動化流程所製造 而成，包含製造、處理、加工、配送、銷售至消費之過程²¹。其特殊性在多於封 閉系統內、依據一定食品標準化流程製造而中，高度與人類科技運用密切結合，

人力除得以擇選投入食品製造原料外，其操作行為均高度影響加工食品之產出。

3.

另外，不同於原物料食品以及就原物料進行改造之食品，係與科技高度結合 之食品，例如食品添加物、基因改造食品或創新食品。食品添加物最早可追溯 50 萬年前，人類懂得用火後，以燃燒木頭方式煙燻生肉，得延長生肉存放時間，

係因煙燻中含醋酸、丙酸合酚等抗菌物質，因此人們將之取出作為食品添加物中 之防腐劑，古埃及人亦利用撒哈拉沙漠中之岩鹽保存食物，或海岸居民利用鹽增

21 監察院，前揭註 15，頁 2。

12

加食物鹹味²²。

可觀之，食品添加物本質上不同於自然依附土地、大自然生長之食品，其一 定經過製造、加工等過程所產生之非自然物，現今食品添加物大多為化學合成物 質，依據化學原料製造流程製造，非自然界產物，縱有來自於生物體，亦經由淬 鍊或其他人為過程而成為食品添加物²³；基因改造食品則是利用基因工程或分子 生物技術將遺傳物質轉移或轉殖入活細胞或生物體，產生基因重組現象之技術所 製造之食品²⁴；創新食品則指利用新技術、新型態製成或以非傳統方式所發展出 具新穎性之食品，例如玉米黃素(synthetic zeaxanthin)或西班牙鼠尾草種籽(chia seeds)²⁵。由於該等食品內容含有高度人類文明行為成分，無論係製成、食品呈 現方式與食用方法均具特殊性。

第二節 食品安全管制任務內涵

食為人類生命與人格發展基礎，食品安全自然成為所追求之目標，不過食品 全狀態卻可能一再被破壞，導致人類可能食入不安全食品，導致生命、健康受到 損害，應如何維護食品安全狀態不被破壞，必須先探尋破壞食品安全狀態之各種 不安定性來源，以及由誰履行此等任務較為適切。

壹、 食品安全任務內涵

一、 食品終局安全狀態確保

我國曾爆發食品業者於食品製造過程中，為使肉品增添紅色光澤而加入蘇丹 紅(Sudan Red)、為延長食物保存期限而加入甲醛(Formaldehyde)或為增加蔬菜亮 度加入螢光增白劑(Fluorescent Whitening Agents)或以甲醇製酒，由於該等物質具

22 蘇正德(2014)，〈淺釋食品添加物的誕生、安全性及是非功過〉，中國飲食文化第 10.1 期，頁 23-25。

23 監察院，前揭註 15，頁 2。

24 衛生福利部食品藥物管理署：何謂基因改造食品，

http://www.fda.gov.tw/TC/siteContent.aspx?sid=3951#.Va-amrOqqko (最後瀏覽日期：6/5/2015)。

25 European Commission: Novel Food, http://ec.europa.eu/food/safety/novel_food/index_en.htm (Assessed on 5/26/2015)

13

有明顯毒性，造成消費者食用後肝臟與腎臟功能受損、失明甚至致癌²⁶，因而完 全禁止用於食品工業中；亦曾有食品業者摻入工業石膏製作豆花²⁷、飼料油製作 食用油²⁸²⁹、摻入病死豬肉等不得供予人食用物質製作肉粽，該等物質不僅不適 宜人類食用，亦可能在無外力加以阻止其發展下，將對身體造成立即危害。

食品業者基於降低食品製造成本³⁰所為之相關違法行為、未依規定使用或加 入依一般經驗法則與論理方式，將明顯或立即損害人民生命、身體完整性之食品 原料或物質，最終都將反映於食品中而進入食品市場，為使人民生命與健康完整 性不受該等問題食品影響，因此防止該等違法行為出現，與排除市場中之問題食 品應為食品安全之重要內涵。

二、 消弭食品形成過程之風險

然而，除了來自人為因素導致食品安全狀態被破壞，亦可能係來自於食品形 成過程中其他相關人為或自然因素，可能潛在影響食品終局安全狀態之風險，該 等風險因素可能來自原物料生產、食品鏈製造或係科技本身。

4.

原物料生產過成涉及生物體本身與生物體與自然間之交互作用，然而人類受 限於科學或醫學知識認知，對於疾病本身、病原體傳播方式、定性、定量或所在 環境無法完全掌握³¹，例如歐盟曾對英國牛肉製品實施禁令，當時雖證實牛飼料 中所使用之肉類與骨粉係致病原因，然而該疾病是否由牛隻母體垂直傳染予小牛，

則仍屬未知，是否應管制牛隻本身亦有疑問³²，又或 2010 年雞蛋感染沙門氏菌

26 周琦淳(2013)，《圖解食品安全書》，頁 34，台北：城邦，。

27 蘋果日報：工業石膏佯食品 製黑心豆花，

http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20141114/36206941/ (最後瀏覽日期：

06/01/2014)。

28 自由時報：頂新正義爆食用油混飼料油，http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/820116 (最後 瀏覽日期：06/01/2014)。

29 頂新漂白三部曲 精煉黑心油，http://www.chinatimes.com/newspapers/20141021000374-260102 (最後瀏覽日期：06/01/2014)

30 林昱梅(2013)，〈失落的道德線─食用油事件之省思〉，台灣法學雜誌，第 238 期，頁 18-19。

31 Meyer/Streinz, LFGB-Basis VO, HCVO , 2. Aufl., München, 2012, Rn. 12.

32 Case C-180/96, UK v Commission, 1988, ECR I-2265, P. 71,72.

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等食安事件³³，及 2011 年德國蔬菜大腸桿菌事件，德國發現新菌株 O104:H4 型 大腸桿菌，造成人類食用後因感染而引發溶血性尿毒綜合症，起初係鎖定西班牙 出產的有機小黃瓜，後變成德國境內豆芽菜，又有認為係埃及葫蘆巴種籽所致，

不過為何食品會受到汙染，至今仍不明³⁴。因此食源性病菌、傳染病、新型微生 物均會影響原物料之安全狀態。

其次，農漁牧業者於生產過程中之各種行為，可能會直接以殘留量方式反映 於終局原物料中，間接影響人民健康例如動物畜牧業者為促進動物生長或增強其 抵抗力，會於動物飼料中添加特定物質如生長荷爾蒙或瘦肉精³⁵，為抵禦病蟲害 而噴灑農藥，該等飼料運用、動物用藥施打農藥噴灑、肥料施作等行為。

另外，風險因素亦可能來自原物料生長過程與自然環境交互作用。人類最初 對於食物破壞身體健康狀態之認知，僅意識到來自物質本身及毒性，然而原物料 種植或生產須依附於土地運作，大部分係於非封閉系統中進行，無可避免將與土 地及環境相互連結，自然受到土地與自然環境影響，尤其受到環境中所殘有之環 境荷爾蒙(Environmental hormone)³⁶影響，環境荷爾蒙係指「干擾負責維持生物體 內衡定、生殖、發育或行為之內生荷爾蒙之外來物質，影響荷爾蒙之合成、分泌、

傳輸、結合、作用及排除。」³⁷例如多氯聯苯³⁸、戴奧辛、重金屬、塑化劑等物 質，該等物質化性均屬安定因此不易於環境中分解，普遍存在於土壤、空氣、底 泥與河川湖泊中，透過生物累積(Bioaccumulation)、生物轉換(Biotransformation) 或是生物濃縮(Bioconcentration)，最終因人類進用原物料後概括承受，該等物質

33 Food Poisoning Bulletin: Decosters Sentenced to Jail in 2010 Salmonella Egg Outbreak,

http://foodpoisoningbulletin.com/2015/decosters-sentenced-to-jail-in-2010-salmonella-egg-outbreak/

(Accessed on : 01/20/2015).

34 經濟部(2012)，《科技專案成果：食品產業鏈之安全管理》，頁 24。

35 周桂田(2014)，《從土地到餐桌上的恐慌》，頁 82 至 83，台北：商周。

36 環境荷爾蒙全名為外因性內分泌干擾物質(Endocrine disrupter substance, EDS)，日本研究學者 簡稱為環境荷爾蒙，參劉麗雲，前揭註 13，頁 148。我國主要由農藥管理法、環境用藥管理法、

毒性物質管理法、藥事法、空氣汙染管制法管制。

37 劉麗雲，前揭註 13，頁 149。

38 多氯聯苯常用作工業用之絕緣液體、潤滑油、塗料或容器，其可透過空氣、食物或直接接觸 引起人類腦部、神經、皮膚、生殖或免疫系統等疾病，屬於致癌物質，我國曾經發生米糠油事件，

即於米糠油於製造過程中，受到多氯聯苯露出於外而汙染，造成食用者出現皮膚病變。

15

進入人體後可能會影響動物內分泌系統³⁹，蓋其分子結構近似於動物激素或荷爾 蒙，容易造成動物體內動物激素受體(Hormone receptor)錯誤結合，進而干擾動物 代謝、行為、生殖及性別分化等生理作用，縱使以微量存於人類體內，卻可能影 響荷爾蒙激素之生成、分泌、運送、結合，造成人類恆定、生殖、發育或行為上 之問題，或是可能造成下一代精神上相關障礙⁴⁰。

環境荷爾蒙之存在，肇因於現代工業發展以及農畜漁業生產型態之轉型，追 求速產與量產，自然運用科技致力於縮短原物料生產週期與加強抵禦病蟲害，生 產業者便高度依賴化學飼料添加物與農藥使用，該等藥物、重金屬、戴奧辛或輻 射能等元素，不僅會存於終局原物料內，亦會殘存於生態體系中；其次，工廠或 家用廢水、工廠或田間廢棄物、排泄物、藥品、燃燒與掩埋各種人類文明行為，

均會直接影響或破壞土壤、水資源與空氣品質⁴¹，間接透過生物交互作用反映於 終局原物料產品，破壞食品終局安全狀態。

5.

人類在面臨世界人口攀升所帶來之糧食短缺壓力，亦同時享受經濟發展帶來 生活型態之改變與生活品質之提高，人們遂憑藉日新月異之科技，透過創造大量、

多元食品以解決糧食危機及滿足人民生理需求與口腹之慾，在食品大量製造供給 需求增加、人民攝食習慣與需求改變之背景下，專業分工、自動化生產與產銷制 度之食品工業開始蓬勃發展，因此，現代食品生產與進用方式，已從製造者身兼 販賣者之傳統模式，細緻化成多階段之食品鏈(Lebensmittelkette)，此食品鏈由複 雜之食品生產、製造、加工、運輸、倉儲與販售等多階段共構而成。

食品工業所建立之食品鏈中，各階段均可能之食品業者行為又可再被細分為 更多階段，以罐頭食品為例，其須經由原料、調理、充填、脫氣、密封、殺菌、

39 動物內分泌系統係分泌激素或荷爾蒙(Hormones)，職司動物生理機制之調控，如生長、發育、

生殖。

40 劉麗雲，前揭註 13，頁 149。

41 周琦淳，前揭註 26，頁 38。

16

冷卻最終成成品，調理又包含將各種食品原料洗滌、去皮、裁切、殺菁與調味等 操作⁴²，各階段均可能存有潛藏之危害因子，例如 2010 年大溪豆乾肉毒桿菌事 件，豆干非於製造過程而感染肉毒桿菌，係於真空包裝處理程序中，因該處理環 境適合肉毒桿菌孢子生長而感染⁴³、美國 2009 年花生醬汙染⁴⁴，或我國曾經發生 米糠油事件，製油業者在米糠油除色、除味過程中，因製程管線經多次熱漲冷縮 而產生裂縫，導致傳熱介質多氯聯苯自管路中外洩，米糠油因而受到汙染，造成 食入者皮膚病變、身上有黑色油脂分泌物，甚而孕婦產下黑嬰兒⁴⁵。

其次，各階段均有不同型態之食品業者參與其中，其所扮演角色、所為行為 及其所連結之作業場所均不同，食品鏈中可能半成品或以具有終端食品樣貌之產 品，因此食品存在狀態亦各異，食品參與業者所應負之責任自然不同，例如食品 製造與加工或食品添加物使用須符合作業流程、食品運輸者須注意運輸載具之安 全性或是貯藏環境之適切性，以避免所運輸之食品毀壞、零售處之貯存、控管與 處理、輸入食品查驗與違規廣告之處理⁴⁶，至於餐飲業者則必須維持安全食品加 工與消費者用餐環境，以避免食物於烹煮與消費過程中，受到環境汙染。

6.

人類基於某些特定目的，例如提高食物保存性、改良食品風味與外觀、製造 特定食品、特殊機能性食品或提高食品附加價值等目的⁴⁷，運用食品添加物改變 食品特性⁴⁸，例如防止食物腐敗變質、避免食物中毒，硝酸鹽可保持肉品色澤亦

42 王進崑等人(2006)，《食品科學概論》，頁 121，台中：富林。

43 周桂田，前揭註 35，頁 96。

44 Amandala: Salmonella alert-BAHA warns consumers of possible taint of imported peanut butter flavored products:

http://amandala.com.bz/news/salmonella-alert-baha-warns-consumers-of-possible-taint-of-imported-pe anut-butter-flavored-products/?upm_export=pdf (Accessed on: 2015/01/20); News 5: BAHA warns of salmonella in peanut butter products: http://edition.channel5belize.com/archives/2683( Accessed on 01/20/2015).

45 周桂田，前揭註 35，頁 103-104。

46 行政院：食品藥物管理：

http://www.ey.gov.tw/state/News_Content3.aspx?n=DB4C52986CA11472&s=3FF00EDFE4F3473D (最後瀏覽日期：05/24/2015)

47 周琦淳，前揭註 26，頁 28。

48 化學食品添加物具有方便性、取得容易與價格低廉，因此大量為食品工業運用。

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可防止肉毒桿菌滋生，原物料於食品加工過程中會流失部分營養，食品添加物可 保持或提高食品營養價值，縮短蛋糕製造時間加入膨脹劑，或改善食品風味⁴⁹， 食品添加物有自天然物製成，亦有經化學合成，例如防腐劑、食用色素等等，然 而多少劑量將帶來何種危害，又或縱使各別食品添加物濃度低於危險劑量，不同 食品添加物相互結合後，卻可能會對動物產生神經毒性之不確定性⁵⁰，這些「非 食物」現代食品工業中有其必要性，卻又可能造成食品安全疑慮；又或因新科學 技術於食品上之運用，例如透過蓄意運用基因工程技術，使基因物質改變所生之 有機物基因改造食品，潛藏對於人類基因變異可能風險。

綜上以觀，食品工業、科技發展與全球貿易影響下，無論係原物料生產或食 品製造過程，因充滿人為與非人為之複雜性而具高度不確定性風險，此種不確定 可能來自於社會大量運用科學技術所潛藏之危害，亦可能來自科技對於食品本身 之影響，造成食品業者無法感知其行為是否存在潛藏危害因子，亦無法確保所製 造之食品是否絕對安全無虞，更無法確認該食品是否會影響人體生命或健康之完 整性，此種來自各方之風險因子，均可能直接或間接汙染食品終局安全狀態。

三、 杜絕食品詐欺

另一食品問題型態係食品業者所販售產品之標示與內容物雖有不符，惟組成 之內容物質均屬可供食品使用之原料，僅食品業者藉由成本與售價上之價差，侵 害消費者之財產法益之情形⁵¹，例如餐飲業者自稱係販售天然火鍋湯底，卻仍有 加入雞湯塊與調味粉⁵²，雖與食品業者所標榜之特殊品質有違，然而僅係以他種 成本較低物質進行食品鏈相關行為，食品組成內容物質仍屬可供人食用之食品，

49 監察院，前揭註 15，頁 4。

50 監察院，同前註 15，頁 1。

51 林鈺雄(2014)，〈食安防線與食品犯罪─從正義、頂新黑油事件說起〉，台灣法學雜誌第 259 期，

頁 5；胡博硯(2013)，〈我國新修正食品衛生管理法之解析與反省：回應食安危機〉，台灣法學雜 誌，第 238 期，頁 31。

52 蘋果日報：更新：鼎王湯頭非天然？執行長訊後請回。

http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20140226/351263/(最後瀏覽日期：

06/15/2015)。

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對人體身體健康並不造成危害，此種食品業者賺取成本上差價之經濟型食品詐欺 問題，食品本身未存有對食品安全造成疑慮之情形，標示規定亦非為追求安全無 虞之產品品質，僅為提供消費者於市場交易中的資訊掌握能力，以免陷於錯誤，本 質係一種公平交易的觀念⁵³。

惟「名不符實」之食品，可能對於一般消費者而言並無影響其身體健康疑慮，

然而對於不同群體之特性，例如敏感體質均具有變異性⁵⁴，例如米粉業者通常使用 玉米澱粉及黏稠劑製作米粉，然有些業者會添加麵筋或小麥澱粉，一般人雖仍可 食用，但對麵筋或麩質過敏之民眾卻有影響其健康之可能，又或是氣喘病患食入 含有超標二氧化硫之水產，可能會引發哮喘與呼吸困難⁵⁵。另一種情形係業者自 稱販售台稉九號米，實際上卻以越南米充之，惟越南米中亦可能吸收土壤中所存 有美軍於越戰時所大量噴灑落葉劑中之橙劑⁵⁶，其中所含之四氯聯苯環戴奧辛，

會影響人類肝臟與干擾內分泌系統⁵⁷，此時則不僅是食品品質問題，亦牽涉食品 安全問題⁵⁸，因此食品詐欺問題不單僅牽涉食品品質，更與食品安全有關。

食品安全係要求終端消費者得以安心無虞進用食品，消費者倘未能獲得正確 資訊以做出對其自身最安全之消費選擇，仍舊無法達成食品安全任務。

貳、 食品安全管制需求形成

影響現代人健康之四大構面分別為生物遺傳、生活型態、外在環境與醫療照

53 蔡宗珍(2000)，〈基因改造食品之標示的相關法律問題探討〉，《基因改造食品之貿易管理檢驗 與標示問題研討會論文集》，2000 年 11 月 7 日，頁 135-136，中國農業化學會主辦。

54 宮文祥(2010)，〈初探科學在環境法發展上所扮演的角色─以美國法為例〉，科技法學評論第 7 卷第 2 期，頁 153、157。

55 蕃新聞：驚！饗食天堂冷凍白蝦遭驗漂白劑：

http://n.yam.com/uho/healthy/20150616/20150616094852.html (最後瀏覽日期：06/15/2015)；監察院，

前揭註 15，頁 1。

56 自由時報：越南米茶 擬加驗戴奧辛：http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/827960 (最後瀏覽日 期：06/05/2015)。

57 中時電子報：橙劑荼毒 越南人集體向美求償：

http://www.chinatimes.com/newspapers/20141104000370-260102 (最後瀏覽日期：06/05/2015)。

58 Wolfgang Voit, Die Befugnis zur Information der Ö ffentlichkeit bei täuschenden, aber die Gesundheit nicht gefährdenden Lebenesmitteln, LmuR 2012, S. 11.

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護⁵⁹，因此人類健康圓滿狀態不易由單一因素成就。個人基因與身體結構無法改 變，人們仍得控制自我一般生活作息、調整生活形態與進用醫療資源，以維持、

促進或改善自身健康，但對於外在環境維持與改變卻無能為力。

雖然人類得自行決定進用或如何進用特定食品以滿足「食」之需求，並透過 私法行為解決，於此「食」看似己身事物，然而，承前述，現代食品工業、科技 發展與全球化貿易興盛，跨國食品與食材自由流通，買賣交易係對不特定多數人 行為，食品產製複雜性、跨領域性甚至跨世代性，造成終端消費者再也無從靠自 身知識而辨識食品安全，因此食品安全已不再僅只是單純民生消費議題，此時，

食品安全責任應由誰承擔涉及政府完善治理力理論之選擇，應採取國家行為咎責 式領導方式(verantwortliche Führung der Staatsgeschäfte)或是政府行為之完善指導 (gute Führung der Regierungsgeschäfte)⁶⁰方式。

本文認為，「食」為人類生存之本，食品因而為民生必需品，其公共性不言 而喻，尤其現代社會食品形成過程所建構之食品市場安全狀態，非透過個人己力 所得以維護與成就，此時須由國家介入食品領域以維持食品安全，國家雖無法改 變個人基因及身體結構，亦無法介入人民一般生活作息，卻得透過強制力依法就 外在環境秩序加以維護，故食品安全問題之複雜性、專業性、全球性與風險性，

無法單由人民能力控制，須透過國家力量介入與以管制，本質上具公共性、國家 介入之必要性⁶¹，國家應將食品安全秩序之維護納入法之範疇以維持。

第三節 食品安全管制特性與挑戰

食品安全問題有其特殊性，此特殊性將影響國家管制之設計與管制手段之擇 選，以滿足各種行政任務之特殊需求⁶²，食品安全管制特性與挑戰大致可區分為

59 Alan Dever, An Epidemiological Model for Health Policy Analysis, Social Indicators Research 2 (1976) 453.

60 童子斌、李維剛(2014)，〈從預防勝於究責思維談比較法上之管線安全立法模式〉，台灣法學雜 誌第 256 期，頁 34。

61 毒澱粉不是澱粉！座談會會議綜述，月旦法學雜誌第 223 期，頁 276。

62 孫迺翊(2009)，〈行政任務及行政法各論應扮演之角色〉，收錄於《行政法總論作為秩序理念─