公共運輸政策發展與績效評估之研究

報告題名：

公共運輸政策發展與績效評估之研究

A Study of Public Transportation Policy Development and Performance Evaluation

作者：郭松庭、蔣欣儒 系級：運輸科技與管理學系三甲 學號：D0249461、 D0249236 開課老師：林良泰 課程名稱：專題研究 開課系所：運輸科技與管理學系 開課學年：104 學年度 第 2 學期

中文摘要

公共運輸政策主要為政府所主導，波哥大前市長 Enrique Peñalosa 認為：「一個先 進的城市並非連窮人都使用汽車的地方，而是連有錢人都使用公共交通工具的地 方。」也因此，政府在制定公共運輸政策應具宏觀眼界，為臺灣研擬適當之政策， 才能達到此理想。透過歷史研究法回顧過去之公共運輸政策政策，發現政策往往 無法立即達到成效，多數需要數年的時間，而政策由於牽涉眾多利害關係人，諸 如民眾、業者及政府…等，時常因多方未能達成共識而使政策失去效果，進而發 現臺灣急需一套機制來改善此情況。在機制設計理論的研究中，本研究了解到政 策需要有效運用激勵相容、資訊透明來使政策利害關係人願意共同為政策目標前 進，而在激勵相容中，本研究在臺中市公共運輸發展策略中發現好的激勵機制將 能有效使多方利害關係人配合政府共同實踐目標，但仍需搭配資訊透明，並透過 各種績效評估資料來與多方利害關係人進行良好的政策溝通，使多方能營造良好 的均衡狀態，共同為政策目標所努力。透過上述策略，將能使政策推動更為有效。

關鍵字：

交通政策、績效評估、機制設計

Abstract

The public transportation policy is lead by government. “An advanced city is not one where even the poor use cars, but rather one where even the rich use public transport,” argues Enrique Peñalosa. In order to fulfill the policy, the government should have macroscopic vision while making the public transport policy. According to the

Historical Research reviewing the past public transportation policy, we find the policy can’t always get improvement immediately, substituting, most of them taking a long time. The policy is concerned by many groups, include civil, industry, government, etc. The policy can’t always be approved by all the civil, Taiwan needs a mechanism to improve current situation immediately. Referring to Theory of Mechanism, we realizing the government should use incentive compatibility and transparency

effectively to make stakeholders accept to achieve the policy target together. In public transportation development tactics in Taichung City, we find a better incentives and transparency with communicate effectively can make civil cooperating with the government to practice goal together. We can make the policy promote more effectively through the above-mentioned tactics

目 次

目 次 ... 3 第一章 緒論 ... 4 1.1 研究背景 ... 4 1.2 研究目的 ... 5 1.3 研究方法 ... 10 1.4 研究流程 ... 11 第二章 文獻回顧 ... 12 2.1 交通運輸政策之特性 ... 12 2.2 交通運輸政策之發展導向 ... 14 2.3 大眾運輸服務 ... 15 2.4 政策評估指標之研究 ... 16 2.5 機制設計理論 ... 17 2.6 綜合評析 ... 18 第三章 公共運輸政策之績效探討 ... 19 3.1 歷史研究法 ... 19 3.2 個案分析 ... 21 3.3 政策宣導 ... 22 3.4 供需問題之探討 ... 23 3.5 公共運輸政策評估指標 ... 26 3.6 利害關係之探討 ... 29 第四章 機制設計理論之實證 ... 31 4.1 機制設計理論之成形背景 ... 31 4.2 機制設計理論定義 ... 32 4.3 激勵相容 ... 33 4.4 機制設計理論之應用 ... 35 4.5 SWOT 分析與機制設計理論 ... 36 4.6 大眾運輸發展應用機制設計理論之評析 ... 37 第五章 理論實證結果及政策探討 ... 39 5.1 臺北市大眾運輸發展策略 ... 39 5.2 臺中市大眾運輸發展策略 ... 42 第六章 結論與建議 ... 48 6.1 結論 ... 48 6.2 建議 ... 49 參考資料 ... 50

第一章 緒論

公共運輸是與人民切身相關之生活事物，其政策往往會左右著國民的生活方 式，而人民是否選擇使用，則必須依靠政府對於政策制定的智慧。波哥大前市長 Enrique Peñalosa 曾說過：「一個先進的城市並非連窮人都使用汽車的地方，而是 連有錢人都使用公共交通工具的地方。」要達成此目標，政府必須盡力去制定政 策、導引國家朝著這個方向前進，並針對民眾對於大眾運輸較為注意的三個要素 －班次、服務水準、路網完整性加以著墨，且針對已經實行的政策做績效評估， 吸收其優勢，繼續在下個政策中發揮，以期望能盡快使公共運輸更加完美。

1.1 研究背景

臺灣為一座島嶼型的地區，其四面環海，地理位置位在亞洲之重要樞紐，因 此是一個適合發展貿易之地區，內陸部分則因是以中央山脈為主體，其東西向之 交流受山脈所擋，南北向交流則受到河流所斷，因此在早期，陸運不發達的時代， 臺灣是一個極度依賴海運的地區，隨著時代的變化以及臺灣地理位置之重要性被 重視，才有朝代認真地為臺灣發展陸路運輸，克服臺灣之自然環境限制，舉凡清 朝開始為臺灣興建鐵路、開闢東西向之道路，透過各項的交通建設，亦為臺灣現 代交通奠下基礎。臺灣光復後，交通政策也在面臨不同的時代變遷而有著不同的 交通政策方向。光復初期，仍有國共內戰之因素，因此交通建設主要是因軍事防 衛而起，而後隨著臺灣經濟起飛而開始的十大建設，則主要是因需求而起，並且 在十大建設中，有六項建設為交通建設，然而，縱使有六項主要之交通建設，臺 灣之交通需求仍無法支應。為了使臺灣之交通運輸政策能具有前瞻性、延續性以 及整體性，因此交通部便於民國 84 年、91 年、101 年相繼研擬交通政策白皮書， 進而使臺灣之交通政策發展能具有明確方向，使臺灣交通運輸政策發展能更加穩 定。 臺灣在現代民主政治建基在代議民主，由公民以多數決方式選出統治者或執 政黨，代替民眾治理國家。同時為達到對統治者的權力制衡，再由公民選出代表 不同利益的眾多議員負責監督政府運作。民意皆是由這些議員來傳達或授權由他 們為選民作出最有利的決定。公民透過定期的選舉對現任者作出評價，以選票的 方式踢走不符民望者，或捧上更能代表當刻民意的政治家作執政者或民意代表。 但隨著社會利益的多元化、個人權益意識高漲、以及競爭性資訊爆炸之年代來 臨，民眾的聲音往往導引著政策方向，而政府在做決策時，往往會更加小心，且 多數政策均由交通專業人士評估後所作之決定。然而民眾與政府由於對於專業知 識都有著不同的見解，因此，在某項交通政策上可能會有不同的認知，進而導致 該項政策之績效被民眾的片面認知而不被認可。為了要解決以上情況，可以藉由 產生一套合適又客觀的交通運輸政策衡量指標及交通運輸政策的評斷流程來處 理此問題，而這套指標、流程之研擬可透過了解相關的服務項目和過去大眾運輸 政策的案例來加以制定出，而在流程研擬過程中，專家的全面性意見、人民對於 公共政策之滿意度來加以探討與分析。評比政策項目方面，除了著重於現有政策 之檢視外，可透過其他相關文獻資料來加以分析須注重哪些部分，來了解一個大

眾運輸政策的推行後是否真的能如預期般地得到良好效果，除此之外，也可以讓 政府了解建設後的結果是否達到當初的期待、民眾的認同，避免政策推行後，無 法有較完善地衡量指標，來衡量此大眾運輸政策是否有效。 政策意義是為了眾人達到設定目標而集結各自知識所採取的計謀、策略，因 此，政府在制定政策時，往往是依循著一群人的知識來制定的，而這群人可能只 會是專業人員，亦可能是人民與專業人員所構成的，而為了要制定出好的政策， 政府必須要了解這群人的行為，並審慎評估，才能制定出一個好的政策。 交通運輸政策之產生可能是因為該地區需要，亦可能是政府之長遠計畫。因 此交通運輸政策將依照地區之人口特性、都會經濟發展、社會大眾關注議題、規 劃的科技等等層面研擬出；交通運輸政策的不同，通常也會導引該地區不同之發 展走向，因此，交通運輸政策之擬定必須審慎評估其動機為何，目的為何，並且 因交通政策往往牽扯眾多的利害關係人，因此決策者需要公平公正地擬定政策， 且由於環保意識抬頭，交通政策應朝向永續運輸發展，實施綠色政策。

1.2 研究目的

「公共政策」是指政府機關為了解決某一項公共問題或是滿足某一項公眾需 求，且公共政策的良窳攸關民眾權益。「交通政策」亦屬於公共政策，交通政策 是與人民切身相關的，且每個人民都有其不同的思考方式，而交通政策亦是由人 所訂之，因此也有著不同的出發導向，交通政策之研擬大致分為需求導向與供給 導向，需求導向為以土地使用之型態與強度反應活動需求，並以活動的種類與強 度決定運輸需求的型態和數量；供給導向則為以運輸設施的提供或服務水準的改 善，進而提升旅次之易行性、可及性，增加活動需求。其中交通政策研擬之動機 大多透過需求及供給為導向，透過掌握供給與需求兩因素，來制定出相對應政 策，可對乘客提供更實質之幫助，而交通運輸中的公共運輸政策係屬社會公平政 策之一，故良善之政策對於一城市發展占相當大的影響。 回顧過去臺灣所推動的交通建設，從 1960 年代末到 1970 年代臺灣所進行的 一系列國家級基礎建設工程(如:十大建設)到近幾年的臺中 BRT 工程，從這些大 大小小的交通建設中，可以發現到臺灣從言論被限制之戒嚴時代逐漸走向現今的 言論自由時代，而民眾對於政策的影響力也越來越大，政府在構件交通政策時， 往往無法只參照專家、學者對於此政策的意見，也必須將民眾對於此政策的想法 全盤考慮，也使得「交通政策」在不同的國家體制中會有不同的均衡力量，而臺 灣之交通政策若以廣義來看，並以大眾運輸為例，其大致可分為乘客、政府、業 者，關係大致為以下：

圖 1 利害關係圖 一、政府 擬定國家未來發展方向，並透過是當政策之研擬與討論，頒布一套連善之政 策，並負責監督客運業者所提供之服務，以及規劃營運路線、審核業者所提出之 路線，並施行相關補助措施，補助業者願意投入營運及乘客搭乘之獎勵措施。 二、民眾 民眾可透過監督政府來了解其政策推動時，是否有將人民陳情意見、現況問 題等疑慮納入考量。 三、業者 業者透過遵循政府所頒佈之營運政策來提供服務予人民，使其能在受一定的 規範下達成公共運輸之實施目的。 在大眾運輸政策中，往往牽扯三方利害關係人：政府、民眾、業者，每一方 皆為獨立且相互牽制，共識也就難以達成。 然而，政府在制定政策，其政策之利害關係人往往不僅如此，除了業者、政 府、民眾外，往往還有兩個主要影響人－學者、業界專家，因此，一項交通議題 定會有數個利害關係人，且每個人的立場皆可能不同，而臺灣又屬於民主國家， 因此臺灣之交通政策在執行上，倘若有一利害關係人認為其權益受損，很容易被 渲染放大，導致政策更加難以推行。 1. 政府監督業者 2. 政府補貼業者虧 損路線之補助 3. 客運業者遵從政 府之法令營運 1. 業者提供服務給使用者 2. 乘客視業者之服務項目決定是否使用 3. 乘客向業者反映其搭乘經驗 1. 乘客向政府反映意 見 2. 政府提供搭乘獎勵 措施以提升乘客搭 乘之搭乘意願

圖 2 利害關係圖 利害關係人相互爭論往往使得一良好政策在經過多方利益考量下而變質，就 如同臺中 BRT 政策中，大眾運輸是與人民最貼近生活之建設，因此民眾會踴躍 地提供自己的想法給政府，並希望政府能夠重視並滿足他們的想法，但每個人都 有著其不同的想法，導致想法難以整合，舉凡私人運具使用者往往認為這項建設 壓縮了整個道路空間並增加了旅行時間，然而政府設立此之目的是為了使大眾運 輸使用者透過此建設可獲得更佳的使用環境，進而提升大眾運輸服務品質，轉移 私人運具使用量，然而卻因為利害關係人之間的糾葛導致該項政策無法順利執 行。為了減低上述之負面影響，應先要有一客觀、制式且獨立於該事件利害關係 人中之衡量準則，使人民對於這個衡量指標更加重視，並且也將使各個細項之優 缺點能被記錄，未來在施行其他政策時，將能回顧這些細項來做為新政策之發展 依據。而這衡量流程，由於有其制式之規定，也將能夠更客觀地來評斷大眾運輸 政策，也能使各方有個良好判斷大眾運輸政策好壞的流程，政府也能有建設後的 反思，且由於其是獨立於三方之評斷方式，也將能使各方都能信服。 然而，若要協調各個利害關係人，往往政府需要提供溝通橋梁。但是，現今 臺灣社會，政府與民眾往往無完善之溝通橋梁，且利害關係人在面對牽扯個人利 益之問題時，往往為非理性，為了能夠在民眾與政府之間有良好的溝通橋樑，公 共關係該如何建立、政策又該如何行銷、溝通與宣導，美國公共關係協會（Public Relations Society of America）於民國 101 年最新定義較強調公共關係是一種行動 策略：公共關係是一項策略性溝通過程，是為了使組織與各類公眾建立互利的關 係，換而言之，為一個人與公眾間，透過溝通、了解、合作等方式來達到互利。 交通政策之研擬，除了需要考量各個利害關係人之想法，政府亦必須堅持其 對於整體國家之交通政策具有整合性、延續性，而非糾結於部分利害關係人之私 利而毀了整個國家之前途；倘若政府之政策不具前瞻性、方向錯誤，專家、學者 亦需要使政府明白並改正。臺灣之交通政策數量從民國元年累計至今已舉不勝 舉，然而現今社會變化迅速，許多政策卻未適時變化，部分政策亦不具前瞻性、 整合性、遠見性以及延續性，使得許多早期之政策往往與當時預估相差甚遠，如 中山高速公路，其建造之動機為為了突破臺灣當時之經濟發展之重要基礎建設，

是為需求而起，然而其並未具遠見性，未預見民國 80 年後，臺灣之私人運具會 快速成長，導致其容量供不應求，進而使中山高速公路其現今每逢尖峰必會有塞 車之情形，而臺灣又因政治之因素，使得許多交通政策會因政黨輪替而無法延 續，進而造成臺灣經濟浪費之情形，如臺中 BRT 快捷公車系統，其臺中市政府 交通局擬訂之目標是為了扭轉、改變市民運具使用習慣，並培養後續推動軌道捷 運路網所需之運量及規劃之交通運輸政策，著時為一好的政策，但交通政策之成 效並非一朝一夕即可見，有時其交通建設甚至得進行多次修正才能達成預估之成 效，且因為政治因素，使其無法進入修正階段而直接廢除，這對於臺灣將造成許 多不利之因素。從以上因素可見，交通政策都可見交通政策絕無法有被政治玩弄 之股本，並且交通政策之執行面整合的重要性，且交通政策必須要具有延續性， 倘若無法延續，勢必無法見到其應有之效果，中斷政策也將使前途白費、浪費公 帑。因此，交通政策之擬定，倘若是以需求為導向之交通政策，通常政策擬訂是 為了滿足民意，然而其不能只是解決短處之問題，讓人民暫時滿足，這著實為一 項錯誤的政策，勢必得多加考量，且預測未來的結果不能太過樂觀，否則可能走 向中山高的覆轍；倘若是以供給導向為出發，則必須循序漸進，使建設能有短期、 中期、長期之目標，隨著時間、建設效益的發展而成長，然而臺灣是一個民主國 家，且民意往往會是決定交通政策存亡之重點，因此，一個好的交通政策從無到 有的過程中，除了考量專業因素外，勢必得格外注重民意，再好的政策倘若無法 取得民眾的共識與認同，則該策略形同虛設，即便立意良好，最後恐敵不過民意 而失敗，然而政府機關是否就得迫於民意壓力而坦然妥協？根據上開內容，若能 擁有良好的溝通橋樑，且彼此願意各退一步地進行意見交流，或許許多政策在這 過程也能順利的進展下去，而非被放棄。除此之外，民眾也需了解政府推行政策 的初衷，而非因其政策侵害到自身權利就一昧地反對，如同下述的例子：民國 94 年之前，酒駕、未戴安全帽、未繫安全帶…等行為導致臺灣交通傷亡事故居 高不下，政府為了要使交通事故對於用路人所造成之傷害降低，遂開始強力執 法，政府開始對於酒駕、未戴安全帽、未繫安全帶…等事項強力執法，起初民眾 反彈聲浪大，尤其在民 86 年時，強制戴安全帽法規通過時，許多民眾不以為然， 認為安全帽很不舒服且也不會使他們更安全，因而此政策並不獲得民心，然而， 我們可以從圖 3、圖 4 發現：民國 95 年，A1、死亡件數大幅下降，倘若當初政 府順從民意，不強力對於未戴安全帽、未繫安全帶、幼童不得坐於前座、酒駕等 事項強力執法，那麼將無法替臺灣創造更安全之交通運輸環境，保護用路人的安 全。 表 1 道路交通事故（A1 類及 A2 類）件數及傷亡人數

圖 3 道路交通事故折線圖 近年來，因為地球暖化問題，各國開始重視環保的概念，我國也因私人運具 所產生之外部成本過大，而逐漸重視大眾運輸之發展。此外，由於地球的人口持 續增加以及這個世代的腳步越發快速，為了要符合這個世代的腳步，提升大眾運 輸之服務品質並轉移私人運具迫在眉睫。一個先進的國家不是讓窮人買得起車 子，而是讓富人搭乘大眾工具，為了滿足這項目標，需要政府與人民共同努力， 而政府對於大眾運輸的建設更須加以著墨，像是公車的整體系統架構、臺北的捷 運系統、高雄的輕軌…等，除此之外，針對私人運具所產生的問題加以約束，目 的也是為了提高道路使用狀況且能為綠色的潮流作些許貢獻，然而要達成此目標 勢必會與多數私人運具使用者為敵，為此，在臺灣這地區，交通政策之擬定究竟 該走向需求導向亦或是供給導向？一個好的交通政策究竟該如何產生使其延 續？是否可以透過績效評估流程來使民眾認同？這些都是很值得省思的。 我國訂定大眾運輸系統的公共政策共經歷了五個步驟，其中包括了公聽會的 流程，公聽會流程是為了要了解民眾的意見，並與民眾交換對於該項公共政策之 理念，縱使經過了公聽會，但民眾的理念是會隨著時空因素而有所改變，因此， 最後該項公共政策仍可能會因為民意而被推翻。不管最後意見為何不同，大家都 在表達對於大眾運輸政策的看法，而以一個人民角度來看，人民自是以建設完後 才會對於此公共政策有所感想，那麼，對於一個政策大家眾口紛紜，沒有一個良 好的評價準則或流程，這項政策的好壞評斷也將淪為個人的主觀想法，如此之評 斷方式並不客觀，為了要產生出好的評斷方式，政府應擬定相關之評斷機制，而 大眾運輸政策往往是政府所制定，然而使用者通常為ㄧ般民眾，因此這個評斷機 制應當要綜合專業，並參考使用者對於此政策之意見來加以探討，並使民眾、政 府能對於這項政策之優勢加以評估分析，藉以達到政府設立此政策之目的，使民 眾願意配合政府，共創雙贏。

1.3 研究方法

本研究主要目的為產生出一套交通政策之績效評估指標，為了達成此目的，本 研究將循序漸進依照以下三方法來完成本研究： 1.歷史研究法 本研究將使用歷史研究法（Historical method），以「歷史」作為研究的材料， 「歷史」是過去臺灣交通政策的記載，包含交通政策研擬、供需導向、交通政策 之結果…等，供我們瞭解過去、分析過去政策的績效並改進，預測未來。 2.個案分析 本研究將透過深入觀察部分重大交通建設之政策擬定及展望，如中山高速公 路、臺中 BRT、酒駕取締…等，來比較出交通政策擬定之出發方式是否將會導引 政策走向不同之結果。除此之外，由於老百姓的聲音將會影響政策的結果，因此 可以透過報章雜誌的盛行和網路的普及來了解老百姓對於時事的看法與理解，無 論是好壞都進行整理，尋找百姓在乎甚麼。倘若我們能透過交通政策擬定之出發 方式與蒐集民眾的想法，將能了解政府制定政策過程和民眾的需求，如此一來制 定出來的此流程也可達到各方的信服。 3.機制設計理論 機制設計理論的著眼點不僅是要指出種種不可能性的困境，更重要的是要提 供具體環境下走出困境的途徑。機制的激勵問題，即在所設計的機制下，使得各 個參與者在追求個人利益的同時能夠達到設計者所設定的目標。 4.實證探討 除了理論之外，實際案例也需探討，方能鞏固理論之存在，透過臺北市、臺 中市兩城市之案例分析等等，探討各自在公共運輸上之機制設計與多方之間關 聯，藉以探究激勵相容、資訊透明、民意之重要性。

1.4 研究流程

首先，我們將先確定研究之大方向，並研究我們所要之動機與目的，確立研 究問題，使研究結果能較契合本研究目的，接下來將查詢相關之文獻作文獻回顧 以及現況分析，以了解交通政策之轉變、民眾及業者之關係，並佐以個案分析來 加強研究與現實之契合度，最後研擬激勵相容、機制設計理論來探討個案，希望 透過機制設計理論來設計出一套較客觀、公政，並涵蓋著激勵相容之理論來減少 利害關係人之資訊準確性對於研究之影響，並評析交通政策之研擬方向對於交通 政策之結果影響程度。

確立研究主題

SWOT分析

理論實證結果及政策探討

結論與建議

公共運輸政策之評斷探討

機制設計理論

1. 交通運輸政策之特性

2. 交通運輸政策之發展導向

3. 大眾運輸服務

1. 機制設計理論之形成背景

2. 機制設計理論之定義

3. 激勵相容

4. 機制設計理論之應用

文獻回顧

圖 4 研究流程圖

第二章 文獻回顧

為了要使研究結果更具指標性，分別就交通運輸政策之特性、交通運輸政策 之發展導向、大眾運輸服務、政策評估指標之研究、機制設計理論…等項目作細 部之文獻探討，以站在巨人的肩膀上之心態，來將先進們的研究加以利用，進而 發展出更好的研究成果。

2.1 交通運輸政策之特性

交通運輸政策往往是一個國家重要的建設方向，作為國家經濟政策的一個重 要組成部分。政府會依據社會結構、經濟狀況以及各種運輸方式的特性，以創造 交通運輸最大的空間及時間效用的目標前提下，選定必要交通運輸經營政策，並 以此政策指導管理者制定其行動方案所應遵循的思想指導原則或行為範疇。 制定交通運輸政策主要目的有以下三點：(1)維護交通秩序：只要有過多的民 眾共同參與同一場活動，此活動就必須要有一定的秩序才能使活動正常進行，倘 若場面失序，將會使活動難以進行。交通運輸服務中的供給和消費，為一種具有 公共性的經濟活動，其不僅有多種的經營方式、多種的運輸方式和為數眾多的交 通運輸經營者，還有類型複雜且眾多的運輸對象。既然交通運輸服務是一種經濟 活動，因此就會有經濟利益產生，無論是供給者、需求者，他們皆會有各自的利 益，然而不同的利益取向將會使兩者相互之間有一定程度上的制約。為了符合社 會總體利益的基本需求，包含保障各運輸方式、經營單位能順暢地進行運輸服 務、民眾的運輸需求不被剝削…等，有效利用其運輸能力發揮其運輸優勢，並保 障運輸需求者總體的基本經濟利益，而此必須要有一個正常的交通運輸秩序。（2） 協調交通運輸系統的執行以：維護交通秩序的同時，也必須要提高整個運輸系統 的效率，為了提升運輸服務品質，必須思考各種運輸種類間進行協調，完成系統 性的運輸服務供給。為了要保障社會總體經濟效益，並兼顧不同供給者的利益， 每一方皆須發揮各自優勢，才能使交通運輸系統之效率達到最佳化。城市中，火 車、公車、高鐵之時刻表應當要進行協調，使其能夠合理銜接、便利使用者，減 少轉乘所耗費的等待時間，提升運具之舒適程度，如此一來將能吸引更多民眾搭 乘、減低社會成本，進而提升整體交通運輸效果。（3）保障交通運輸安全：交通 運輸安全可謂交通運輸領域中最該被重視的環節，而其又可分為交通安全、運輸 安全。交通安全是指交通工具運行時，必須保障用路人、交通工具以及沿線交通 設施的安全。運輸安全係指保障運輸對象(包含人、貨物)的安全，即必須保障運 輸對象從起點至迄點不能有任何危及其人身安全、財物安全的事故發生。 交通運輸政策之作用除了使執行者有執行依規外，尚有以下四項特別作用： （1）彌補交通運輸市場失靈：市場經濟中，無形的手能夠導引市場之整體形為， 進而實現資源的有效配置以及高效率的使用；但運輸服務產品屬於混和產品，或 屬於準公共產品，運輸服務產品往往具有壟斷性、資訊資訊不對稱性、外部性等 特點，交通運輸市場存在市場失靈的風險。因此，政府必須制定機制彌補市場機 制的不足，確保運輸市場的健全發展。 諸如臺灣政府即制定許多政策，規範運

輸供給業者不得任意調漲票價，且亦制定了不同的運輸政策來監管運輸業的營 運。（2）引導、調整市場行為：運輸基礎設施往往需要鉅額成本，而這些往往是 運輸企業難以負擔的項目，除此之外，運輸經營其利潤往往屬於微利性，這將會 導致企業不願投入，因此，政府必須透過各種政策方式直接或是間接的運用不同 的投資、補貼這些運輸設施，進而鼓勵其發展，使交通運輸業能夠穩定發展。（3） 營造公平競爭之經營環境：市場機制存在著壟斷的情況，某一種運輸方式可能於 某一時期憑藉著其優勢進而壟斷運輸市場，而這絕非政府所樂見，因其將會導致 社會資源不合理分配、導致社會淨效益損失，亦可能使其他運輸產業衰退，透過 政府干預，可以使處於非完全競爭的運輸市場改變為完全競爭的運價水平，並調 整供給量，從臺灣現況來看，政府不應過度扶植某一企業或是產業，應當要使其 能相互制約，進而達到效益最佳化。（4）永續運輸發展：交通運輸是國民經濟活 動的基礎要素，然而交通運輸在帶動民生經濟的同時，其往往也對環境生態產生 威脅，諸如砂石車的揚塵、車輛對於空氣的汙染、輪船對於海洋的污染…等，且 各大型建設在建設的同時，往往需要產生過大的環境汙染，這些都是要討論的議 題。 交通運輸政策由於牽涉層面廣，因此張有恆博士 (民 102)認為每項運輸政策 都需要有前瞻性、市場導向，其目的在於促進均衡運輸系統的發展，達成永續運 輸的目標，以滿足未來之運輸需求。除此之外，張有恆博士亦認為交通運輸政策 應當要以需求導向為出發，因其才能滿足市場之需求，並有效地運用有限資源。 每個國家有不同的屬於自己的國情，因此當政策為了能夠提升經濟實力及適應市 場需求時，也要兼顧國情，舉例來說臺灣的西部地區資源較為密集，也因為地形 的原因，而採用了大規模低成本的運輸方式，像是鐵路。除此之外，制定政策也 要分短期、中期與長期，有屬於局部利益的部分也要考慮整體經濟效益。因此在 規劃運輸政策時，要先制定出運輸規劃的目標，講究科學和經濟效益的原則，從 選擇的地區的特質為起點，除了有長遠的戰略思想，也需要結合現有實際狀況統 籌安排，再來為組織過程與準備，透過調查的數據分析現存條件，用以預測、運 輸方式選擇，模型確定後方能進行交通運輸規劃，包括人口預測、土地利用等等 模型才能計算運輸需求量而這些皆為建立運輸系統規畫的基本條件與模型，有了 這些條件後，最後方能開始規劃運輸系統網路。

而交通運輸往往與都市規劃牽涉甚廣，Michael D.Meyer & Eric J.Miller 亦於 Urban Transportation Planning-2nd 提到關於都市運輸規劃中的五個值得特地關注 的事項：人口特性、都會經濟發展、社會大眾關注的議題、運輸立法/法規、規 劃的科技，可得知在做運輸規劃的同時，交通政策的擬定也會與這幾個事項息息 相關，而這些都是需要特別注意的，尤其於民主國家中，更要關注社會大眾關注 的議題，才能使交通政策能順利推動，而 Schneider & Ingram(1997)則指出：。任 何一項公共政策的制定，都必然涉及或多或少的利害關係，決策者、政策分析人 員都是利害關係人，從政策制定者的立場來看，必須公平的考慮所有政策利害關 係人的立場，才能制定符合公平和正義的政策。

2.2 交通運輸政策之發展導向

中華民國交通部在交通政策白皮書(民 84)中提到，民國 84 年前，運輸建設 投資一直採行「由下而上以需求刺激供給」之方式進行，然採行需求導向將缺乏 整體性、均衡性與前瞻性的政策規劃，並且交通建設往往無法即刻見效，像是捷 運系統，往往需要十餘年的時間，因此，倘若都是採行需求導向的政策方向，其 結果將會是建設趕不上需求，軟體跟不上硬體，鄉村比不上都市，國內追不上國 際。 早期，公共運輸不發達、環保及安全意識不足的臺灣，政府是視機車為一過 度時期之運具，並且當時人們認為擁有私人運具即為財富之象徵，而此也是臺灣 私人運具過度發展之主要因素，因此，交通部於民國 91 年發布交通政策白皮書(民 91)，其交通政策已隨著時代變遷而轉變，從政策目標發展主軸中可見其其中三 項政策分別為： 1. 因應車輛成長，提升運輸服務品質，促進公共運輸發展 2. 強調永續發展，重視運輸環境品質，滿足弱勢基本需要 3. 檢襖安全管理，加強運輸安全防治，全面維護運輸安全 從以上可見，政府隨著時代背景之變遷，政策也隨之轉變，然而當政府轉變 之同時，其時間是否已晚，或是適當，這都是值得探討的。 現今多數先進國家皆在發展綠能、自行車系統，而於臺北市交通局所著之臺 北市自行車政策之研究(民 97)中提到其對於臺北市發展自行車運輸之政策有兩 方案，其中一方案即為供給導向，另一方案為需求導向，而在供給導向中，其所 採取的策略主要在提供既有使用者更友善與受尊重的騎乘環境；並以供給帶動需 求，尋找潛在的自行車使用者，然而本方式在臺灣推動將會有其困難度，因自行 車系統並非短時間內能完成，並且施工期間將會帶來許多外部影響，且初期路網 一定有限，且民眾至上班、課地點未必是短距離，因此要使民眾願意以自行車來 生活恐有一定難度，綜合種種原因，恐難以落實自行車生活化的政策願景。因此， 道路建設初期潛在需求尚未顯現，或自行車道交通量較低時，主管機關將面臨來 自民意機關與其他道路使用者極大壓力，徒增後續推動的困難；而方案二中，以 需求導向為出發，將能吸引進而擴大使用的族群，當使用者日益眾多，自然可促 使民眾要求政府提供更多的供給，例如設置自行車專用道或優先道，提供適當的 停車場與停車設施等，且此時再擴建較不會面對民意的反抗，自然水到渠成。從 以上可見，於現今臺灣社會中，政府機關多半是以民意為主，在兩種方案都可達 到同樣的結果下，將會選擇較符民意之方案，然而這將伴隨著風險，倘若採行需 求導向，那麼自行車系統恐怕得花上更多時間才能完成，但將能免去以供給導向 為方案所面臨之民意問題，其有利易有弊，而最後的決斷，端看政府之思考。 李家儂、賴宗裕發表於地理學報第四十八期中之臺北都會區大眾運輸導向發 展目標體系與策略之建構(民 96)中提到，政府無計畫性且以公路為系統、需求為 導向的都市發展策略，將嚴重影響土地資源的有效利用，而其提到將考輛美國實 施 TOD 之經驗，透過規劃政策與制度的改進，企圖改變過去以需求為導向、無 計畫性的土地與大眾運輸開發型態，達到抑制都市不合理且無效率擴張、節省財

政支出、促進土地有效利用及發展。交通建設往往與都市計畫是一體兩面的，倘 若一味以需求導向為出發之交通政策，將會使得都市土地規劃毫無章法，然而採 取大眾運輸導向發展(Transit Oriented Development，TOD)，其主要是以供給導向 為出發，若能配合都市更新效果往往更好。臺北現今仍然有捷運在開發，後期之 捷運建設往往有運用 TOD 之概念，如美河市之聯合開發，除捷運外，亦有公車 專用道等，然而公車專用道在臺發展因需要縮減現有車道，往往會面臨民意的壓 力，而在聯合開發中，由於需要面對徵收之問題，其面臨民意的抗爭亦會更大， 政府必須有能力來妥善面對民意問題，才能使良好的政策繼續推動。 李治綱先生在永續發展與鐵路系統發展(民 91)所提到，交通擁擠等道路問 題，雖然是許多國家與許多都市之共同現象，但不是世界上全部的都市都如此； 仍有一些都市與國家，很早就以永續發展之理念，建立運輸系統發展之願景、評 估準則、與發展策略，逐漸地建立了均衡運輸系統（balanced transportation system），和諧地促成與進行人們的「生活」、環境的「生態」、及經濟活動的「生 存與發展」。雖然大部分的城市是有著優良之歷史傳統、長期持續之建設、與良 好之經營管理，但也有一些是以不到 30 年的時間，就化腐朽為傳奇，如新加坡、 巴西之古里提巴等。從上述可見，在思考需求導向或是供給導向的同時，其出發 點必須要有著永續發展的觀念，具有前瞻性、遠見性，才能避免著時代變遷下所 產生的新問題。

2.3 大眾運輸服務

臺灣「大眾運輸」此名詞是交通部運輸計劃委員會於民國六十四年於辦理「臺 北地區大眾運輸系統初步規劃」時所採用的翻譯名詞，其原文為“Mass Transit ” 或是“Mass Transportation”，此後我國交通運輸學界才普遍接受並採用此專有 名詞。 大眾運輸(Mass Transportation)之名詞最早出現於美國詹森總統於 1964 年所 簽署的「都市大眾運輸法案(Urban Mass Transportation Act)」，其定義為「係指巴 士(Bus)或軌道或其他運輸方式，無論是公有或私有，提供公眾使用的規律且持 續之一般性或特殊性服務者（但不包括校車、租約車或遊覽車）」，並且依據該法 案在運輸部(DOT)設立聯邦都市大眾運輸總署(UMTA)專責管理大眾運輸事務。 後來伍屈克(V. R. Vuchic, 1979)將大眾運輸更明確的定義為「指都市或都會區內 之旅客運輸系統，具有固定路線、固定班次，並按規定收費，供一般大眾使用的 公共運輸系統」（王慶瑞，2002）。 「大眾運輸服務」，依我國 91 年之定義為有固定路(航)線、固定班(航)次、 固定場站及固定費率，提供旅客運送服務(民 94，發展大眾運輸條例)。而營運方 式將系統擁有運輸設備，適當的分派至營運範圍停靠站點提供運輸服務，以此來 滿足旅客需求並與業者之營運成本達到平衡，並提高效率。其中，公共運輸政策 之推動可產生公共運輸之服務，其中透過班次的密集性、費用的低廉及路網的完 整性可以探討出其政策是否完善，供民眾有更佳之乘車環境。張有恆博是在都市 大眾系統與技術一書中對於大眾運輸系統之服務有了更細的分化，班次的型態有 慢車服務、快車服務以及直達車服務，顧名思義慢車服務及為每站皆停，而快車 服務則代表月站停車。路網服務部分區分為短程大眾運輸系統、都市大眾運輸系

統及區域大眾運輸系統，短程大眾運輸所屬的服務範圍為高旅次密度的區域，像 是機場、遊樂園，都市大眾運輸為在一個城市服務的範圍，區域大眾運輸則為整 個都會區。針對大眾運輸系統特性評估中分為幾個特性為準則，分別為績效、服 務水準、影響和成本。首先介紹績效評估項目，包含了班次、營運速度、服務可 靠性、安全、路線容量、生產容量、生產力與使用率以下一一敘述: 1.班次 定義為每小時出發之車輛數。 2.營運速度 營運速度的定義只在一定時間內全部的營運車輛按車子出發時間計算的平 均每小時行駛里程數，而受到的影響不只是本身技術，還有道路狀況、調度等等， 營運速度越高代表在共同時間內行駛越多之里程。 3.服務可靠性 以車輛實際到達或離開車站之時間與公布之固定時刻表的差距，以百分比來 衡量。 4.安全 安全績效指標除了以交通事故件數或傷亡統計數找出主要安全問題外，還有 財產損失之數目來衡量。 5.路線容量 路線容量定義為在固定時間內經過某一固定點所能運送的最大車輛數或旅 客數(Cmax)。然而，大眾運輸系統有數種不同的單位和營運要素，所以會有數種 不同的容量定義。 第二項目為服務水準，為整體衡量指標同時亦為吸引乘客的原因，除了上述 之績效因素外，亦有舒適度、整潔這類的服務品質，票價亦為影響服務水準的項 目之一。第三項目為影響周遭環境的影響，空氣汙染、噪音、地價、經濟活動等 等為大眾運輸對環境之衝擊。最後為成本，成本分為投資成本和營運成本，可是 分析之需要，來做分類。

2.4 政策評估指標之研究

一個國家定會有許多不同的政策，然而部分政策在評量上會有其共同之特點 可做比較，因此，盧宗賢先生(民 104)透過警察相關政策探討，發現雙軌制政策 在 6 項政策評估指標，除了公平性在不同利害關係人有明顯差異外，其餘充分 性、回應性、效率性、效能性及適當性等 5 項評估指標均能達成政策目標之一定 程度，包括：一、能夠充分發揮警專養成教育功能；二、足夠培訓出外勤警察人 員必須具備之基本條件；三、考試、培訓制度能夠回應雙軌制人員與機關用人的 需求；四、雙軌制人員培訓效率相當；五、能達成有效進用警察人力之目標；六、 現階段環境適合推動雙軌制政策。而邱文杰先生(民 91)亦在施工專案中尋找合適 的績效指標，透過專案管理、文獻、契約要求和規範要求來歸類準則下的指標後， 而指標包括:成本、品質和時間，更細分下會因為輸入、過程和輸出的不同，彼 此之間也會不同，舉例來說，輸入階段下的成本指的是預算規劃；過程階段的成

本包含本期成本和成本預估；輸出階段的成本則為完成成本。

此外，政策評估亦可運用問券輔助的方式來加以評估，雷漢渝(民 103) 為了 評估都市友善步行環境，分了兩次的問卷，包括邀請 20 位專家學者填寫問卷的 模糊德爾菲法(fuzzy Delphi technique, FDT)，並篩選出混合土地利用、步行設施 可用性、安全性及美質性等四大面向，接著以第二階段分析網路程序法(analytic network process, ANP)，建立各評估面向及指標之權重，結果發現在四大面向的 22 項評估指標中發現土地利用多樣性、土地利用可及性、人行道寬度、無障礙 設計、人行道連續性、人行道通視度、整潔度及行道樹是最重要的幾個指標，因 此未來可以依照這個排序結果來作為改善依據。 然而交通運輸政策往往牽涉許多方面，倘若全部加以評估，可能會使評估結 果太過繁雜，因此可以針對特定指標項目加以評估，趙麗文(民 104)在評估低成 本航空開航，專注於低成本航空公司在開闢新航線時，選擇機場所需考慮因素。 為此，透過相關資料中選出 4 大類及 20 個新航線開航評估指標，求取關鍵因素 的權重以及在此關鍵因素下低成本航空公司開航考量重點之優先順序。四大構面 包括:航線競爭力、機場基礎設施與機隊、環境機會與管理效益構面和航點特性 構面為優先考量。而指標則包含區域替代性、服務效率、連外轉機聯運服務、營 運時間、成本、航線客流量、機場設施、跑到分類、航權與市場和共用航班，提 供低成本航空管理當局競爭優勢策略參考。林采葳(民 104)透過探討臺灣產業以 綠色產業經營發展的可能性，且分析綠色產業轉型關鍵成功要素後，發現綠色產 業要成功有 10 項重要關鍵因素，包括: 建立綠色供應鏈、制定綠色管理策略、 建立綠色資源管理、爭取國內外環保標章認證、發展綠色組織結構、強化創新設 計能力、綠色研發創新、善用產業專業能力、執行綠色審計、強化綠色消費的重 要性，藉此幫助更多產業朝向綠色產業邁進。

2.5 機制設計理論

機制設計理論設計論點中，林福貹(民 97)認為其論點主因有二：一是關係人 的資訊不一致，二是目標不一致。因此，必須設計一個機制，修正市場的缺失。 亦即在資訊不對稱的情況下，制定一套規則，改正市場經濟缺失，也可讓經濟學 家、政府、老師、家長、老闆、有套工具來主導或改變人的行為。簡單的說，應 用「機制設計理論」，可以預知在何種情況下，市場、私人或政府公共組織運作 會最有效率。故此理論可用於公共經濟領域，也可應用在政治範疇。而古典經濟 學派假設市場是完全資訊，不會考慮資訊不對稱的情況，資訊經濟學就是針對古 典經濟學派的修正，從 1970 年以後開始興盛。根據機制設計理論，好的機制應 同時滿足資訊有效和激勵相容兩個條件。 現今許多公共服務仍由政府所提供，其中也包含交通運輸。蕭宜倫(民 98) 認為運輸政策在作決策時必須考慮多面向之問題，同時兼顧多種團體的公平性及 環境永續性，且均受到政治力量權衡之考量。然而，陳文政在機制設計理論應用 於臺中市大眾運輸發展策略之研究(民 103)中提到，公部門於制定相關策略並形 成公共政策之過程，往往受到多種團體的影響，而影響公共政策之團體往往是與 該政策有利害關係，因此，運輸政策之設計與分析是否符合眾多參與者的需要， 更顯現其重要性。機制設計理論所提出的相關策略，可突破策略參與者眾多時，

因個體利益難以取得平衡而導致公部門政策窒礙難行之難題，進而使不同個體參 與者之利益與集體利益目標一致。 談到機制理論就不得不考量激勵機制，王妍與易守寬(民 96)談到現實生活中 上位者很難得到所有利害關係者的訊息，為了能使關係者在追求個人利益的同時 達到制定的目標，上位者須設立一種機制來激勵這些參與者。其設立源則在於許 多經濟相關行為，像是壟斷企業定價，對於委託人來說這些代理人的行為是不可 預測的，毫無意外都存在著風險。委託人與代理人之利益是衝突的，所以委託人 必須給代理人激勵才能使代理人願意為之工作。此機制設計包含的思考與方法可 幫助他人進行分析，像是解釋國家之經濟。 陳文政(民 103)曾舉例過，乘客選擇運輸工具時，大都只會考量時間與金錢， 固然希望總旅行成本最小化。時間方面，公車旅行時間較為固定，因此較為難以 調整，金錢方面，民眾一般對於票價之變動非常敏感，臺中近幾年來，推動了像 是公車 8 公里免費等等，確實使公車運量有著顯著的成長，補貼乘車之成本也漸 漸成為吸引民眾搭乘公車之良策。中研院(民 101)表示，機制設計理論提供普遍 通用的決策方法，使決策者可以在既定的社會公平與效率目標上，制定有效計畫 以進行資源分配，同時兼顧個人利益；機制設計理論在眾多經濟學領域與部分政 治及社會學領域裡扮演重要角色，在實際應用上，提供相當豐富的參考價值。 綜合以上觀點，可了解到政府制定之政策往往決定資源如何配置，而此也將 影響許多利害關係人，而各利害關係人所考量與重視之因素迥異，且有時也不易 取得所有利害關係人之想法，因此如何兼顧所有利害關係人之權益以及達成政策 之實施目的，可就機制設計理論中有關如何使資源有效配置、利用以及激勵相 容…等層面進行探討。

2.6 綜合評析

交通政策研擬要採取何種方式來主導都有不同的優缺點，其或許可以從許多 角度來切入，但其都必須具要有遠見性、永續性、公正性，尤其臺灣是一個以民 意為主的地區，倘若要改變現狀來研擬永續性之交通建設，此舉勢必會面對龐大 的民意壓力，每項政策都需要面對龐大的利害關係人，但若決策者無法公正決斷 或是不照公平、公義之理念而屈服於民意，那麼將會斷送臺灣的前途，而此交通 政策也必定不會是一個好的政策，或許這現象需要很長的時間來改變，但倘若不 踏出第一步，將永遠無法改變。臺灣的交通政策研擬必須要有個良好的方向，不 論是以需求導向或是以供給導向，都必須要成就出一個好的政策，並且要面對民 意壓力，尋找專業、民意都能兩全的政策方向，而交通政策之績效評估也必須要 建立一套回饋機制，否則無法了解該項交通政策之好壞，而交通政策績效評估也 將牽扯許多利害關係人，為了要取得眾多利害關係人之想法，勢必得運用激勵相 容來取得，否則無法取得所有人的想法，而為了要有公正之績效評估指標，勢必 要針對許多特性來加以評析，包含：充分性、回應性、效率性、效能性及適當性 等 5 項指標，而指標也將可能會因應政策之不同而略有不同，透過建立機制設計 來獲得指標性之評估分析，相信能產生較客觀之評估結果，而此結果將能夠被用 來提供給政府、民眾來評論、省思以及後續之規畫參考。

第三章 公共運輸政策之績效探討

中華民國成立至今已約 105 年，而其公共運輸政策也隨著時光的流逝不斷增 加，政策也隨著時空背景之不同而有不同而在設立時有不同的思考模式。良好的 公共運輸政策通常具備著班次密集、路網完整、服務水準高，而以上三項並非可 輕易地以數學性模式來做績效評估，因其在設立時往往牽扯著政策設立導向、時 空背景、民意，倘若單方面地以某一變數來做公式設立之依據，會使公式不夠嚴 謹，必需綜觀眾多因素才能擬訂類數學性模式。因此，為了使績效評估分析機制 之擬定能更加順利，本研究將使用以下研究方法來探討：

3.1 歷史研究法

自從量化研究和科學方法成為人文社會研究的派典之後，心理學上許多研究 法即一一被淘汰，諸如內省法、口述法…等，然而具有悠久歷史的歷史研究法 (Historical Research)卻因為其具有其他研究欠缺之特色－鑑往知來而留存至今。 當面對龐大的史料，諸如數十年的交通政策資料，除了使用歷史研究法外，也許 已經沒有別的方法可以使用了。然而，有些許專家、學者認為歷史研究法不能視 為是科學的(郭生玉，1981)，其主要的理由是研究者無法直接操弄控制變項。 歷史研究法(Historical Research)是研究過去所發生的事件或活動的一種方法 (郭生玉，民 70)，而葉重新(民 90)表示：「歷史研究是針對過去所發生的事件， 作有系統的探討。」歷史研究者首先要蒐集歷史資料(簡稱史料)，再將這些錯綜 複雜的史料加以整理，以嚴謹的方法去分析事件的前因後果，對史料作客觀批 判、鑑定與解釋。雖然歷史不一定會重演，但是歷史研究的結果，可以使後人知 道歷史事件的來龍去脈，同時吸取往事的成敗經驗，避免重蹈覆轍，進而收到以 古鑑今與鑑往知來的效果。而歷史研究法通常是以科學的方法，有系統地搜集以 及客觀評析與過去發生之事件的資料，並對史料做嚴謹的鑑定，以考驗該事件之 因、果關係或是趨勢，希望提出準確的描述與解釋，進而有助於解釋現況以及預 測未來之一種歷程。然而歷史研究法和自然科學或是新物理學的派典是不太相同 的，歷史研究法比較偏向質的研究，因此其信度、效度是無法被量化的，且部分 項目，諸如交通政策，每項交通政策其性質未必相同，較難以直接擬定成一數學 性模式來加以評估。 歷史研究法對於探討交通運輸政策並制定績效評估指標看似十分有利，但仍 須注意其具有以下優缺點，對於優點應要善用，而缺點應當要避免：

1.

優點 (1) 可知各個事件之來龍去脈： 透過歷史研究發將能夠了解各個事件之發展起源、演變因素、時空 背景以及事件的結果。 (2) 可以推論事件之發生因素：

可藉由各個事件之時空背景或是政策內容等項目推論其發生的可 能因素，例如：當我們得知臺中市政府興建 BRT 時，我們可以推論其 興建因素可能為該路線運量已經飽和或是為了捷運做運量培養之準備。 (3) 對於該事件將會有完整的概念： 透過此方法，倘若在解讀於某一項交通政策，我們將能完整地了解 其政策之所有面向，包含政府、廠商、民眾對於該政策之看法，進而能 對該政策有完整的概念，而使想法能更宏觀。 (4) 將能獲得實徵研究所無法獲得的資訊： 實徵研究將無法得知為何會發生中日甲午戰爭。 (5) 對於已經發生的事件來說，歷史研究是無可取代的： 對於任何事件，我們可能都可以透過模擬來得到事件之資料，然 而，然而對於已經發生過的事件來說，沒有任何模擬會比歷史來的更準 確。

2.

限制 (1) 受到研究資料的限制： 研究資料可能因當時之時空背景而使記載角度產生偏頗進而不易 掌握；部分研究資料亦可能因保存不全而流失或內容不完整，且研究資 料易因為記載人士之領域不同而有不同見解，進而導致資料不符事實。 (2) 研究過程費時、費力： 由於歷史資料通常十分龐大，整理曠日廢時，且部分資料取得不 易，種種因素都將增加時間消耗。 (3) 研究可能不夠客觀： 資料蒐集鮮少能蒐集到百分之百的史料，且各個資料也易因為編撰 者的個人因素、專業程度或是當時社會壓力進而造成資料不夠公正。 (4) 研究者須具備相當能力（徐輝閔，民 94） 古人稱史家應有「四長」，即史德（公正的態度）、史學（歷史知識）、 史識（遠大的眼光）、史才（寫作技術）。

3.2 個案分析

唐太宗說：「以史為鏡，可以知興替」，波林羅克（Bolingbroke）也說「歷史 可以使我們和生在我們以前的人同住，而且住在我們沒有見過的地方，空間增廣 了，時間也增長了」。人之所以異於禽獸，乃是因為人類可以在歷史中記取教訓， 不用再重蹈前人所犯的錯誤，因此研究過往所分析之案例，倘若善用各個案例的 精華，其對於後續政策的發展絕對有一定之成效。現今報章雜誌十分盛行，網路 亦十分普及，透過民眾對於這些政策的看法，以客觀的角度進行分析以了解，研 究過程也持中立角度，公正地接收各方聲音，一切以每個出現的聲音來做分析； 網路的普及可以看到老百姓對於時事的看法與理解，縱使會出現正反兩極之意 見，但都應進行歸納、整理，尋找其正、反之原因，倘若能充分理解民眾的想法， 了解民眾之需要、拒絕的理由，以此為基準制定出的流程或許能被多數人所接 受，而此結果將也會使往後所作之調查具民意基礎也具專業基礎，將使政府在建 設時更具效率，了解民眾要甚麼，與政策之好壞方向有所依循。固然國家建設只 靠民眾之想這樣的由下至上的決定並不是很好的一件事，然，若能讓這個國家的 錢能用在刀口上、建設能用在正確的方向，民意似乎就變得特別重要，對每個地 方來說，一個在厲害的專家與政府是無法完全了解這個地方的生活，這塊土地的 人、事、物對於當地人來說是每天都要接觸與生活的地方，是對這個環境有著環 環相扣、密不可分的。 本研究將透過深入觀察部分重大交通建設之政策擬定、民意及展望，如中山 高速公路、臺中 BRT、高雄港…等，來比較出交通政策擬定之出發方式、民意輿 論及其他不確定之因素是否將會導引政策走向不同之結果。個案引導之流程為， 現況分析、問題產生之擬訂的策略、分析策略、提高可行性和創造出價值之策略， 簡單來說是分析現況、問題的產生至訂定方案三個方面，以高雄的美麗島為例， 美麗島現況在優點方面為交通樞紐，他是高雄捷運之橘、紅兩線的交叉點，因此 具有轉運站的優勢，而問題則是人潮大多為轉運人潮，停留在此站之空間的時間 較少，且平常日之人潮較少，相對的也就較冷清許多，因為捷運局希望能帶動當 地的商機，因此必須分析根本，及為人民之需求，對捷運公司來說，捷運不是只 是一種交通工具，而是能帶領著來繁華所在之處，希望市民在搭乘捷運時，不僅 能感受到交通的便捷，也能擁有其他經濟、教育等的功能。出現問題後，則須訂 定方案，從高雄捷運之建設來看，其為 BOT 案，透過政府、私人公司、承包商 等等之合作，意味著國家資本得以流入在民營單位，當然也能成為當地的資源， 除此之外，也需要建立良好的地緣關係，像是地方政府和工程商等等，如此一來， 捷運公司將可得到許多當地之資源與支持性，讓捷運能夠穩定的營運。 除了上述外，也需要政策之宣導，政策之推動需要建立良好的公信力，民眾 也才願意買單，捷運一開始在營運前，為了能產生民眾的好感與支持，透過免費 搭乘等等方式讓民眾能願意體驗，並了解其便利性，進而達到政府所期望的，讓 這項交通建設能進入民眾的生活。除此之外，為了提高民眾之信任，也會希望藉 由特殊假日能有相關之動線改變，以配合假日人潮。大眾捷運系統除了可以帶給 大眾方便的交通服務外，還能創造出許多的價值、如何能有效率的應用、且能同 時獲得民眾的支持與認同等，這就是在制定政策上公部門所要了解並達到的。

3.3 政策宣導

政策推行需由政府進行宣導，例如新聞媒體，因此需要建構政策形象，形象 的定義是一種主觀認知對於外在事物上，而這充分表現其外在之重要性能大於實 質之內在，由此可知，形象，可以刻意的塑造出來，然而，外在的形象改變不是 能馬上就能使人民對其印象也跟著改變，形象是為長期之累積，而非短期能擅自 改變。也因為如此，形象之長期累積也將造就刻板印象。即使短期不能改變，也 可以靠一點一滴的累積來感變長久以來的刻板形象，也因此形象管理是不可或缺 的一部分。

1.

情境框架（Framing of Situations） 情境框架是指公關人員建立有利於互動的氛圍環境（Context），促進雙 方之互動與溝通，如高雄在輕軌即將正式營運前便舉辦輕軌試乘活動，邀請 許多不同的的嘉賓（或利害相關者）到場，此活動也為高雄輕軌進行宣傳， 建立良好形象及關係。

2.

屬性框架（Framing of Attributes） 屬性框架指對事物、事件或人物進行描繪，利用文字、數字、圖像對它 們進行定調或定位。例如，我們現今對肢體殘缺者不會以「殘廢人士」指涉， 改以「身障人士」定其屬性，以降低歧視性。我國大眾交通工具上的優先座 位（Priority seat）則名為「博愛座」，以彰顯讓座者的美德。

3.

風險性選擇框架（Framing of risky Choices）

風險性選擇框架是針對人們對風險的一般態度，其會在期待獲益的陳述 框架下，採取避險選擇；而在預期損失的陳述框架下，採取冒險選擇。當人 們要前往某一地點時，倘若時間非常急迫，人們可能會採取高風險之駕駛行 為，諸如闖紅燈、超速但在相反陳述框架下（即時間並不急迫）則不會。

4.

促進行動框架（Framing of Actions） 促進行動框架則是促進某一行動或不鼓勵某一行動的非選擇性定調。例 如「減少排碳、保護地球，搭乘大眾運輸」這口號就是將兩個理念連結，利 用「減少排碳、保護地球」這一般不會受到反對的理念來促進「搭乘大眾運 輸」這帶有主觀判斷性的行動。

5.

議題框架（Framing of Issues） 議題框架則是針對引起兩造人士或組織所爭議的社會議題，雙方如何對 議題定調，並利用框架進行議程設定（Agenda Setting）、政策倡導及社會動 員。例如在針對交通建設土地徵收問題時，社會運動人士即會用「土地正義」 來涵括他們的主張。

6.

責任框架（Framing of Responsibility） 責任框架是對事情成敗責任歸屬的定調。特別在發生負面情況時，如何 給予解釋判斷。究責的方式（框架）可以是針對個人、組織或不可抗力因素， 例如一宗飛機失事意外可能是以「人禍」、「天災」或「官僚殺人」作為究責 框架。

7.

新聞故事框架（Framing of News/Stories） 新聞故事框架即將一段新聞或故事透過一定的影像或文字鋪陳剪接，意 圖將某一價值判斷傳送給閱聽者。這是組織在遇到一些特定事件或意外時， 為作出回應而必須進行的工作。其實際可將上述六種框架建構的方式組合運 用，例如在火車與人或車發生事故時，究竟是鐵路局之錯誤，還是事故中之 人或車所造成（責任框架），往往可利用標題、故事鋪陳與鏡頭角度或影像 剪接，使同一件事情得出完全相反的結論。 上述七種框架建構類型對政府公關工作皆有確切性。情境框架適用在機關積 極建立本身形象或推動政策時，搭建或利用不同的情境來進行印象管理 （Impression Management）。而屬性、風險性選擇及促進行動框架則可用於一般 性的政策溝通上（下文政策論述分析部分會詳述）。而議題框架則用在與利益或 政策倡導團體的政策溝通上。最後，責任與新聞故事框架則常用在危機公關工作 中。

3.4 供需問題之探討

公共運輸本身即是一個市場，故也存在著市場經濟，而在公共運輸政策上， 有三個主要利害關係人：民眾、業者、政府，但這個市場通常被政府所干預著， 政府倘若不干預，民眾、業者也將互相尋找雙方皆有利的均衡點，而使需求量= 供給量，終將形成一個市場均衡(圖 5)，然而，業者為了使其獲得利潤，定會將 其購車成本、空駛成本加入價格，也將使得大眾運輸票價提高、班次密集度降低， 且使許多沒有私人運具的人們沒有能力來搭乘，並且因為服務水準降低，民眾將 會轉而使用私人運具，提高公路的擁擠程度。也因此，多數國家的政府都會干預 大眾運輸票價制定，以使得民眾的生活水準能夠提高。 圖 5 需求量=供給量 因此政府該如何干預票價制定才能使公共運輸邁向成功？倘若政府為了促

進民眾搭乘意願而進行票價上限管制、增加路線，並且並無給予業者適當的補 助，在營運初期，業者或許會以理性的態度與政府溝通，但倘若政府仍不重視， 業者將可能透過減班、減線等方式抗議，進而使得已經培養出來的公共運輸使用 習慣最終將因公共運輸供給小於需求(圖 6)而回到原點；倘若政府一味地照顧業 者，使業者能制定較高的票價，也將回到類似僅有業者、民眾的市場中，但在政 府干預的市場中，政府破壞了業者與民眾的均衡，將會使社會付出更多不必要的 成本，且政府若實施此政策，必定會使民眾不願意去使用公共運輸，將導致私人 運具使用數量增加，縱使供給量很多，民眾需求仍大大降低，終將形成供給量> 需求量的局面(圖 7)，且也將使公共運輸不被民眾所信任，也因此政府該如何干 預公共運輸是需要細心考量的，並且針對民眾、業者兩方的偏好設立機制來尋求 社會目標最大化。 圖 6 需求量>供給量 圖 7 供給量>需求量 供需在交通政策上的概念無非就是民眾與政府，更正確的說法是民眾與政府

委託的業者，由於政府的立場與民眾的是不一樣的。供需問題最初是由買賣之方 進行交易，需求指大眾因需要一件產品而產生的購買要求；而供應就指企業響應 大眾的購買需求而提供的產品供給，供給者提供超過預期之量，而需求者不變， 商品之價位會往下跌，就如同蔬菜盛產時的菜價，結果就是供給者的損失；而反 之，供給者提供低於市場估計之量，則物價上漲，但需求者也會尋求替代商品， 例如颱風前後之菜價。以交通建設來看，如果業者提供的民眾不買單或者需求甚 少時，也終歸虧本，就像是臺灣高鐵，甚至因此退出此市場，就如同偏遠的公車。 不管是營運前或者是營運後，政府會透過一些優惠方案吸引民眾提供搭乘意願， 像是八公里免費方案、早鳥票…等，由於立場不同，所期待的大小也將不同，民 眾希望生活便利，政府也期望著，然，政府所佔的位置讓他的眼光不是侷限在某 個地方，而是整合環境、具有宏觀的視野、積極掌握世界之脈動、科學化之分析 資訊等等，如果說政府為一個國家發展之概略，那麼，人民則為修飾概略之極致。 然而，供需問題這個模型常應用於勞動市場決定工資水平。商品市場傳統的 供需角色在勞動市場裏是顛倒了，勞動市場的供給者是衆多個體的勞動者，他們 在盡可能高的價格下出售自己的勞動；需求者是企業，企業在盡可能低的價錢下 購買勞務。而勞動市場的均衡價格就是工資率。換句話說，如果在景氣良好的情 況下，人民之意願也隨之提升。

商品供給

貨幣供給

商品需求

貨幣需求

圖 8 供需市場運作 上圖所表述商品市場的平衡和貨幣市場的平衡，換句話說，社會總供需平衡 是商品市場和貨幣市場的統一平衡，每個商品都需要貨幣來進行其價值，且須通 過交易的方式表述，商品的供給量需要相對應之貨幣量，貨幣之需求也決定了貨 幣之供給，最後，通過交易這種貨幣的支付，需求才能成形，實際上也訂定了當 期的社會需求水平。 政府在這經濟體系所代表的供給方，這立場所代表的即為專業知識以及環境 的剖析，不管是路網、班次、服務水平還是票價等等皆為政府在乎之項目，人民 在乎的不外乎方便舒適、價錢、時間、無縫接軌與否等等，以現有的道路與交通 工具來探討，私人用具的使用因為現有的道路四通八達，時間花費少且可以隨時 決定開車時間；而大眾運輸工具的使用有無須停車、價格便宜(包含紅單、繳稅、 油錢)、速度快(即為鐵路、高鐵，這種有專用路權的)。但與之相對的，私人用具

的缺點大部分為大眾運輸工具的優點，而大眾運輸工具的缺點某方面即為私人運 具之優點。

3.5 公共運輸政策評估指標

在民主體制下，政府是依賴人民的「同意」而獲得存續，而這「同意」則在 於人民對政府的「信任」程度。人民對政府信任與否不僅建基在客觀的「政績」 上，也在於民眾對政府的主觀看法，即政府是否能在民眾觀感上建立正面的形 象。因此，為了能夠讓政府制定政策後能夠讓民眾更客觀的了解政府的政績，並 且能夠讓公共關係增加，換言之，就是為政府獲取民眾信任，這是為了能夠讓整 體公共運輸政策得到合適的發展空間，因此，政策評估流程為政府開展一切實質 工作及其是否獲得民眾對工作效果認同的重要前提。若能塑造好評估流程形象， 政府與民眾之間能夠得到更好的溝通形式，公共政策也會較容易獲得民眾支持， 這有助於政府發揮效能。而政府機關若有自覺的形象意識和相應行為，即使在工 作上遇到挫折和失誤，也會被公眾所理解（鈕則勳，民 94）。 現今各個先進國家都拼了命地朝向永續綠能運輸、建設未來智慧城市，因 此，多數國家總是致力於發展捷運、自行車、公車…等大眾運輸，目的希望減少 私人運具的使用，而波哥大前市長 Enrique Peñalosa 認為：「一個先進的城市並非 連窮人都使用汽車的地方，而是連有錢人都使用公共交通工具的地方。」但是， 公共運輸勢必得要有個績效指標才能明確得知政府這項公共運輸政策是否有用。 除一些表面的，與自身利益沒有直接利害關係的印象觀感外，民眾與政府的 日常利害關係接觸互動也是政府形象建立的重要一環，這往往是在政策溝通過程 中產生。政策溝通就是指在政策制定與執行過程中與不同利害相關者互動傳達政 策相關訊息的作為。這一方面是指機關辨識與政策有關的各種利害相關者，並蒐 集解讀他們的政策意見與主張；另一方面是指機關分析利害相關者之意見與主張 後，因應其意見調整作出合理政策，向利害相關者傳達機關政策相關問題的資 訊，包括立場、理據、論述、形象。 透過有效的公關與溝通工作，機關可首先解決或舒緩學習赤字，強化政策分 析能力；然後解決或舒緩正當性赤字，強化政策推動之正當性；繼而解決或舒緩 執行赤字，使政策之可執行性提升；最終試圖在競爭性資訊爆炸之新治理世代， 為政府政策建立權威性。 在形象方面，「形象」（Image）的定義為人類對於外在事物的一種主觀認知 （subjective perception），這認知的構成往往在於外在的展現多於內在的實質。因 此，形象是可以刻意塑造出來，是人為的外表。但另一方面，由於形象認知的主 觀性，即使改變了外在展現也不一定能（馬上）改變形象，因為事物的形象往往 是長期累積所形成的刻板印象（Stereotype），不容易逆轉。此流程推行後，或許 會有人將此與政府合而為一，進而認為此流程之不公正，畢竟政府長期給予民眾 之形象常常是負面的─無效率、官僚、推卸責任……。雖然此評估流程與政府之 間並無關聯，只是我們必須作出努力，一點一滴地改變刻板印象，並避免因觸犯 一些公關上的技術錯誤而造成翻轉不了刻板印象。就積極上之努力，形象管理是 不可或缺的一部分。

制定符合大眾利益的政策是良好公共治理之大前提，但如何能表達政策的大 眾利益性或合理性？這並非主政者的良好意願或政策調查的科學數據就會自動 為政策之正當性作辯護。而政策反對者或因政策推動而遭受損失的團體或群眾也 必然要有他們的「合理」理據來反駁政策之正當性。 政府機關不是唯一對議題建構框架之行動者，政策反對者也在建構自己的框 架或重構議題的框架。在大眾運輸政策上，部分反對者就以「權益損失」來重構 議題框架，抗衡政府所強調的「舒緩交通阻塞之問題」。當某一個框架訴求更具 感染力，就會影響民眾對該議題之認知及態度。這就是所謂「框架效應」（Framing effect），即由於某議題的話語呈現方式，會使閱聽者對議題出現認知上的偏執 （Cognitive bias）。 更進一步的是，當閱聽者長期接收類似的資訊時會催化特定之觀念；當有其 他「擬似」事件出現時，閱聽者會將這些不同事件聯結在一起，作出相似的判斷， 即所謂預示效果（Priming effect）。所以不利於某一政策的論述框架，當其具普 遍感染力時，這不單會影響該政策而已，它可以擴散到其他政策。所以公務人員 必須對各種政策論述框架有識別能力，並在推動自身政策過中為政府建立有利的 論述框架。 在政策論述的結構與解讀方面，政策論述一般包含七項元素：政策宣稱 （Claim）、理據（Warrant）、佐證資料（Information）、支援理據（Backing）、反 對觀點（Objection）、反駁（Rebuttal）及修飾詞（Qualifier）。政策宣稱就是對政 策論述的結論；理據就是支持政策宣稱的理由；佐證資料就是支持政策宣稱的客 觀資料；支援理據就是支持理據背後的原因；而反對觀點就是反對者挑戰政策宣 稱背後的理據、支援理據及佐證觀點的陳述；反駁就是針對反對觀點進行反擊； 最後，修飾詞就是對政策宣稱的信心表現程度（Dunn, 2012）。範例請參看下圖：

政府宣稱： 例如臺灣應跟各國 簽訂自由貿易協定 理據： 例如國家利益或經 濟發展 佐證資料： 例如統計數據或專 家意見 修飾詞： 例如「絕對」或 「有可能」 支援理據： 例如周邊國家經濟 超前起飛 反對觀點： 例如國家貧富差距 會拉大 反駁： 正是因為沒有簽訂 自由貿易協定，故 無法促進就業 修飾詞可能因應反 對或反駁而改變， 由另一個修飾詞代 替，例如「也許」 反對觀點： 例如持相反意見專 家所提的資料 圖 9 政策論述結構分析範例(國家文官學院，民 105) 為了能夠建構政策論述，有十一類理據（Dunn, 2012）可訴諸，分別為權威 （Authority）、方法（Method）、通則化（Generalization）、分類（Classification）、 因果關係（Cause）、徵兆（Sign）、驅動力（Motivation）、直覺（Intuition）、類推 （Analogy）、平行案例（Parallel case）和道德（Ethics）。在這十一類行理據中， 皆可發現其在探討源頭的意義，以人來說，對於能夠提供政策相關資訊為專家權 威，舉例來說，法律上的權威；以數據樣本來說，大概為利用統計分析和檢驗等 方式來來認同所產生的數據，而已特定樣本來代表總體；以分類來看，把各類型 的進行分門別類，並加以探討其本質，以達到成效；從因果來看，基於某種假設， 根據一定的事實依據，推斷因果；從目標、意願來看，民眾有著永續環保的共識， 那麼，政府推動公車相關政策也是水到渠成的事；從案例的類似推動來看，如果 條件皆差不多，當 A 地堆動的政策，B 地也應仿照辦理；最後從每個人所擁有道 德觀來看，每個人可以藉由其道德的判斷來決定對政策之支持理由。然而縱使有 這麼多的理論依據，並非一切皆能十全十美，基本上每個理論皆有漏洞。 知其與研究主題相關之專業知識，來了解交通政策制定前、後所須具備之項 目、導向。上述之結構將有助於制定評斷流程，為了達到兩者之信任，需要理據、