「偏遠地區學校」之相關研究

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第二節 「偏遠地區學校」之相關研究

前一節談到教育公平及教育資源分配與弱勢偏鄉地區之間的關係，以及我國 教育當局為落實教育公平理念及教育資源分配正義所擬定的各項政策，可了解到 實踐教育公平理念係為推動偏鄉教育發展的思想中心及政策依歸。本節首先梳理 近期公布之「偏遠地區學校教育發展條例」對於偏遠地區學校的定義，進而談到 國外針對偏遠地區的定義有何異同之處，最後，針對為實踐教育公平，蒐集並歸 納國內外文獻，了解各國偏鄉教育政策的作法，以提供借鏡參考依據，以下分別 探討之。

壹、「偏遠地區學校教育發展條例」針對「偏遠地區」之定義

「偏遠地區學校教育發展條例」（教育部，2017）為實踐「教育公平」精神，

除針對師資、偏鄉學校行政組織架構外，此法特別針對「資源重新分配」之理念，

及希望能徹底落實《憲法》第一百五十九條及第一百六十三條之精神：「國家應 注重各地區教育之均衡發展，並推行社會教育，以提高一般國民之文化水準，邊 遠及貧瘠地區之教育文化經費，由國庫補助之。其重要之教育文化事業，得由中 央辦理或補助之」，以及符合《教育基本法》第五條第一項之規定：「各級政府應 寬列教育經費，保障專款專用，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區 之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，

另以法律定之」；並配合《國民教育法》第五條之規定：「為兼顧各地區教育之均 衡發展，各級政府對於偏遠及特殊地區教育經費之補助，應依據教育基本法之規 定優先編列」；「偏遠地區學校教育發展條例」更特別界定「偏遠地區學校」之認 定標準，並特別寬列偏遠地區學校之教育經費，另由中央主管機關補助偏遠地區 學校超過「基本編制員額的薪給」、「補救教學經費」及「酌予補助住宿設施設備 的費用」，以減輕地方政府財政負擔，讓資源投入有更明確的適用對象，以求真 正落實教育資源公平分配。

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學校教育發展條例」第四條的定義可知，所謂的偏遠地區係指：「因交通、文化、

生活機能、數位環境、社會經濟條件或其他因素，致有教育資源不足情形之公立 高級中等以下學校」。也就是說，偏遠地區的認定並不止於字面上的地理偏遠，

而是包含所有造成教育不利狀況的各項因素。

貳、國外經驗及其相關研究

一、政策制定與實施層面

我國「教育優先區計畫」係參考英國相同名稱之「教育優先區」政策（EPA, Educational Priority Area），英國教育當局對所謂「文化不利之地區」（cultural disadvantaged area）給予更多資源補助，主要是希望透過各種補償措施，讓 原本資源落後的地區能夠因此提升辦學績效，最後能給予該地區學生更好的 學習環境（蘇永明，2015）。

英國教育當局以「積極性的差別待遇原則」（positive discrimination）作 為政策執行目標，係起因於一項教育政策為「孩童以及他們的小學」

（Children and their Primary Schools），並且特別針對那些「經濟層面」以及

「社會層面」資源匱乏地區，英國教育當局將這些地區的狀況以「教育上 的殘缺是透過社會條件上的殘缺所強化致之」（educational handicaps are reinforced by social handicaps）來形容這些資源匱乏地區之狀況。

在英國的教育優先區計畫中，針對所謂「不利之地區」（disadvantaged area），教育當局特別給予位於教育優先區之學校教師們額外的「薪資」和 給予「學校建築修繕」之補助；而美國因幅遠遼闊、社會組成結構複雜、

城鄉發展不均，亦面臨到如何促進教育公平之問題，針對於此，美國聯邦 政府提出「補償教育政策」（Compensatory Education Programs），曾針對「貧 窮學生集中之地區」或是「低收入戶學生集中之地區」、「學生學習成效不 彰之地區」給予特定經費補助以辦理課後輔導課程，加強弱勢學生的學習 能力（江志正，1997）。

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美國的「補償教育政策」（Compensatory Education Programs）主要是指 針對低成就弱勢學生的聯邦計劃，初始目標是為發展國內國中小之基礎國 民教育，並且透過教育資源的援助，幫助那些所謂「處境不利」的學童，

特別是那些貧窮及來自於非洲的種族不利的學生族群，這些弱勢學生族群 特別在學業表現上較為低落，美國聯邦政府針對此狀況首先將經費補助這 些弱勢族群之學生、並提供參與學前教育的機會，希望透過這種方式弭平 學齡前之教育資源差距，然僅提供進入學前教育機構的機會雖立意良善，

卻不足以解決弱勢學生族群之教育不利狀況，更不足以彌補這些弱勢學生 族群進入中小學之後在長期追蹤之下與中產階級學生的學業成績差距，仍 需全盤考慮到學生的健康、營養、社會和心理服務之各種問題層面，才能 算是提供完整的照顧(Vinovskis,1999)。

二、實施對象層面

英國教育優先區判定所謂「不利地區」之標準係依據英國國內各區域 之間的發展狀況及差距作為是否補助之標準，特別是在貧困中長大的兒童 與成長於富裕小康社區之學生兩種族群之社會條件差距，希望能夠透過政 策的制定及早干預及提供足夠適切的學前教育，補足家庭所不能提供之教 育資源(Smith, G., Smith, T., & Smith, T.,2007)。由此可知，英國教育優先區 計畫原先的實施對象係以「貧窮」與否作為認定標準。

然英國實施教育優先區計畫二十年之後，即被批評政策已然失去了方 向和重點，這些批評者認為，根據教育優先區政策中原定義之「不利地區」

之範圍過於狹隘，甚至大多數處於教育資源不利地位的兒童絕非位於教育 優先區原先所定義之「不利地區」之中，此係因批評者觀察到學生居住於 偏遠地區或是偏遠地區之學業表現甚至高於居住於經濟發達之都市區域的 學生，因此，如何認定何謂「社會條件優勢」來做為評判標準，英國教育 當局政策即針對所謂「不利地區」之定義便逐漸從地區空間，選擇性轉移

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至其他項能夠認定之指標項目，例如教育當局考慮到可能是因辦學績效優 良而影響偏遠、貧困地區學生提高學習成效，故而亦將「辦學成效」列入 判定標準之中，並且加入 11 年級之入學考試成績作為評判該地區學生成效 狀況的依據之一（Butler& Hamnett,2007）。

英國經過二十年的實施後發現，促成學業成績低落的原因並不止於貧 窮之因素，居住於偏遠地區的學校也可能有好的表現，故重新定義「偏遠 地區」及「教育不利條件」地標準，並加入「校長的辦學成效」狀況檢視 之。

而美國的作法則是從聯邦政府對於教育不利的定義開始，將這些弱勢 學生族群命名為「在危機中的學生」（At Risk），這些學生族群特別是那 些學業成績低落、具有行為問題（例如留級生、翹課及中輟等出勤率低之 問題）以及經濟狀況不利之貧困學生，美國聯邦政府透過法案並提出計畫 以提供這些不利學生（disadvantaged students）補償安案（Compensatory Education Programs）、補救措施（RemedialPrograms）以及特殊教育方案

（Special Education Programs），這些方案適用於學前教育及國民教育階段，

並且這些補助方案特別強調是「補充不足而非替代原本的經費運用」

（supplement ,not supplant），希望能以經費挹注的方式提高「不利學生」

的學習成效(Slavin,1989)。

從美國針對弱勢者教育的政策內容可以發現因其政治、社會及文化因 素，美國聯邦政府在認定所謂的弱勢學生族群並不以「偏遠地區」的地理 位置作為認定標準，係因美國幅遠遼闊，各鄉鎮及城市之間皆相距甚遠，

故特別以「貧窮」及「種族」作為首先的判定標準，其次才以「學生學習 表現與成效」作為補助項目。

除美國及英國外，法國亦曾推動「教育優先區計畫」，其補助目的在於

「幫助資源缺乏者獲取更多資源」，法國教育當局尤其針對何為「資源缺乏

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者」之定義著墨甚多，最後法國教育當局決定以「區域」劃分取代僅以學 校作為補助資源的單位，其係因影響學生學習成效之因素不僅只在於學校 內部環境，學校外部環境、包含社區、整體經濟不利以及其他條件，亦會 影響學生的學習發展，因此，法國教育當局在 1981 年結合法國教育部之弱 勢指標，針對「資源缺乏者」作了以下之定義：學生父母為失業人口之比 例；（二）學生安置於特殊教育機構之比例；（三）學生之雙親為外籍移民 之比例；（四）學生之學習成效低落之比例；（五）分流後初等中學二年級 就讀職業學校和普通學校之比例；（六）師生比例（葉珍玲、許添明，2011）。

法國教育當局將上述六項指標作為認定「資源缺乏者」之依據，並依 照各大學區所轄以下之各區所擁有之「資源缺乏者」之比例，以便認定為 法國「教育優先區計畫」優先補助之「教育不利地區」。

由英國、法國教育優先區之政策及美國補償教育政策之實例可知，所謂的「不 利地區」並不僅止於空間及地理位於偏遠而交通狀況不利，亦不僅止於以該地區 經濟發展狀況做為審視是否為資源貧乏的社會資源不利，影響整體教育不利之因 素更可能包括學校整體辦學績效是否更進一步影響到學生的學習成效問題，更長 遠甚至會影響教育對於促進社會流動之功能將出現僵化之結果。

對照我國教育優先區之認定偏遠地區學校之標準可知，「偏遠」並不僅止於

「地理位置」之交通不便，其中更包含其他影響教育不利的各種因素，必須考慮 到我國的區域發展及社會經濟、文化之種種問題，故教育優先區將「原住民學生

「地理位置」之交通不便，其中更包含其他影響教育不利的各種因素，必須考慮 到我國的區域發展及社會經濟、文化之種種問題，故教育優先區將「原住民學生