第二章 文獻探討
第一節 都市災情通報之意涵
第二章
文獻探討
「都市」是一具備多樣性消費行為與生產行為的集散地區，且也可能為一個國家政治、金融與文化的中心，故都市發展健全與否，便可能與國家的發展 有著密不可分的關係，然而一個大型且兼備某項特質因素的都市，其影響力甚 至可達到全球性的程度8。
因此現今都市所代表的意義，無論於實質層面、政治層面、經濟層面或社 會層面上9，其所具備的意涵包含著居住、運輸、教育等設備（施）之集中地區，
或政治、經濟、文化等中心之標的，或各類產業供給的集散，甚至於體現著現 代人口的生活行為代表10，因此當都市於災情發生時之通報，可謂是牽繫著國 家與國民可能的因應態度11。
一、都市災害的界定與都市災情通報的內涵
世界上由於各地環境與人類特性有所不同，造就各種不同之天然與人為的 災害種類，因此如要將其災害內容做一詳盡分類，則須針對每一地區去作深入 調查與紀錄才得以詳盡，然在聯合國國際減災策略（International Strategy for
7 鄭問堂，災害應變中心之研究－以納莉颱風為例，國立台北大學公共行政暨政策學系研究所，
碩士論文，pp.115-117，2002.07。
8 黃書禮、葉佳宗，台灣地區都市發展政策之永續性評量，國立臺北大學都市計劃研究所，行
政院國家科學委員會專題研究計畫，2001。
9 韋理淳，都市經濟基礎部門對都市經濟發展影響之研究，中國文化大學建築及都市計畫研究
所，碩士論文，pp.2-12-2-13，2004.06。
10 鍾起岱，打造城市夢想：都市規劃與管理，秀威資訊科技股份有限公司，pp.3-4，2004.02。
11 以美國紐約雙子星大樓發生911事件為例，當此一恐怖攻擊事件發生後，每當美國國土安全
局（Department of Homeland Security）發出可能之恐怖攻擊之事件警告，全國可謂皆進入高度 警戒的狀況中。
Disaster Reduction，ISDR）的流行病災害研究中心（Center for Research on the Epidemiology of Disasters ，CRED）報告中，茲將災害分類為下述幾項12。
（一）自然災害（Natural disasters）－
1. 與氣象結合的災害（Hydro-meteorological disasters）：洪水、風水災、暴風 雨、旱災和相關災害（如極端溫度引發的森林大火）、山崩、雪崩。
2. 地球物理災害（Geophysical disasters）：地震、海嘯、火山爆發。
3. 生物災害（Biological disasters）：流行病毒和蟲害。
（二）技術災害（Technological disasters）－
1. 工業事故（Industrial accidents）：化學物品洩漏、工業基礎設施倒塌、爆炸、
火、氣體洩漏、毒化、輻射等。
2. 運輸事故（Transport accidents）：航空器、鐵路、道路或水運的交通事故。
3. 混雜事故（Miscellaneous accidents）：因外力所引發的爆炸或火災事故。
另外在我國明令頒布之＜災害防救法＞第二條中，其對於災害認定的解釋 為因風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害，及重大火災、
爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海難與陸上交通事故、毒 性化學物質災害等災難所造成的禍害。
根據以上世界災害類型分析及我國＜災害防救法＞規定說明後，可知任何 都市地區因所處位置或天然環境的不同，除可能遭受各種自然災害侵襲外，也 可能因都市的開發、都市空間使用者於生活上的需要，促使此空間內增加各類 設施（例如加油站等）及可能誘發危險的物品聚集（天然氣儲氣槽等），進而使 得都市災害遭受科技技術上之災害13，故蒐集都市可能發生的災害類型之相關 文獻來進行彙整，並可將區分為下述三大類14。
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（一）自然災害－都市自然災害主要指自然發生於都市中，且非人為所能產生 的災害類型，如風災、水災、地震災害等等。
（二）人為災害－都市人為災害主要經人為而發生於都市中之災害類型，如都 市火災、地質災害等等。
（三）複合性災害－都市複合性災害主要受人為因素影響之自然災害，及受自 然因素影響之人為災害等兩者反覆作用下之災害類型，如地震所引發的 火災等等。然而複合性災害，可謂是最嚴重災害類型，因為其災害發生 增加損害程度之不確定性，迫使得都市受害規模可能因而擴大。
據此可知都市中之所以發生的災害，多半因各類型災害於都市中發生後之 結果呈現，且探究其中因素之所以發生，乃因所牽涉範圍大多是都市環境的複
12 International Strategy for Disaster Reduction-Center for Research on the Epidemiology of Disasters，http://www.unisdr.org/。
13 行政院經濟建設委員會都市及住宅發展處，都市災害型態及其應變措施之研究-防災體系及防 災相關計畫，p.2，1990.09。
14 何明錦、張益三、杜建宏，中和市都市防災空間系統規劃示範，內政部建築研究所－都市及 社區防災規劃應用研討會論文集，2004.09。
雜性與集中性，致使得都市災害種類複雜於一般非都市區域環境，造就了單純 的災害型態產生質性的變化，尤其在人口或設施集中的都市中，所造成的多樣 化與複雜化之災害類型，可謂是更甚於一般天然災害所衍生出之結果15。
因此彙整相關說明後，都市災害之所以條件成立，其中所具備的內涵，可 歸納為因包含著生命與財物遭受損失的「被害主體」與外力所引起的災害「誘 因」等兩大要素16後所造成之結果，才得以稱之為都市災害或都市災難，然再 延伸其意便可將所謂的「都市災情」解釋為「因都市災害發生的影響，其被害 主體造成之結果呈現」；故再更具體進一步以我國＜災害防救法＞第三十條內容 來闡述「都市災情通報」意涵，則可將其解釋為當都市地區發生各類災害時，
促使活動於都市空間的人員生命財產受到危害或造成都市各類設施（備）損失 後，再透過相關法定人員或一般人員，利用現行可用之各類通訊傳播（例如人 聲傳遞、無線電通訊、衛星通訊、網路通訊等等）方式，將其災情結果通報之 表示。
二、都市災情通報之災害類型
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有鑑於災害類型眾多，本研究擬選擇日本首都東京與美國加州（State of California），及我國台北市與高雄市等三個國家中四個地區的都市為例，來予 以驗證都市進行災情通報時，其皆必需因應不同性質之災害類型，以作為擬訂 災情作業之參考。
（一）日本災情通報之都市災害類型介紹
日本＜災害對策基本法＞第五章災害應變對策之第二節中，除規範有發現 災害者之通報規定，另外於中央內閣府所頒布的＜防災基本計畫＞中，也分別 針對震災、風水害、火山災害、雪害、海上災害、航空災害、鐵道災害、道路 災害、核子能災害、危險物災害、大規模火災、森林大火和其他等災害，於＜
災害應變對策＞規定一文中，訂定有各類之災害情報蒐集後通報的模式17。 因此日本東京都也為因應轄區的災害型態，於＜東京都地域防災計畫＞
中，針對轄區內發生之災害，制定有各類之災情通報的內容與流程，而以下即 為東京都規範各災害於地域防災計畫18中之災情通報編章彙整：
1. 震災－＜震災編＞第三部第二章。
2. 風水災害（包含風災、水災、大浪）－第二編第三部第二章。
3. 火山爆發災害－第三編第三部第三章。
4. 大規模事故災害（除核子能事故外，如大規模火災、危險物災害等）－第 四編第三部第二章，
5. 核子能災害－第五編第二部第二章。（聯繫方式同如＜風水災害編＞第二節
15 羅居正，地方政府颱風災害緊急應變之策略，國立台北科技大學土木與防災研究所，碩士論 文，pp.7-8，2003.07。
16 張偉斌，都市計畫學（修訂版），旭營文化事業有限公司，pp.143-144，2000.08。
17 中央防災会議，防災基本計画，平成17年7月。
18 東京都地域防災計画，http://www.metro.tokyo.jp/。
所規定）
（二）美國災情通報之都市災害類型介紹
在美國災情通報之都市災害類型中，如以美國加州政府19之城市緊急管理 模組計畫內容，針對州境內都市災害通報規定為例，便說明了加州州境內各都 市在遭受以下等十三類之都市災害時，乃需進行災情之通報的工作20。
1. 水壩潰堤（Dam failure）
2. 地震（Earthquakes）
3. 野火延燒（Wildland Fires）
4. 洪水（Floods）
5. 危險物質（Haz Mat）
6. 山崩（Landslides）
7. 市民的騷動（Civil disturbances）
8. 極端氣候/暴風雨（Extreme Weather/Storm）
9. 火車事故（Train Accident）
10.大型運輸工具事故（Major Vehicle Accident）
11.恐怖分子的攻擊（Terrorist attacks）
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12.海嘯－地震引起（Tsunamis /seismic sea waves）
13.空難（Airplane Crash）
（三）我國災情通報之都市災害類型介紹
我國在都市災情通報中，也如日本模式般先於我國＜災害防救法＞之第三 十條中，頒布「通報災情及採取必要措施之責任－民眾發現災害或有發生災害 之虞」的內容，規範災害情報傳達的處理方式作為，因而在我國都市之災情通 報規定，以台北市＜地區災害防救計畫＞21規定為例，該市對於轄區內之災情 通報內容，分別於如下所列之各編章節中列述相關規定。
1. 颱洪及坡地災害－第二編第四章第二節資訊蒐集與通報。
2. 地震災害－第三編第四章第二節資訊蒐集與通報。
3. 其他災害－第四編第一章重大火災災害與爆炸災害第三節災害應變、第四 編第二章旱災、寒害、輸電線路災害、公用氣體與油料管線災害第三節災 害應變、第四編第三章空難及陸上交通事故災害第三節災害應變、第四編 第四章毒性化學物質災害第三節災害應變、第四編第五章大眾捷運系統災 害第三節災害應變、第四編第六章疫災第三節災害預防、應變及災後復建。
另於高雄市＜地區災害防救計畫＞中，針對轄區內之應進行災害通報的方 面，分有建制規定於以下各編章節。
1. 風災與水災－第二編第三章第二節相關緊急應變措施。
19 根據OES, Origins and Development資料中，說明加州為美國災害管理的先驅，該州自 1917 年 到 1970 年便為針對轄區內各類災害，陸續改進或擴編地方的災害管理組織，以面對日益複雜的
19 根據OES, Origins and Development資料中，說明加州為美國災害管理的先驅，該州自 1917 年 到 1970 年便為針對轄區內各類災害，陸續改進或擴編地方的災害管理組織，以面對日益複雜的