我國許可管制之檢討

我國食品鏈中對於食品安全管制，亦有採取許可管制模式，原物料生產面向，

包含生產行為使用相關標的之許可，對於食品上市資格亦有建立依擔保食品品質 之認驗證制度，如有機農作物認證；食品製造方面則設有特定食品業者資格許可、

特定食品相關行為資格許可、特定食品原料使用許可(食品添加物標準許可)、特 定生產設備許可(食品安全系統認驗證)、特定食品上市許可。

惟本文認為我國食品安全管制法制，雖不乏以許可管制模式進行風險預防，

惟共通問題為均未涉有明確審查程序與標準，申請文件亦僅及於行政性資料而未 有得以進行風險評估之相關資料，此種欠缺許可程序與實質內容所建構之許可制，

恐導致行政機關缺乏審查依據，致使許可管制模式空洞化。

參、 我國食品認驗證制度

誠如本章第三節第壹點所述，在食品安全目標下，無法建立全面食品安上市 許可管制，原因在於許可要件無法建立且形同全面對於經濟市場進行管制，因而 轉向以食品品質建立認驗證制度，藉由對食品較高程度要求同時確保食品安全。

我國食品安全管制法制中，以終局食品為標的所建立之認驗證制度，例如行 政院農業委員會農糧署(下稱農糧署)與農藥毒物試驗所共同推行之吉園圃(GAP) 安全蔬菜認證、農糧署有機農作物與農作物生產履歷制度、農業發展委員會(農 委會)各相關部會與食品工業發展研究所共同推行之 CAS 優良農產品認證、行政

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院農業委員會漁業署海宴優良水產品認證等。

以有機農產品為例，有機農產品係指在國內生產、加工及分裝等過程，符合 中央主管機關訂定之有機規範，並經驗證或進口經審查合格之農產品³³¹，可知欲 以有機農產品進入市場，須先經過驗證取得資格。有機農產品之生產者須具有特 定資格始得申請驗證³³²，該產品亦須符合有機農產品及有機農產加工品驗證基準，

經由驗證機關審查該農產品生長地理位置、鄰近環境、相關生產與製成、有機運 作系統正常運作等等情形符合標準³³³，與無其他消極要件事由³³⁴時，發給合格證 明，始得有有機農產品商標，以有機農產品之姿上市。

此認證制度非生產者之強制性義務，建立目的在於提升產品品質及安全，以 維護消費者之權益，換而言之，係對於食品之一種「品質」保證，由生產者自行 決定是否取得有機農品驗證，進而享受食品市場之價格優勢，未取得許可者僅係 不得使用有機農產品標章，但仍可上市。有機農產品得以建立認驗證制度，係因 關於「有機」之概念得被具體化為各種驗證標準與要件，得就有機農產品之生長 環境、程序至上市等過程有所要求。

另外，亦有就自主管理系統與生產流程採取驗證管制，例如歐盟第 854/2004 號食品衛生規則，要求屠宰場於 2015 年 7 月前必須通過食品製程證明，過渡期 間，其必須得以證明產製流程符合國際標準³³⁵，又例如我國行之有年之良好作業 規範 GMP 認證制度，係以食品製造過程為標的所設之認證制度，藉由對於業者 食品生產流程進行資格審查賦予認證，只是近年來因食安事件而暴露其效果不彰

331 農產品生產及驗證管理法第 3 條第 2 款。

332 例如俱備農民、依法設立或登記之農場、畜牧場、農民團體或農業產銷班、領有公司或商業 登記證明文件者。

333 有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法第 6 條第 2 項。

334 有機農產品及有機農產加工品驗證管理辦法第 8 條：「一、申請驗證農產品及農產加工品之 生產或製程未符合有機農產品及有機農產加工品驗證基準，且情節重大。二、申請驗證之農產加 工品其有機原料含量低於百分之九十五。三、因可歸責申請人之事由致書面審查後六個月內無法 進行實地查驗。四、經通知補正或限期改善，無正當理由屆期未補正或改善。五、產品檢驗結果 未符合本法第十三條規定。六、自申請案受理之次日起，因可歸責申請人之事由逾一年未結案。」

335 VO(EG) 2076/2005: Art. 15 Zertifizierung von Betrieben, die bei amtlichen Kontrolle im Schlachthof betriebliche Untersuchungskräfte einsetzen.

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之情形³³⁶。

此等認驗證制度原則上均屬自願性性質，惟我國修法後納入食品安全管制系 統，要求特定業者資本額 3000 萬以上之食品油脂製造業應辦理衛生安全管理驗 證，國家管制手段實則已有質變，非僅係就食品品質為保證，係實質就業者營業 資格進行限制。如前所述，許可管制對於食品業者資格限制難題在，可能無法尋 繹出所為安全資格，因而轉向建立食品品質之許可制，就會面臨合憲性問題。

肆、 我國食品法上之登錄制度

2013 年食安法新增登錄規定第 8 條第 3 項：「經中央主管機關公告類別及規 模之食品業者，應向中央主管或直轄市、縣（市）主管機關申請登錄，始得營業。」

建立食品登錄制度。

1.

食品藥物管理署依食安法第 8 條第 4 項授權訂定「食品業者登錄辦法」，衛 生福利部並於 2014 年 10 月 16 日發布部授食字第 1031301884 號函令，訂定之「應 申請登錄始得營業之食品業者類別、規模及實施日期」自公告日生效，應登錄食 品及食品相關業者包括製造、加工業、餐飲業、輸入業與販售業，始得營業³³⁷， 其應登錄事項包含如填報人基本資料、公司或商業登記、工廠登記、工廠或製作 場所等基本資料、委託或受託代工情形、其他相關製造行為說明（登錄辦法第 4 條第 1 項），不同食品產業類別之營業類別應分別辦理登錄（同條第 2 項）。

另外，關於食品添加物業者之登錄，所有食品添加物製造、加工、輸入及販 售業者（含食品添加物輸出業），依部授食字第 1031300763 號函令均須登錄，應 登錄項目包含食品添加物中(英)文商品名稱、型態、成分、用途、分類等事項。

336 胡博硯(2014)，〈公權力不再值得信賴的國家〉，台灣法學雜誌，第 256 期，頁 27 至 28。

337 其中製造、加工業包含食品製造、加工業、含塑膠類材質之食品器具、食品容器或包裝製造、

加工業；輸入業則包含食品輸入業、含塑膠類材質之食品器具、食品容器或包裝輸入業。新辦理 工廠、商業或公司登記者自公告日起實施，已登記者自 2014 年 12 月 31 日起實施，惟食用油脂 製造業或輸入業，於 2014 年 10 月 31 日起須為登錄。

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食品相關業者登錄後之後續義務，包含定期確認登錄內容（登錄辦法第 7 條第 2 項）、變更登錄義務（登錄辦法第 7 條第 1 項）、行政檢查權忍受義務（登錄辦法 第 6 條）。

2.

本條立法目的係在加強食品業者之管理，防免食品業者違法添加食品添加物

338，依所應登記事項內容觀察，係食品製造加工、輸入、販售業者或餐飲業者，

應就業者自身基本資料、與之從事食品事業行為之他人之基本資料，及業務相關 活動之說明進行登錄，因此食安法上就特定業者之登錄管制，應係在掌握食品業 者與相關資訊，不過我國登錄目的著重行政監督，非係就相關風險資訊蒐集並加 以評估。

然而，食品業者未辦理登錄或登錄資料不實者將會受不利益處分³³⁹，依食安 法第 47 條第 1 項第 3 款規定，主管機關得處以罰鍰，甚而可廢止業者之許可，

業者倘未依規定登錄時，不僅不得營業，許可證同時可能被撤銷，已形同對於業 者營業自由之限制，非單純行政監督。惟許可管制與登錄管制具本質上歧異性，

係限制人民營業行為而為事前國家審查，且會與國家責任相連結，然而我國登錄 設計上已已非單純資訊提供管制手段而形同許可管制，國家卻無承擔任何責任。

此外食品業者向主管機關就其營業行為申請許可時，主管機關須就其資格為實質 審查，惟登錄制下，僅食品業者不作為或係登錄資料有誤，即不得營業甚而處以 裁罰，管制密度可能較許可制更高，有規避許可制所應受之合憲性審查，恐有不 妥。

338 立法院公報處(2014)，〈立法院第 9 屆第 3 會期第 15 次會議記錄〉，《立法院公報》，第 102 期 第 38 卷，頁 1085。

339 食品安全衛生管理法第 47 條：「有下列行為之一者，處新台幣 3 萬元以上 3 百萬元以下罰鍰；

情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠全部或部分登記事項、或 廢止食品業者之登錄，經廢止登錄者一年內不得再重新登錄：…」。

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第六章 業者自主管理管制模式

承本文第二章所述，食品安全風險極大部份源自各種不同食品相關行為共構 而成之食品鏈，各階段食品相關行為亦可被細緻為各種食品形成動態過程，因此 進行食品安全風險預防管制，無可避免須正視如何維持該動態過程之安全性，業 者自主管理之管制模式油然而生，以其程序性管制特色，成為食品安全風險預防 之新興管制手段，本文以下就食品業者自主管理內容、法治化之法理基礎、運作 情形與我國法上將業者自主管理法治化後之結果進行分析與檢討。

第一節 業者自主管理內容

欲藉由業者自主管理與國家形成一合作關係，共同就食品安全風險進行預防，

必須先了解食品鏈上各階段可能參與者與其相關營業行為。

壹、 食品業者

食品必須經過漫長食品鏈始得以有形物狀態流通於食品市場，依整體食品鏈 考量原則，所有參與食品鏈行為之業者均可能成為食品安全管理義務人。

歐盟第 178/2002 號食品基礎規則規定任何食品產業，不論是否為營利、公 家或私人的，完成任何關於食品製造、加工及運送活動之企業³⁴⁰，均為受規範對 象，包含食品業者³⁴¹、飼料業者、初級生產與零售業者³⁴²、餐飲服務與量販業者。

歐盟第 178/2002 號食品基礎規則規定任何食品產業，不論是否為營利、公 家或私人的，完成任何關於食品製造、加工及運送活動之企業³⁴⁰，均為受規範對 象，包含食品業者³⁴¹、飼料業者、初級生產與零售業者³⁴²、餐飲服務與量販業者。