第七章 食品安全風險緊急預防管制模式
第三節 風險緊急預防管制與人民權利救濟
一、 以專業準則作為裁罰構成要件
關於食品業者維持良好衛生規範、建置食品安全系統與建立食品追溯制度等 自主管理內容，我國食安法第 8 條第 1 項、第 2 項、第 9 條第 1 項明定經中央主 管機關公告類別及規模之食品業者，應符合相關規範準則，該等準則具體相關內 容，則依第 8 條第 4 項、第 9 條第 3 項授權由中央主管訂定。
因此我國採取訂定專業準則方式將業者自主管理之整套專業知識法治化，另 外，對於良好衛生要求與食品安全管制系統建置，設有未遵守本準則規範之罰責，
主管機關得依食安法第 44 條第 1 項處以罰鍰，情節重大時，亦得命其歇業、停 業或其他裁罰性不利益裁罰處分，由此可知，我國關於食品良好衛生規範、食品 安全管理系統抑或食品追溯制度之自主管理內容，偏向採取專業準則管制模式，
同時設有罰責，作為業者自主管理法治化手段。
1.
課予概括性專業準則遵守義務食安法第 8 條第 2 項規定特定食品業者應符合食品安全管制系統準則規定，
文義上，行為人所被課予之行政法上義務為「符合系統準則」，至於如何符合，
必須以該準則內容為據。然而專業準則由各種專業知識與實務經驗形塑而成，具 有細部、具體、事實性指示等特色。以食品安全系統準則內容為例，管制小組應 以產品之描述、預定用途及加工流程圖所訂步驟為基礎，確認生產現場與流程圖 相符，並列出所有可能之生物性、化學性及物理性危害物質，執行危害分析，鑑
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別足以影響食品安全之因子及發生頻率與嚴重性，研訂危害物質之預防、去除及 降低措施441，準則內容包含「確認」、「列出」、「執行」、「鑑別」、「研訂」等各種 行為態樣442，食品良好衛生規範及食品及其相關產品追溯追蹤系統管理辦法亦同，
均存有諸多技術性作為規定。
此種以遵循準則規範之立法模式，無法尋繹出一積極作為義務，毋寧係指向 專業準則內容中之廣泛各項行為指示，行為人有不符合準則內之任一要求，將與 符合準則之要求相違背，構成要件立即該當，故人民在此種立法模式下被課予一 概括遵守法規範義務。
2.
法律保留原則流於形式課予人民概括法規範遵守義務是否具合憲性，於後說明，惟立法者完全授權 行政機關訂定專業準則是否符合法律保留與明確性原則？承本章第一節所述，專 業準則此種規範制定需求產生，係因國家就科技領域進行安全秩序進行風險預防 時，必須仰賴特定專業知識，法律保留亦非在賦予立法權壟斷決策權，故立法者 原則上得授權行政機關訂定準則規範，但須符合授權明確性要求。
授權明確性則係指法律授權由行政機關訂定法規命令之授權目的、範圍與內 容應明確，大法官第 514 號解釋中認為:「人民營業之自由為憲法上工作權及財 產權所保障。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，
依憲法第 23 條規定，均以法律定之，其內容更須符合該條件規定之要件。若其 限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權目的、內容及範圍應具體 明確，始得以發布命令，…。」另外，關於行政罰係對行為人違反行政法上義務 之行為之非難，應由法律明定其構成要件與法律效果，惟司法院大法官認為其亦 得授權以法規命令補充之，但須符合授權明確性443。由此可知，對於人民營業自 由之基本權限制與行政罰，屬於得依授權明確性授權予行政機關訂定法規命令以
441 食品安全管制系統準則第 5 條參照。
442 食品安全管制系統準則第 9 條參照。
443 大法官解釋第 402 號參照。
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補充，但授權須明確。
立法者於食安法上關於業者自主管理之管制內容訂定，僅簡單授權由行政機 關訂定之，未就授權目的、內容與範圍有任何規定或限制，已無法通過我國大法 官之授權明確性標準，其次，主管機關得對其課與行政罰甚而刑罰，毋寧是對事 務實質內涵加以控制，意味國家行政權已就食品業者之營業行為已實質進行形塑，
高度限制人民營業自由，立法者無法就行政權為實質控制，故本條應已違反明確 性原則。
3.
法律構成要件空洞化我國以專業準則直接作為法律構成要件，於法制上未給予任何定義及專業準 則本身特性下，人民根本無從辨識出特定積極作為義務，難謂符合法律明確性。
申言之，法治國下法律明確性要求之制度上內涵實為：鞏固立法者就基本權相關 領域主導地位，進而劃清立法權與行政權界限，要求具備直接民主正當性之立法 者，尤其制定干預基本權事項之法律時應明確，避免具體化法規之執法者憑藉模 糊法律規範內涵，偷渡道德倫理或文化因素成為構成要件，進而恣意曲解法律規 範目的，凌駕立法者之上成為實質決定者444。惟食安法上立法者僅決定專業準則
「名稱」，至於準則本身目的、內涵與內容不僅未有定義，更未有任何組織、程 序設計，採取完全授權方式由授行政機關決定專業準則內容，換言之，專業準則 內容實質由行政權填充，此更加劇專業準則管制下法對於行政權拘束力之鬆動，
更使行政權儼然成為第一次具體法規形成者，應已違反法律明確性。
4.
專業準則管制模式之質變秩序行政以「危險防禦」為基本任務，係在維護社會應有公共秩序之安全無 虞，並排除危害445，行政罰則係就行為人違反行政法上義務之事後非難。法理上，
444 黃舒芃(2013)，〈法律明確性原則的制度功能〉，《框架秩序下的國家權力─公法學術論文集》，
頁 152 至 156，台北：元照。
445 李建良，〈行政罰法中「裁罰性之不利處分」的概念義涵及法適用之若干基本問題─「制裁性 不利處分」概念之提出〉，月旦法學雜誌，第 181 期，2010 年 6 月，頁 140~141。
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立法者先行課予人民行政法上義務，當人民違反該等義務時，則由行政機關以秩 序行政方式，具體化人民行政法上義務以排除該違反行為進而維持秩序，倘若行 為人仍未遵守，再進而課予行政罰予以非難。
唯我國立法模式與運作上，係以違反法規範直接作為行政罰構成要件，行政 機關亦無踐行抽象法規具體化行政行為，直接課予人民行政罰，課予行為人改善 義務則為附隨之行政行為。在此種特殊立法模式及法適用機關混淆秩序行政與行 政罰之背景下，立法者又直接將遵守專業準則作為裁罰構成要件，將造成專業準 則管制模式之質變。專業準則管制主要係透過各種行為要求，使專業私人得共同 對於風險進行預防，惟我國直接以遵循專業準則作為裁罰構成要件，由於專業準 則內容涉及各專業領域諸多具體、細微作為與不作為，該等作為與不作為內容可 細緻到為事實性描述，人民只須有任一違反準則指示情形，即構成行政法上義務 之違反，裁罰要件構成要件亦同時該當，此一結果形同課予人民一「抽象知法」
義務，即行為人必須對於繁複、細節內容完全掌握之知法義務，而非是特定行為 義務，此種管制手段已完全背離秩序行政係國家透過行政作用以維護秩序之意義，
更係直接將管制目標當成管制手段，根本違反比例原則之必要性與狹義比例原 則。
5.
立法建議我國以完全授權行政權建立專業準則，作為業者自主管理內容法治化之方式，
卻未明確規定授權目的、內容與範圍明確，賦予行政權完全形成空間，使立法權 完全未能進行事前監督，已違反授權明確性原則。其次，直接以專業準則作為人 民義務構成要件，準則內容又含括各種具體行為義務，人民根本無從預見與理解，
亦已違反授權明確性與法明確性原則。再者，直接以違反專業準則作為行政罰裁 罰要件，毋寧課與行為人一無邊際之概括法規範遵守義務，此難謂無違反比例原 則，故食安法第 8 條第 1 項、第 2 項、第 9 條均有違憲之虞。
現行法適用上應限縮適用範圍，應於行為人有未遵守準則規範時，由行政機
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關將其違反之內容具體化，課予行為人具體改善義務，於行為人仍舊違反改善義 務時進行裁罰，始得以真正發揮行政管制作用與不過度侵害人民基本權。立法論 上，立法者應正視專業準則係基於風險預防需求而來，專業準則內容亦係在將具 體化各種食品安全風險，故立法者須建立行政權訂定專業準則之組織、標準與程 序，另外不得採取課予人民概括遵守專業準則義務之管制方式，而係應建立關於 業者自主管理之行政監督制度，透過監督已改善方式以維持業者自主管理之有效 性。