臺灣偏遠地區中小學校長校務治理困境分析之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學教育學系碩士論文. 指導教授：陳榮政博士. ‧ 國. 學. 政治大臺灣偏遠地區中小學校長校務治理立困境分析之研究 ‧. An Analysis of the School Governance Dilemma of. Nat. y. Principals of Primary and Secondary Schools in Rural. n. er. io. al. sit. Areas of Taiwan. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：鄭雅文撰中華民國一○七年六月. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(2) 謝誌午夜夢迴時總會突然憶起 17 歲時自己那雙熠熠發光的眼睛，以及剛踏入井塘樓那份悸動、興奮又期待的心情，在政大七年了，經歷學士、實習、碩士各個階段，從過去的懵懵懂懂，轉瞬間過多少寒暑，多少也有成熟一點，更了解自己一些，也學會如何道別，並且強迫自己要更加勇敢獨立。感謝在這段人生歷程中，曾經陪伴在我身邊家人及朋友，尤其是全心供給我繼續研讀研究所學業的父母親，是他們的犧牲及奉獻，才能讓我毫無後顧之憂地完成學位；以及我的手足，感謝我的姊姊爲珊、弟弟詠文，總是能在我最脆弱的. 政治大相當感謝指導老師陳榮政教授，使我的研究所生涯相當充實，總是鼓勵學生立. 時候給予心理支持，陪伴我渡過各個艱難時刻。. ‧ 國. 學. 並給予機會體驗參與不同計畫，並且從中學習、開拓視野，讓我能夠有勇氣面對未來的職場挑戰，謝謝老師的教導！感謝口試委員湯志民教授、何希慧教授於計. ‧. 畫口試及學位口試的過程中，給予學生相當實質的學術建議，使學生的論文內容. sit. y. Nat. 能夠更加完整充實，感謝口試委員的指導！感謝教育系郭昭佑主任、闕金治助教. al. er. io. 的幫忙，讓學生能夠順利完成各項學位口試的行政流程，真的很感謝主任和助教. n. 的幫忙，並且日常關心及支持學生。. Ch. engchi. i n U. v. 感謝我的研究室夥伴芷瑩、力瑋、安茹、淑嫻、明儀，在撰寫論文的過程中互相砥礪使我繼續堅持下去；還有教育所 105 級的同學欣慧、大雅、董叔、幸子、蔡炫、佳芯、伊麗，以及教政所的瑞君，感謝您們讓我擁有一個圓滿、快樂的研究所生活，希望我們都能夠豪情不減、嬉笑當年，永遠記得我們最初的模樣。感謝在研究所生涯中參與計畫過程中的學姊珮青、詩媛、綺文以及學妹芊妤，我想不論多久都不會忘記一起出差環島的那段難忘經驗，我們曾一起認真生活、努力工作，到臺灣各地偏鄉學校踏察，共同為計劃案付出的那些心力，當時的辛苦及疲憊，回想起來竟然都是甜美又無可磨滅的回憶；感謝實驗教育中心的陳寧，有點可惜，竟然直至研究所階段互相熟稔，謝謝妳總是在我最需要幫忙的時候， I. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(3) 給予我相當大的協助與鼓勵，並支持我所做的每個人生抉擇，很謝謝您參與我的研究所生涯，希望我們能夠成為一輩子的朋友！感謝我的大學室友及一輩子的朋友游捷，有時候我在思考，如果沒有妳的心理支持及無限的正向增強，也許我也沒有足夠的自信能夠走到現在，真的很謝謝妳出現在我的生命當中，雖然如此敘寫妳肯定覺得過於矯情，不過還是想讓妳知道，幸好有妳，有妳真好。感謝撰寫論文過程中提供協助的所有研究參與者，包含訪談對象中的校長、主任、教師、學生，以及各偏鄉所遇到的所有友善的阿姨、叔叔、阿伯；因研究. 政治大研究中的田野調查及深度訪談中更加認識您們、更加認識臺灣這塊土地，感謝您立. 倫理之緣故，無法將您們之名字一一列舉，但我想強調，真的相當幸運能夠透過. 們的熱情、友善、慷慨相助，讓我能夠知道更多、看見更多、體驗到更多人生經. ‧ 國. 學. 驗，並且順利地完成資料蒐集及論文撰寫，我永遠不會忘記這段奇特的人生經歷，. ‧. 以及居住於臺灣各地偏鄉熱情又可愛的你們，感謝您們！. y. Nat. 謝誌需要感謝的人很多，這時候我才發現，原來在我身邊有許多默默陪伴、. er. io. sit. 支持的人，我真的很幸福，心中也相當感恩，這些感謝之意係無法僅以淺薄的言辭表達心意，只能再次感謝大家完整了我的研究所生涯，感謝大家！. al. n. v i n 最後，謹將此論文獻給我的外婆，當時我是真的不知道，研究所面試的當下 Ch engchi U. 剛好是您離開我的那一刻，我一直、一直很愧疚、無法釋懷，謝謝您的溫柔包容，. 我很想您，只希望我的表現您也可以看到，不會讓您失望，而能成為您的驕傲。. 2018 年立秋於臺中中華電信學院. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(4) 摘要隨著「偏遠地區學校教育發展條例」之擬定與頒布，我國相關教育單位也開始對於偏遠地區教育發展逐漸重視，教育學術領域亦展開更多相關的議題之探究；本研究先從探討教育公平理論開始，發現教育資源分配不均影響教育公平理念是否得以實踐，而影響教育資源分配不均包含先天因素，以及後天政策影響的結果；進而探討偏遠地區學校的定義，以及偏遠地區學校由於先天及後天因素影響教育公平理念無法實踐的現況，故而討論到服務於偏遠地區學校校長的校務治理施為. 政治大本研究透過田野調查法、深度訪談法，嘗試釐清偏遠地區學校校長面臨的問立. 情況以及可能面臨的困難。. 題，並且透過分析、歸納的方式發現研究結論有三點：（一）政府修訂偏遠地區. ‧ 國. 學. 教育相關法令政策應以消弭教育公平障礙為主要焦點，才是對於學校校長最有幫. ‧. 助的方式；（二）偏遠地區學校校長需要擁有並建立一個能解答各項校務治理疑. y. Nat. 難雜症並提供協助的系統；（三）偏遠地區學校校長需要進修管道及同儕支持團. er. io. sit. 體，但現有規範及本身工作條件無法保障及提供校長有足夠時間及參與機會。最後，根據偏遠地區學校校長所需之協助面向，提出未來研究及政策之相關建議。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：偏遠地區學校、中小學校長、校務治理困境. III. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(5) An Analysis of the School Governance dilemma of Principles of Primary and Secondary Schools in Rural Areas of Taiwan Abstract With the promulgation and implementation of the "Regulations on the Development of School Education in Remote Areas", relevant educational institutions. 政治大. in Taiwan have also begun to pay attention to the development of education in remote. 立. areas, and more relevant issues have been explored in the academic field of education.. 學. ‧ 國. This study begins with a discussion of educational equity theory and finds that uneven distribution of educational resources affects the concept of educational fairness. It also. ‧. affects the inequality of educational resource allocation, as well as the results of. sit. y. Nat. acquired policy influence.Furthermore, we discuss the definition of schools in remote. io. er. areas and the current situation in which schools in remote areas are incapable of. al. practicing the concept of education fairness because of the congenital and acquired. n. v i n C hsituation of schoolUadministration and its possible factors. Therefore, we discuss the engchi difficulties in serving school principals in remote areas.. Through field surveys and in-depth interviews, this study attempts to clarify the problems faced by headmasters of schools in remote areas and finds three conclusions through analysis and induction:(a) The government's revision of education-related laws and policies in remote areas should focus on eliminating education barriers to fairness. It is the most helpful way for school headmasters; (b) School heads in remote areas need to have and establish an answer to various school affairs. (c) School headmasters in remote areas need education channels and peer support groups, but existing regulations and their own working conditions cannot protect and provide school IV. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(6) headmasters enough time and opportunities to participate. Finally, according to the assistance required by the school principal in a remote area, relevant suggestions for future research and policy are proposed.. Keywords：Rural school、Primary and middle school principals、School governance dilemma. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. V. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(7) 目錄第一章. 緒論 ............................................................................................1. 第一節. 研究背景與動機.................................................................................... 1. 第二節. 研究目的與待答問題............................................................................ 4. 第三節. 名詞釋義................................................................................................ 5. 第四節. 研究方法與步驟.................................................................................... 6. 第五節. 研究範圍與限制.................................................................................. 10. 文獻探討 .................................................................................. 11. 第一節第二節. 政治大教育公平與教育資源分配.................................................................. 11 立「偏遠地區學校」之相關研究.......................................................... 29. 學. ‧ 國. 第二章. 偏遠地區學校校長校務治理之相關研究.......................................... 37. 第四節. 偏遠地區校長協助策略之相關研究.................................................. 55. 研究設計與實施 ......................................................................66. sit. y. Nat. 第三章. ‧. 第三節. 第二節. 研究對象.............................................................................................. 69. 第三節. 研究實施程序...................................................................................... 72. 第四節. 研究工具與資料處理.......................................................................... 73. 第五節. 研究倫理.............................................................................................. 75. n. 第四章. al. er. 研究架構.............................................................................................. 66. io. 第一節. Ch. engchi. i n U. v. 研究發現與討論 ......................................................................77. 第一節. 校長校務治理重點偏向解決外部結構引起的問題.......................... 78. 第二節. 校長如何扮演多元角色的專業能力有決定性影響........................ 103. 第三節. 學校內外部問題校長需要協助支持之面向.................................... 123. 第五章. 研究結論與建議 ....................................................................141 VI. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(8) 第一節. 研究結論............................................................................................ 141. 參考文獻.................................................................................................149 中文部分............................................................................................................ 149 英文部分............................................................................................................ 154. 附錄一. 個別訪談知情同意書（校長） ............................................157. 附錄二. 訪談大綱（校長） ................................................................158. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VII. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(9) 表次表 3-1 深度訪談對象列表………………………………………………………… 67 研究實施程序表……………………………………………………………72. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表 3-2. Ch. engchi. i n U. v. VIII. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(10) 圖次圖 1-1. 研究流程圖…………………………………………………………………9. 圖 2-1. 偏遠地區治理架構：相互關聯的概念…………………………………48. 圖 2-2. 偏遠地區學校校長留任因素架構圖……………………………………60. 圖 3-1. 研究架構圖…………………………………………………………………68. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IX. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(11) 第一章. 緒論. 本論文之研究動機與目的為了解「臺灣偏遠地區中小學校長校務治理困境」，本章為緒論，第一節為研究背景與動機，說明近年來偏鄉教育發展狀況，以及偏遠地區學校之定義，及服務於偏遠地區學校校務治理困境之概述；第二節為研究目的與待答問題，分析偏遠地區學校初任校長校務治理困境及協助策略為何；第三節為名詞釋義，針對「偏遠地區學校」、「校務治理」之定義作解釋；第四節闡明研究方法與步驟，針對質性研究流程及架構作簡略說明；第五節則針對本研究提出範圍及限制。. 治第一節政研究背景與動機大. 立. 壹、研究背景. ‧ 國. 學. 近年來偏鄉教育的議題開始受到關注，並且促成實驗教育三法、偏遠地區學. ‧. 校教育發展條例通過，希望能透過訂定法規，改善因經濟發展和社會變遷快速而. y. Nat. 導致的區域發展不平衡、資源分配不均之狀況，以及衍生出的弱勢族群權益維護. er. io. sit. 之社會議題，此亦深切關係到教育公平之理念是否能夠實踐，尤其是如何弭平弱勢族群在教育資源上之匱乏及差距，成為當前待解決之教育問題。. al. n. v i n 根據劉春榮（2011）歸納吳清山及賴協志針對弱勢族群的定義，偏遠地區之 Ch engchi U. 學生族群屬於教育條件弱勢的幾個類別之中；由此可知，偏遠地區學校學生涵蓋在弱勢學生範圍之內。而所謂的弱勢係包含生理上、社經地位上及地理環境上的資源匱乏，尤其這些所謂的弱勢族群大多居住在偏遠地區，城鄉教育環境落差的情況下，教育若欲發揮其促進社會流動及實踐公平正義之精神更顯棘手。而陳榮. 政（2016）亦認為，我國現今教育環境已與過去大為不同，特別在師資、學生及教職員數量、以及各學校的經營模式上產生變化，尤其是偏鄉地區的學校，部分偏鄉地區的學校甚至因為縣市資源分配上的考量，可能將面臨裁撤、合併學校之危機。 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(12) 相當弔詭的是，初任校長第一任分發的學校通常位於偏遠地區，資深校長則大部分服務於都會地區之學校，但是照理說政府應該派任資深、有經驗的校長前往偏遠地區服務以改善教育問題，然而現實卻是本末倒置。而服務於偏遠地區學校初任校長甫上任即須解決學校裁撤之危機，甚至面臨到教育資源分配不均、少子化導致學生人數減少、教師難聘導致教師員額數不足等困難；故這些分發至偏遠地區的校長除了自我調適及角色適應之外，還需要不斷提升自我專業知能以面對變動的教育環境。是否能夠提供協助及支持策略幫助校長們度過校務治理困境，以使偏遠地區. 政治大遠地區校長能夠順利推動校務，發展學校特色以穩固生源、維持良好的教育品質，立學校維持正常校務運作，並且穩定師資來源以提升整體的教學品質，並且協助偏. 此即本研究欲探究之內容及目標。. ‧ 國. 學 ‧. 貳、研究動機. sit. y. Nat. 當談及「偏鄉教育」及「偏遠地區學校」之概念時，第一個印象就是地處偏. al. er. io. 遠、學生學習狀況不佳、學校設施及建築老舊，以及師資流動高等問題。為使更. v. n. 好的師資能進入學校服務，政府也已提供相當多的計畫援助，甚至社會民間機構. Ch. engchi. i n U. 及社會福利團體亦加入，並提供課後輔導課程協助偏遠地區學校學生補救教學的資源。政府及民間機構提供教育資源給予學校運用，統籌及分配資源運用者則為學校校長，故一個好的校長亦深深影響偏鄉學校發展，但卻鮮少人關心及提及服務於偏遠地區的校長族群們。這些校長族群是面對偏鄉教育問題的第一線教育工作者，而且是直接影響學校校務運作及將教育政策實施於校園之中的靈魂人物，社會大眾對於校長們進行校務治理行為卻是抱持著理所當然的態度，認為校長擔任職務就應該要理所當然「做的好」，忽略了這些校長族群背後所付出的努力及辛酸，面對校務治理困境卻求助無門，不知該如何尋求協助，也不知道該找誰求助 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(13) 的困難。再加上若為初任校長，因資歷淺、經驗不足，當面對問題時將會更束手無策。潘淑琦（2017）對此歸納服務於偏遠地區學校之初任校長所面臨之困難，發現通常第一個面臨即為偏遠地區學校多為「小校規模」，而這些學校首先面對的就是經營跟生存上的問題；再者，偏遠地區周遭社會氛圍及學生原生家庭狀況之影響下，讓偏遠地區學校多為弱勢學生族群，倘若這些弱勢學生之家庭功能不彰（例如高風險家庭、隔代教養、新移民子女等）而無法提供適足的教育資源，則將促使這些學生更加弱勢。且無論是初任校長抑或是資深校長皆須面對乍至新環境的. 政治大的學校經營策略即能順利解決，而是需要更彈性、靈活、佐以法規及政策的輔助立. 自身適應問題以及偏遠地區學校本身百廢待興之狀況，此絕非可以透過套用單一. 下，才可能幫助擔任偏遠地區學校的校長們實踐自身教育理念，提供學生更優質. ‧ 國. 學. 的學習環境。. ‧. 由上述偏遠地區學校校長所面臨之共同困難可知，若校長未能具備相關專業. y. Nat. 知能，沒有足夠的外部資源協助校務運作，則可能導致學校生存困難；然而我國. er. io. sit. 尚未針對這些校長族群給予適當的輔導機制及協助模式，故本研究之研究動機，是希望能夠根據偏遠地區校長的實際需求，除了解偏遠地區校長校務治理困境，. al. n. v i n 更希望能進而提供偏遠地區學校更實際的幫助跟政策建議。 Ch engchi U. 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(14) 第二節. 研究目的與待答問題. 壹、研究目的本研究之研究目的係為建構臺灣偏遠地區學校之初任校長校務治理協助模式，延續上述研究動機，本研究目的共有以下五點：一、探討「偏遠地區」之定義，及歸納國內外針對偏遠地區教育之相關研究。二、了解偏遠地區學校之社會與文化背景特殊性，及其衍生之教育資源、教育公平問題。三、剖析臺灣偏遠地區校長所面臨之共同校務治理困境。. 政治大. 四、提供臺灣偏遠地區學校校務治理協助支持之策略。. 立. ‧ 國. 學. 貳、待答問題. ‧. 根據上述之研究目的，本研究提出以下相應之待答問題並據此進行研究：. y. Nat. 一、國內外針對「偏遠地區」學校之定義及政策作法有何異同之處？. er. io. al. n. 問題？. sit. 二、偏遠地區學校之社會與文化背景特殊性，衍生出哪些教育資源及教育公平之. i n 三、臺灣偏遠地區校長所面臨之校務治理困境為何？ Ch engchi U. v. 四、臺灣偏遠地區學校初任校長校務治理之協助及支持策略為何？. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(15) 第三節. 名詞釋義. 壹、偏遠地區學校偏遠地區學校(rural school)，根據我國「偏遠地區學校教育發展條例」及國內外針對「教育優先區」、「教育處境不利地區」之定義，所謂的偏遠地區不僅止於地理環境上的不便利性，更包括社會、文化、經濟上的弱勢不利之狀況，故偏遠地區學校之定義除涵蓋偏僻之山區、海邊等交通不易達之地區外，隔代教養家庭、新移民子女、會考成績達 5C 之學生數量及中輟生數量比例偏高等具有教育不利現象之學校，都能算是涵蓋於偏遠地區學校的定義之中。. 政治大. 本研究所指涉之偏遠地區學校雖受限於研究限制，為了解臺灣不同地區之偏. 立. 遠地區學校之差異，將範圍定為北部、中部、南部、東部共七間偏遠地區學校，. ‧ 國. 學. 其中包含山區及海邊之偏遠地區學校類型，希望從不同地區的深度訪談過程中發現偏遠地區學校校長之共同校務治理困境。. ‧ er. io. sit. y. Nat. 貳、校務治理. 校務治理(school governance)的定義係為學校校長基於職務責任，以各種進. al. n. v i n 行學校組織之行政施為，並且在進行校務治理的過程中，加入相關利益者參與校 Ch engchi U. 務施為過程，強調校務的透明化、以及建立相關的課責制度。校長依舊可依其治校理念訂定願景，亦參考企業管理之觀念，統整內部組織架構以求能彈性變動因應所需；但特別強調與社會中各部門的互相合作，向外爭取第二部門及第三部門的援助以獲取更多資金挹注，並控管組織績效、帶領學校組織走向學校永續發展目標。. 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(16) 第四節. 研究方法與步驟. 壹、研究方法本研究為深入了解服務於偏遠地區學校之初任校長所面對之校務治理困境及其希望受協助之處，並希望透過研究建立模式，故採質性研究法的方式進行研究，並以「深度訪談法」及「田野調查法」為主，在確定研究題目後確定欲研究之範圍及研究對象，並且透過文獻探討及蒐集相關資料以研擬研究問題最後透過分析相關研究資料，提出本研究之具體結論及建議；以下分別針對各研究方法進行說明：一、深度訪談法. 立. 政治大. 本研究旨在探討偏遠地區學校校長在面對校務治理時所面臨到的困境及挑. ‧ 國. 學. 戰，並且希望外界提供何種協助及策略以幫助校長順利發展學校特色、提高偏遠地區學校之辦學品質；故希望透過深度訪談的方式，了解校長們在面對困境時之. ‧. 心路歷程和想法建議，以及偏遠地區學校所共同面對之挑戰，並調查校長們需要. y. Nat. sit. 的個別支持策略為何。本研究擬以正式與非正式訪談之方式同時進行，係因非正. n. al. er. io. 式較能使校長卸下心防，更能蒐集到較為真實之訪談資料，亦可與正式訪談時所. i n U. v. 討論到的內容相互比對佐證，使本研究之資料來源更為真實完善。訪談方式也將. Ch. engchi. 依參與對象、研究問題的不同而有所調整。二、田野調查法. 本研究除以深度訪談之方式了解服務於偏遠地區校長之校務治理困境，另以田野調查法之方式，了解偏遠地區學校之學校運作狀況、行政人員編制及教師教學、學生學習情況，觀察偏遠地區學校校長與內部成員之間的互動情形，藉此使資料更為詳盡真實。. 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(17) 貳、研究步驟本研究分為準備、實施與完成共三階段，以下分別說明之：一、準備階段（一）研擬研究題目與研究架構研究者透過參與該領域相關活動引起研究動機，進而研擬研究方向及題目，透過與指導教授固定時間討論之下形成初步之研究架構。（二）確立研究待答問題參與與研究題目相關之活動及論壇，以及閱讀蒐集國內外相關文獻，確認研. 政治大. 究主要方向和目的，並且透過滾動式修正研究題目、研究目的及研究問題。. 立. 二、實施階段. ‧ 國. 學. （一）回顧相關文獻. 以關鍵字 rural education、remote area education、school governance、school. ‧. management 等交叉搜尋國外文獻資料庫，並且以偏鄉教育、偏遠地區學校、校. sit. y. Nat. 務治理困境、學校經營困境等為主要關鍵字搜尋國內當前已有之研究結果及相關. al. er. io. 文獻內容，交叉比對國內外針對偏鄉教育之做法進行文獻探討。. n. （二）確定受訪談人員名單及訪談大綱. Ch. engchi. i n U. v. 正式進行訪談前先與指導教授討論訪談大綱及訪談內容、並確定訪談對象；受訪人員主要為服務於偏遠地區學校之校長，且於田野調查期間訪談學校相關行政人員及教師。（三）進行田野調查與深度訪談訪談及田野調查前會預先以電訪、郵件等聯絡受訪者，確認訪談意願後寄予訪談同意書後始得開始進行田野調查及深度訪談工作。. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(18) 三、完成階段（一）進行研究資料之分析、整理及詮釋訪談資料以及田野調查札記蒐集完畢之後則進行資料分析整理，首先整理訪談資料、轉化成為逐字稿，佐以田野札記之觀察內容，爬梳當中的脈絡，分析研究情境並且融合自身想法及經驗詮釋之；上述之質性研究資料將以 Nvivo.11 軟體進行分析，並進行編碼(coding)、整理而成各節點(node)，最後統整各節點而成為概念並將之命名(naming)，詳細內容將於第四章研究結果有進一步的說明。（二）提出研究發現及建議. 政治大方向，並且依據研究分析結果，提出結論及建議，以作為教育主管機關及教育相立研究者透過分析資料的過程中不斷思考、重新組織歸納下，產生更多研究新. 關人員後續之參考內容。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(19) 本研究分為準備、實施與完成共三個階段實施與完成共三，每階段亦細分各項細部工作內容，以圖 1-1：. 準備階段研擬研究題目及研究架構進而確立研究待答問題. 治. 立. 政實施階段. 大. ‧. ‧ 國. 學. 回顧相關文獻後，，確認受訪人員名單及討談大綱後，開始進開始進行田野調查以及質性訪談工作. Nat. io. sit. y. 完成階段. n. al. er. 進行質性資料分析進行質性資料分析、整理及詮釋後，. i n U. 提出研究結論及建議 C. 圖 1-1. 研究流程圖. hengchi. v. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(20) 第五節. 研究範圍與限制. 壹、研究範圍一、研究對象本研究以分析臺灣偏遠地區學校之公立國民中學及國民小學為主，共分為北、中、南、東部之七所偏遠地區中小學校長為研究對象。二、研究內容本研究主要針對偏遠地區學校校長進行校務治理時所面臨到的困境為何，以及透過何種模式以協助校長能順利進行行政運作；研究內容主要為蒐集校務治理. 政治大. 問題，進而透過分析做出建議及討論。. 立. ‧ 國. 學. 貳、研究限制. 一、研究對象的限制. ‧. 本研究以分析臺灣偏遠地區學校之公立國民小學及國民中學為主，為深入了. sit. y. Nat. 解偏遠地區學校情境脈絡，本應訪談學校教師、學生家長、學校行政人員及其學. al. er. io. 校運作相關人員，然時間限制，而僅能集中式、間斷規律式進行田野調查及訪談. v. n. 研究。因研究樣本數不多，故採用質性研究的方式進行分析；但各縣市之偏遠地. Ch. engchi. i n U. 區所面臨到的困境及狀況有所不同，所提供之協助策略建議可能無法適用於其他偏遠地區學校之校長。二、研究方法的限制本研究所探討之偏遠地區學校，因各縣市之教育經費分配、社會環境及社區文化之差異甚大，有其特殊性及各自的歷史脈絡，故未以量化研究中之問卷調查或是資料庫分析、統計等方式來蒐集資料，而是以質性訪談及田野調查的方式深入了解各個不同偏鄉學校的情況以及不同校長所面臨的各種挑戰，並以此作為第一手資料蒐集及分析的方式；故本研究所採取之研究方法之推論與應用無法與量化研究相同看待及比較。 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(21) 第二章. 文獻探討. 「偏遠地區學校教育發展條例」的通過，彰顯了我國教育當局開始正視偏鄉教育的發展，並希望透過法律的訂定給予偏鄉和都會地區相同的教育環境及條件。故本章首先探討教育公平及教育資源分配不均對於偏遠地區學校發展的不利影響，進而推展到國內外對於「偏遠地區學校」之相關研究及政策作法，以作為我國偏鄉教育政策之借鏡參考依據；再來，則談到校長的校務治理模式如何影響學校發展，以及偏遠地區學校之校長面臨到哪些共同的校務治理困境，亟待政府及教育研究人員集思廣益，共同研擬出協助模式以幫助學校順利發展。. 第一節. 立. 治政教育公平與教育資源分配大. 教育公平是強調個人不受政治、經濟、社會、文化因素差異影響，皆有學習. ‧ 國. 學. 及個人發展的權利，其中，所謂的公平指的是社會正義的公平(equity)，而非為. ‧. 形式上平等(equality)，如此僅追求質與量的平等則為假平等（陳榮政，2014）。. y. Nat. 故所謂的教育公平，即為社會正義的概念實踐於教育場域之中，不止於教育資源. er. io. sit. 分配的均等，更追求本質上的公平正義。故政策擬定需針對弱勢以及需要特別補助的對象，包含偏遠地區之類別，並且考量到國家資源分配以及資源有效利用之. al. n. v i n 原則，給予適當的補助，以追求實質的公平而非形式上的平等而導致資源浪費（曾 Ch engchi U 大千、陳炫任、葉盈君，2014）。我國為實踐教育公平及教育資源分配正義，曾. 訂定各項教育政策以支持理念，希望透過經費的補助以及資源的補給給真正需要的對象，真正實踐教育公平的理想。. 壹、教育公平之定義在談及我國如何擬定教育政策以實踐教育公平理念之前，首先須探討教育公平的定義為何。教育公平中的公平一詞，在英文中有兩種用法：其一為「equity」，可被翻譯成公平，提供相同品質和機會的意思；其二則為「equality」，其概念較為接近「均等」的意思，均等的意義在於希望社會及成員中都能夠享有相同的地 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(22) 位及權力，所獲得的資源相等（鄭勝耀，2011）。針對教育公平的定義，王如哲、魯先華、劉秀曦、林怡君、郭姿蘭（2011）認為教育公平係指社會正義及學習機會均等的公平，亦即前述所言的「equity」，且須符合倫理性，強調主體性和自主性；但公平卻非齊頭式的平等，特別強調「公平的不平等」（equitable inequality），亦即為了公平而有積極性的差別待遇，如此才能顧及群體中弱勢之需求。針對不同需求而給予不同的資源協助，亦即損有餘而補不足，如此的公平才能兼顧社會正義。故我國亦學習英國之政策模式，推動「台灣教育優先區計畫」、「攜手計畫課. 政治大外部資源幫助偏遠弱勢地區學生學習。以上皆是教育政策為弱勢地區學生提供更立後扶助」與「夜光天使方案」等弱勢教育相關政策，除了經費補助之外，亦引進. 多的教育資源，並且設計不同的政策方針，以期達到教育公平、社會正義以及實. ‧ 國. 學. 現教育機會均等之理想（鄭勝耀，2011）。基於此，王如哲（2012）綜合各家對. ‧. 於教育公平之定義，歸納出教育公平是規範性之上位、抽象之概念，是一種教育. y. Nat. 理想性，但其價值卻會因社會變遷而具有相對性，同時教育公平也是一種統整性. 使個體皆能獲得相應的對待，進而獲得更好的發展。. al. er. io. sit. 概念；王如哲最後提出，教育公平即為能根據背景差異與需求妥善分配教育資源，. n. v i n 我國教育部為落實「教育公平」之理念精神（行政院，2017），針對偏遠地 Ch engchi U. 區已草擬「偏遠地區學校教育發展條例」，其條文目的即希望透過法規訂定並因應特定需求給予不同資源協助，同時亦能夠保障偏遠地區學生的受教權益，更甚者是期盼在偏遠地區的各級學校可因此發展出具有地區特色的創新教育辦學模式，不僅給偏遠地區學校「魚」吃，更能讓偏遠地區學校培養出「釣魚維生」的能力。《偏遠地區學校教育發展條例》條文第一條中即明示立法宗旨在於「發展偏遠地區學校教育、提升學生學習品質，促進其教育、社會及文化功能」，目的在於使國家各地區之教育皆能均衡發展，且促進每個地區的學生之受教機會均等； 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(23) 故此法除規定偏遠地區學校之組織、人事、經費及運作方式及主管機關之權責歸屬外，針對偏遠地區之師資來源亦多有琢磨，明定公費生之甄選機制及於偏遠地區之服務聘任規則，以期能將優良師資留住於偏鄉，並佐以法規第六條中：「提供教職員生住宿安排、協助教師專業發展及提供教職員工福利、獎勵、獎金及津貼」，以吸引更多有教育理念之教師前往偏遠地區服務、並以提高待遇之補貼方式以解決偏遠地區師資流動之困境。《偏遠地區學校教育發展條例》為實踐「教育公平」精神，除針對師資、偏鄉學校行政組織架構外，此法特別針對「資源重新分配」之理念，及希望能徹底. 政治大育之均衡發展，並推行社會教育，以提高一般國民之文化水準，邊遠及貧瘠地區立落實《憲法》第一百五十九條及第一百六十三條之精神：「國家應注重各地區教. 之教育文化經費，由國庫補助之。其重要之教育文化事業，得由中央辦理或補助. ‧ 國. 學. 之」，以及符合《教育基本法》第五條第一項之規定：「各級政府應寬列教育經費，. ‧. 保障專款專用，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先. y. Nat. 予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之」；. er. io. sit. 並配合《國民教育法》第五條之規定：「為兼顧各地區教育之均衡發展，各級政府對於偏遠及特殊地區教育經費之補助，應依據教育基本法之規定優先編列」；. al. n. v i n 「偏遠地區學校教育發展條例」更特別界定「偏遠地區學校」之認定標準，並特 Ch engchi U. 別寬列偏遠地區學校之教育經費，另由中央主管機關補助偏遠地區學校超過「基本編制員額的薪給」、「補救教學經費」及「酌予補助住宿設施設備的費用」，以減輕地方政府財政負擔，讓資源投入有更明確的適用對象，以求真正落實教育資源公平分配。. 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(24) 貳、教育公平之相關理論一、教育公平理論依據公平與否來自於人與人之間是否有相對剝奪感，以白話來講，亦即「你擁有的東西、我也有」，最簡單的概念即為每個人所獲之資源相等，就是公平；陳榮政（2014）歸納不同學派對於公平之看法，可分為「功能學派觀點」、「自由學派觀點」、「衝突學派觀點」及「新右派觀點」，以下分別敘述之：（一）功能學派觀點以 Durkheim 與 Parsons 為學派代表，認為造成公平的原因包含先天影. 政治大然影響因素；而後天因素則為後天努力及個人功績所致。在功能學派的觀立響及後天導致兩種，先天因素包含社經地位、性別、種族及先天智能等自. ‧ 國. 學. 點中，特別強調個人努力獲得成就以獲得社會流動的機會，而學校在當中扮演的積極角色，就是促成學生能夠社會化的場所。. ‧. （二）自由學派觀點. sit. y. Nat. 自由學派常常被引用為提倡另類教育、實驗教育的理論依據，系. al. er. io. 認為社會的不公平是因為學校課程設計不當，從而無法使學生透過學習課. v. n. 程而得到適應社會的技能，特別探討學校角色與社會發展之間的關係。（三）衝突學派觀點. Ch. engchi. i n U. 衝突學派特別著重學校是否真的能實踐教育公平提出強烈批判，認為學校的教育其實只是造成勞動階層的複製，係為符應資本主義需求而來的體制設計，教育其實是被控制的、不是中立的狀態，如果不正視社會階級問題，透過教育是無法改善公平議題。故 Giroux 認為學校是意識形態鬥爭的場所，也是造成階級複製的場域。（四）新右派觀點新右派倡導市場經濟導向、認為提供能自由選擇的教育商品，對於大眾是最公平的方式，係因市場化機制能使各學校在競爭下產生更好的辦學 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(25) 績效，並且給予弱勢家庭的學生能夠有選擇進入私立學校就讀之機會，以提供更好的教育資源補助。除上述以教育社會學觀點分類的教育公平理論之外，蘇永明(2013；2015）亦即結合教育心理學中「馬斯洛（Maslow）需求理論」，剖析「公平」的概念；他認為為滿足個體的基本需求，首先得考慮到每個人的先天智能以及後天出身、生長環境都不同，種種條件皆造成基本需求滿足程度且擁有和獲得的資源並不一致，人生而皆不能獲得真正的「齊頭式平等」；故在社會資源極度有限的情況下，首先只能先考慮到滿足每個個體的「基本需求」層面，給予所謂社會弱勢族群更. 政治大我實現的生活能力，為追求社會資源平等及公平正義，「教育」與此關係密切。立. 多的資源，才能夠因滿足基本需求，進而逐漸培養出弱勢族群能夠自我成長、自. 上述以需求理論切入探討教育公平之意義，其實與「功能學派」對於教育公. ‧ 國. 學. 平的論述是相關的，係因認為透過給予社會弱勢族群更多資源，即能夠滿足需求. ‧. 並實踐社會資源平等及正義之理念，並且認為透過「教育」可以達到功效，而促. y. Nat. 成社會流動的結果。. er. io. sit. 然而，蘇永明也提到，在過去的年代，教育是特定階級或是貴族才能夠享有參與的權利，甚至也是壟斷一切的權力象徵，所謂「知識就是力量」則能深刻表. al. n. v i n 達此意。「知的權利」與社會階級息息相關，甚至社會階級的複製下也積極影響 Ch engchi U. 了教育資源分配的程度，甚至至今能可清晰發現不同社會階級所獲之社會資源不平等之事實，無論是古今中外皆有其明顯的例子；如過去中國古代的舉薦制度，抑或是現今英國仍存在的公學制度，皆能明顯表達因社會階級而造成之種種教育資源分配不平等之現象，甚至也會影響及擴大整個社會的貧富差距。故教育社會學中的衝突學派亦針對於此，特別提出「學校課程複製階級意識形態」的概念，認為其實學校並沒有促成教育公平，反而間接或部分直接促成階級再製的狀況，甚至更加擴大貧富差距。雖然「國民教育」的出現，且不論其原本之目的，的確對於伸張受教權以及 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(26) 賦予每個人接受教育、獲取知識的機會有所貢獻，然因每個學生的背景不同，對於教育資源的需求亦有所差異；甚至各地區的每個學區之組成結構與經費需求更是參差不齊，教育的供給是否能獲得真正的平等，究竟該是依據各地區同等特性給予同等對待而實現「水平公平」之方式，抑或是著重各學生、各地區的狀況差異給予不同的待遇，以實現「垂直公平」的理念，仍是一大問題（秦夢群，2011）。故基於上述理由，新右派提出透過以市場導向、自由競爭的教育環境，促使學校努力改善自身辦學績效，以吸引學生就讀，新右派認為政府介入主導市場機制的方式，不僅能夠提升整體學校辦學績效，亦能夠透過政府的干預提供適足的. 政治大二、國際間對於教育公平之觀點立. 教育機會給予弱勢學生，以替代個人獲取公平教育的努力。. （一）OECD 教育公平白皮書. ‧ 國. 學. 根據 OECD 教育公平白皮書之內容指出，實踐教育公平的第一步即為. ‧. 減少國家的輟學比率；減少輟學比率不但對學生個人發展有益，也能夠穩. y. Nat. 固國家的經濟、社會之發展並提供良好人力資源。因此在 OECD 教育公平. er. io. sit. 白皮書中特別指出，最好的教育體系是能夠將教育品質以及教育質量完美結合的體制。所謂的教育「不」公平意味著性別、族裔、家庭背景等個人. al. n. v i n 或社會環境相對不利，且為實現教育公平的障礙；教育公平即為每個個體 Ch engchi U 至少達到基本的最低技能水平，並且能夠依此技能自給自足，而在這樣符合教育公平的體系中，絕大多數學生是有機會獲得高水平的技能，可以不論原本之社經地位之情況如何，每個學生都有自我實現的機會。然而現實中不論是 OECD 的會員國，或是全球其他國家都共同面臨到「學校經營失敗」和「輟學」的問題，尤其 OECD 會員國中幾乎每五名學生中就有一名沒有因教育而獲得最基本的技能水平，且低社經背景的的學生相較於常人可能是兩倍數量，這意味著個人、社會環境是獲得教育誠就的障礙，亦即這個體制缺乏公平，這樣的情況愈加助長了學校的經營失敗， 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(27) 其中輟學率是最明顯可見的指標。為了改善教育使所有學生都能夠獲得優質的教育，且延長義務教育至高中階段，培養學生於求學階段獲得所需技能以符合未來勞動力市場，OECD 針對於此提出兩種方式以減少學校經營失敗及演少輟學率(OECD,2012)： 1.消除制度層面的公平障礙教育系統的設計方式可能會加劇初期的不公平，並對學生的學習動機和參與度產生負面影響，最終導致輟學。消除制度層面的教育公平阻礙將會改善弱勢群體學生於學校享有的公平性和受益，同時卻. 政治大「延長義務教育至高中階段」、「針對學校選擇權進行管制以避免社經立. 也不會阻礙其他學生的學業進步。可行的方式可為「降低留級比率」、. 2.幫助弱勢學生比較高的學校提升辦學績效. 學. ‧ 國. 背景加劇教育不公平」、「制定合適教育資源分配及資助的策略」。. ‧. 弱勢學生比例較高的學校通常會面臨更大的挑戰，學生來自低. y. Nat. 社經背景可能會愈發導致學業成績低落，甚至會影響整個教育體系。. er. io. sit. 表現不佳的弱勢學校通常缺乏內部的支持以改善困境，係因校長、教師以及學校、教室、社區的環境往往提供弱勢學生更好學習經驗，針. al. n. v i n 對於此，OECD 提出五項策略建議可有效支持弱勢弱勢學校的改善： Ch engchi U a.提供學校校長領導知能之培訓及支持系統. 校長領導風格是弱勢學校轉型的起點，但當校長面對弱勢學校，卻往往沒有方案及資源支持校長治理學校。學校校長為加強領導能力準備提供校長專業知識以面對學校種種挑戰；甚至可以提供輔導、指導及社群網絡，進一步支持校長實現校務變革。此外，為吸引學校行政能長久駐留，教育政策亦需提供良好工作條件、系統的支持和激勵制度，必要時應考慮對弱勢學校的支持，裁併表現不佳的弱勢學校可能是某些情況下的政策選擇，找出對這些弱勢學校的最佳支持及選擇方 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(28) 案。 b.強化學校的學習氣氛及環境弱勢學校面臨通常會面臨到不良的學習環境，這些學校應優先發展融洽的師生、同儕及同事之間的關係，並透過使用數據資訊系統進行學校問題診斷，以確定困擾學生並造成學習中斷的因素為何；提供學生充足的課業輔導以順利升學另外，或是改變班級規模，規劃小班教學制度加強學生同儕之間的互動，以求更好的學習品質。 c.吸引高素質教師駐留並提供足夠的激勵制度支持教學. 政治大優秀師資駐留，因教師對學生的學業表現有很大的影響，故政策必須立. 弱勢學校通常具有師資方面的問題，但往往弱勢學校卻聘不到. 提高弱勢學校的教師素質，培訓教師獲得工作所需的技能和知識，並. ‧ 國. 學. 為初任教師提供輔導方案，提供弱勢學校教師更好的工作條件並發展. ‧. 適當的薪資及激勵措施、以提高教師教學效能及增加教師的駐留比率，. sit. y. Nat. 以吸引弱勢學校的高素質教師駐留。. io. er. d.確保有效的課堂教學策略. 對於處境不利及弱勢的學校和學生來說，為了改善課堂學習狀. al. n. v i n 況，教育政策需要確保和推動學生中心的教學模式與課程架構，並善 Ch engchi U 用學習診斷工具，例如夠過形成性評量和總結性評量來測量學生的學習進步情況，並確保學生深度理解課堂知識。 e.加強學校與家長、社區的聯繫情況. 由於經濟狀況不佳之原故，弱勢學生的家長往往不太願意、或是沒有時間參與子女的學校教育情況。因此教育政策需要確保弱勢學校能加強與家長和社區的關係聯繫、改善策略以協調學校和家長之溝通。. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(29) （二）歐盟教育公平白皮書歐盟教育公平白皮書（Equity in Education in Europe）以 OECD 針對教育公平之研究報告書為基礎，提出針對歐盟國家及非歐盟會員國當前教育公平困境及歐洲各國實施教育政策改進措施做統整介紹。首先，歐盟教育公平白皮書即先對「教育公平」一詞作定義及解釋，認為教育公平是「被視為個人在教育機會的獲取和結果方面以及可以利用教育達到自我實現的程度。一個教育公平的制度，可以確保個人的社會經濟背景和導致教育劣勢的其他因素不影響未來的成就及結果，並且能反映出個人的具體學習需. 政治大及處境不利之學生的受用情況為何。歐盟教育公平白皮書整理 OECD 教育立. 求」，也就是說政府能夠提供處境不利學生的教育機會以及資源的程度，以. 公平白皮書之結論，歸納出以下之重點(EU,2016)：. ‧ 國. 學. 1.學前教育已被證明對公平和效率都有積極影響。. ‧. 2.延長義務教育的年限對國民整體教育程度有積極且正面的影響，但勞動. sit. y. Nat. 力市場的收益不一定會受到影響。. io. er. 3.學校選擇權以教育公平的角度而言是負面影響，係因學生選擇進入不同的教育軌道，例如職業教育或是普通高中教育，將會加重家庭背景及社經. n. al. Ch. 地位對學校選擇的影響及限制。. engchi. i n U. v. 4.提倡學校績效制度似乎造成相當不平等的現象。係因為使高績效表現，學校可能會提高學生入學門檻，教師可能會更重視表現最好的學生。 5.學校自治對公平沒有明確的影響。 6.教師素質固然重要但難以衡量何為理想師資。然報告顯示提高工資可能會吸引到更優秀的人才投入教職。從歐盟整理之教育公平議題之相關研究結果顯示，延長義務教育年限以及提供學前教育目前已被證實對於教育公平有正面影響，然處境不利學生卻因社經地位相較之下為弱勢而可能導致更是無法獲取較好的資源以自 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(30) 我實現，故另一個與教育公平相關之重要因素是學校選擇權。選擇學校可能會增加學校之間的競爭，從而最終導致學生更好的表現。儘管如此，家長具有選擇學校的權利本身可能會加劇學校競爭，更可能增加某些學校特別集中弱勢學生族群，係因處境不利的家庭迫於生計，因評估學校優劣之資訊不足而無法選擇學校，甚至是有些學校以考試的方式選擇最好的學生。因此，學校選擇的研究證據是矛盾的，因為它可能會減少教育公平性。. 除學校選擇權係教育公平是否能真正落實因素外，教師的素質亦是教育公平. 政治大法而促使學生進步，並且靈活運用教師中心教學法及學生中心教學法使學生能有立. 理念於學校場域是否能夠實現的最重要因素之一。優良的師資能夠因善用教學方. 效參與課堂並傳授知識，故學校師資於大學時期的初期師資培育訓練及進入職場. ‧ 國. 學. 之後的專業發展訓練都是相當重要的，師資技能的培養即能確保各學校的教學品. ‧. 質穩定且均一化。針對於此，經濟合作及發展組織(OECD)之研究分析指出，若. y. Nat. 提高教師薪資支付則會對學生成績帶來正面的數據提升；故政府當局也許可以考. er. io. sit. 慮以卻保教學品質為目標，以較好的工作條件及薪水、完善的師資培育制度及後期專業發展、職業訓練的支持以吸引優質人才進入學校服務。. al. n. v i n 尤其位於偏遠地區的學校C ，目前面臨到最困難的問題即為師資流動率高以及 hengchi U. 教師教學品質不穩定，因此，若能透過政策擬定提高優秀教師前往偏遠地區學校任教之意願，定能改善偏遠地區學校之根本問題，提供學生穩定的教育品質。. 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(31) 參、資源分配與教育公平之相關研究西元 1966 年，詹姆斯•科爾曼(J.S. Coleman)與其研究團隊提出「科爾曼報告書」(Coleman Report)，其中特別探討教育經費及教育成果之間的關係，提出「平等的教育機會」(Equality of educational opportunity)之概念，該報告指出資源分配之不平等是可以補救的，柯爾曼認為，學校資金的運用並不會影響學校成績，真正影響與學校成績呈現強烈正相關的是學生原先的家庭背景，科爾曼也特別拋出問題，因美國種族問題影響其社經地位有所高低區別，連帶學生家庭背景及發. 政治大的一大阻礙，儘管政府努力提供合格的教師、改進過後的教材及課程，然而這些立. 展起點也有所不同，他提出社經地位及學校資源水平的提供是促進平等教育機會. ‧ 國. 學. 教育資源的供給卻和學生成績表現在很大的程度下呈現不相關的狀態，他認真正驅使教育資源差異係為起點的不公平及貧窮問題驅使教育資源差異擴大. ‧. (Coleman, Campbell, Hobson, McPartland, Mood, Weinfeld,& York ,1966)。. sit. y. Nat. 上述提及之學生社經地位、種族問題，其實情況類似於我國偏遠地區學生的. al. er. io. 狀況，大多都是原身家庭經濟狀況不佳，所導致的貧窮弱勢狀況；而種族問題，. v. n. 則可以連結到臺灣原住民族教育問題，以及近期深受關注的「新移民子女」之教. Ch. engchi. i n U. 育問題。上述這些類型的學生，通常在教育資源上較為不足，再加上就讀於偏遠地區學校，地理環境及先天條件造成文化刺激不足，因此更需要政府積極關注。而美國為使均衡教育資源，通常學校的作為是會將這些風險學生(At Risk)特別分類出來，並且提供補救教學及補償教育、雙語教育（係因美國種族複雜，故加強少數族裔學生之英語能力以跟上教材進度）；這些特別為風險學生所設立的課程，可能會開設在寒暑假期或是週休二日的時間並強制學生前來上課，以改善風險學生的起點行為並使追上班級進度；美國教育當局為監督學校是否為風險學生提供相應的補救教育，以「標準化測驗」來檢視學生的學習成效而卻招致更大的批評，普遍認為這樣的作法造成更大的不平等(Darling-Hammond,2004)。 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(32) 美國的作法類似於我國教育當局的政策施為，為使補強這些學生先天資源不足的部分，推出不少課後補救教學、與地方課輔機構合作、結合當地師培機構提供偏遠地區學校大學生課輔服務，雖然美意十足，然實效成效卻是未如預期，係因檢測學生學習成效仍以同樣的評量標準檢視之，對於這些學習成效不彰學生來說，未必能夠檢測到進步之處，更或許這些學生有另外的學習困難，是無法透過課後補救教學所能夠補救的。教育資源分配除與學生原身家庭社經地位造成教育不公平外，教育資源分配也與教育財政之議題息息相關，尤其是各區域及區域內的各校所獲得的教育資源. 政治大校所擁有的教育資源不均等的狀態，往往不是教育當局的政策所造成的結果，而立不一，Rubenstein、Schwartz、Stiefel 和 Amor (2007)透過研究發現，甚至造成各. 是教師流動及其自我意願造成區域內學校師資分配不均的結果，係因美國大部分. ‧ 國. 學. 地區都有統一的教師工資表和工作契約內容，所以薪資並不是主要影響教師流動. ‧. 的原因，其主要因素在於一些地區的學生「特別難教」，這些地區的學校之家庭. y. Nat. 貧困或是少數族裔學生人數特別多，學生本身的先備知識及起點行為不如預期，. er. io. sit. 故需要教師耗費大量心思及努力教導，才可能使其具有一定的學習成效，故部分教師可能會因為這樣的原因調離這些弱勢學校；而弱勢學校的教師流動率高，將. n. al. Ch. 會更加劇教育資源不平等的狀況。. engchi. i n U. v. 上述相同情況亦在我國教育現場不斷重演，弱勢學校主要集中在偏遠地區，這些偏遠地區因地理環境不佳、生活條件不如都市地區、交通易達性低，先天不足的條件下本身就很難吸引到優良師資進駐教學，而原先服務於偏遠地區學校的教師，也可能會因為個人生涯規劃、學生程度不如預期、不想多耗費心力教學而希望調離至他校任教，以尋求更好的生活水平及工作條件，教師希望擇良木而棲的心理狀態是人的天性本無可厚非，但放任這樣的惡性循環讓教育環境更加惡化，致使教育越來越不公平，故政府的作為及政策干預也就變得更為重要。至於該如何平衡各區域發展並且均衡教育資源分配以及達到教育公平的績 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(33) 效，雖然教育當局已祭出各項政策希望能夠平衡區域內各學校財務狀況，但誠如上述影響教育公平之因素卻不只於此，公平包含水平公平及垂直公平，水平公平意指對學生應一視同人，垂直公平則代表應考慮到個別差異給予差別性的待遇。故為了達到垂直公平以提供真正需要資源的學生更好的待遇，教育財政應該考到教育經營收入以及統計有多少學生是相較之下學習成本較高的數量，例如處境不利之學生，大多是弱勢家庭、低收入戶族群，或是學力低落、英文水準差，又或者是特殊學生（身心障礙學生）等，透過分析哪些是更加需要投入教育成本的資源分配方式，以達到真正的績效公平(Iatarola& Stiefel,2001)。. 政治大學校之師資長期以來皆具有表現欠佳的問題，大部分服務於這些教育不利學校的立除此之外，政府也需要干預教師資源分配的部分，係因弱勢學校、偏遠地區. 師資擁有專業教師證照的比例較低，因此需要分配更多優良的教師資源到這些學. ‧ 國. 學. 校，否則，將會因為原先教師品質不佳導致學校教學低效率，使得學校辦學績效. ‧. 不彰、招募不到學生或是因此讓原本還算是有能力的老師不願意待在弱勢學校繼. y. Nat. 續服務而調離原校，導致更加惡性循環，最後學校面臨裁撤閉校的危機。為了留. 決辦法，希望能夠因此提供誘因促使優良師資駐留。. al. er. io. sit. 住教師專業證照或是有經驗的優良老師，「差別性的薪資酬勞標準」是可能的解. n. v i n 從教育公平與教育資源分配之關係以及文獻所顯示，促進教育機會平等的第 Ch engchi U. 一步就是提供給個人公平的、得以接近教育的機會，亦即公共教育體系之出現；. 其次則為消弭個體發展的差異，提供補償性的教育政策，讓每個學生都能夠立足點平等，擁有相等的起點行為及先備知識；而提供補償性的教育政策，則需要穩定的師資結構支持政策施行，因此，公平且均衡的配給給每個地區、每個學校相同品質的師資即為下一步需要努力的方向及目標，只有給予每個學校優良穩定的師資來源，才可能相對應的給予每個學生穩定的學習品質。再來則是整體學校行政運作支持教學，促使學校及教師能共同努力發展學校教學特色，發展個別的教學策略；而學校的行政體系，尤其是校長，更需要努力 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(34) 經營學校與外部社區及社會機構與其他社會網絡之間的社交關係，維持良好的偷通管道，以方便學校獲取外部資源，讓學校財政及日常運作無後顧之憂，而能漸進式的完成教育公平之理念。故我國基於教育公平及教育資源分配均衡之理念和精神，於民國 83 年度開始積極辦理「教育優先區計畫」，希望能夠透過補助偏遠地區、弱勢學校教育經費、教育資源，平衡國內各區域之教育財政，達到垂直公平之理念。. 肆、教育資源公平分配之實例：台灣推動教育優先區之經驗. 政治大濟發展、社會環境快速變動，造成城鄉發展不均、生活條件差距，故而使教育資立根據教育部（2016）新修訂之「105 年度推動教育優先區計畫」，我國因經. ‧ 國. 學. 源分配不均，進而導致部分弱勢學生未能受到關照，除生活機能不足之外，文化刺激相較於都會地區之學生更是相當不足，並且隨著科技發展及全球化之趨勢，. ‧. 城市與鄉下地區之教育條件差距逐漸加大。. sit. y. Nat. 自民國 83 年度開始，臺灣省政府教育廳即參考英國之「教育優先區」教育. al. er. io. 政策之概念，試辦我國之「教育優先區」計畫；首年度以經費挹注為原則，隨後. v. n. 由於辦理情況良好，進而修訂補助指標及項目，直至 105 年度，已將「照顧學習. Ch. engchi. i n U. 弱勢族群學生」列為補助之項目之一，目的在於維持教育公平與正義之原則，進而實現教育機會均等之理想。教育優先區於一開始補助的區域，在民國 85 年度之定義，乃為「容易受地震災害影響之區域」、「地層下陷之區域」、「山區及離島」、「試辦國中之民俗技藝班」以及「因人數增加而需增建教室」之五項指標為補助之主要區域；希望透過款項之補助，改善這五個區域之文化不利條件、協助弱勢學生獲得更多資源，並且透過資源的補給實現公平正義。而「教育優先區計畫」之補助區域在民國 86 年度時將指標擴增為不限縮於區域之概念，而是增添「原住民及低收入戶比率偏高之學校」、「隔代教養及單(寄) 親家庭學生比例偏高之學校」、「中途輟學率偏高之學校」、「國中升學率偏低之學 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(35) 校」、「青少年行為適應積極輔導之地區」、「學齡人口嚴重流失之地區」、「教師流動率高及代課教師比率高之學校」及「教學設備不足之學校」；其中，過去 85 年度所建立之指標，在 86 年度則是併入「離島及特殊偏遠交通不便之地區」及「特殊地理條件不利之地區」此兩項指標當中。由教育優先區的補助指標之轉變，可發現判定教育不利地區之標準，不再以地域條件為判定準則，社會結構轉變所造成的弱勢學生，亦為需要受到補助款幫助之對象，顧而添加指標以更能實現教育公平之理想。對照 105 年度教育優先區計畫可知指標亦依據我國之社會現況而有所更動，目前已改為六項指標：. 政治大（二）低收入戶、隔代教養、單（寄）親家庭、親子年齡差距過大、新住民子女立（一）原住民學生比率偏高之學校；. （三）國中學習弱勢學生比率偏高之學校；. ‧. （四）中途輟學率偏高之學校；. 學. ‧ 國. 之學生比率偏高之學校；. io. er. （六）教師流動率及代理教師比率偏高之學校。. sit. y. Nat. （五）離島或偏遠交通不便之學校；. al. n. v i n 105 年度之補助項目，亦不僅止於款項補助，亦新增交通車、宿舍修繕，甚 Ch engchi U. 至亦有「發展原住民教育文化特色及充實設備器材」之項目(教育部，2016)：（一）推展親職教育活動；（二）補助學校發展教育特色；（三）修繕離島或偏遠地區師生宿舍；（四）充實學校基本教學設備；（五）發展原住民教育文化特色及充實設備器材；（六）補助交通不便地區學校交通車；（七）整修學校社區化活動場所； 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(36) 許添明（2005）曾針對「教育優先區」計畫是否的確提升這些弱勢族群權益及檢視實施成效提出批判，認為教育優先區對於某些學校而言，僅是一筆額外的經費，而並非是按照「教育優先區」之實施指標和學生、特定地區的補助款，亦即，「教育優先區計畫」之經費恐未能花在刀口上；其二，即使提出立意良善之計畫及理念，教育現場之教師及行政人員的教學目標及方式皆未改變，仍舊是力有未逮；其三，學校成員對於「教育優先區計畫」之補助經費如何運用並無共識，亦無統整性的策略以改善學校、學生之現狀。許添明指出，雖然教育優先區計畫有以上之問題仍待解決，但「教育優先區」仍在某些層面上具有貢獻，例如針對. 政治大. 弱勢族群學生之午餐問題，以及偏遠地區學校之校舍修繕，皆因教育優先區之經費補助而有所改善。. 立. 針對教育優先區計畫之問題，除上述外，陳麗珠（2007）亦針對教育資源分. ‧ 國. 學. 配及政策目標是否與執行狀況脫節，歸納出幾項該計畫仍需改善之方向，尤其更. ‧. 是主要批判僅依靠單一教育政策便希望能夠解決所有教育現場中社會、文化及資. y. Nat. 源各種不平等及不利之之窘境是不可能的，如此便宜行事僅會造成針對「教育優. er. io. sit. 先區」之計畫補助指標不斷變動，只因為了迎合變動的社會狀況，此種作法更是讓各學校無所適從；再加上成效及標準實難以衡量，且各校執行同一補助項目的. al. n. v i n 方式不一，各校之間及各校內部皆未曾參與政策擬定並實際反映狀況，可能導致 Ch engchi U 執行層面無法符合學生的需求，亦無法促成學校的成長，故計畫整體之觀念仍需多作深入整合。最後，「教育優先區」計畫特別針對偏遠地區文化不利之弱勢學生加強課業輔導，然影響弱勢學生之學習成效之因素相當複雜，欲期待能夠透過課後輔導的方式改進學習成效並不現實，補救教學雖然的確能夠部分帶給學生文化刺激及學習上的幫助，但僅能消極的認定其成效。至於硬體設備的補助部分，陳麗珠亦特別提出，肯定「教育優先區」計畫之硬體設備補助之貢獻，但是必須特別注意到是否有「過度補助」之狀況，避免資源浪費。 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(37) 教育優先區計畫的實施，可幫助原本處於文化不利狀態的學生，獲得環境的改善，進而接受相同機會的教育，增進學生學習機會、提升學生競爭力，以及發展個人潛能。然而，該計畫以專款補助文化資源不足地區學校與學習弱勢族群學生，其補助係以「校」為單位，由各校自行執行計畫，較缺乏「區」的概念，因而難以整合資源來提供弱勢學生全面持續且有效的支持。為解決這些問題，教育部國民及學前教育署（以下簡稱國教署）於 102 年 10 月委託學者進行「成功專案」之試辦，選定新竹縣五峰鄉、尖石鄉及南投縣信義鄉、國姓鄉等四區內之 4 所國中，及其鄰近的 15 所國小與 4 所分校為試辦對象(簡稱為專案學校)，. 政治大合區域內國中、小學校，藉由共同研擬整合計畫，並以照顧弱勢學生為主要目標，立進行以「區」為單位之運作整合，研擬「教育行動區試辦計畫」，以區為概念整. 以提升弱勢地區學生的成就水準，以期改善教育行動區的教育環境及學生學習能. ‧ 國. 學. 力（教育部，2016）。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(38) 伍、小結根據上述文獻可知，教育資源分配不均影響教育公平理念是否得以實踐，而影響教育資源分配不均包含先天因素，以及後天政策影響的結果。先天因素包含學生原生家庭狀況所導致之貧窮問題，或是因種族問題導致文化不利之狀況，這些都會促成在先天在教育資源分配上處於弱勢地位；而後天政策影響，則包含政府當局如何進行教育財政經費補助，或是推行各項政策以彌補學生文化刺激不足的部分。英國、美國、法國，包含我國都共同推出與教育公平相關之「教育優先區」方案，希望能夠透過政策擬定，解決部分教育資源分配不均所導致之學生學. 政治大此因造成偏遠地區教育不利狀況之因素複雜，也許不僅學生之先天條件及政立. 習狀況不佳的問題，然卻無法達到完全的成效。. ‧ 國. 學. 策後天補強之緣故，還包含影響學校運作的相關因素，例如師資問題、校長如何治理學校等原因，導致即使有資源投入，也不知道該如何運用之窘境。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(39) 第二節. 「偏遠地區學校」之相關研究. 前一節談到教育公平及教育資源分配與弱勢偏鄉地區之間的關係，以及我國教育當局為落實教育公平理念及教育資源分配正義所擬定的各項政策，可了解到實踐教育公平理念係為推動偏鄉教育發展的思想中心及政策依歸。本節首先梳理近期公布之「偏遠地區學校教育發展條例」對於偏遠地區學校的定義，進而談到國外針對偏遠地區的定義有何異同之處，最後，針對為實踐教育公平，蒐集並歸納國內外文獻，了解各國偏鄉教育政策的作法，以提供借鏡參考依據，以下分別探討之。. 政治大. 壹、「偏遠地區學校教育發展條例」針對「偏遠地區」之定義. 立. 「偏遠地區學校教育發展條例」（教育部，2017）為實踐「教育公平」精神，. ‧ 國. 學. 除針對師資、偏鄉學校行政組織架構外，此法特別針對「資源重新分配」之理念，及希望能徹底落實《憲法》第一百五十九條及第一百六十三條之精神：「國家應. ‧. 注重各地區教育之均衡發展，並推行社會教育，以提高一般國民之文化水準，邊. y. Nat. sit. 遠及貧瘠地區之教育文化經費，由國庫補助之。其重要之教育文化事業，得由中. n. al. er. io. 央辦理或補助之」，以及符合《教育基本法》第五條第一項之規定：「各級政府應. i n U. v. 寬列教育經費，保障專款專用，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區. Ch. engchi. 之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之」；並配合《國民教育法》第五條之規定：「為兼顧各地區教育之均衡發展，各級政府對於偏遠及特殊地區教育經費之補助，應依據教育基本法之規定優先編列」；「偏遠地區學校教育發展條例」更特別界定「偏遠地區學校」之認定標準，並特別寬列偏遠地區學校之教育經費，另由中央主管機關補助偏遠地區學校超過「基本編制員額的薪給」、「補救教學經費」及「酌予補助住宿設施設備的費用」，以減輕地方政府財政負擔，讓資源投入有更明確的適用對象，以求真正落實教育資源公平分配。其中針對偏遠地區之公立高級中等學校以下學校之定義中，根據「偏遠地區 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(40) 學校教育發展條例」第四條的定義可知，所謂的偏遠地區係指：「因交通、文化、生活機能、數位環境、社會經濟條件或其他因素，致有教育資源不足情形之公立高級中等以下學校」。也就是說，偏遠地區的認定並不止於字面上的地理偏遠，而是包含所有造成教育不利狀況的各項因素。. 貳、國外經驗及其相關研究一、政策制定與實施層面我國「教育優先區計畫」係參考英國相同名稱之「教育優先區」政策（EPA, Educational Priority Area），英國教育當局對所謂「文化不利之地區」（cultural. 政治大原本資源落後的地區能夠因此提升辦學績效，最後能給予該地區學生更好的立 disadvantaged area）給予更多資源補助，主要是希望透過各種補償措施，讓. ‧ 國. 學. 學習環境（蘇永明，2015）。. 英國教育當局以「積極性的差別待遇原則」（positive discrimination）作. ‧. 為政策執行目標，係起因於一項教育政策為「孩童以及他們的小學」. sit. y. Nat. （Children and their Primary Schools），並且特別針對那些「經濟層面」以及. al. er. io. 「社會層面」資源匱乏地區，英國教育當局將這些地區的狀況以「教育上. v. n. 的殘缺是透過社會條件上的殘缺所強化致之」（educational handicaps are. Ch. engchi. i n U. reinforced by social handicaps）來形容這些資源匱乏地區之狀況。在英國的教育優先區計畫中，針對所謂「不利之地區」（disadvantaged area），教育當局特別給予位於教育優先區之學校教師們額外的「薪資」和給予「學校建築修繕」之補助；而美國因幅遠遼闊、社會組成結構複雜、城鄉發展不均，亦面臨到如何促進教育公平之問題，針對於此，美國聯邦政府提出「補償教育政策」（Compensatory Education Programs），曾針對「貧窮學生集中之地區」或是「低收入戶學生集中之地區」、「學生學習成效不彰之地區」給予特定經費補助以辦理課後輔導課程，加強弱勢學生的學習能力（江志正，1997）。 30. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.

(41) 美國的「補償教育政策」（Compensatory Education Programs）主要是指針對低成就弱勢學生的聯邦計劃，初始目標是為發展國內國中小之基礎國民教育，並且透過教育資源的援助，幫助那些所謂「處境不利」的學童，特別是那些貧窮及來自於非洲的種族不利的學生族群，這些弱勢學生族群特別在學業表現上較為低落，美國聯邦政府針對此狀況首先將經費補助這些弱勢族群之學生、並提供參與學前教育的機會，希望透過這種方式弭平學齡前之教育資源差距，然僅提供進入學前教育機構的機會雖立意良善，卻不足以解決弱勢學生族群之教育不利狀況，更不足以彌補這些弱勢學生. 政治大需全盤考慮到學生的健康、營養、社會和心理服務之各種問題層面，才能立族群進入中小學之後在長期追蹤之下與中產階級學生的學業成績差距，仍. 算是提供完整的照顧(Vinovskis,1999)。. ‧ 國. 學. 二、實施對象層面. ‧. 英國教育優先區判定所謂「不利地區」之標準係依據英國國內各區域. sit. y. Nat. 之間的發展狀況及差距作為是否補助之標準，特別是在貧困中長大的兒童. al. er. io. 與成長於富裕小康社區之學生兩種族群之社會條件差距，希望能夠透過政. v. n. 策的制定及早干預及提供足夠適切的學前教育，補足家庭所不能提供之教. Ch. engchi. i n U. 育資源(Smith, G., Smith, T., & Smith, T.,2007)。由此可知，英國教育優先區計畫原先的實施對象係以「貧窮」與否作為認定標準。然英國實施教育優先區計畫二十年之後，即被批評政策已然失去了方向和重點，這些批評者認為，根據教育優先區政策中原定義之「不利地區」之範圍過於狹隘，甚至大多數處於教育資源不利地位的兒童絕非位於教育優先區原先所定義之「不利地區」之中，此係因批評者觀察到學生居住於偏遠地區或是偏遠地區之學業表現甚至高於居住於經濟發達之都市區域的學生，因此，如何認定何謂「社會條件優勢」來做為評判標準，英國教育當局政策即針對所謂「不利地區」之定義便逐漸從地區空間，選擇性轉移 31. DOI:10.6814/THE.NCCU.EDU.009.2018.F02.