論公務員非執行職務違法行為之懲戒 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班國立政治大學法學院碩士在職專班碩士學位論文. 論公務員非執行職務違法行為之懲戒. 政治大 The Disciplinary 立 of the Unauthorized Actions ‧. ‧ 國. 學. Conducted Illegally by Civil Servants. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：詹鎮榮博士. 研究生：陳柔綺撰. 中華民國 106 年 6 月.

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(3) 謝誌這篇論文能完成，首先最要感謝也是最重要的人，便是我是指導教授詹鎮榮博士。老師，謝謝您大大小小事情的提醒，多次的深度研討、分析讓學生受益良多。很抱歉因為學生的不足，讓您操心了，再次感謝詹老師春風化雨、誨人不倦。也謝謝辛苦的考試委員世新大學黃相博教授及政治大學孫迺翊教授，耐心的指導學生，感恩再感謝。另外，謝謝政治大學同學凱強、耿宏、福強大哥、念湧大哥、禹慧姊姊各方面的提. 政治大生命因為您們而更美好～。最後，謝謝政治大學的所有老師跟行政團隊，謝謝您們對教立醒與陪伴，能認識您們，是我的福氣。此外，感恩一路上在我身旁的家人、親密朋友們，. ‧. ‧ 國. 學. 育的奉獻與付出。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v. 2017 年 6 月 30 日陳柔綺.

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(5) 摘要隨著特別權力關係之突破、我國社會結構及科技環境的改變，人民對應有的圖像較以往有所改變，有關渠等應負擔之義務，亦應有不同看待。104 年 5 月修正之公務員懲戒法，係為因應上述時勢發展需求，以及回應司法院大法官歷次就公務員懲戒制度所作之解釋。其中，有關公務員懲戒法第 2 條應受懲戒之事由，考量該法之制定旨在整飭官箴，維護政府信譽，爰區分職務上行為與非職務上行為，而為寬嚴不同之懲戒要件規定。新制公務員懲戒法雖規範公務員非執行職務之違法行為，須致嚴重損害政府之信譽. 政治大. 時，始得予以懲戒，藉以限縮非職務上行為之懲戒事由。惟 105 年 5 月新法施行迄今，. 立. 判決實務上未見與修法前有明顯之不同審查標準，而多以其違反公務員服務法，致嚴重. ‧ 國. 學. 損害政府之信譽為由，認為應受懲戒。另各類型之違法行為未有更細膩化之審查標準，實有未當。為使公務員之懲戒能在符合法治與人權國家之要求下，同時顧及國家利益，. ‧. 而讓懲戒制度更臻完善，本文藉由瞭解公務員與國家間之關係演變情形、公務員非執行. y. Nat. sit. 職務行為之懲戒規範情形，以及公務員懲戒委員會議決情形，整理歸納出常見違犯類型，. n. al. er. io. 並建構其審查標準以為實務之參考。. Ch. engchi. 關鍵詞關鍵詞：公務員懲戒、公務員懲戒、非執行職務、非執行職務、特別權力關係. I. i n U. v.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(7) 目次第一章緒論............................................................... 1 第一節研究動機 ......................................................... 1 第二節研究目的與研究方法 ............................................... 2 第一項研究目的 ....................................................... 2 第二項研究方法 ....................................................... 2 第三節研究範圍與架構 ................................................... 3. 治政第一項研究範圍 ....................................................... 3 大立第二項研究架構 ....................................................... 3. ‧ 國. 學. 第二章公務員懲戒制度概說.................................................. 5. ‧. 第一節公務員之概念 ...................................................... 5. y. Nat. io. sit. 第一項學理上之公務員 ................................................. 5. er. 第二項法律上之公務員 ................................................. 6. al. n. v i n 第三項公務員懲戒法下之公務員概念 12 C h .................................... engchi U 第四項公務員與國家間之關係 .......................................... 15. 第二節公務員之權利及義務 .............................................. 19 第一項公務員之權利 .................................................. 19 第二項公務員之義務 .................................................. 29 第三項基於公民身分之權利 ............................................ 42 第三節修法前後之公務員懲戒制度 ........................................ 47 第一項修法前 ........................................................ 47 I.

(8) 第二項修法後 ........................................................ 49 第三項修法前後之比較 ................................................ 55 第三章非執行職務行為之懲戒構成要件...................................... 59 第一節構成要件之探討 .................................................. 59 第一項非執行職務違法行為 ............................................ 59 第二項嚴重損害國家信譽 .............................................. 62 第二節具體化各生活領域之適用及其判斷標準 .............................. 64. 政治大. 第一項刑法上犯罪行為 ................................................ 64. 立. 第二項酒後駕車行為 .................................................. 66. ‧ 國. 學. 第三項經營商業、兼職行為 ............................................ 74. ‧. 第四項個人言論發表行為 .............................................. 77. sit. y. Nat. 第五項道德及性領域行為 .............................................. 79. io. al. n. 第一節. er. 第四章實務案例與評析.................................................... 81. i n U. v. 刑法上犯罪行為................................................. 81. Ch. engchi. 第一項修法前 ........................................................ 81 第二項修法後 ........................................................ 83 第三項本文評析 ...................................................... 85 第二節酒後駕車 ........................................................ 85 第一項修法前 ........................................................ 86 第二項修法後 ........................................................ 89 第三項本文評析 ...................................................... 90 第三節經營商業、兼職行為 .............................................. 92 II.

(9) 第一項修法前 ........................................................ 92 第二項修法後 ........................................................ 93 第三項本文評析 ...................................................... 96 第四節個人言論發表行為 ................................................ 97 第一項政治性集會言論 ................................................ 97 第二項反政府言論 .................................................... 98 第三項本文評析 ..................................................... 101. 政治大. 第五節道德及性領域行為 ............................................... 102. 立. 第一項修法前 ....................................................... 102. ‧ 國. 學. 第二項修法後 ....................................................... 104. ‧. 第三項本文評析 ..................................................... 106. sit. y. Nat. 第五章結論與建議....................................................... 109. io. n. al. er. 第一節結論 ........................................................... 109. i n U. v. 第一項公務員關係演變下之懲戒構成要件 ............................... 109. Ch. engchi. 第二項非執行職務行為之懲戒構成要件 ................................. 109 第二節建議 ........................................................... 110 第一項須符合嚴格構成要件始予懲戒 ................................... 110 第二項依各類型違法行為建構不同審查標準 ............................. 110 參考文獻................................................................ 113. III.

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(11) 表次表 1 公務員懲戒修法前後處分種類主要效果比較表........................................ 57 表 2 嚴重損害國家信譽判斷標準彙整表............................................................ 64 表 3 公務人員發生酒後駕車建議懲處基準表.................................................... 68 表 4 警察人員獎懲標準表.................................................................................... 72 表 5 各經營商業營行為態樣懲戒情形彙整表.................................................... 77. 圖次. 政治大. 圖 1 公務員懲戒委員會審理案件流程圖 .............................. 54. 立. 圖 2 公務員懲戒新制流程圖........................................ 55. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(13) 第一章緒論. 第一節研究動機審計部於 103 年 6 月間全面清查中央暨地方各主管機關公務員有無非因公兼任公司（商號）負責人、董事或監察人情事，並函請各主管機關查明妥處。截至 105 年 8 月底止，各級政府公務員違法兼職經行政懲處 2,322 人、移送公務員懲戒委員會懲戒 490 人、送請監察院審查 59 人、尚未完成議處程序 45 人、其他（如列入年終考績參考、不. 政治大 1. 予行政懲處等）1,149 人，合計 4,065 人。上開事件，主要涉及公務員違反公務員服務. 立. 2. 法第 13 條禁止經營商業之規定而受懲戒。過去，在公務員與國家間特別權力關係背景. ‧ 國. 學. 下，我國訂定公務員服務法，除規範上述不得經營商業之規範外，另有忠實義務、服從義務、保持品位義務、禁止兼職、收受餽贈之禁止等規定。然而，隨著特別權力關係之. ‧. 突破、我國社會結構及科技環境的改變，公務員在社會團體地位較以前有所變遷。是以，. y. Nat. sit. 有關違反公務員服務法而課予懲戒責任之規範，尤其非執行職務行為違法之規定，是否. n. al. er. io. 應隨時代變遷，予以重新檢視？以保障公務員基於人民身分所享有之憲法基本權利。. i n U. v. 104 年間修正之公務員懲戒法，係為因應上述時勢發展需求，以及回應司法院大法. Ch. engchi. 官歷次就公務員懲戒制度所作之解釋。其中就懲戒事由區分執行職務與非執行職務，而為寬嚴不同之懲戒要件規定。然新法於 105 年 2 月間施行迄今已 1 年餘，實務上對於公務員非執行職務行為何時應予以懲戒的問題，是否與以前有不同的看待？是否顧及到法秩序及社會秩序的一般持續變遷發展？此為筆者甚感興趣之處，因而興起本文之研究之動機。. 1. 中央政府總預算半年結算查核報告，審計部全球資訊網，網址：https://www.audit.gov.tw/files/15，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 22 日。公務員服務法第 13 條第 1 項：「公務員不得經營商業或投機事業。但投資於非屬其服務機關監督之農、工、礦、交通或新聞出版事業，為股份有限公司股東，兩合公司之有限責任股東，或非執行業務之有限公司股東，而其所有股份總額未超過其所投資公司股本總額百分之十者，不在此限。」. 105. 1000-2882,c98-1.php. 2. 1.

(14) 第二節研究目的與研究方法第一項第一項研究目的 104 年修正通過並訂於 105 年 5 月 2 日施行之公務員懲戒法，對於公務員非執行職務違法行為構成要件作了重大修正，惟判決實務上適用新規定之情形，迄今一直未建立客觀標準。本文之研究目的，在瞭解現行法上對於非執行職務行為懲戒構成要件，意即針對公務員與執行職務無關之行為，國家能否予以懲戒？是否所有非執行職務行為皆可. 治政大權國家之要求下，同時顧及國家利益，而讓公務員懲戒制度更臻完善。是以，為達上述立. 懲戒？其構成要件為何？並希望藉此議題之研究，使公務員之懲戒能在更符合法治與人. (一)公務員與國家間之關係演變情形為何？. al. er. io. 第二項研究方法. sit. y. Nat. (三)公務員非執行職務行為之實務運作情形如何？. ‧. (二)公務員非執行職務行為之懲戒規範情形為何？. 學. ‧ 國. 目的，下列相關問題容有釐清之必要:. n. v i n 本文之研究方法上，首先運用文獻分析法，整理我國公務員懲戒之相關專書、期刊 Ch engchi U. 文章、學術論文、修法資料及政府出版品等文獻予以分析。此外，採用實證分析法，觀. 察公務員懲戒委員會之判決、公懲會懲戒業務座談會決議、司法院及行政院等機關之相關函釋，藉以對現行懲戒公務員非執行職務行為之實務進行實證分析。最後，在案例研究上，針對懲戒事件之具體個案，為深入分析，以驗證其適法性及妥當性。. 2.

(15) 第三節研究範圍與架構第一項第一項研究範圍公務員懲戒法係民國 20 年 6 月 8 日制定，歷經 22 年 6 月 27 日、12 月 1 日、37 年 4 月 15 日及 74 年 5 月 3 日等歷次修正。其後配合我國政治、經濟及社會結構之變革， 104 年 5 月 20 日修正全文 80 條，未來仍可能配合實際需要再次修正。本研究係以探討 104 年間修正之公務員懲戒法為範圍，爰本文所稱修正後之公務員懲戒法、新制公務員. 治政大，爰執行職務行為應受懲另本文主要研究懲戒法關於公務員非執行職務之懲戒行為立. 懲戒法，均指 104 年 5 月 20 日修正內容而言。. 戒之情形，不在本文討論範圍。另懲戒法適用對象，主要為公務員服務法第 24 條所指. ‧ 國. 學. 「受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機構服務人員」之人員，爰非公務員服務法. ‧. 適用對象者，則不在本文討論範圍。. Nat. er. io. sit. y. 第二項第二項研究架構. 在本文架構上，首先，在第二章說明公務員與國家間之關係演變情形，並探討公務. al. n. v i n 員所享有之權利及應盡之義務為何，藉此，瞭解公務員懲戒制度之背景，進而提出公務 Ch engchi U. 員懲戒法修正前後之規範情形。其次，在第三章中，由規範層面出發，觀察我國現行懲戒法中關於公務員非執行職務之懲戒構成要件，並整理實務常見行為態樣，建構不同之懲戒判斷標準。此外，在第四章中，觀察公務員懲戒委員會對於非執行職務行為之具體運作情形，並針對具有指標性之案例進行檢討，以個案分析方式，討論該懲戒之適法、妥當性，並實際操作本文之標準，以觀察其可行性。最後，在第五章之結論中，回顧全文以指出我國懲戒公務員非執行職務現制之問題，並提出解決方案：重新確立懲戒非執行職務行為之標準，期能為實務界解釋論上之參考，甚至能為立法論上之修法建議，進而能對我國該懲戒法制之發展與公務員之保障有所裨益。. 3.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(17) 第二章公務員懲戒制度概說本章第一節先說明公務員之概念；在瞭解公務員與國家間之關係後，第二節討論公務員在現行法下公務員負有之權利及義務，以及其基於一般公民身分，所享有之基本權利，進而於第三節討論修法前後之公務員懲戒制度。. 第一節公務員第一節公務員之概念公務員之概念第一項第一項學理上之公務員. 立. 政治大. 稱公務員者，謂經國家或地方自治團體任用，並與國家或地方團體發生公法上職務. ‧ 國. 學. 及忠實關係之人員3。亦即，公務員包含三種要件：一、公務員需經任用程序：各機關初任簡任各職等職務公務人員、初任薦任公務人員，經銓敘部銓敘審定合格後，呈請總統. ‧. 任命。初任委任公務人員，經銓敘部銓敘審定合格後，由各主管機關任命之4。二、公務. sit. y. Nat. 員與國家或地方團體發生公法上職務職務關係：國家及各級地方自治團體均為公法人，. al. n. 5. er. io. 自屬公務員關係中權利主體之一造，而公務員與其他僱傭關係之不同，即在於發生公法. v. 「、、、公務員因公法上職務關上之職務關係。實務上，司法院釋字第 396 號解釋以：. Ch. engchi. i n U. 係而有違法失職之行為，應受懲戒處分者，憲法明定為司法權之範圍；公務員懲戒委員會對懲戒案件之議決，公務員懲戒法雖規定為終局之決定，然尚不得因其未設通常上訴救濟制度，即謂與憲法第 16 條有所違背。、、、」正式以「公法上職務關係」之用語，描述公務員關係之性質。三、公務員需負忠實之義務：係指公務員於履行國家所賦予之職責時，應盡其所能採取一切有利於國家之行為，而避免一切於國家不利行為。尊重憲法所建立之基本秩序、維護公益、為人民謀福利、保持行政中立、不應與從事經濟活動. 3 4 5. 吳庚，行政法之理論與實務，第 14 版，三民，2016 年 9 月，頁 191。參照公務人員任用法第 25 條條文。吳庚，行政法之理論與實務，第 14 版，三民，2016 年 9 月，頁 191。 5.

(18) 之一般從業人員相同，享有罷工權利等，均可謂為從忠實義務而衍生6。. 第二項第二項法律上之公務員我國於法制上，關於公務員之定義與適用範圍，因立法目的不同，而有不同規範：一、刑法該法第 10 條第 2 項：「稱公務員者，謂下列人員：一、依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限，以及其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者。二、受國家、地方自治團體所屬機關依法委託，從事與委託機關權限有關之. 政治大實務上，最高法院最近之一致見解認為：「刑法第 10 條第 2 項第 1 款後段其他依法立. 公共事務者」。. ‧ 國. 學. 令從事於公共事務，而具有法定職務權限者，乃學理所稱『授權公務員』，立法理由中，固將依政府採購法規定之各公立學校、公營事業之承辦、監辦採購等人員，列為刑法第. ‧. 10 條第 2 項第 1 款後段之『其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者』（授. sit. y. Nat. 權公務員），然由修法理由對非身分公務員之職能性公務員（授權公務員、委託公務員），. al. er. io. 所指『從事法定之公共事務』、『公務上之權力』等字詞，並參照國家賠償法有關行政委. v. n. 託之界定，所稱公共事務或公務權力，除所從事者為公權力行政（高權行政）外，雖有. Ch. engchi. i n U. 包括部分之給付行政在內，惟應以學說上之通說，亦即以攸關國計民生等民眾依賴者為 7. 限」。是以，如任職於公立醫院、學校、事業機構且職務內容非為總務、會計等專業之人員雖有辦理採購，仍不符合公務員有關公共事務、法定職務權限等要件，自非刑法上之身分公務員。二、國家賠償法該法第 2 條：「本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。」是項規定乃所有法規中對公務員採取最廣義之界定，凡在各類政府機關及其附屬組織中之服務人員，. 6 7. 吳庚，行政法之理論與實務，第 14 版，三民，2016 年 9 月，頁 192。最高法院 106 年度台上字第 67 號判決。 6.

(19) 無論從事公權力、私經濟或其他性質之工作，只要非基於國民義務者均屬之8。三、公務員服務法該法第 24 條：「本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。」所謂俸給，「不僅指現行文官官等、官俸表所定級俸而言，其他法令所定國家公務員之俸給亦屬之。又同條所稱之俸給不以由國家預算內開支者為限國家公務員 9. 之俸給由縣市或鄉鎮自治經費內開支者，亦包括在內」。其中所稱「公營事業機關服務人員」不含公營事業機構之純勞工10。又參照司法院釋字第 101 號解釋意旨，公營事業機關代表民股之董事、監察人，未受有俸給者，無公務員服務法之適用11。. 政治大。另國立大學醫學院臨床各科之教師兼任行政職務者，其職務上行為則有該法之適用立另司法院釋字第 308 號解釋重申，公立學校聘用教師非服務法上之公務員，但教師 12. ‧ 國. 學. 兼任該院附屬醫院之主治醫師，如其兼任之行政職務係經教育行政機關派任，則屬公務員服務法第 24 條所稱之公務員，且就其所兼任之行政職務，如有違法失職情事，亦為. ‧. 公務員懲戒法適用之對象13。. 吳庚，行政法之理論與實務，第 14 版，三民，2016 年 9 月，頁 192。司法院 35 年 7 月 18 日院解字第 3159 號解釋，司法院法學資料檢索統，http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 25 日。 al v 銓敘部 92 年 6 月 20 日部法一字第 0922259031 號函，全國人事法規資料庫檢索系統， i n Ch http://weblaw.exam.gov.tw/SorderContent.aspx?SoID=91330&ckbAll= U 全選&ckb=考試, 保障暨培訓, 考選, i e h n c g 基金,銓敘,人事行政&Numb=0922259031&Conj1=AND&Conj2=AND，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 8 日。司法院釋字第 101 號解釋：「查公營事業機關代表民股之董事、監察人，既係公營事業機關之服務人員，依公務員服務法第 24 條之規定，自應有公務員服務法之適用。惟該條係以公營事業機關受有俸給之服務人員為限，如代表民股之董事、監察人，未受有俸給者，自無該法之適用。」司法院大法官釋字第 308 號解釋：「公立學校聘任之教師，原則上不屬於公務員服務法第 24 條所稱之公務員。但兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作，與文武職公務員執行法令所定職務，服從長官監督之情形有所不同，故聘任之教師應不屬於公務員服務法第 24 條所稱之公務員。惟此類教師如兼任學校行政職務，就其兼任之行政職務，仍有公務員服務法之適用。」另銓敘部 80 年 7 月 22 日（80）臺華法一字第 0589503 號函略以，、、、茲依「大學法」、「專科學校法」及「教育人員任用條例」等法律之相關條文規定，公立大專院校校（院）長、系（科）主任，係分別由教育部或其校（院）長聘任，負責綜理或辦理各該校、院、系、科之各項事務，並均受有薪給。準此，公立大專院校校（院）長、系（科）主任均為「公務員服務法」第 24 條所定之公務員。行政院人事行政局 85 年 6 月 18 日 85 局考字第 21814 號函略以，查公務員服務法第 24 條規定：「本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。」司法院大法官會議釋字. 11. 12. 13. y. n. 10. er. io. sit. 9. Nat. 8. 7.

(20) 有關農田水利會會長及各專任職員，是否為「公務員服務法」第 24 條規定部分，參照銓敘部 80 年 10 月 9 日（80）臺華法一字第 0624721 號函意旨，農田水利會會長及各級專任職員，視同「刑法」上之公務員，惟其待遇係由會費支應，並未依法受有俸給；再者，農田水利會之組織，其性質係屬人民法團，而非公營事業機關。因此，農田水利會會長及各級專任職員尚非「公務員服務法」第 24 條規定之公務員14。四、公務人員任用法公務人員任用法施行細則第 2 條第 1 項：「本法所稱公務人員，指各機關組織法規中，除政務人員及民選人員外，定有職稱及官等、職等之人員。」第 2 項：「前項所稱. 政治大所屬各機關。3、各級民意機關。4、各級公立學校。5、公營事業機構。6、交通事業機立. 各機關，指下列之機關、學校及機構：1、中央政府及其所屬各機關。2、地方政府及其. ‧ 國. 學. 構。7、其他依法組織之機關。」係各類法規中，對公務人員概念所作最嚴格界定，其 15 範圍與學理上之常任文官相當。. ‧. 五、公教人員保險法. y. Nat. sit. 該法第 2 條規定：「本保險之保險對象，包括下列人員：一、法定機關（構）編制. er. io. 內之有給專任人員。但依其他法律規定不適用本法或不具公務員身分者，不得參加本保. n. al v i n Ch 第 308 號解釋略以：「公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第 U 24 條所稱之公務員。惟兼任學校行 i e h n c g 政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。」復查公務員懲戒委員會 75 年 3 月 24 日 75 臺會議字第 0474 號函略以：「中等學校及大專院校教師，如其所兼任之行政工作係經教育行政機關派任，亦為公務員懲戒法懲戒之對象。」準此，國立大學醫學院臨床各科之教師兼任該院附屬醫院之主治醫師，如其兼任之行政職務係經教育行政機關派任，則屬公務員服務法第 24 條所稱之公務員，且就其所兼任之行政職務，如有違法失職情事，亦為公務員懲戒法適用之對象。全國人事法規資料庫檢索系統，http://weblaw.exam.gov.tw/SorderContent.aspx?SOID=87587，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 8 日。銓敘部 80 年 10 月 9 日（80）臺華法一字第 0624721 號函：查「公務員服務法」第 24 條規定：「本法於受有俸給之文武職公務員，及其他公營事業機關服務人員，均適用之。」雖然，依據「農田水利會組織通則」第 23 條之規定，農田水利會會長及各級專任職員，視同「刑法」上之公務員，惟其待遇係由會費支應，並未依法受有俸給；再者，農田水利會之組織，其性質係屬人民法團，而非公營事業機關。因此農田水利會會長及各級專任職員尚非「公務員服務法」第 24 條規定之公務員。全國人事法規資料庫檢索系統，http://weblaw.exam.gov.tw/SorderContent.aspx?SOID=87587，最後瀏覽日期： 2017 年 5 月 8 日。吳庚，行政法之理論與實務，第 14 版，三民，2016 年 9 月，頁 194。. 14. 15. 8.

(21) 險。二、公立學校編制內之有給專任教職員。三、依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。四、其他經本保險主管機關認定之人員16。」有關公營事業機構之公務員兼具勞工身分者之保險事項，參照銓敘部 97 年 3 月 19 日部退一字第 0972917218 號函釋意旨，依勞動基準法第 84 條及公務人員保險法第 2 17 條規定，一律參加公保。. 至考試錄取人員於受訓期間是否參加公教人員保險，依 105 年 10 月 12 日修正發布之公務人員考試錄取人員訓練辦法第 27 條規定， 106 年 1 月 1 日以後之考試錄取人員. 治政大字第 1054153940 號函以：「105 年 12 月 31 日以前之考試錄取人員，仍依修正前規定辦立於受訓期間應參加公教人員保險（以下簡稱公保）。爰銓敘部 105 年 10 月 18 日部退一. 18 理。至於 106 年 1 月 1 日以後之考試錄取人員，於受訓期間屬『具擬任職務任用資格. ‧ 國. 學. 並經審定』者，係屬公教人員保險法第 2 條第 1 項第 1、2 款所定強制加保對象；於受. ‧. 訓期間屬『未具擬任職務任用資格而未經審定』者，依同條項第 4 款規定，則屬本函認. y. Nat. 定之強制納保對象」。是以，106 年 1 月 1 日以後之考試錄取人員，於受訓期間均應參. er. io. sit. 加公保，惟視其身分性質如屬「具擬任職務任用資格並經審定」者，係屬依據該法第 2 條第 1 項第 1、2 款規定參加保險，如屬「未具擬任職務任用資格而未經審定」者，則. n. al. 16. 17. 18. i n U. Ch. v. engchi 公教人員保險法第 2 條：「(第 1 項)本保險之保險對象，包括下列人員：一、法定機關（構）編制內之有給專任人員。但依其他法律規定不適用本法或不具公務員身分者，不得參加本保險。二、公立學校編制內之有給專任教職員。三、依私立學校法規定，辦妥財團法人登記，並經主管教育行政機關核准立案之私立學校編制內之有給專任教職員。四、其他經本保險主管機關認定之人員。前項第一款人員不包括法定機關編制內聘用人員。但本法中華民國 103 年 1 月 14 日修正施行時仍在保者，不在此限」。銓敘部 97 年 3 月 19 日部退一字第 0972917218 號函以：「公營事業機構之公務員兼具勞工身分者之保險事項，應依勞動基準法第 84 條及公務人員保險（以下簡稱公保）法第 2 條規定，一律參加公保。但考量保障當事人權益，本令發布前已參加勞工保險者，在本令發布後繼續在原事業機構任職者，仍繼續參加該保險，不再變動；惟是類人員嗣後若調任其他公營事業機構時，即屬他機構之新進人員，應改參加公保。」，全國人事法規資料庫檢索系統， http://weblaw.exam.gov.tw/SorderContent.aspx?SOID=93802，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 8 日。 105 年 2 月 5 日修正之公務人員考試錄取人員訓練辦法第 27 條規定：「受訓人員訓練期間，得比照用人機關（構）學校現職人員支給婚、喪、生育、子女教育補助，及比照用人機關（構）學校現職人員撫卹相關規定之標準支給遺族撫慰金，並參加全民健康保險、一般保險」。 9.

(22) 依同法第 2 條第 1 項第 4 款規定參加保險。至於 105 年 12 月 31 日以前之考試錄取人員，如屬「未具擬任職務任用資格而未經審定」者，則參加一般保險。六、公務人員行政中立法該法第 2 條規定：「本法所稱公務人員，指法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員。」該法第 17 條，規範准用對象：「一、公立學校校長及公立學校兼任行政職務之教師。二、教育人員任用條例公布施行前已進用未納入銓敘之公立學校職員及私立學校改制為公立學校未具任用資格之留用職員。三、公立社會教育機構專業人員及公立學術研究機構兼任行政職務之研究人員。四、各級行政機關具軍職. 政治大立學校依法聘用、僱用人員。六、公營事業對經營政策負有主要決策責任之人員。七、立. 身分之人員及各級教育行政主管機關軍訓單位或各級學校之軍訓教官。五、各機關及公. ‧ 國. 學. 經正式任用為公務人員前，實施學習或訓練人員。八、行政法人有給專任人員。」機要人員雖不受公務人員任用法第 9 條任用資格之限制，惟仍係屬依公務人員任用. ‧. 法任用之人員，且亦依公務人員俸給法規定受有俸給，故為行政中立法第 2 條所稱依法. sit. y. Nat. 19 任用之有給專任人員，應屬該法之適用對象。. al. er. io. 至於政務人員及民選地方行政首長，以其係政治任命或民選產生，與常任文官有別，. v. n. 其遵守之行政中立事項，基於其身分屬性及法律體系之一貫性，非行政中立法所稱公務. Ch. engchi. i n U. 20 人員之範圍，允宜於政務人員法草案另為規範。又國立大學未兼任行政職務之教授、. 19. 20. 銓敘部 98 年 11 月 18 日部法一字第 0983122019 號電子郵件，全國人事法規資料庫檢索系統， http://weblaw.exam.gov.tw/SorderContent.aspx?SOID=94755，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 8 日。銓敘部 101 年 6 月 7 日部法二字第 1003386703 號書函以：「查公務人員行政中立法第 2 條規定：「本法所稱公務人員，指法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員。」揆其立法說明略以，政務人員及民選地方行政首長，非本法所稱公務人員之範圍，以其係政治任命或民選產生，與常任文官有別，其遵守之行政中立事項，基於其身分屬性及法律體系之一貫性，允宜於政務人員法草案另為規範。又同法第 17 條及第 18 條所規定之準用對象，並未包括縣政府之副縣長，因此，是類人員尚非中立法之適（準）用對象。」全國人事法規資料庫檢索系統， http://weblaw.exam.gov.tw/LawArticle.aspx?LawID=F020004013，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 8 日。 10.

(23) 農田水利會、農會等人民團體之理事長、總幹事21、技工、工友（含駕駛）、臨時人員22 等亦非中立法適用或準用對象。七、公務人員保障法該法第 3 條第 1 項規定：「本法所稱公務人員，係指法定機關依法任用之有給專任人員及公立學校編制內依法任用之職員。」第 2 項規定：「前項公務人員不包括政務人員及民選公職人員。」第 102 條規定準用對象：「下列人員準用本法之規定：一、教育人員任用條例公布施行前已進用未經銓敘合格之公立學校職員。二、私立學校改制為公立學校未具任用資格之留用人員。三、公營事業依法任用之人員。四、各機關依法派用、. 政治大制職缺參加學習或訓練之人員。」立. 聘用、聘任、僱用或留用人員。五、應各種公務人員考試錄取占法定機關、公立學校編. ‧ 國. 學. 是以，公營事業機構非依法律任用之人員，非屬公務人員保障法第 102 條第 3 款所 23 稱之依法任用之人員，有關其權益之爭執，不得依該法所定之程序請求救濟。. ‧. 另有關依「行政院暨所屬機關約僱人員僱用辦法」僱用之約僱人員，因該僱用辦法. sit. y. Nat. 係行政院依職權所訂定，非基於法律授權而訂定。依該辦法進用之約僱人員即非屬保障. er. io. 24 法之保障對象，有關其權益之爭執，不能依公務人員保障法所定程序請求救濟。至於. n. al v i n C h 0983119221 號書函、銓敘部參照銓敘部 98 年 12 月 10 日部法一字第 98 年 10 月 27 日部法一字第 U i e h n c g 0983119259 號書函，全國人事法規資料庫檢索系統， http://weblaw.exam.gov.tw/SorderContent.aspx?SOID=94756，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 8 日。有關技工、工友（含駕駛）、臨時人員等人員之中立事項，經行政院於 99 年 12 月 29 日以院授人企字第 0990071934 號函頒「行政院及所屬各機關學校工友及臨時人員辦理事務維持中立注意事項」，並於該注意事項第 1 點第 2 項規定，各機關應於工作規則或勞動契約載明工友及臨時人員應遵守該注意事項及其他有關辦理事務維持中立之規定，並加強宣導。公務人員保障暨培訓委員會 103 年 4 月 10 日公保字第 1031060173 號函略以，「、、、保障法對所保障對象之範圍已有明文。次按公務人員任用法第 33 條規定：「……公營事業人員之任用，均另以法律定之。」是保障法第 102 條第 3 款所稱之「依法任用」，自應作相同解釋，即以依法律任用者為限。惟目前部分公營事業仍未制定任用法律，僅以內部行政規章進用人員（例如，依財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則進用人員）。該等公營事業從業人員即非屬依法任用之人員。準此，公營事業機構非依法律任用之人員，即非屬保障法第 102 條第 3 款所稱之依法任用之人員，有關其權益之爭執，自不得依保障法所定之程序請求救濟。」，全國人事法規資料庫檢索系統， http://weblaw.exam.gov.tw/SorderContent.aspx?SOID=94706，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 8 日。公務人員保障暨培訓委員會 100 年 3 月 10 日公保字第 1000002930 號函略以，「、、、次按本會 92 年. 21. 22. 23. 24. 11.

(24) 公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定，該公務員兼具勞工身分者，如屬公務人員保障法所定保障對象，就勞動基準法所定事項之爭議即應依該法所定程序提起救濟，尚不應另依勞資爭議處理法申請調解25。八、公務人員協會法該法所稱公務人員，指於各級政府機關、公立學校、公營事業機構擔任組織法規所定編制內職務支領俸 (薪) 給之人員。但不包括政務人員、各級政府機關、公立學校首長及副首長、公立學校教師、各級政府所經營之各類事業機構中，對經營政策負有主要. 政治大. 決策責任以外之人員、軍職人員。另各機關依法令聘用或僱用之人員得準用該法規定，. 立. 26 加入服務機關之公務人員協會。. ‧ 國. 學. 第三項公務員懲戒法下之公務員概念公務員懲戒法下之公務員概念. ‧. 目前公務員懲戒法並未明訂適用及準用對象，僅於第 1 條第 1 項規定：「公務員非. sit. y. Nat. 依本法不受懲戒。」第 2 項規定：「本法之規定，對退休（職、伍）或其他原因離職之. er. io. 公務員於任職期間之行為，亦適用之。」是以，有關該法適用及準用對象疑義，散見於. n. al v i n Ch 11 月 24 日公保字第 0920007619 號令意旨略謂︰保障法第 102 U條第 4 款所稱「依法僱用人員」，須具 i e h n c g 備下列 2 要件：（一）須為各機關僱用之人員；（二）須依據法律或法律授權之法規命令進用者外，尚需與機關間成立公法上職務關係者。準此，非依法任用之公務人員，及非依據法律或法律授權之法規命令進用之人員，自非保障法所保障之對象；有關其權益之爭執，無保障法之適用或準用，自無法依該法所定程序請求救濟。茲因行政法院暨所屬機關約僱人員僱用辦法係行政院依職權訂定之規定，非基於法律授權所訂定。依該辦法進用之約僱人員即非屬前揭保障法之保障對象，有關其權益之爭執，自不能依保障法所定程序請求救濟。」，全國人事法規資料庫檢索系統， http://weblaw.exam.gov.tw/SorderContent.aspx?SOID=94717，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 8 日。公務人員保障暨培訓委員會 101 年 10 月 4 日公保字第 1010031351 號函以：「、、、復按公務員兼具勞工身分者，其有關任（派）免、薪資、獎懲、退休、撫卹及保險（含職業災害）等事項，應適用公務員法令之規定，勞動基準法第 84 條定有明文。該公務員兼具勞工身分者，如屬前開保障法所定保障對象，就上開勞動基準法第 84 條所定事項之爭議即應依保障法所定程序提起救濟，尚不應另依勞資爭議處理法申請調解。」， http://www.csptc.gov.tw/explanations/detail.aspx?Node=652&Page=9870&Index=-1，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 25 日。參考公務人員協會法第 9 條、第 51 條條文規定。. 25. 26. 12.

(25) 公務員懲戒委員會相關函釋。實務上，對於公務員應受彈劾對象之適用範圍，係採廣義公務員說，即以公務員服務法第 24 條所指「受有俸給之文武職公務員及其他公營事業機構服務人員」，為憲法第 97 條、監察法第 6 條及公務員懲戒法第 1 條、第 2 條規定應受彈劾及懲戒之對象27。另依司法院釋字第 262 號、第 305 號、第 308 號解釋及司法院院解字第 2986 號解釋，軍人、委任之公立學校教職員、公立學校所聘任兼任行政職務之教師、公營事業經國家、其他公法人指派在公司代表其執行職務，或依其他法律逕由主管機關任用而定有 28 官等之人員，均為公務員懲戒法所稱公務員。. 治政大心職業訓練師，係依職業訓練法第 24 條、職業訓練師甄審遴聘辦法第 10 條暨行政院勞立. 又查公務員懲戒委員會歷次函釋，有關行政院勞工委員會職業訓練局各職業訓練中. 工委員會職業訓練中心組織通則第 10 條規定聘任人員，參照司法院院解字第 2986 號解. ‧ 國. 學. 釋及公務員懲戒委員會會 75 年 3 月 24 日(75)台會議字第 0474 號函釋意旨，應非為公. ‧. 29 務員懲戒法懲戒之對象。另雇員非公務員懲戒法上之公務員，惟雇員仍屬公務員服務. y. Nat. 法之公務員，服務期間仍應遵守公務員服務法之規定30。至社會教育機構專業人員，係. er. io. sit. 依教育人員任用條例第 22 條：「社會教育機構專業人員……之聘任資格，依其職務等級，準用各級學校教師之規定。」及第 29 條：「社會教育機構專業人員……由各該首長. al. n. v i n 遴選合格人員，報請主管教育行政機關核准後聘任。」聘任之人員，雖非公務員懲戒法 Ch engchi U 參照公務員懲戒委員會 98 年 7 月 23 日懲戒業務座談會決議，司法院法學資料庫檢索系統， http://jirs.judicial.gov.tw/Index.htm，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 10 日。司法院釋字第 262 號解釋：「監察院對軍人提出彈劾案時，應移送公務員懲戒委員會審議」；釋字第 305 號解釋略以：「、、、依公司法第 27 條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或依其他法律逕由主管機關任用、定有官等、在公司服務之人員，與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係」；釋字第 308 號解釋略以：「公立學校聘任之教師不屬於公務員服務法第 24 條所稱之公務員。惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。、、、」；司法院院解字第 2986 號解釋以：「、、、委任之公立中小學校教識員及縣立圖書館館長受有俸給者。均為公務員服務法上之公務員。其聘任之教職員則否」。公務員懲戒委員會 80 年 5 月 13 日 80 台會瑞議字第 0811 號函， http://tpp.judicial.gov.tw/index.asp?struID=3&navID=21&contentID=395，最後瀏覽日期:2017 年 6 月 27 日。公務員懲戒委員會 83 年 9 月 27 日 83 台會義議字第 2745 號函， http://tpp.judicial.gov.tw/index.asp?struID=3&navID=21&contentID=416，最後瀏覽日期:2017 年 6 月 27 日。. 27. 28. 29. 30. 13.

(26) 上之公務員，但服務期間仍應遵守公務員服務法之規定；至於兼任行政職務之上述教育機構聘任人員，應為公務員懲戒法懲戒之對象31。又國立大學聘任教授，不屬於公務員服務法第 24 條所稱之公務員。惟如兼任學校行政職務，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用32。再者，有關行政院衛生署疾病管制局進用國防工業訓儲預備軍（士）官人員，係依據國防部「國防工業訓儲預備軍官預備士官甄選作業要點」（以下簡稱國防訓儲甄選作業要點）進用國防工業訓儲預備軍（士）官人員（以下簡稱國防訓儲人員），服務期間 4 年，訂立訓儲契約書。依據國防訓儲甄選作業要點第 9 點及第 12 點規定，國防訓儲. 治政大行政院衛生署疾病管制局訓儲契約書第 9 條第 2 款規定，國防訓儲人員於服務期間不適立. 人員無現役軍人身分，在服務期間，人事管理及待遇，悉依用人單位有關規定辦理。又. 用公務人員俸給法、考績法、退休法、撫卹法、勞動基準法及聘僱人員離職儲金給與辦. ‧ 國. 學. 法之規定。是以，國防訓儲人員非公務員懲戒法上之公務員，國防訓儲人員如有違反公. ‧. 務員服務法或人事管理相關規定情事時，宜由行政院衛生署疾病管制局依訓儲契約及相. y. Nat. 33 關人事管理規定辦理。. er. io. sit. 又聘用護士部分，因聘用人員不屬公務員服務法第 24 條所稱之公務員，其於犯罪行為時為約聘人員如果屬實，似非公務員服務法及公務員懲戒法所稱之公務員，依行為. al. n. v i n 時之身分法律規定，即毋庸移付懲戒 C h 。另政府捐助成立之財團法人，非屬公法人，且 engchi U 34. 其負責人、經理人之任用，無須符合公務人員任用法或其他相關公務人員任用之規定者，. 31. 32. 33. 34. 公務員懲戒委員會 88 年 12 月 15 日 88 台會議字第 2975 號函， http://tpp.judicial.gov.tw/index.asp?struID=3&navID=21&contentID=453，最後瀏覽日期:2017 年 6 月 27 日。公務員懲戒委員會 90 年 5 月 16 日（ 90 ）臺會議字第 01501 號函， http://tpp.judicial.gov.tw/index.asp?struID=3&navID=21&contentID=469，最後瀏覽日期:2017 年 6 月 27 日。公務員懲戒委員會 93 年 12 月 31 日臺會議字第 0930003184 號函， http://tpp.judicial.gov.tw/index.asp?struID=3&navID=35&contentID=758，最後瀏覽日期:2017 年 6 月 27 日。公務員懲戒委員會 96 年 11 月 14 日臺會議字第 0960002057 號函， http://tpp.judicial.gov.tw/index.asp?struID=3&navID=32&contentID=664，最後瀏覽日期:2017 年 6 月 27 日。 14.

(27) 始得擔任，則該等人員自無公務員懲戒法之適用35。至大學教授如擔任國家考試之典試委員、命題委員或閱卷委員等，因公務員懲戒法第 1 條所稱之公務員，係指公務員服務法第 24 條規定受有俸給之文武職公務員，即依公務人員任用法或其他相關公務人員任用之法規任用者而言。大學教授擔任上述職務等，其任用符合前揭規定者，始得為公務員懲戒法適用之對象36。綜上，公務員懲戒法所稱之公務員，亦即適用該法懲戒之對象應包括：（一）政務人員。（二）法定機關任用或派用之有給專任人員。（三）公立學校校長、兼任行政職務之教師。（四）公立學術研究機構兼任行政職務之研究人員、公立社會教育機構專業人. 治政大民選地方首長。（七）軍職人員。立. 員。（五）公營事業機構經國家或其他公法人指派在該機構代表其執行職務之人員。（六）. 學第四項公務員與國家間之公務員與國家間之關係間之關係. ‧. ‧ 國. 37. y. Nat. 公務員與其服務主體（國家或地方自治團體）間之法律關係，過去向來視為典型之. er. io. sit. 特別權力關係，以示有別於人民與國家或地方自治團體間之一般權力關係38。以下就說明特別權力關係理論之形成與發展以及我國繼受之情形，以為公務員與國家間關係之論. n. al. 述。. Ch. engchi. i n U. v. 一、傳統特別權力關係特別權力關係理論濫觴於 19 世紀君主立憲的德國，由公務員與國家關係著眼，使用特別權力關係的概念，說明公務員對國家應有特別服從、忠誠等勤務關係，促使公務 35. 36. 37. 38. 公務員懲戒委員會 99 年 9 月 13 日臺會調字第 0990001933 號函， http://tpp.judicial.gov.tw/index.asp?struID=3&navID=32&contentID=706，最後瀏覽日期:2017 年 6 月 27 日。公務員懲戒委員會 103 年 10 月 7 日臺會議字第 1030002171 號函， http://tpp.judicial.gov.tw/index.asp?struID=3&navID=46&contentID=925，最後瀏覽日期:2017 年 6 月 27 日。公務員懲戒新制問答集，司法院全球資訊網，http://www.judicial.gov.tw/work/work03-1.asp，最後瀏覽日期：2017 年 5 月 10 日。吳庚，行政法之理論與實務，第 14 版，三民，2016 年 9 月，頁 194。 15.

(28) 員竭盡所能地奉獻國家，並以權力及志願兩項因素，作為特別權力關係之特徵。由於權力因素，公務員違反職務上義務，不能以違背契約視之，乃係違反紀律之罪行；執行職務亦非履行契約，而係克盡忠實與服從義務39。而特別權力關係之特徵，則有下列五項：（一）當事人地位不對等：公務人員只是行政主體之附庸。（二）公務人員義務不確定性：公務人員須服不定量之義務。（三）沒有法律保留之適用。（四）對於公務人員存在特殊之懲戒手段。（五）不得向法院提起爭 40 訟。. 二、特別權力關係理論之演變. 政治大格的法治國原則下，傳統特別權力關係理論遭多方批判，整體修正趨勢如下：（一）特立. 二次戰後建立民主及自由的基本秩序，為西德舉國一致之憲法共識，在民主化及嚴. ‧ 國. 學. 別權力關係縮小。（二）涉及基本權利限制者，亦應有法律之依據。（三）許可提出行政爭訟。德國早期是否許可爭訟之界線在基礎關係與管理關係之二分法，主張凡屬前者之. ‧. 行政上處置，應視為行政處分，如有不服得提出訴訟；屬於後者範圍內之事項，則不得. sit. y. Nat. 提起訴訟。惟目前聯邦憲法法院已不採取基礎關係與管理關係作為尺度，主要原因在於. n. al. er. io. 41 此一區分標準並不明顯。. 三、特別法律關係. Ch. engchi. i n U. v. 晚近特別權力關係已相當程度變遷，學者主張以特別法律關係代替特別權力關係，作為公務人員關係之法理基礎。其概念如下：（一）特別法律關係與其他公法上法律關係，本質並無不同，皆有當事人之對立及相互間權利義務存在，不再以單方面之權力為其特色。（二）公務人員固然對國家負有較重義務，此種義務的履行與權利之享有，也不具有絕對的對價關係。（三）為維持公務有效運作，所謂「特別規則」的存在，仍然不可避免，但這類行政體系內部之規章，必須合兩項要件，其一係目的的合理，另一為. 39 40 41. 吳庚，行政法之理論與實務，第 14 版，三民，2016 年 9 月，頁 194。林明鏘、蔡茂寅，公務員法。翁岳生編，第 3 版，元照，2006 年 10 月，頁 307-308。吳庚，行政法之理論與實務，第 14 版，三民，2016 年 9 月，頁 203。 16.

(29) 構成公務人員基本權限制之重要事項，仍受「法律保留」原則支配。（四）公務人員權益受侵害時，得依法定程序尋求訴訟救濟，不因公務人員身分而受影響42。實務上，各級行政法院判決以及公務員懲戒委員會議決書，亦已使用「特別法律關係」之用語43。四、我國之突破與發展（一）正當程序之適用司法院釋字第 396 號解釋指出：「懲戒處分影響憲法上人民服公職之權利，懲戒機關之成員既屬憲法上之法官，依憲法第 82 條及本院釋字第 162 號解釋意旨，則其機關應採法院之體制，且懲戒案件之審議，亦應本正當法律程序之原則，對被付懲戒人予以. 政治大. 充分之程序保障，例如採取直接審理、言詞辯論、對審及辯護制度，並予以被付懲戒人. 立. 最後陳述之機會等，以貫徹憲法第 16 條保障人民訴訟權之本旨。」其後在釋字第 491. ‧ 國. 學. 號解釋指出：「對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應. ‧. 給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機. y. Nat. er. io. （二）法律保留之適用. sit. 關等，設立相關制度予以保障。」是以，正當程序在公務員權利關係中有其適用。. al. n. v i n 司法院釋字第 395 號解釋指出： C h「公務員憲法上保障之權利，雖基於公法上之職務 engchi U. 關係，在其職務上服從義務範圍內，受有相當之限制。惟除此情形外，公務員因權益受損害而尋求法律救濟之權，如有必要加以限制時，應以法律為之，尚不得以『案例』為. 逾越法律之限制。」其後在釋字第 491 號解釋重申：「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第 23 條之意旨」。此外，釋字第 575 號解釋指出：「憲法第 18 條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事. 42 43. 吳庚，行政法之理論與實務，第 14 版，三民，2016 年 9 月，頁 222-223。臺北高等行政法院 102 年度訴字第 1407 號判決、最高行政法院 105 年度判字第 436 號判決、公務員懲戒委員會 104 年度鑑字第 13339 號議決。 17.

(30) 於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。機關因改組、解散或改隸致對公務人員之憲法所保障服公職之權利產生重大不利影響，應設適度過渡條款或其他緩和措施，以資兼顧。‧‧‧內政部於 81 年 6 月 10 日以台（81）內戶字第 8103536 號函發布、同年 7 月 1 日實施之『戶警分立實施方案』相關規定，涉及人民權利而未以法律定之，固有未洽，然因其內容非限制人民之自由權利，尚難謂與憲法第 23 條規定之法律保留原則有違。惟過渡條款若有排除或限制法律適用之效力者，仍應以法律定之，方符法治國家權力分立原則」、釋字第 611 號解釋指出：「憲法第 18 條保障人民服公職之權利，包括公務人員任職後依法令晉敘陞遷之權。晉敘陞遷之重要內容應以法律定之。」. 治政大礎，故公務人員退休年資之起算日、得計入與不得計入之任職年資種類、如何採計、退立. 釋字第 658 號解釋理由書指出：「公務人員退休年資之多寡，係計算其退休金數額之基. 休後再任公務人員年資採計及其採計上限等有關退休年資採計事項，為國家對公務人員. ‧ 國. 學. 實現照顧義務之具體展現，對於公務人員退休金請求權之內容有重大影響；且其有關規. ‧. 定之適用範圍甚廣，財政影響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之重. y. sit. io. al. n. （三）訴願與訴訟權之突破. er. 利關係中應有適用。. Nat. 要事項，而屬法律保留之事項，自須以法律明定之。」是以，法律保留原則在公務員權. Ch. engchi. i n U. v. 我國特別權力關係訴願與訴訟權之突破，首推司法院釋字第 187 號解釋，此號解釋確認：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障。其向原服務機關請求核發服務年資或未領退休金、退職金之證明，未獲發給者，在程序上非不得依法提起訴願或行政訴訟。」嗣後釋字第 187 號解釋，再次闡釋「公務人員依法辦理退休請領退休金，非不得提起訴願或行政訴訟，經本院釋字第 187 號解釋予以闡釋在案。行政法院 53 年判字第 229 號判例前段所稱：『公務員以公務員身分受行政處分，純屬行政範圍，非以人民身分因官署處分受損害者可比，不能按照訴願程序提起訴願』等語，涵義過廣，與上開解釋意旨不符部分，於該解釋公布後，當然失其效力。」 18.

(31) 上開解釋係針對公務員公法上金錢的給付，而攸關公務員身分關係之爭議，則於 78 年公布之釋字第 243 號解釋有重大發展，該號解釋指出「中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務員所為之免職處分，直接影響其憲法所保障之服公職權利，受處分之公務員自得行使憲法第 16 條訴願及訴訟之權。該公務員已依法向該管機關申請復審及向銓敘機關申請再復審或以類此之程序謀求救濟者，相當於業經訴願、再訴願程序，如仍有不服，應許其提起行政訴訟，方符有權利即有救濟之法理。」之後，在釋字第 298 號解釋大法官更進一步指出，在「足以改變公務員身分」之外，就「對於 44 公務員有重大影響之懲戒處分」亦許受處分人向該管司法機關聲明不服。. 治政大依下列判斷標準：對於公務員所為處分，如涉及公法上財產請求權，以及足以改變公務立是以，有關公務員特別權力關係中，得否主張司法救濟權利，按司法院大法官解釋，. 員身分或對其權利有重大影響者，公務員得依法提起訴訟。. ‧ 國. 學. 第二節公務員之權利及義務. ‧. y. Nat. 公務員懲戒制度為憲法上明文規定之制度，憲法第 24 條明文規定，公務員違法侵. er. io. sit. 害人民之自由或權利者，應依法律受懲戒。憲法第 77 條並將懲戒權劃歸司法權內。. n. a l第一項第一項公務員之權利 i v n Ch U engchi. 有關公務員之權利，就身分權保障及由身分衍生的財產權保障等 2 面向予以說明。一、身分上之權利（一）身分保障權所謂身分保障權，謂公務員非有法定原因，並經法定程序，不受撤職、免職或其他處分之權利。一般公務員之身分保障，憲法及法律之規定，雖不若司法官之明確45，但. 44. 45. 釋字第 298 號解釋理由書謂：「公務員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁，此項懲戒為維持長官監督權所必要，自得視懲戒處分之性質，於合理範圍內，以法律規定由長官為之。但關於足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，受處分人得向掌理懲戒事項之司法機關聲明不服，由該司法機關就原處分是否違法或不當加以審查，以資救濟。」參照憲法第 81 條、司法人員人事條例第 32 條至第 43 條。 19.

(32) 公務員不僅事實上享有身分保障，現行法律中亦有與保障相關之規定。公務員懲戒法第 1 條：「公務員非依本法不受懲戒。但法律另有規定者，從其規定。」即屬明示公務員應受身分保障，無法律規定即不受懲戒。公務人員任用法第 11 條：「各機關辦理機要職務之人員，得不受第 9 條任用資格之限制。前項人員，機關長官得隨時免職。機關長官離職時應同時離職。」從反面解釋，非機要人員即有資格之限制，並不隨機關長官共同進退，亦不得隨時免職。另公務員經銓敘審定之官等職等，亦受有保障，依據公務人員任用法第 18 條規定，經依法任用人員，除自願者外，不得調任低一官等之職務。自願調任低官等人員，以調. 治政大之職務為限，並均仍以原職等任用，且機關首長及副首長不得調任本機關同職務列等以立. 任官等之最高職等任用。又在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低一職等. 外之其他職務，主管人員不得調任本單位之副主管或非主管，副主管人員不得調任本單. ‧ 國. 學. 46 位之非主管。. ‧. 此外，茲以公務人員考績考列丁等或專案考績一次記二大過者，應予免職。為保障. y. Nat. 公務人員身分權，公務人員考績法明訂，非有下列情形之一者，不得考列丁等：1、挑. er. io. sit. 撥離間或誣控濫告，情節重大，經疏導無效，有確實證據者。2、不聽指揮，破壞紀律，情節重大，經疏導無效，有確實證據者。3、怠忽職守，稽延公務，造成重大不良後果，. al. n. v i n 有確實證據者。4、品行不端，或違反有關法令禁止事項，嚴重損害公務人員聲譽，有 Ch engchi U. 確實證據者。另該法規定非有下列情形，不得為一次記二大過處分：1、圖謀背叛國家，有確實證據者。2、執行國家政策不力，或怠忽職責，或洩漏職務上之機密，致政府遭受重大損害，有確實證據者。3、違抗政府重大政令，或嚴重傷害政府信譽，有確實證據者。4、涉及貪污案件，其行政責任重大，有確實證據者。5、圖謀不法利益或言行不檢，致嚴重損害政府或公務人員聲譽，有確實證據者。6、脅迫、公然侮辱或誣告長官，. 46. 公務人員任用法第 18 條第 1 項『「現職公務人員調任，依下列規定：二、經依法任用人員，除自願者外，不得調任低一官等之職務。自願調任低官等人員，以調任官等之最高職等任用。三、在同官等內調任低職等職務，除自願者外，以調任低一職等之職務為限，均仍以原職等任用，且機關首長及副首長不得調任本機關同職務列等以外之其他職務，主管人員不得調任本單位之副主管或非主管，副主管人員不得調任本單位之非主管。、、、。」。 20.

(33) 情節重大，有確實證據者。7、挑撥離間或破壞紀律，情節重大，有確實證據者。8、曠職繼續達 4 日，或 1 年累積達 10 日者47。（二）陞遷權司法院釋字第 611 號解釋以，「憲法第 18 條保障人民服公職之權利，包括公務人員任職後依法令晉敘陞遷之權。晉敘陞遷之重要內容應以法律定之。主管機關依法律授權訂定施行細則時，為適用相關任用及晉敘之規定而作補充性之解釋，如無違於一般法律解釋方法，於符合相關憲法原則及法律意旨之限度內，即與法律保留原則無所牴觸。」有關公務員之陞遷權利，已經司法院大法官明文解釋為人民服公職權利之內涵。又我國. 政治大. 為保障公務人員之陞遷，訂定公務人員陞遷法，明訂陞遷應本人與事適切配合之旨，考. 立. 48 擇優陞任或遷調歷練，以拔擢及培育人才。. ‧. （三）考績權. 學. ‧ 國. 量機關特性與職務需要，依資績並重、內陞與外補兼顧原則，採公開、公平、公正方式，. y. Nat. 考績係對公務員具體執行公法上所為之評價，此一評價涉及薪給、晉升等權利。. er. io. sit. 公務人員考績分為年終考績、另予考績及專案考績。所謂年終考績，係指各官等人員，於每年年終考核其當年 1 至 12 月任職期間之成績。所謂另予考績，係指各官等人. al. n. v i n 員，於同一考績年度內，任職不滿 6 個月者辦理之考績。至於專 C1h年，而連續任職已達 engchi U 49 案考績，係指各官等人員，平時有重大功過時，隨時辦理之考績。考績結果，攸關公. 務員權益甚鉅，年終考績考列甲等者，晉本俸一級，並給與一個月俸給總額之一次獎金；已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者，晉年功俸一級，並給與一個月俸給總額之一次獎金；已敘年功俸最高俸級者，給與二個月俸給總額之一次獎金。考列乙等者，晉本俸一級，並給與半個月俸給總額之一次獎金；已達所敘職等本俸最高俸級或已敘年功俸級者，晉年功俸一級，並給與半個月俸給總額之一次獎金；已敘年功俸最高俸級者，. 47 48 49. 參考公務人員考績法第 6 條第 3 項、第 12 條第 3 項條文規定。參考公務人員陞遷法第 2 條條文規定。參照公務人員考績法第 3 條條文規定。 21.

(34) 給與一個半月俸給總額之一次獎金。考列丙等者，留原俸級。考列丁等者，免職。至於另予考績人員，另予考績人員之獎懲，列甲等者，給與一個月俸給總額之一次獎金；列乙等者，給與半個月俸給總額之一次獎金；列丙等者，不予獎勵；列丁等者，免職。50。另年終考績結果，攸關公務人員取得高一職等之權益，公務人員考績法中明訂，參加考績人員任本職等年終考績，具有二年列甲等或一年列甲等二年列乙等情形之一者， 51 取得同官等高一職等之任用資格。. 依司法院釋字第 266 號解釋：「依公務人員考績法所為之免職處分，因改變公務員身分關係，直接影響人民服公職之權利，依本院釋字第 243 號解釋，得許受處分之公務. 治政大請求救濟。惟公務人員基於已確定之考績結果，依據法令規定為財產上之請求而遭拒絕立. 員提起行政訴訟。對於未改變公務員身分之其他考績結果有所不服，仍不許以行政訴訟. 者，影響人民之財產權，參酌本院釋字第 187 號及第 201 號解釋，尚非不得依法提起訴. ‧ 國. 學. 願或行政訴訟」，故擬對公務員年終考績予以丙等之評價，其事由須有法律依據，並符. sit. y. Nat. （四）休假、請假權. ‧. 52 合明確性原則。個案上，爰對丙等考績之公務員，亦應給予適當救濟方法。. al. er. io. 基於維護人之身心平衡，公務人員應予以休假之機會。休假指公務員連續服務滿相. v. n. 當期間後，於每年之中得享有休閒渡假之日數。我國現行公務人員請假規則對公務員休. Ch. engchi. i n U. 假之規定，主要係按服務年資計算，服務滿 1 年者，第 2 年起，每年應給休假 7 日；服務滿 3 年者，第 4 年起，每年應給休假 14 日；滿 6 年者，第 7 年起，每年應給休假 21 日；滿 9 年者，第 10 年起，每年應給休假 28 日；滿 14 年者，第 15 年起，每年應給休 53 假 30 日。. 50 51. 52 53. 參照公務人員考績法第 7 條、第 8 條條文規定。公務人員考績法第 11 條第 1 項：「各機關參加考績人員任本職等年終考績，具有左列各款情形之一者，取得同官等高一職等之任用資格：一、二年列甲等者。二、一年列甲等二年列乙等者」。李宗惠，行政法要義，第 7 版，元照，2016 年 9 月，頁 177。參照公務人員請假規則第 7 條第 1 項：「公務人員至年終連續服務滿 1 年者，第 2 年起，每年應給休假 7 日；服務滿 3 年者，第 4 年起，每年應給休假 14 日；滿 6 年者，第 7 年起，每年應給休假 21 日；滿 9 年者，第 10 年起，每年應給休假 28 日；滿 14 年者，第 15 年起，每年應給休假 30 日」。 22.

(35) 另依公務人員請假規則，公務員因事得請事假，每年准給 5 日。其家庭成員預防接種、發生嚴重之疾病或其他重大事故須親自照顧時，得請家庭照顧假，每年准給 7 日、因疾病或安胎必須治療或休養者，得請病假，每年准給 28 日、因重大傷病非短時間所能治癒或因安胎確有需要請假休養者，得請延長病假、因結婚者，給婚假 14 日、因懷孕者，於分娩前，給產前假 8 日；於分娩後，給娩假 42 日、因父母、配偶死亡者，給喪假 15 日；繼父母、配偶之父母、子女死亡者，給喪假 10 日；曾祖父母、祖父母、配 54 偶之祖父母、配偶之繼父母、兄弟姐妹死亡者，給喪假 5 日。. 又公務人員因育嬰、侍親、進修等情事，經服務機關核准得離開原職務而准予保留. 治政大 4 條規定，公務人員具有職等相當之其他職務及復薪。依據公務人員留職停薪辦法第立職缺及停止支薪，並於規定期間屆滿或留職停薪原因消失後，得回復原職務或與原職務 55. 下列情事之一者，應予留職停薪：「一、依法應徵服兵役。二、選送國內外進修，期滿. ‧ 國. 學. 後經奉准延長。三、經核准自行申請國內外全時進修，其進修項目經服務機關學校認定. ‧. 54. n. er. io. sit. y. Nat. 參照公務人員請假規則第 3 條：「公務人員之請假，依下列規定：一、因事得請事假，每年准給 5 日。其家庭成員預防接種、發生嚴重之疾病或其他重大事故須親自照顧時，得請家庭照顧假，每年准給 7 日，其請假日數併入事假計算。超過規定日數之事假，應按日扣除俸（薪）給。二、因疾病或安胎必須治療或休養者，得請病假，每年准給二十 28 八日。女性公務人員因生理日致工作有困難者，每月得請生理假 1 日，全年請假日數未逾 3 日，不併入病假計算，其餘日數併入病假計算。其超過者，以 al v 事假抵銷。因重大傷病非短時間所能治癒或因安胎確有需要請假休養者，於依規定核給之病假、事假 i n Ch 及休假均請畢後，經機關長官核准得延長之。其延長期間自第一次請延長病假之首日起算，二年內合 U i e h n c g 併計算不得超過 1 年。但銷假上班 1 年以上者，其延長病假得重行起算。三、因結婚者，給婚假 14 日，應自結婚之日前 10 日起 3 個月內請畢。但因特殊事由經機關長官核准者，得於 1 年內請畢。四、因懷孕者，於分娩前，給產前假 8 日，得分次申請，不得保留至分娩後；於分娩後，給娩假 42 日；懷孕滿 20 週以上流產者，給流產假 42 日；懷孕 12 週以上未滿 20 週流產者，給流產假 21 日；懷孕未滿 12 週流產者，給流產假 14 日。娩假及流產假應 1 次請畢。分娩前已請畢產前假者，必要時得於分娩前先申請部分娩假，並以 12 日為限，不限 1 次請畢；流產者，其流產假應扣除先請之娩假日數。五、因配偶分娩或懷孕滿 20 週以上流產者，給陪產假 5 日，得分次申請。但應於配偶分娩日或流產日前後合計 15 日（含例假日）內請畢。六、因父母、配偶死亡者，給喪假 15 日；繼父母、配偶之父母、子女死亡者，給喪假 10 日；曾祖父母、祖父母、配偶之祖父母、配偶之繼父母、兄弟姐妹死亡者，給喪假 5 日。除繼父母、配偶之繼父母以公務人員或其配偶於成年前受該繼父母扶養或於該繼父母死亡前仍與共居者為限外，其餘喪假應以原因發生時所存在之天然血親或擬制血親為限。喪假得分次申請。但應於死亡之日起百日內請畢。七、因捐贈骨髓或器官者，視實際需要給假」。參照公務人員留職停薪辦法第 2 條：「本辦法所稱留職停薪，係指公務人員因育嬰、侍親、進修及其他情事，經服務機關核准離開原職務而准予保留職缺及停止支薪，並於規定期間屆滿或留職停薪原因消失後，回復原職務或與原職務職等相當之其他職務及復薪」。. 55. 23.

(36) 與業務有關。四、配合國策奉派國外協助友邦工作。五、經核准配合公務借調至其他公務機關任職，且占該機關職缺並支薪。六、經核准配合國家重點科技、推展重要政策或重大建設借調至公民營事業機構、政府捐助經費達設立登記之財產總額百分之五十以上之財團法人服務。七、受拘役或罰金之確定判決而易服勞役。八、請病假已滿公務人員請假規則期限或請公假已滿規定之期限，仍不能銷假。」是以，公務員如有上開事由申請留職停薪，服務機關應同意其申請，不得拒絕。另公務員因養育三足歲以下子女申請 56 留職停薪時，服務機關亦不得拒絕。. （五）結社權. 政治大之職責，故歐洲多數國家仍不許公務員有罷工或締結團體協約之權利，但為保障公務員立. 結社權謂公務員得組成及參與代表其利益之團體的權利。公務員有為國家忠實服務. ‧ 國. 學. 之共同利益，則承認公務員之結社權，得分別組成全國性或地區性之公務員利益代表團體，依民主原則產生各類職員。法律並保障公務員不因參與其利益代表團體或擔任職員. ‧. 時，受不利之對待。我國目前已制定公務人員協會法，將公務員協會分為機關公務人員. sit. y. Nat. 協會及全國公務人員協會。公務人員協會具有法人資格，公務人員協會對於考試事項、. al. er. io. 銓敘、保障、撫卹、退休、任免、考績、級俸、陞遷、褒獎、人力規劃及人才儲備、訓. v. n. 練進修、待遇調整之規劃及擬議、給假、福利、住宅輔購、保險、退休撫卹基金、工作. Ch. engchi. i n U. 57 簡化等事項，得提出建議。並得對辦公環境之改善、行政管理、服勤之方式及起訖時. 56. 57. 參照公務人員留職停薪辦法第 5 條：「公務人員具有下列情事之一者，得申請留職停薪，除第一款及第二款各機關不得拒絕外，其餘各款由各機關考量業務狀況依權責辦理：一、養育 3 足歲以下子女，並以本人或配偶之一方申請為限。二、依家事事件法、兒童及少年福利與權益保障法相關規定與收養兒童先行共同生活，其共同生活期間依前款規定申請留職停薪。三、本人或配偶之直系血親尊親屬年滿 65 歲以上或重大傷病須侍奉。四、配偶或子女重大傷病須照護。五、配偶於各機關、公立學校、公營事業機構或軍事單位服務，因公務需要派赴國外工作或進修，其期間在 1 年以上須隨同前往。六、其他經考試院會同行政院認定之情事」。公務人員協會法第 6 條：「公務人員協會對於下列事項，得提出建議：一、考試事項。二、公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休事項。三、公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。四、公務人員人力規劃及人才儲備、訓練進修、待遇調整之規劃及擬議、給假、福利、住宅輔購、保險、退休撫卹基金等權益事項。五、有關公務人員法規之制 (訂) 定、修正及廢止事項。六、工作簡化事項」。 24.