作為概括性緊急風險管制手段

食安法第 4 條第 5 項規定：「中央主管機關對重大或突發性食品衛生安全事 件，必要時得依風險評估或流行病學調查結果，公告對特定產品或特定地區之產 品採取下列管制措施：一、限制或停止輸入查驗、製造及加工之方式或條件。二、

下架、封存、限期回收、限期改製、沒入銷毀。」依規範結構本項分為三部分，

一為權責機關、行政權發動構成要件與法律效果，食安法中將食品安全管制權限 特別區分為中央管轄與地方管轄，本管制手段權責機關明定屬中央主管機關權限，

故地方政府或地方主管機關不得援用。其次，本管制手段啟動構成要件為「重大」

或「突發性」之「食品衛生安全事件」，有認為行政權於重大或突發性食品安全 事件，無須有明確事證便得採行管制手段⁴⁷⁶，所得採行之管制手段，係中央主管 機關公告方式限制相關食品業者營業行為與要求相關食品退出市場。

1.

食安法第 4 條第 5 項緊急管制手段係以「特定樣態事件」作為構成，或是以

「特定樣態事件並為風險評估」為構成要件？本項規定中央主管機關「必要時」

得依風險評估或流行病學調查結果，此所稱「必要」同為不確定法律概念，涉及 行政權之評價作用，應非屬本項行政權啟動之必要條件，因此風險評估或流行病 學結果應僅為一內部程序，

2.

觀本項立法理由，係參考歐盟食品基礎法規第 6 條及美國食品安全現代化法 第 103 條規定增訂，意味本項條文內容並非我國法學論理或判決所累積之條文，

然而，歐盟食品基礎法規第 6 條係規定為高度保護人類健康與生命，食品法律除 有情況或措施本質不適合之情形，應以風險分析為基礎⁴⁷⁷，風險評估應以現有科 學證據為基礎，以獨立、客觀與透明之方式進行⁴⁷⁸，風險管理應考量風險評估結

476 部門法律系列研討會，前揭註 104，頁 136。

477 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 6 條第 1 項參照。

478 歐盟 178/2002 食品基礎規則第 6 條第 2 項參照。

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果，尤其係食品安全局之意見及其他立法考量因素，內容係在規範食品管制應以 風險分析為基礎、風險評估運作應遵守之要件。

其次，美國食品安全現代化法第 103 條規定危害分析與基於風險預防之管制，

係要求所有已登錄之工廠均須執行 HACCP 系統，以及要求食品與藥品屬針對危 害分析運作、記錄與管理措施之實施建立科學基礎標準⁴⁷⁹，因此立法者所參考之 法條內容，與本項內容似乎無涉，不過由於該二條均係針對食品安全風險預防所 為之規定，仍得觀出食安法第 4 條第 5 項之立法目的係就食品安全風險進行預防，

而非食品安全危險防禦手段。

其次，依立法院院會記錄，本項立法目的係加強食品安全控管與風險之評估

480，雖立法理由僅一再重申授權中央主管機關對於重大或突發性之食安事件，得 依風險評估或流行病學之調查結果，公告採取管理措施，不過仍得觀察出本條立 法目的，係在降低重大或突發性食品安全事件所造成之風險，並為有效管理，因 而賦予主管機關得採取下架、限期回收、改製或沒入銷毀之權限。

至於經國外認定為不合格、應回收之輸入產品，主管機關得於接獲資訊時採 取相關措施，立法者亦認為食品危害成分與食品鏈中之製造及加工方式、條件與 食品安全風險具密切關聯性，因此主管機關應得就特定食品製造與加工方式及條 件加以限制，以有效降低或防止風險，故依立法目的，本條項應係作為一風險預 防管制手段。

3.

體系上，關於停止相關食品業行為與食品退出市場相關規定，食安法訂有第 41 條第 1 項規定：「直轄市、縣(市)主管機關為確保食品、食品添加物…符合本 法規定，得執行下列措施，業者不得規避或拒絕：…四、對於違反第 8 條第 1 項、第 15 條第 1 項…所定標準之虞者，得命食品業者暫停作業及停止販賣，並

479 美國食品安全現代化法第 103 條參照。

480 立法院公報處(2014)，〈立法院第 9 屆第 3 會期第 15 次會議記錄〉，《立法院公報》，第 102 期 第 38 卷，頁 1066。

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封存該產品」本條啟動要件應為主管機關實施行政檢查權⁴⁸¹後，發現有食品業者 有相關違法之虞情形（包含未符合良好衛生規範準則、食品有 15 條不合規定情 形等），得命業者為特定作為或不作為，故食安法第 41 條第 1 項所欲排除或矯正 對象係已確知之「危險」，與具風險預防特性之食安法第 4 條第 5 項，賦予主管 機關針對不確定風險即得採取管制措施有間。另外，食安法第 4 條第 5 項規定於 食安法第 2 章食品風險管制章，應同屬具有風險管理性質之管制手段。

依上述文義解釋、立法解釋與體系解釋，食安法第 4 條第 5 項屬於食品安全 風險預防管制手段應無疑問，以特定重大食安事件發生做為行政權啟動要件，管 理措施又係以食品市場中終局食品為中心所展開，目的在於排除與降低風險，故 本條應為針對風險之一概括性預防警察管制手段，旨在賦予主管機關於有一食品 安全風險存在時，得干預或停止食品鏈上之相關行為，將已上市之不安全食品排 除國內市場外，藉此防止或預防該食品安全事件所引起之危害或風險。

同理，食安法第 34 條規定中央主管機關遇有重大食品衛生安全事件發生，

或輸入產品經查驗不合格之情況嚴重，得就相關業者、產地或產品，停止其查驗 申請，本條前段與同法第 4 條第 5 項均以重大食品衛生安全事件發生為行政權啟 動要件，啟動要件亦不要求主管機關須於具體明確危害發生時始可有所作為，同 屬概括性風險預防緊急管制手段。

立法者於新增食安法風險管理篇章後，自動新增本項緊急管制手段，其性質 似於歐盟法第 178/2002 號食品基礎規則第 53 條之緊急措施，賦予國家在認為有 潛在危害存在，損害發生蓋然率、規模以及因果關係仍具有科學上不確定性時，

仍得啟動限制人民相關營業行為與財產權，然而我國如何將此緊急措施法治化、

是否具備合憲性、是否符合預防原則、又造成何種法治國原則之變革？

481 同條第 2 項規定中央主管機關於必要時亦得為前項規定之措施，此規定將造成有管轄權限畫 分問題，倘地方主管機關認為中央有必要介入而中央認為不必要時，究竟係中央抑或地方應進行 管制會有疑慮。

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