第二章 文獻探討
第三節 美國都市災情通報現況介紹
美國國土幅員廣大,災害類型因地區之性質而有所不同,且各州具有獨立 的地方政府決策,因此美國的災情通報並沒有完全統一的進行方式,但如何有 效率及迅速將地區性的災情進一步彙整後進行救援,甚至於尋求中央的支援協 助,乃是一幅員遼闊的國家所應考量的問題,故這之間的聯繫與協調之關鍵處,
相信將是我國應多加學習與效尤之處。
一、概況
2000 年 10 月美國聯邦政府,於修正之「Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act」法案中,規定當災害一旦經由美國中央宣布為國家 緊急事件(或國家級災害時),則由美國總統委由合適之聯邦政府機構(此單位 多為聯邦緊急管理總署,Federal Emergency Management Agency,FEMA38)依 據一定程序進行災情通報、後續評估及災後復原之作業39,40。
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因此可知美國的重大災害通報的目的,主要可分為兩大類型,其一類型則為州長在災害發生後,由州長具名所提出的初步災損評估(Preliminary Disaster Assessment)報告,送交聯邦緊急管理總署地區辦公室,主要在請求總統將此災 害宣布為國家緊急事件(其通報流程參見圖 9);另一類型則是災後,為向保險 單位或稅務單位,申報災害損失以便於進行保險給付及稅額減免之目的(因此 一部分超出本研究範疇,將不做後續性之討論)。
二、美國災情通報作法
由於美國各地方州政府、都市間,皆有其對應地方性災害之因應機制,也 因此並無一統一性之災情通報範本,故本研究囿於時間擬試舉美國境內之數個 執行現況來進行說明;首先以曾經歷過多次災害之加州政府41為例,該州政府 所擬定之緊急計畫(State Emergency Plan)中,即詳盡揭示州轄之公、私部門,
於災害發生之減災(Mitigation)、整備(Preparedness)、應變(Response)、
復原(Recovery)、各階段之應行作業準則42,並因此擬定標準化緊急管理系統
38 由於 9 1 1 恐 怖 攻 擊 事 件 影 響 , 美 國 另 外 於 2 0 0 3 年 三 月 將 聯邦緊急管理總署部分業 務,改 隸 屬 於 美 國 國 家 安 全 部 ( Depar tmen t of Ho meland Secur ity, 簡 稱 DHS)。
39 Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act,§ 5132. DISASTER WARNINGS {Sec. 202}。
40 施邦築、張寬勇、簡賢文,公共建設災變準備與搶救動員制度之研究,行政院公共工程委員 會委託研究計畫,pp.79-84,2000.11。
41 根據加州MODEL CITY PLAN內容中,加州管轄境內之城市,於 1979 曾發生 6 級規模以上地 震,另在 1942、1956、1971 及 1988 於冬天風暴後,發生過多次洪水事件,另外還有堤壩潰堤、
森林大火、危險物質洩漏事件等等。
42State Of California Emergency Plan,Governor’s Office of Emergency Services,pp.12-13,
(Standard Emergency Management System,SEMS)43,詳細說明了緊急服務辦 公室(Governor’s Office of Emergency Services)的責任以及該辦公室應如何協 助地方政府及公眾管理,在每ㄧ個災害時期有效的將計畫執行。
資料來源:National Response Plan,Appendix 5 Overview of Initial Federal Involvement Under the Stafford Act,pp.91-93,2004.12,本研究再整 理。
1998.05。
43 加州政府官方網站,http://www.oes.ca.gov/。
並利用標準作業程序(Standard Operating Procedures,SOP)方式設計災害 故指揮系統(Incident Command System,ICS)44模式,建構有各單位於特定災 害下應為之任務別,以下則為加州城市地區於震災、水災及極端氣候時,相關 單位於災害處理上之權責分工內容說明一覽,故從中即可了解美國於災情通報 上,無論於現場或災害應變指揮中心(亦可稱為緊急作業中心,Emergency Operations Center,EOC),針對每一種災害皆有其對應與負責單位。
表 5 加州震災、水災及極端氣候災害作業分工一覽表 FIN,OES,
PD
PD , FD , PW,P&R
CD,ADMIN ADMIN , PW,PD
44事故指揮系統(Incident Command System,ICS),乃是一套指揮、控制和協調應變單位的工具,
亦為整合各單位,以達到穩定緊急狀況、保護人命財產和環境安全的一種方法,而此法則是將 指揮(Command)、作業(Operations)、計畫(Planning)、後勤(Logistics)、財務和行政(Finance and Administration)等五項管理功能列為緊急應變管理作業基礎。
公眾資訊 PD , FD ,
PW,P&R 復原作業 PW,P&R
CD ,
醫療/救援作業 FD , PD , PW,P&R
極端氣候(暴風雨等) PW,P&R
CD,ADMIN ADMIN , PW,PD PW,P&R
CD , PD , 程單位,PD-警察單位,FIN-財務金融單位,SD-特別行政地區。
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資料來源:Governor’s Office of Emergency Services,Model City Plan Volume 2,
Governor’s Office of Emergency Services,pp.10-23,1999.01。
另外,加州州長緊急服務辦公室(Governor’s Office of Emergency Services,
簡稱OES),在當州境內發生各類事故時,即會進行地區級緊急作業中心
(Regional Emergency Operation Centers ,REOC)與州級緊急作業中心(State Emergency Operation Center ,SOC)開設作業,且利用所具備資源進行災情資 源與通報之作業,然此些資源則包括有45:
(一)提供地方現場進行即時性通訊之車輛。
(二)提供移動式衛星訊號與聲音通訊之接收。
(三)提供各類救災行動設備,例如現場指揮車、高頻率通訊車、運輸救援車 等。
(四)州級可派遣之消防車輛。
(五)二十四小時專線服務電話。
(六)災害發生後,州與地方之二十四小時緊急待命幕僚。
三、美國災情通報機制
(一)美國災情通報相關機制
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在美國災情通報相關機制上,以加州政府在災情之警戒與警報上相關內容 為例,主要分有加州狀況警告中心(California State Warning Center)、危險物質 洩漏報告、自然災害發生過程間之警告、通報、緊急事件資訊系統和其他服務 等等分類,以下則為上述各類之警戒與警報說明。
1.加州狀況緊告中心-該中心內建立有各式適當之災情資訊傳遞機制,主要目 的在於將資訊傳遞各層級單位之中,且得以提供地方政府與州政府中各層級 單位,相關天氣預報、水災資訊、路況等等,故該中心每天 24 小時及全年 無休方式,與各級單位進行緊密性聯繫。
2.危險物質洩漏報告-加州 OES 中,設置有 24 小時危險物質洩漏通報專線,
並隨時得以與各級單位進行聯繫與協調後續處理事宜。
3.自然災害發生過程間之警告-當狀況緊告中心接獲國家災害警告系統以及 設置於州級之警告系統通知時,便需針對地方進行災害過程之警告。
4.通報-狀況警告中心需在自然災發生過程中,利用通訊系統且依照緊急標準 作業程序,來進行各類災情通報。
5.緊 急 事 件 資 訊 系 統 - 緊 急 事 件 資 訊 服 務 系 統 ( The Emergency Digital Information Service ,EDIS),是由 OES 與地方、私人組織、聯邦組織所建 立之災害緊急事件通訊模式(所使用模式計有網際網路、無線電、電子郵件 方式等等),目的在將最新災情訊息提供新聞媒體與大眾得知。
6.其他服務-在其他警告上,還計有天氣預報、洪水訊息、提供警戒訊息等等。
並且加州政府也建構有遍及全州之通訊網路系統,該系統共連接全域衛星
45 Emergency Management in California CHAPTER III RESPONSE , Governor’s Office of Emergency Services,pp.27-36,2003.10。
作業資訊系統(Operational Area Satellite Information System ,OASIS)和應變 資訊管理系統(the Response Information Management System,RIMS),目的都 是希望於災害發生時,能順利與國家警報系統(National Warning System)於以 聯繫;另外,在美國北達科他州(North Dakota)的災情通報上,為了獲得政府 機構的協助或是協調上之狀況掌握,則以建制災情通報情況報告表(Situation Report)方式進行46。
另外美國並建制有國家預警系統(National Warning System,NAWAS)47、 緊急情況警告系統(Emergency Alert System,EAS)48、E TEAM49等等設備,
目的在達成各類災情通報上之自動化與電腦化目的,進而提供各地方決策者,
於災害判斷上所需之災情現況及緊急應變訊息通知等資訊。
(二)美國災情通報內容
美國災情通報內容上,如根據加州緊急情況警告系統之緊急通報編碼表,
則主要分為對國家之通報內容(應報告)、對州及地方之通報內容(可選擇)等 兩大類,以下則為此兩大類分類說明50。
1. 對國家之通報內容(應報告)-緊急事件行動通知(僅限公民)、緊急事 件行動終止(僅限公民)、國家資訊中心、國家級定期測試、每月一次測 試、週末測試等。
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2. 對州及地方之通報內容(可選擇)-管理的消息、雪崩警告、雪崩觀察、
大風雪警告、孩子誘拐緊急事件、市民的危險警告、市民的緊急訊息、沿 海洪水警告、沿海洪水觀察、灰塵與暴風雨警報、地震警告、立即撤退、
火警警告、突如其來的洪水警告、突如其來的洪水觀察、突如其來的洪水 狀況陳述、洪水警告、洪水觀察、洪水狀況陳述、危險的物質警告、強風 警告、強風觀察、颶風警告、颶風監測、颶風狀況陳述、法律實施警告、
局部地區緊急事件、網路消息通知、911電話停機緊急事件、核發電廠警告、
實踐/示範測試警告、放射線危險警告、閃雷警告、閃雷觀察、惡劣天氣狀 況陳述、避難位置警告、海上警告、特殊氣候陳述、龍捲風警告、龍捲風 觀察、熱帶暴風雨警報、熱帶風暴觀察、海嘯警告、海嘯觀察、火山爆發 警告、冬季暴風雨警報、冬季風暴觀察等等。
而在北達科他州災害程序手冊於災情狀況報告單中,對於災情狀況的表 示,則分有九大類且規定在陳述完畢後,需進行職稱與姓名上之確定,以提升 災情通報之可信度,而此陳述災情狀況之九大類說明,主要有如下51:
46North Dakota Disaster Procedures Handbook,NORTH DAKOTA DIVISION OF EMERGENCY MANAGEMENT,p.5,2003。
47 路易斯安那州(Louisiana)官方網站,http://www.loep.state.la.us/factsheets/nawasfacts.htm
48 The Emergency Alert System (EAS):An Assessment,Partnership for Public Warning,2004.01。
49 黎漢林、孫志鴻,災情通報資訊系統之規劃,國家地震工程研究中心,P.10,91.12。系統公 司網站http://www.eteam.com/index.html。
50Emergency Alert System,47 CFR Part 11,2002.04。
51 同註 45。
1.自然災害說明:報告緊急事件或災害的類型,發生的地點。
2.傷亡情形說明:包括死亡總人數、死者姓名、性別、死亡日期、死亡地點 及受傷人數、受傷地點。
3.損失情形說明:一般損害包括損失程度和損壞影響(如災害對房舍的損壞,
另外特別損害也需報告,如主要軍事或主要的運輸設施的損壞)。
4.投入資源說明:說明當地公部門和私部門的得以救災資源(如人員裝備的 使用、避難供給、工程設備等)。
5.義工動員說明:說明個人或慈善團體(如紅十字會)的動員情形。
5.義工動員說明:說明個人或慈善團體(如紅十字會)的動員情形。