第七章 食品安全風險緊急預防管制模式
第三節 風險緊急預防管制與人民權利救濟
三、 杜絕食品詐欺
另一食品問題型態係食品業者所販售產品之標示與內容物雖有不符，惟組成 之內容物質均屬可供食品使用之原料，僅食品業者藉由成本與售價上之價差，侵 害消費者之財產法益之情形51，例如餐飲業者自稱係販售天然火鍋湯底，卻仍有 加入雞湯塊與調味粉52，雖與食品業者所標榜之特殊品質有違，然而僅係以他種 成本較低物質進行食品鏈相關行為，食品組成內容物質仍屬可供人食用之食品，
49 監察院，前揭註 15，頁 4。
50 監察院，同前註 15，頁 1。
51 林鈺雄(2014)，〈食安防線與食品犯罪─從正義、頂新黑油事件說起〉，台灣法學雜誌第 259 期，
頁 5；胡博硯(2013)，〈我國新修正食品衛生管理法之解析與反省：回應食安危機〉，台灣法學雜 誌，第 238 期，頁 31。
52 蘋果日報：更新：鼎王湯頭非天然？執行長訊後請回。
http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20140226/351263/(最後瀏覽日期：
06/15/2015)。
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對人體身體健康並不造成危害，此種食品業者賺取成本上差價之經濟型食品詐欺 問題，食品本身未存有對食品安全造成疑慮之情形，標示規定亦非為追求安全無 虞之產品品質，僅為提供消費者於市場交易中的資訊掌握能力，以免陷於錯誤，本 質係一種公平交易的觀念53。
惟「名不符實」之食品，可能對於一般消費者而言並無影響其身體健康疑慮，
然而對於不同群體之特性，例如敏感體質均具有變異性54，例如米粉業者通常使用 玉米澱粉及黏稠劑製作米粉，然有些業者會添加麵筋或小麥澱粉，一般人雖仍可 食用，但對麵筋或麩質過敏之民眾卻有影響其健康之可能，又或是氣喘病患食入 含有超標二氧化硫之水產，可能會引發哮喘與呼吸困難55。另一種情形係業者自 稱販售台稉九號米，實際上卻以越南米充之，惟越南米中亦可能吸收土壤中所存 有美軍於越戰時所大量噴灑落葉劑中之橙劑56，其中所含之四氯聯苯環戴奧辛，
會影響人類肝臟與干擾內分泌系統57，此時則不僅是食品品質問題，亦牽涉食品 安全問題58，因此食品詐欺問題不單僅牽涉食品品質，更與食品安全有關。
食品安全係要求終端消費者得以安心無虞進用食品，消費者倘未能獲得正確 資訊以做出對其自身最安全之消費選擇，仍舊無法達成食品安全任務。
貳、 食品安全管制需求形成
影響現代人健康之四大構面分別為生物遺傳、生活型態、外在環境與醫療照
53 蔡宗珍(2000)，〈基因改造食品之標示的相關法律問題探討〉，《基因改造食品之貿易管理檢驗 與標示問題研討會論文集》，2000 年 11 月 7 日，頁 135-136，中國農業化學會主辦。
54 宮文祥(2010)，〈初探科學在環境法發展上所扮演的角色─以美國法為例〉，科技法學評論第 7 卷第 2 期，頁 153、157。
55 蕃新聞：驚！饗食天堂冷凍白蝦遭驗漂白劑：
http://n.yam.com/uho/healthy/20150616/20150616094852.html (最後瀏覽日期：06/15/2015)；監察院，
前揭註 15，頁 1。
56 自由時報：越南米茶 擬加驗戴奧辛：http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/827960 (最後瀏覽日 期：06/05/2015)。
57 中時電子報：橙劑荼毒 越南人集體向美求償：
http://www.chinatimes.com/newspapers/20141104000370-260102 (最後瀏覽日期：06/05/2015)。
58 Wolfgang Voit, Die Befugnis zur Information der Ö ffentlichkeit bei täuschenden, aber die Gesundheit nicht gefährdenden Lebenesmitteln, LmuR 2012, S. 11.
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護59，因此人類健康圓滿狀態不易由單一因素成就。個人基因與身體結構無法改 變，人們仍得控制自我一般生活作息、調整生活形態與進用醫療資源，以維持、
促進或改善自身健康，但對於外在環境維持與改變卻無能為力。
雖然人類得自行決定進用或如何進用特定食品以滿足「食」之需求，並透過 私法行為解決，於此「食」看似己身事物，然而，承前述，現代食品工業、科技 發展與全球化貿易興盛，跨國食品與食材自由流通，買賣交易係對不特定多數人 行為，食品產製複雜性、跨領域性甚至跨世代性，造成終端消費者再也無從靠自 身知識而辨識食品安全，因此食品安全已不再僅只是單純民生消費議題，此時，
食品安全責任應由誰承擔涉及政府完善治理力理論之選擇，應採取國家行為咎責 式領導方式(verantwortliche Führung der Staatsgeschäfte)或是政府行為之完善指導 (gute Führung der Regierungsgeschäfte)60方式。
本文認為，「食」為人類生存之本，食品因而為民生必需品，其公共性不言 而喻，尤其現代社會食品形成過程所建構之食品市場安全狀態，非透過個人己力 所得以維護與成就，此時須由國家介入食品領域以維持食品安全，國家雖無法改 變個人基因及身體結構，亦無法介入人民一般生活作息，卻得透過強制力依法就 外在環境秩序加以維護，故食品安全問題之複雜性、專業性、全球性與風險性，
無法單由人民能力控制，須透過國家力量介入與以管制，本質上具公共性、國家 介入之必要性61，國家應將食品安全秩序之維護納入法之範疇以維持。
第三節 食品安全管制特性與挑戰
食品安全問題有其特殊性，此特殊性將影響國家管制之設計與管制手段之擇 選，以滿足各種行政任務之特殊需求62，食品安全管制特性與挑戰大致可區分為
59 Alan Dever, An Epidemiological Model for Health Policy Analysis, Social Indicators Research 2 (1976) 453.
60 童子斌、李維剛(2014)，〈從預防勝於究責思維談比較法上之管線安全立法模式〉，台灣法學雜 誌第 256 期，頁 34。
61 毒澱粉不是澱粉！座談會會議綜述，月旦法學雜誌第 223 期，頁 276。
62 孫迺翊(2009)，〈行政任務及行政法各論應扮演之角色〉，收錄於《行政法總論作為秩序理念─
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食品基礎性與行政量能不足、風險預防與風險不確定性、程序行為導向管制與專 業知識依賴性、生命健康不可逆性與標的必要性與充分資訊揭露。
壹、 食品基礎性與行政量能不足
食品係屬民生物資，種類、態樣繁多，舉凡肉品、海鮮、蔬果、麵包等生鮮 食品，亦有冷凍、零食、乾貨、調味等加工食品，市占率非常高，因此一有食品 安全事件發生時，受影響層面均非常廣，其次，食品業者基於成本考量而罔顧人 民生命、健康之違法情形在所多有，早至古羅馬已有商人於麵包中加入白堊或牛 飼料混充製造63，遺憾的是食品監督之行政量能不足，當然對於個人違反食品法 制裁問題亦同64，食品安全本質為民生必需品之管制，行政管制是否有效發揮功 能終究無法捨棄稽核與檢查。