我國都市災情通報問題與對策之研究

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碩士論文

Department of Civil Engineering National Ilan University

Master Thesis

我國都市災情通報問題與對策之研究

The review and improvement for alert notification of urban disaster damage in Taiwan

指導教授:文祖湘博士 Simon C. Wen Ph. D.

研究生:陳敬華

Jing Hua Chen

中華民國九十五年一月

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摘要

都市地區是多數台灣人民居住的所在,都市災害的發生也是令人難以忘懷 之重大事件;此外都市災情通報機制建構完備與否,則牽動著該都市管理者之 緊急事件處理的能力。因此本研究首先以探究國內現行都市災情通報,以及蒐 集日本、美國執行都市災情通報現況,來作為檢討我國都市災情通報上之基本 課題。

另外為更有效了解執行災情通報之警政、消防、民政體系協調聯繫情況,

本研究特針對台北市、台北縣、台中市、台中縣、高雄市、高雄縣之執行現況,

利用問卷調查方式,來調查國內現今災前整備、災時應變與災後復原之執行上 的問題,以做為未來修正改進災情通報機制時,得以考量基層災情通報人員之 負荷能力與實際需求之參考。

而在研究結論中,發現日本在都市災情通報機制建構上,以全民防災為其 觀念,所以於進行災情通報時,得以擴及每一相關層面。另在美國方面,則多 方運用模組化之高科技災情判斷軟硬體設施,故在進行災情通報上減少了人為 之誤判;如對照我國方面,則由於各都市發展上的差異,因此所建構與運用的 災情通報方式也有所不同,不過如能善用各都市所具備之災情通報優點,相信 對於都市災情通報上改善將會有長足性的進步。

最後,建議我國未來在整體都市災情通報作業上,能朝向都市災情通報通 訊系統地區化、都市災情通報分責化、都市災情通報分級化及都市災情通報內 容影像化等目標,來作為未來修正改善都市災情通報之方向。

關鍵詞:都市、都市災情通報、警政、消防、民政

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Abstract

Most Taiwan people live in urban areas. The occurrences of the urban disaster are also the major incident making person hardly forget. Furthermore, the complete organization system of urban alert notification model influences the ability of urban management to handle the emergency. This research is devoted to investigate the current situation of urban disaster damage in our country, and gather the information of disaster alert notified systems from Japan and U.S.A. In this research, we also use the information as the bases to check our urban disaster notification systems.

Besides, for effective understanding the coordinate situations between the systems of the Police, the Fire fights and the Civil affairs on the topic of alert notification model, this research is aimed at specially the present executing situations of Taipei, Taipei county, Taichung, Taichung county, Kaohsiung, and Kaohsiung county. The investigating method is questionnaire. By this way to carry out the problems of preparation before the disaster, respond of the disaster, and rebuilding after the disaster. It also offers the revises and improvements for the alert notification model of disaster damage in the future, and also offers the reference materials to measure the abilities of basic alert notified personnel and actual demand.

According to the conclusions of this research, it is different constructed basics between the countries. In Japan, the alert notification model of urban disaster damage is constructed on the idea of preventive disaster nationwide. By this system it can extend everywhere when executing the alert notification of disaster. In U.S.A., it depends on the identified models of high technology software and hardware systems.

It can reduce the personal erroneous judgments when executing alert notification of disaster damage. In Taiwan, it has different construct systems because of different urban developments. The constructions of alert notification and the executing ways are different in different areas. The alert notification of urban disaster damage can be improved and advanced if we can combine the advantages of each urban alert notification.

The suggestion of this research, the alert notification of urban disaster damage should toward to four directions : communication system regionalized, the responsibilities divided, level divided, and subject imaging. By these ways we can use the directions to adjust and improve the alert notification of urban disaster damage in the future.

Keyword: Urban, Alert notification of urban disaster damage , Police , Fire fights , Civil affairs

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致謝

時光的飛逝,二年的碩士學程,雖說每一日子皆十分「充實」,不過也讓一 個歷經過 921 且對自己所做下承諾的學生,圓了近七年來想就讀研究所的夢想,

以及對於災害管理略盡棉薄之力的機會,然而之所以會有如此的動力與毅力,

起因乃於…

『 現代管理學之父Peter F. Drucker 對於「知識工作者」的詮釋…

中央警察大學鄧教授 子正所賜予之再度深造大門的鑰匙…

恩師文教授 祖湘無私的提供無窮盡知識的寶藏…

曾教授 浩璽於學生研究過程階段的鼓勵…

崔教授 國強平日的關心與學問上的指導…

沈老師與沈組長給於學生再學前進的動力…

王老師於研究期間的鼓舞與關心…

至親父、母親大人體諒無法陪伴身旁的不孝…

親妹 瓊雯與妹夫 家興無時無刻的噓寒問暖…

大哥、大嫂、堂弟們及可愛姪女於求學過程中的支持與歡笑給予…

摯愛女友老婆為娣的陪伴鼓勵與容忍,以及生活上無微不至的照顧…

同學 亦証於研究過程之漫漫長夜中的問題切磋與討論…

學弟 祺惟、博文、明和於研究上的配合與幫忙…

研究過程中各個認識或不認識的人的協助… 』 等等各項種種。

所以,

十二萬分謝意

將是我想說

的,謹獻上論文給予心中感激的每個人,以聊表個人微薄的誠意。

最後期盼我國都能夠身處在無災的樂園之中,讓災害管理的行為都能停留 在預防(prevention)的階段。

陳敬華 書於噶瑪蘭 95.01

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目錄

摘要 ... I Abstract ... II 致謝 ... III

圖目錄... iii

表目錄... iv

第一章 緒論... 1

第一節 研究目的與內容 ...1

第二節 研究方法與流程 ...3

第三節 預期研究目標 ...5

第四節 研究範圍與限制 ...5

第二章 文獻探討... 8

第一節 都市災情通報之意涵 ...8

第二節 日本都市災情通報現況介紹 ...13

第三節 美國都市災情通報現況介紹 ...23

第四節 我國都市災情通報現況介紹 ...30

第五節 都市災情通報制度特性比較分析 ...37

第三章 都市災情通報調查之研究設計 ... 42

第一節 都市災情通報調查的意義與內容 ...42

第二節 訪談調查過程與結果說明 ...43

第三節 問卷調查過程與結果說明 ...46

第四章 都市災情通報調查結果說明與分析 ... 52

第一節 訪談調查結果說明與彙整 ...52

第二節 問卷調查初步結果分析與討論 ...53

第三節 問卷各面向交叉分析與討論 ...88

第五章 都市災情通報現況分析與對策 ... 105

第一節 都市災情通報現況分析 ...105

第二節 都市災情通報對策研討 ...110

(6)

第六章 結論與建議... 115

第一節 結論 ...115

第二節 建議 ...117

參考文獻 ... 122 附錄

附錄一 相關法令彙整 附錄二 訪談結果紀錄

附錄三 都市災情通報調查問卷 附錄四 編碼方式說明表

附錄五 問卷交叉分析紀錄 附錄六 問卷分析結果彙整表

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圖目錄

圖 1 研究目的說明示意圖 ...2

圖 2 研究流程 ...4

圖 3 研究地區範圍示意圖 ...6

圖 4 各類災害衍生之災情彙整表 ...7

圖 5 日本各層級災害防救計畫與體系架構圖 ...14

圖 6 東京都災情通報(震災)流程圖 ...15

圖 7 東京都災情通報(風水災)流程圖 ...16

圖 8 東京都災情通報通訊方式示意圖 ...19

圖 9 美國災害通報程序圖 ...24

圖 10 地方層級下之都市災情通報流程圖(平時) ...31

圖 11 地方層級下之都市災情通報流程圖(應變中心成立時)...32

圖 12 都市災情通報訪談對象示意圖 ...43

圖 13 問卷調查設計過程之流程圖 ...47

圖 14 都市災情通報問卷調查對象示意圖 ...48

圖 15 問卷調查分析架構流程圖 ...54

圖 16 研究範圍之有效問卷分布分析圖 ...87

圖 17 災情通報人員教育程度與相關問題間之分析架構圖 ...89

圖 18 災情通報人員身分與相關問題間之分析架構圖 ...93

圖 19 災情通報人員服務縣市與相關問題間之分析架構圖 ...99

圖 20 災情通報通訊系統地區化建議雛型 ...111

圖 21 災情分級通報目的示意圖 ...113

(8)

表目錄

表 1 日本東京都在震災上之災情通報規定 ...16

表 2 日本東京都在風、水災上之災情通報規定 ...18

表 3 東京都災情通報機制(震災、風水災) ...19

表 4 東京都防災計畫規定機關之災情報告內容 ...21

表 5 加州震災、水災及極端氣候災害作業分工一覽表 ...25

表 6 台北市各類災害災情通報分類表(平時災情傳遞單位) ...33

表 7 日本、美國與我國都市災情通報制度 SWOT 分析說明...38

表 8 都市災情通報訪談問題結構 ...44

表 9 訪談人員之問卷題型 ...44

表 10 都市災情通報現況問卷調查結構說明表 ...49

表 11 運用軟體分析計算資料之工具函數一覽表 ...50

表 12 縣市政府問卷回收統計表 ...55

表 13 都市災情通報作業調查問卷之信度分析 ...56

表 14 參加災情通報相關訓練次數統計表 ...57

表 15 災情通報作業時之交通工具統計表 ...57

表 16 執行災情通報作業時的通訊器材來源統計表 ...58

表 17 災情通報作業流程清楚程度統計表 ...58

表 18 災情通報所需填寫的必要表單或文件之備妥現況統計表 ...58

表 19 災情通報作業相關規定、程序或方法熟悉度統計表 ...59

表 20 執行災情通報時必須聯繫的相關單位或人員了解程度統計表 ...59

表 21 執行災情通報作業時必須查報項目的清楚程度統計表 ...60

表 22 通報災情或損壞狀況的描述清楚程度統計表 ...60

表 23 進行災情通報時運用相關通訊器材之熟練程度統計表 ...61

表 24 「執行災情查報通報複式佈建措施」之規定清楚程度統計表 ...61

表 25 災區現場執行災情通報作業運用工具統計表 ...62

表 26 災區現場執行災情通報之認定經驗方式統計表 ...62

表 27 災區現場執行災情通報內容狀況統計表 ...63

表 28 災區現場災情通報結果通知對象統計表 ...63

表 29 遇有疑問的災情狀況時之處理經驗統計表 ...64

表 30 進行相關災情通報資料彙整時機統計表 ...64

表 31 執行災情通報作業後之檢討會參與次數統計表 ...65

表 32 曾經執行災情通報作業獲得獎勵或公開表揚次數統計表 ...65

表 33 進行災情通報作業後反應相關問題或缺失之重視或採用情形統計表 .66 表 34 災後相關災情通報裝備器材之事後補償狀況統計表 ...66

表 35 針對災情通報人員訓練現況問題統計表 ...67

表 36 現行災情通報人員的組織編組現況問題統計表 ...67

表 37 平時之災情通報聯繫上的問題統計表 ...68

表 38 災情通報作業人員之參與意願問題統計表 ...68

表 39 通訊整備於災情通報作業上的問題統計表 ...69

表 40 現行災情通報作業人員的表達問題統計表 ...70

表 41 災情通報聯繫與任務派遣上初期最常發生的問題統計表 ...70

(9)

表 42 初期災情通報人員利用交通工具最常發生的問題統計表 ...71

表 43 利用通訊輔助進行初期災情通報之問題統計表 ...72

表 44 災害初期須對災情進行描述遭遇問題統計表 ...72

表 45 初期通報內容與項目於執行上之問題統計表 ...73

表 46 「執行災情查報通報複式佈建措施」項目之困難執行統計表 ...74

表 47 目前災情通報作業表單使用上之問題統計表 ...75

表 48 災情通報作業於現場聯繫問題統計表 ...75

表 49 後續災情通報作業現場通報人力問題統計表 ...76

表 50 災情查證完畢要進行通報遭遇問題統計表 ...77

表 51 辦理災情通報訓練講習之期望協助統計表 ...77

表 52 加強災情通報人員裝備需求統計表 ...78

表 53 災情通報組織首重目標統計表 ...78

表 54 災情通報人員於平時聯繫機制首重目標統計表 ...79

表 55 災情通報作業之整備作業首重目標統計表 ...79

表 56 執行災害現場災情通報作業時期望改善統計表 ...80

表 57 利用交通工具赴災害現場執行災情通報作業期望改善目標統計表 ...81

表 58 公部門指定專人協助災情傳輸與通報期望派遣人力統計表 ...81

表 59 建構暢通的災害現場災情通報聯繫機制首重目標統計表 ...82

表 60 針對績優的災情通報人員之獎勵方式統計表 ...82

表 61 現行制度優先改進五項措施統計表 ...83

表 62 問卷受訪者性別統計表 ...85

表 63 問卷受訪者年齡統計表 ...85

表 64 問卷受訪者接受任務派遣次數統計表 ...86

表 65 問卷受訪者教育程度統計表 ...86

表 66 問卷受訪者身分統計表 ...86

表 67 教育程度與都市災情通報現況了解之災前整備階段分析表 ...89

表 68 教育程度與都市災情通報現況了解之災時應變階段分析表 ...90

表 69 教育程度與都市災情通報現況了解之災後復原階段分析表 ...90

表 70 教育程度與都市災情通報現況問題之災前整備階段分析表 ...91

表 71 教育程度與都市災情通報現況問題之災時應變階段分析表 ...91

表 72 教育程度與都市災情通報現況問題之災後復原階段分析表 ...92

表 73 教育程度與都市災情通報作業需求與期望之災前整備階段分析表 ...92

表 74 教育程度與都市災情通報作業需求與期望之災時應變階段分析表 ...92

表 75 教育程度與都市災情通報作業需求與期望之災後復原階段分析表 ...93

表 76 人員身分與都市災情通報現況了解之災前整備階段分析表 ...94

表 77 人員身分與都市災情通報現況了解之災時應變階段分析表 ...94

表 78 人員身分與都市災情通報現況了解之災後復原階段分析表 ...95

表 79 人員身分與都市災情通報現況問題之災前整備階段分析表 ...95

表 80 人員身分與都市災情通報現況問題之災時應變階段分析表 ...96

表 81 人員身分與都市災情通報現況問題之災後復原階段分析表 ...97

表 82 人員身分與都市災情通報作業需求與期望之災前整備階段分析表 ...97

表 83 人員身分與都市災情通報作業需求與期望之災時應變階段分析表 ...98

表 84 人員身分與都市災情通報作業需求與期望之災後復原階段分析表 ...98

表 85 服務縣市與都市災情通報現況了解之災前整備階段分析表 ...99

(10)

表 86 服務縣市與都市災情通報現況了解之災時應變階段分析表 ...100

表 87 服務縣市與都市災情通報現況了解之災後復原階段分析表 ...101

表 88 服務縣市與都市災情通報現況問題分析之災前整備階段分析表 ...101

表 89 服務縣市與都市災情通報現況問題分析之災時應變階段分析表 ...102

表 90 服務縣市與都市災情通報現況問題分析之災後復原階段分析表 ...102

表 91 服務縣市與都市災情通報作業需求與期望之災前整備階段分析表 ...103

表 92 服務縣市都市災情通報現況問題分析之災時應變階段分析表 ...103

表 93 服務縣市都市災情通報現況問題分析之災後復原階段分析表 ...104

表 94 都市災情通報分責一覽表 ...112

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第一章 緒論

我國隨著都市化1的發展趨勢,已有 78.21%2的人口居住於都市地區,故各 項軟硬體設施也多集中於都市計畫區域,探其目的都在於支援都市甚至整個國 家的永續性發展,但是我國國土卻因所處地理環境脆弱,每逢風、水、震等天 然災害,即易造成地滑、山崩、土石流、水災及民生用水缺乏等等天然性災害。

如再加上各式複雜、規模龐大之都市建築物、公共設施等等為因應都市人 們需求,則都市地區之土地資源的擷取可謂是超出合理環境負載甚多,便使得 先天國土環境脆弱與後天國土環境超限利用的我國,在於增進都市發展與開發 之時,由於天然與人為的雙向致災行為,進而觸動災害發生之可能。

雖然近年來無論在中央或地方政府的公部門,一再針對所司權責業務之不 同性,試圖以可能致災因素,極力研究與發展推動相關災害防救理論、科技與 政策等軟硬體設施的建構,深究皆在建構我國為一安全無虞之永續發展國家,

以降低人民或國家因災害衝擊,所帶來生命財產損失與國家的負擔。

第一章

緒論

第一節 研究目的與內容

一、研究目的

有鑑於「都市」發展健全與否,可能與國家的發展有著密不可分的關係,

特別是一個大型且兼備某項特質因素的都市,其影響力甚至可達到全球性的程 度,很難想像一個具備世界級的都市,如果發生重大災情事故,卻無法有效進 行災情通報,及利用災情之結果來作為後續災害處置作為等事宜,無疑對於生 活於此一空間的人、事、物,及以資訊化作為現代化都市導向之地區3,打下一 劑未開化與急速衰退的死亡之針。

惟近年來風災、水災、震災等災害發生時,各相關規定之災害權責管理機 關,於進行災情數據彙整時,由於認定之標準有所差異,故難以即時快速獲得 正確災情狀況資料,甚至需要透過其他機關之輾轉傳遞與確認查證之後,方能 獲取確切災情之資訊4,然此一結果對於解決災害之迫切性上5,實有其必要去

1 依據行政院主計處第三局對於都市化定義,係指凡在同一區域內,合於下列標準之一者為都

市化地區:1.一個具有二萬人以上之聚居地,其人口密度達每平方公里三百人以上者。2.不同市、

鎮、鄉之二個以上毗鄰聚居地,其人口數合計達二萬人以上,且平均人口密度達每平方公里三 百人以上者。都市化地區之名稱以區內人口最多聚居地所屬之市、鎮、鄉名稱命名。

2 依據內政部營建署九十三年台閩地區營建統計年報資料,http://www.cpami.gov.tw。

3 文祖湘等,現代資訊都市之都市規劃與風險管理的研究,第十屆資訊管理暨實務研討會,

pp.2526-2540,2004。

4 2005 年 6 月 12 日,由於豪雨特報的發布,使得台南市發生豪雨災害事件,但在事後檢討事件 中,表示現行 119 通報系統與災害應變中心間之災情轉、通報上之困難性與可能之疏漏的問題 點,皆為災害發生時難以掌控之部分。內政部消防署,消防月刊七月號綜合論述,2005.07。

5 文祖湘,先發式都市工程防災管理之體制與應用的初步研究,國立宜蘭大學學報第 2 期,

pp.69-79,2004。

(12)

加以檢討現行災情通報體系及其通報流程的順序,進而於災害發生時,得以有 效利用所取得之災情資訊,進行後續相關相關處理事宜,僅以下圖示意說明為 例,便可知現行災情通報於上位管理端(係指進行災情彙整報告及查詢之單位,

例如縣級以上單位)多建置有完備災情流通機制與設備,反觀身處第一線之基 層災情通報員,其通報問題則鮮少有其去進行探討,故「災情通報人員之現況 問題與對策研擬」是為本研究之目的。

第一章

緒論

圖例說明:

圖 1 研究目的說明示意圖 資料來源:黎漢林、孫志鴻,災情通報資訊 系統之規劃,國家地震工程研究中心,p.15,91.12。本研究再予彙整。

二線各類協助救援人員

鄉鎮市災害應變中心

緊急應變小組 直轄市縣災害應變中心

中央災害應變中心

緊急應變小組

緊急應變小組

災情

各類支援硬體設施 例如:地理資訊系統、個人 數位助理(PDA)、無線電、

衛星電話、網際網路等等 第一時間勘查通報人員

(警政、消防、民政)

內政部

經濟部

農委會

交通部

環保署

警義消人員

工程人員

工程人員

工程人員

工程人員 研究目的

災情通報人員負 荷災情資訊的能 力與現況問題,仍 舊缺乏??

查證通報 發現

其他 例如:新聞報導等等

已建置有相關研究

(13)

二、研究內容

本研究內容,首先以蒐集現行日本與美國等先進國家之部分地區的都市災 情通報現況為主,再來則是蒐集我國台北市、台中市及高雄市等北中南三大都 會區之現行都市災情通報相關規定內容,以了解其執行現況後,再從中發現我 國和文獻資料之間的差異點與相同點,如此才便於在後續利用問卷調查模式,

來從中發現現況問題以及通報人員之所需及期望。

換言之,本研究方向擬朝以下陳列之重點目標,作為本研究之內容:

(一)蒐集彙整日本、美國等先進國家之部分都市地區,有關都市災情通報現 況、都市災情通報規定與內容等等之相關規定與制度。

(二)再行調查國內台北市、台中市與高雄市等北中南三大都會區,於有關執 行災情通報機制上之現況規定及作法,以便了解現行都市地區執行災情 通報上之情形,並與彙整之國外文獻資料進行比較分析。

(三)透過訪談與問卷方式,分析現行災情通報於平時整備、災時應變及災後 復原等三階段過程中,災情通報之執行現況、相關執行問題反應及相關 執行作業需求與期望,且從中分析與檢討現行都市災情通報上之通訊系 統、資訊系統、交通運輸工具等等之必要事項。

第一章

緒論

第二節 研究方法與流程

一、研究方法

為達成蒐集、彙整日本、美國、與我國北市、中市與高市等北中南都會區 有關於現行災情通報的制度與相關規定;調查現行國內地方政府執行災情通報 情形;調查現行災情通報之作業流程與制度,及針對現行災情通報所需之支援 系統進行實際調查;分析我國都市災情通報人員之執行現況;分析我國都市災 情通報人員之問題與期望需求;提出綜合結論與建議等以上六項內容目標,在 研究過程中,將藉助以下研究方法之協助。

(一)文獻回顧法

該法也就是透過現行國內外已運作執行的計畫,以及針對相關研究文獻的 內容來予以進行分析與探討,以獲得本研究所需資訊及已知知識的瞭解,目的 在減少本研究於執行未知的部分時,避免盲目摸索與研究方向的偏差,並加強 支援本研究的成功與合理性。

故在資料蒐集方面而言,主要將分為國外災害管理現況概論、國外都市災 情通報現況、國外都市災情通報規定內容之機制、國內地方政府災害管理現況 概論、國內地方政府災情通報現況、國內地方政府災情通報規定內容之機制等 六項文獻內容。

(二)比較研究法

利用比較研究法的方式目的,主要在針對所蒐集資料,將日本、美國和我 國等三方於災情通報上之相關處理模式,來進行通報體系、通報對象、通報工

(14)

具的比較分析,其目的在從中明瞭我國在災情通報工作方面,應持續進行或是 應有效改善現行通報項目,並期使藉由國外執行現況之發現,來對照比較國內 現行災情通報體系與作業細節,進而協助改進相關執行機制。

(三)訪談調查研究法

運用訪談調查研究法之目的,主要在作為後續問卷調查研究法的預試作 業,然功能目的在提昇問卷調查之內容效度,以利提供一個完整且有效之問卷 題型,並使調查結果具有一定可信度。

(四)問卷調查研究法

由於本研究將朝向「都市災情通報現況了解」、「都市災情通報現況問題」

「都市災情通報需求與期望」等三大部分之執行現況掌握為主,所以採用問卷 調查研究法的目的,即是希望從該調查中得知與分析相關資訊,故在調查結果 數據分析上,乃運用統計學及社會科學研究等常用之公式,且輔以常見和普及 性較高之電腦軟體來進行分析,以增加本研究可信度及方便性,並在最後將相 關研究分析的數據,利用文字敘述的方式來予以具體說明。

第一章

緒論

二、研究流程

為使執行之研究,得以順利進行及獲得所需之結果符合預期,其研究流程 之順序,誠如下圖所繪。但此一部分僅為本研究總體性研究流程敘述,另在後 續各研究階段也將有擬定細部執行流程說明。

蒐集相關文獻、法令

圖 2 研究流程 蒐集日本文獻

蒐集美國文獻

撰寫整理研究文獻 蒐集我國文獻 參考

編撰預試訪談問卷

參考 問卷調查工具編撰 人員訪談

結果參考

問卷調查 分析彙整結果

發現問題與研擬對策

參考運用 結論與建議

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第三節 預期研究目標

由於現行國內相關都市災情通報之研究,多偏向以硬體通訊設備的加強為 其研究,預期能透過本研究之後,其一層面除可瞭解現行都市災情通報之執行 現況與相關配套輔助通報設施之外,另一層面則能有效掌握基層人員之執行現 況與需求,並從中了解問題及提出相關解決對策,進而達成軟硬體合一運用,

發揮各項都市災情通報之效能,因此本研究希冀達成之預期目標包括:

一、掌握災害發生後災情通報制度與發展現況(第二章)

(一)掌握日本現有災情通報上,關於通報內容、規定及災情判定等層面上之 制度及做法。

(二)掌握美國現有災情通報上,關於通報內容、規定及災情判定等層面上之 制度及做法。

(三)掌握國內現有災情通報上,關於通報內容、規定及災情判定等層面上之 制度及做法。

第一章

緒論

(四)比較日本、美國與我國關於現行災情通報上之制度及做法。

二、發現與檢討我國現有災情通報存在之問題(第四、五章)

(一)發現與檢討現行都市災情通報之平時整備上的相關問題。

(二)發現與檢討現行都市災情通報之災時應變上的相關問題。

(三)發現與檢討現行都市災情通報之災後復原上的相關問題。

三、提出強化及改善我國都市災情通報制度之具體對策(第五、六章)

(一)提出我國都市災情通報制度之改善對策。

(二)針對現有關於地方災情通報上之相關規定,提出適當改進方向建言。

(三)針對基層通報人員之調查結果,規劃未來改進都市災情通報方向。

(四)建構得以配合及應付基層災情通報人員負擔之災情通報模式。

第四節 研究範圍與限制

為避免研究核心的失焦及研究過程中造成研究方向的偏差,且囿於研究者 之經費、研究時間與可利用資源稀少,因此本研究範圍與限制有下述主要三項:

一、研究地區範圍

本研究雖以研究國內主要都市災情通報之現況檢討與改進為職志,惟考量 現有研究資源之囿限,初步設定研究範圍調查將以北中南三大都會區域,且經 都市計畫後之台北縣市、台中縣市、高雄縣市等六縣市為主要研究地區範圍,

目的是因該三大都會區域都市計畫區人口數,佔我國都市計畫區內人口 59.94﹪

(16)

6,也因此所調查結果據有一定的效度,及其結果也可代表多數地區目前現況。

第一章

緒論

台北市 台北縣

台中市 台中縣

高雄市 高雄縣

圖 3 研究地區範圍示意圖 二、限制研究對象

因進行都市災情通報之對象,並無限定或特定對象才得以進行,然而具有 後續持續性之災害處理及相關救災資源投入的災情,通常需經過相當程序的查 證或有接受相關通報訓練人士之通報後,才得以有其後續之相關災害處理程序

(例如成立緊急應變中心等),因此我國在<執行災情查報通報複式佈建措施>

的規定中,便賦給予服務民眾最密切之警政體系、消防體系及民政體系等三大 體系此一責任,故本研究對象乃設定此三大體系之災情通報現況為主。

三、限制災害與災情類型

由於現行災害類型眾多,如依據行政院災害防救委員會訂定,總統公佈之

<災害防救法>之規定,我國現行法定災害主要為,風災、水災、震災、旱災、

寒害、土石流災害等天然災害及重大火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電 線路災害、空難、海難與陸上交通事故、毒性化學物質災害等災害。

然而由以上災害所衍生之災情,可謂是甚為多種及繁雜,例如下圖即是相 關災害所衍生之災情彙整說明圖,因此本研究在災害類型的限制上,將以風災、

6 資料來源,同註 2。

(17)

水災、震災及現行公告<執行災情查報通報複式佈建措施>中,第肆項所規定 之「災情查報通報」項目為本研究之範疇。

災情狀況(救災行動)

第一章

緒論

災害類別 衍生災害

圖 4 各類災害衍生之災情彙整表

資料來源:蔡博文,各層級災害防救應變中心防救災決策支援系統之建立

(3/3),內政部消防署委託研究,台灣大學地理環境資源學系,

pp.9-10,2001.12。

淹水

山崩、土石流 山洪爆發

船舶擱淺

人員受困(災民搜救)

設施毀損

交通中斷(設施復原)

延燒(救火)

建築物受損(設施補強)

故障物拆除、移除

洩漏排除

人員受傷(醫療服務)

人員死亡(罹難者服務)

(衛生保健 )

(災民照顧 )

(安全警戒 ) 共通性災情 港灣相關災害

建築物毀損 現行﹁執行災情查報通報複式佈建措施﹂

颱風 招牌、路樹毀損 公路、橋樑毀損

鐵路毀損 河、海堤毀損 建築物毀損 火災

公路、橋樑毀損 地震 鐵路毀損

維生線毀損 規定之通報項目

土壤液化

河、海、壩堤毀損 海嘯

水災 淹水

氣體洩漏 化災

火災 爆炸 氣體洩漏

(18)

第二章 文獻探討

災情通報的目的,乃為掌握災害現場受損的狀況,以便進一步進行災害處 置作為7,故災情通報的來源、速度與正確性,關乎著決策判斷者的指令下達時 機與成敗與否,(以Le Corbusier所著都市學<URBANISME>一書中為例,於其 中便闡述「掌握了速度的城市就掌握了成功」一詞,則可知一個能夠快速傳達 訊息的都市,才堪稱為一成功的都市),尤其是人口稠密的都市,其後續所發揮 之緊急救援的成效或都市安全的維護效益,相信可謂是遠大於偏僻山野。

故本章擬蒐集與探討都市災情通報的現況方式,彙整了解日、美與我國現 行於都市中發生災情時之通報狀況,並將所蒐得之資料文獻進行比較,以便作 為我國在都市災情通報上之對照參考,目的在期使我國未來對於都市中災情的 掌握與判斷,得以更加迅速與明確,促使救災資源有效率的妥善利用於各層面。

第一節 都市災情通報之意涵

第二章

文獻探討

「都市」是一具備多樣性消費行為與生產行為的集散地區,且也可能為一

個國家政治、金融與文化的中心,故都市發展健全與否,便可能與國家的發展 有著密不可分的關係,然而一個大型且兼備某項特質因素的都市,其影響力甚 至可達到全球性的程度8

因此現今都市所代表的意義,無論於實質層面、政治層面、經濟層面或社 會層面上9,其所具備的意涵包含著居住、運輸、教育等設備(施)之集中地區,

或政治、經濟、文化等中心之標的,或各類產業供給的集散,甚至於體現著現 代人口的生活行為代表10,因此當都市於災情發生時之通報,可謂是牽繫著國 家與國民可能的因應態度11

一、都市災害的界定與都市災情通報的內涵

世界上由於各地環境與人類特性有所不同,造就各種不同之天然與人為的 災害種類,因此如要將其災害內容做一詳盡分類,則須針對每一地區去作深入 調查與紀錄才得以詳盡,然在聯合國國際減災策略(International Strategy for

7 鄭問堂,災害應變中心之研究-以納莉颱風為例,國立台北大學公共行政暨政策學系研究所,

碩士論文,pp.115-117,2002.07。

8 黃書禮、葉佳宗,台灣地區都市發展政策之永續性評量,國立臺北大學都市計劃研究所,行

政院國家科學委員會專題研究計畫,2001。

9 韋理淳,都市經濟基礎部門對都市經濟發展影響之研究,中國文化大學建築及都市計畫研究

所,碩士論文,pp.2-12-2-13,2004.06。

10 鍾起岱,打造城市夢想:都市規劃與管理,秀威資訊科技股份有限公司,pp.3-4,2004.02。

11 以美國紐約雙子星大樓發生911事件為例,當此一恐怖攻擊事件發生後,每當美國國土安全

局(Department of Homeland Security)發出可能之恐怖攻擊之事件警告,全國可謂皆進入高度 警戒的狀況中。

(19)

Disaster Reduction,ISDR)的流行病災害研究中心(Center for Research on the Epidemiology of Disasters ,CRED)報告中,茲將災害分類為下述幾項12

(一)自然災害(Natural disasters)-

1. 與氣象結合的災害(Hydro-meteorological disasters):洪水、風水災、暴風 雨、旱災和相關災害(如極端溫度引發的森林大火)、山崩、雪崩。

2. 地球物理災害(Geophysical disasters):地震、海嘯、火山爆發。

3. 生物災害(Biological disasters):流行病毒和蟲害。

(二)技術災害(Technological disasters)-

1. 工業事故(Industrial accidents):化學物品洩漏、工業基礎設施倒塌、爆炸、

火、氣體洩漏、毒化、輻射等。

2. 運輸事故(Transport accidents):航空器、鐵路、道路或水運的交通事故。

3. 混雜事故(Miscellaneous accidents):因外力所引發的爆炸或火災事故。

另外在我國明令頒布之<災害防救法>第二條中,其對於災害認定的解釋 為因風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害,及重大火災、

爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸上交通事故、毒 性化學物質災害等災難所造成的禍害。

根據以上世界災害類型分析及我國<災害防救法>規定說明後,可知任何 都市地區因所處位置或天然環境的不同,除可能遭受各種自然災害侵襲外,也 可能因都市的開發、都市空間使用者於生活上的需要,促使此空間內增加各類 設施(例如加油站等)及可能誘發危險的物品聚集(天然氣儲氣槽等),進而使 得都市災害遭受科技技術上之災害13,故蒐集都市可能發生的災害類型之相關 文獻來進行彙整,並可將區分為下述三大類14

第二章

文獻探討

(一)自然災害-都市自然災害主要指自然發生於都市中,且非人為所能產生 的災害類型,如風災、水災、地震災害等等。

(二)人為災害-都市人為災害主要經人為而發生於都市中之災害類型,如都 市火災、地質災害等等。

(三)複合性災害-都市複合性災害主要受人為因素影響之自然災害,及受自 然因素影響之人為災害等兩者反覆作用下之災害類型,如地震所引發的 火災等等。然而複合性災害,可謂是最嚴重災害類型,因為其災害發生 增加損害程度之不確定性,迫使得都市受害規模可能因而擴大。

據此可知都市中之所以發生的災害,多半因各類型災害於都市中發生後之 結果呈現,且探究其中因素之所以發生,乃因所牽涉範圍大多是都市環境的複

12 International Strategy for Disaster Reduction-Center for Research on the Epidemiology of Disasters,http://www.unisdr.org/。

13 行政院經濟建設委員會都市及住宅發展處,都市災害型態及其應變措施之研究-防災體系及防 災相關計畫,p.2,1990.09。

14 何明錦、張益三、杜建宏,中和市都市防災空間系統規劃示範,內政部建築研究所-都市及 社區防災規劃應用研討會論文集,2004.09。

(20)

雜性與集中性,致使得都市災害種類複雜於一般非都市區域環境,造就了單純 的災害型態產生質性的變化,尤其在人口或設施集中的都市中,所造成的多樣 化與複雜化之災害類型,可謂是更甚於一般天然災害所衍生出之結果15

因此彙整相關說明後,都市災害之所以條件成立,其中所具備的內涵,可 歸納為因包含著生命與財物遭受損失的「被害主體」與外力所引起的災害「誘 因」等兩大要素16後所造成之結果,才得以稱之為都市災害或都市災難,然再 延伸其意便可將所謂的「都市災情」解釋為「因都市災害發生的影響,其被害 主體造成之結果呈現」;故再更具體進一步以我國<災害防救法>第三十條內容 來闡述「都市災情通報」意涵,則可將其解釋為當都市地區發生各類災害時,

促使活動於都市空間的人員生命財產受到危害或造成都市各類設施(備)損失 後,再透過相關法定人員或一般人員,利用現行可用之各類通訊傳播(例如人 聲傳遞、無線電通訊、衛星通訊、網路通訊等等)方式,將其災情結果通報之 表示。

二、都市災情通報之災害類型

第二章

文獻探討

有鑑於災害類型眾多,本研究擬選擇日本首都東京與美國加州(State of California),及我國台北市與高雄市等三個國家中四個地區的都市為例,來予 以驗證都市進行災情通報時,其皆必需因應不同性質之災害類型,以作為擬訂 災情作業之參考。

(一)日本災情通報之都市災害類型介紹

日本<災害對策基本法>第五章災害應變對策之第二節中,除規範有發現 災害者之通報規定,另外於中央內閣府所頒布的<防災基本計畫>中,也分別 針對震災、風水害、火山災害、雪害、海上災害、航空災害、鐵道災害、道路 災害、核子能災害、危險物災害、大規模火災、森林大火和其他等災害,於<

災害應變對策>規定一文中,訂定有各類之災害情報蒐集後通報的模式17。 因此日本東京都也為因應轄區的災害型態,於<東京都地域防災計畫>

中,針對轄區內發生之災害,制定有各類之災情通報的內容與流程,而以下即 為東京都規範各災害於地域防災計畫18中之災情通報編章彙整:

1. 震災-<震災編>第三部第二章。

2. 風水災害(包含風災、水災、大浪)-第二編第三部第二章。

3. 火山爆發災害-第三編第三部第三章。

4. 大規模事故災害(除核子能事故外,如大規模火災、危險物災害等)-第 四編第三部第二章,

5. 核子能災害-第五編第二部第二章。(聯繫方式同如<風水災害編>第二節

15 羅居正,地方政府颱風災害緊急應變之策略,國立台北科技大學土木與防災研究所,碩士論 文,pp.7-8,2003.07。

16 張偉斌,都市計畫學(修訂版),旭營文化事業有限公司,pp.143-144,2000.08。

17 中央防災会議,防災基本計画,平成17年7月。

18 東京都地域防災計画,http://www.metro.tokyo.jp/。

(21)

所規定)

(二)美國災情通報之都市災害類型介紹

在美國災情通報之都市災害類型中,如以美國加州政府19之城市緊急管理 模組計畫內容,針對州境內都市災害通報規定為例,便說明了加州州境內各都 市在遭受以下等十三類之都市災害時,乃需進行災情之通報的工作20

1. 水壩潰堤(Dam failure)

2. 地震(Earthquakes)

3. 野火延燒(Wildland Fires)

4. 洪水(Floods)

5. 危險物質(Haz Mat)

6. 山崩(Landslides)

7. 市民的騷動(Civil disturbances)

8. 極端氣候/暴風雨(Extreme Weather/Storm)

9. 火車事故(Train Accident)

10.大型運輸工具事故(Major Vehicle Accident)

11.恐怖分子的攻擊(Terrorist attacks)

第二章

文獻探討

12.海嘯-地震引起(Tsunamis /seismic sea waves)

13.空難(Airplane Crash)

(三)我國災情通報之都市災害類型介紹

我國在都市災情通報中,也如日本模式般先於我國<災害防救法>之第三 十條中,頒布「通報災情及採取必要措施之責任-民眾發現災害或有發生災害 之虞」的內容,規範災害情報傳達的處理方式作為,因而在我國都市之災情通 報規定,以台北市<地區災害防救計畫>21規定為例,該市對於轄區內之災情 通報內容,分別於如下所列之各編章節中列述相關規定。

1. 颱洪及坡地災害-第二編第四章第二節資訊蒐集與通報。

2. 地震災害-第三編第四章第二節資訊蒐集與通報。

3. 其他災害-第四編第一章重大火災災害與爆炸災害第三節災害應變、第四 編第二章旱災、寒害、輸電線路災害、公用氣體與油料管線災害第三節災 害應變、第四編第三章空難及陸上交通事故災害第三節災害應變、第四編 第四章毒性化學物質災害第三節災害應變、第四編第五章大眾捷運系統災 害第三節災害應變、第四編第六章疫災第三節災害預防、應變及災後復建。

另於高雄市<地區災害防救計畫>中,針對轄區內之應進行災害通報的方 面,分有建制規定於以下各編章節。

1. 風災與水災-第二編第三章第二節相關緊急應變措施。

19 根據OES, Origins and Development資料中,說明加州為美國災害管理的先驅,該州自 1917 年 到 1970 年便為針對轄區內各類災害,陸續改進或擴編地方的災害管理組織,以面對日益複雜的 災害。

20Volume 2 Model City Plan,Governor’s Office of Emergency Services,pp.24-37,2003.10。

21 依據災害防救法第二條規定,地區災害防救計畫:指由直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)災 害防救會報核定之直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)災害防救計畫,而計畫內容規定包含有災 害預防相關事項、災害緊急應變對策相關事項、災後復原重建相關事項等等。

(22)

2. 地震災害-第三編第二章第二節第三節災害情報蒐集及傳達計畫。

3. 其他類型災害-第四編第三章 其他類型災害緊急應變措施。

綜合以上日本、美國與我國台北市、高雄市兩直轄市等四地區,對於都市 災情通報的說明,即可知由於都市災害因各都市所在地區之不同,其對應災害 所建構的都市災情通報也有所不同。

三、都市災情通報之目的

依據八十九年七月公佈之<災害防救法>第二十七條規定「實施緊急應變 措施之工作項目」中,第一項第一款之「警報之發布、傳遞、應變戒備、災民 疏散、搶救與避難之勸告及災情蒐集與損失通報等」內容,可知此項規定之所 以為災害應變措施之首,目的乃為因應後續災害緊急應變、救援、保護措施、

二次災害防治、警戒區劃設、人命搜救、公共設施搶修、鑑定等等之作為22, 尤其在現今都市災害發生後,由於都市災害有著下述之影響因素特徵23

(一) 因都市人口設施之高度密集化,所以造成的災害型態,便使單純災害亦 趨於複雜化,其所伴隨之損害程度與損害型態,也不同於單一性災害之 破壞結果,例如都市型水災與鄉野間之水災,其所帶來後續結果便不盡 相同。

第二章

文獻探討

(二) 由於都市所在地理區位不同,其所面對以及因應對策之災害類型也有所 不同,然此誠如本研究於前述中,針對日本、美國與我國等都市之災害 因應計畫說明一文即可得知(詳見 10 及 11 頁所蒐集之都市災害內容介 紹)。

(三) 因長時間生活於一空間下,為了使生活需求、便利,便須建構非屬此一 地區的硬體設施來予以因應所需,然而無形之中則造就一個原屬平衡的 環境破壞,故此也促使遭遇災害的機率增加,然而此一現象又以易於聚 集人口的都市,其所發生災害的機率較大於其他一般地區。

所以當都市災害特徵無法有效避免之時,如再加上每每都市災害發生,所 造成災情通報能力不夠確實與快速之情事24,便會迫使相關後續災害應變機制 無法有效進行處理,那麼其所伴隨前述的都市脆弱條件,而衍生出的後續結果,

將是一難以收拾且可能使災情擴大,因此都市災情通報之目的,除了得以早期 消滅都市災害所影響之層面外,另一方面也為了防止都市災害衍生出後續難以 收拾的後果。

如再輔以危機管理25模型,來予以論述都市災情通報之目的,可知無論是

22 另在劉瑞祥之「地震災區糞便排泄物緊急應變系統研究」碩士論文中,即對於災害來臨時,

表示出災害應變首要工作乃以災情通報為先。

23 陳建忠等,大里市都市防災空間系統規劃,內政部建築研究所,p.12,2002.12。

24 邱昌泰,災難管理學-地震篇,元照出版公司,pp.10-11,2000.11。

25 台北大學公共行政暨政策系邱昌泰教授,於所著之災難管理學-地震篇一文中,便將災難管理

(disaster management)與緊急狀態管理(emergency management)、危機管理(crisis management)

(23)

Numamaker於危機發展之三階段26或是詹中原教授於危機管理的動態模式27等 文獻,所指出的危機爆發時之活動內容中,都明顯說明危機狀況發展的追蹤與 報告是為危機管理中應有的作為。換言之,都市災害無疑就是一種都市的危機,

而都市災情通報則是消彌此危機中應注重的處置作為。

第二節 日本都市災情通報現況介紹

經都市災情通報之重要性及意涵論述後,本節將先介紹鄰近我國的日本於 地方及中央上之災情通報現況,以了解現行日本對於國境內之都市災情通報上 的做法,並期於從中發現我國未來於都市災情通報上可行方向之作為。

一、概況

日本每年約遭受有 3 次以上颱風侵襲28,另有感地震平均次數更是不亞於 我國,然而該國對於災害則是具有相當危機意識的國家29,因此對於各種可能 發生的危機,自 20 世紀 90 年代起,便建立從中央到地方的危機管理體制的觀 念,而此一因素乃是日本政府奉行計畫-執行-考核(Plan-Do-See)之管理程序 原則,故無論是在上位的中央層級,或是中位的都道府縣層級,甚至於下位的 市村町層級,都有其一套因應不同層級之防災體系的建構,以便作為適切之災 害防救工作上的遵從標準(雖然我國也致力於如此作為,但下位之鄉鎮市由於 種種外在因素大多難以為之),也因此對於災情通報上之相關規定,在中央的防 災基本計畫、地方的都道府縣或市村町的地域防災計畫,多有相關詳盡的規範,

下頁圖 5 則為現行日本各層級災害防救計畫與體系架構。

第二章

文獻探討

另外近年日本對於社區防災的推動可謂是不遺餘力,故將民力運用於防救 災整備應變等工作上,扮演著重要的角色30,可知日本在防救災體系的建立上,

可謂從中央到地方都道府縣,甚至於市町村皆有不同層級的防災會報與防災計 畫,來作為災害作業工作上的基礎。

據此,可知現行日本方面為掌握災害發生時確切的災情消息,乃以採取多 元的災情通報與傳達系統,不只要求各層級公部門相關防災機關必須協助災情 通報,也積極與地方市民自主防災組織聯繫與協力,努力在災害發生時掌握災

等管理模式,作為同一系列觀念說明。

26 N u m a m a k e r , O rg a n i z a t i o n C r i s i s M a n a g e m e n t S y s t e m s P l a n n i n g F o r I n t e l l i g e n t A c t i o n, J o u r n a l o f m a n a g e m e n t i n f o r m a t i o n s y s t e m N O 4 , V O L . 5,p p . 7 - 3 2,1 9 8 9 . 4。

27 詹中原,危機管理:理論架構,聯經出版事業股粉有限公司,pp.19-22,2004.01。

28 根據日本氣象廳資料顯示,自 1951 年起至 2004 年止,登陸日本之颱風為 160 次,平均一年 登陸 2.96 次,但在 2004 年則是高達 10 次的侵襲陸地紀錄。

29 Norio Okada , Hirokazu Tatano , A J a p a n ’s C h a l l e n g e t o w a r d s A n t i c i p a t o r y a n d P a r t i c i p a t o r y U r b a n D i s a s t e r R i s k M a n a g e m e n t : C a s e St u d y o f To n a n k a i E a r t h q u a k e D i s a s t e r I n i t i a t i v e , Paper Submitted to IUPEA Conference,Louisville, USA 4-8,2004.09。

30 原 昭夫,地域防災-まちづくりと市民參加,日本千葉大學工學部都市環境システム學科,

內政部建築研究所舉辦,2004.10。

(24)

害的發生與被害狀況並運用各種最新科技傳輸災情資料,讓災害應變對策中心 可以在最短時間獲得正確而詳實的資料,讓災害應變本部決策者可以作出最適 切的應變狀況判斷31。而本節則以蒐集日本人口最為集中之東京都災情通報上 之相關規定為主,目的在了解掌握日本都市中,如何進行災情上之通報與通報 上各類關鍵的地方。

第二章

文獻探討

圖 5 日本各層級災害防救計畫與體系架構圖

資 料 來 源 : 林 春 男 , 防 災 的 基 礎 , 京 都 大 學 防 災 研 究 所 , http://www.drs.dpri.kyoto-u.ac.jp。原 昭夫,地域防災-まちづく りと市民參加,日本千葉大學工學部都市環境システム學科,

2004.10。

二、日本災情通報現況32

日本地方的災情通報體制,主要依據前述防災基本計畫的規定,進行任務 分配以及各種災情的通報作業,但是各地方機關由於地區機關權責、轄區屬性 以及災害威脅型態的不同33,日本地方政府因此也制定各類災害情報蒐集與傳 達的方式,以東京都為例,便在震災部分設立專編來詳加規定,不過其所使用 之軟硬體設施大抵都在相同體系下建構而成,而下兩頁圖 6 與圖 7 則分別為日 本東京都,當該地區發生震災與風水災時,需進行相關即時性之人員傷亡或住

31 日野宗門,日本現行災情查報制度與做法,日本消防科學總合研究中心開發部長,財團法人 消防安全中心基金會舉辦,2005.06。

32 日本東京都地區防災計畫,http://www.soumu.metro.tokyo.jp。

33 依據本研究所設定災情通報一詞應是為結果論,是故於日本地域防災計畫中,應將其歸納對 照日本之「被害状況等の収集体制」為較為切合研究所需。

中央防災會議 防災基本計畫

市村町 地域防災計畫

都道府縣 地域防災計畫

市村町 防災會議 專門委員 事務局

指定地方行政機關 防災業務計畫

指定地方公共機關

指定公共機關 指定行政機關

防災業務計畫

專門委員

都道府縣 防災會議

(25)

家損失(分為速報與確定報兩大類)、後續因應<災害救助法>之災害報告、工 商設施損壞、公共工程損壞(例如河川、港灣、海岸等等)、上下水道損壞、教 育設施損壞、都市議場附近損壞、電信、鐵道、電力損壞、人員傷亡或住家損 失及醫療院所損壞等等災情發生時,應進行通報之傳達方式示意圖。

第二章

文獻探討

圖 6 東京都災情通報(震災)流程圖

資料來源:日本東京都地域防災計画震災編第2章 情報の収集・伝達之第3節被 害状況等の収集体制,p.113,2003(平成15年)。

人員的傷亡、居家住所的損害

(速報、確定報)

根據災害救助法 災害報告

警視廳 東京消防廳 區市町村 災害對策本部

工商方面損壞 農林水產方面損壞

河川、道路、

攔沙設施方面 公共

土木 設施 方面 損壞

港灣、海岸 設施方面

上下水道設施方面損壞

都立學校方面 教育

設施 損壞

公共機關與附近辦公室等損壞 情形、都級財產方面損壞

區市町村立學校方面 都立大學方面 私立學校方面

電氣、瓦斯、通信、鐵路等所 管轄設施與業務方面損壞

人員傷亡、建物損壞、

道路狀況、火災發生狀況

醫療機關

駐外機關 除市町村經營

教育廳辦公室 教育廳派外機關 區市

町村

當災害狀況無法對都本部報告的時候

東京都 災害對策本部 區市 町村

漁業工會 農業工會 森林工會

區、 分局 農業改良 單位

都產業勞動局

都建設局 區市 町村 建設辦公室

都港灣局

都水道局 都下水道局

都教育廳

都大學 管理本部

都生活 文化局

都各局

都乘用旅客汽車協會 與防災有關 聯的總公司

都健康局 駐外機關、分局

各個駐外機關

與防災有關聯 公司的駐外機關

總務省消防廳

(26)

第二章 文獻探討

圖 7 東京都災情通報(風水災)流程圖

資料來源:日本東京都地域防災計画第2編 風水害対策第2章情報の収集・伝 達之第3節 被害状況等の調査報告,2002(平成14年)。

然而日本東京都在震災(震災編第三部第二章)及風災、水災(第二編第 三部第二章)上之災害情報蒐集與傳達計畫規定,主要分別有著以下之規定內 容說明。

表 1 日本東京都在震災上之災情通報規定

相關機關層級別 規定內容

區市町村 1. 災情調查報告之整備-目的在迅速掌握損害狀況及準確 進行整備行動,以便預先進行災情調查報告體制。

人員的傷亡、居家住所的損害

(速報、確定報)

根據災害救助法 災害報告

警視廳 東京消防廳 區市町村 災害對策本部 區市 町村

漁業工會 農業工會 森林工會

區 、 分局 農業改良 單位 工商方面損壞

農林水產方面損壞 都產業 勞動局

河川、道路、

攔沙設施方面 公共

土木 設施 方面 損壞

港灣、海岸 設施方面

上下水道設施方面損壞

都立學校方面 教育

設施 損壞

公共機關與附近辦公室等損壞 情形、都級財產方面損壞

區市町村立學校方面 都立大學方面 私立學校方面

電氣、瓦斯、通信、鐵路等所 管轄設施與業務方面損壞

人員傷亡、建物損壞、

道路狀況、火災發生狀況

醫療機關

駐外機關 除市町村經營

教育廳辦公室 教育廳派外機關 區市

町村

東京都 災害對策本部 都建設局

區市 町村 建設辦公室

都港灣局 駐外機關、分局

都水道局 都下水道局

都教育廳

都大學 管理本部

都生活 文化局

各個駐外機關 都各局

與防災有關聯 公司的駐外機關

與防災有關 聯的總公司

都乘用旅客汽車協會

都健康局

(27)

2. 受災狀況的報告-災情報告主要報告關於損害的狀況,且 從災害發生開始後,直到該災害的應變對策執行完畢之 前。

1.都(市)各局、處、科,針對前述區市町村的報告,調查 關於所管轄設施以及其業務範圍之所在區市町村之損害 狀況等等。

2.都(市)各局、處、科之分屬事務所,另外根據決定的報 告要領,於局裡報告周邊地區的受災狀況及蒐集相關災 情。

3.都總務局、區市町村與都市各局、處、科,在將災情彙總 至指定地方公共機關等報告時,需根據<消防組織法>第 22條以及<災害對策基本法>第53條。

4.根據狀況必要某場合編成災害地調查班,調查本地的狀 況。但組織的數量以及構成等必要事項,需按照實際情況 做適宜性決定。

5.都總務局必要時,需提供彙總之損害狀況給區市町村等防 災關係機關。

6.其他,例如活用東京都政府屋頂上所設置的之攝影機,來 於以掌握災情損害的概況。

警視廳

當大地震災害發生時,於通報方面,本部需與警察署以及利 用直升機、傳真機等設施來蒐集相關災情訊息,並與東京消 防廳和自衛隊等防災關係機關,謀求交換災害訊息。

東京消防廳 早期蒐集損害狀況與消防活動狀況。

海上保安本部(東 京海上保安部)

震災發生之後,需根據巡邏船艇、飛行工具的使用或者有關 機關進行密切的聯繫,且對海上保安廳有關單位、及都市中 等防災關係機關進行通報。

關東地區整備局

把握道路的損害以及交通狀況,並利用施工辦公室及派出機 構的巡視車來進行災情巡視,另外利用道路訊息顯示器來顯 示相關訊息,且在必要時依都市、警視廳各所在地進行聯繫。

東旅協(東京乘用 旅客汽車協會)

「根據出租汽車的防災訊息網路」,蒐集災害發生之後不久 的損害狀況等等,並透過東京放送以及廣播方式,於都市裡 進行訊息的提供等等。

其他防災機關

各防災機關必須針對所管轄之區市町村之損害狀況進行災 情報告。此外維生線以及交通工具方面的損害概況皆須進行 速報,且作為災害處理報告之要領。最後數據終端設置機 關,需按照數據終端輸入必要內容。

第二章

文獻探討

資料來源:日本東京都地域防災計画震災編第 2 章情報の収集・伝達之第 3 節 被害状況等の収集体制,pp.114-115,2003(平成 15 年)。

(28)

表2 日本東京都在風、水災上之災情通報規定

相關機關層級別 規定內容

區市町村

1.災情調查報告之整備-目的在迅速掌握損害狀況及準確 進行整備行動,以便預先進行災情調查報告體制。

2.受災狀況的報告-災情報告主要報告關於損害的狀況,且 從災害發生開始後,直到該災害的應變對策執行完畢之 前。

1.都市各局、處、科,針對前述區市町村的報告,調查關於 所管轄設施以及其業務範圍之所在區市町村之損害狀況 等等。

2.都市各局、處、科之分屬事務所,另外根據決定的報告要 領,於局裡報告周邊地區的受災狀況及蒐集的相關災情。

3.都總務局、區市町村與都市各局、處、科,在將災情彙總 至指定地方公共機關等報告時,需根據消防組織法第22 條以及災害對策基本法第53條。

4.根據狀況必要某場合編成災害地調查班,調查本地的狀 況。但組織的數量以及構成等必要事項,需按照實際情況 做適宜性決定。

5.都總務局必要時,需提供彙總之損害狀況給區市町村等防 災關係機關。

6.其他,例如活用東京都政府屋頂上所設置的之攝影機,來 於以掌握災情損害的概況。

警視廳

於災害通報方面,本部需與警察署蒐集相關災情訊息,並 與東京消防廳和陸上自衛隊等防災關係機關,相互交換災 害訊息。

東京消防廳

災害發生之後,各地消防署、消防團等等,需進行相關消 防活動及急救救助活動,並在訊息蒐集與通報之同時,應 和警視廳、陸上自衛隊等等的有關機關,進行訊息交換。

東京管區氣象局

氣象災害等發生後,需儘可能迅速地在本地調查災害發生 主要原因、災害狀況等等;另外,需將調查結果按照防災 關係機關進行報告。

關東地區整備局

把握道路的損害以及交通狀況,並利用施工辦公室及派出 機構的巡視車來進行災情巡視,另外利用道路訊息顯示器 來顯示相關訊息,且在必要時需依都市、警視廳各所在地 進行聯繫。

其他防災機關

各防災機關必須針對所管轄之區市町村之損害狀況進行災 情報告。此外維生線以及交通工具方面的損害概況皆須進 行速報,且作為災害處理報告之要領。最後數據終端設置

第二章

文獻探討

(29)

機關,需按照規定將必要內容輸入數據終端。

資料來源:日本東京都地域防災計画第2編 風水害対策第2章情報の収集・伝 達之第3節 被害状況等の調査報告,2002(平成14年)。

三、日本災情通報作法

(一)日本災情通報相關規定

日本都市災情通報聯繫方向內容,於「區市町村」級分為防災行政無線通 訊網(細分為固定系統、移動系統)與連接地區和地區間之地域性防災無線兩 類34,而在「都」級方面,則是廣設防災行政無線網,且在所轄之各局單位間,

分別為機關業務功能建構無線網35,另外在警視廳、東京消防廳及其他防災機 關,也建構有無線設施與專用電話(如圖所示),而以下則是現行東京都分別於 地震與風水災上之災情通報聯繫機制說明一覽表。

第二章

文獻探討

圖 8 東京都災情通報通訊方式示意圖

資料來源:日本東京都地域防災計画震災編別冊資料 39,東京都防災行政無線 回線構成図(区部・多摩),pp.123-124,2002(平成 15 年)

表 3 東京都災情通報機制(震災、風水災)

相關機關層級別 災情通報機制說明

區市町村

1. 於都本部內,利用東京都防災行政無線進行聯繫,另外 也針對管轄島嶼之單位進行聯繫。

2. 根據災害的狀況,如果有不能跟本部報告的情形,要直

34日本東京都地域防災計画震災編別冊資料 38,p.117,2002(平成 15 年)。

35日本東京都地域防災計画震災編別冊資料 39、40,pp.119-128,2002(平成 15 年)。

數據

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參考文獻

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