偏遠地區學校校長校務治理之相關研究

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第三節 偏遠地區學校校長校務治理之相關研究

從教育公平、教育資源分配，以及偏遠地區學校的國內外定義探討教育政策 之實施內容及成效外，亦討論到學校辦學績效對於偏遠地區學校學生學習成效有 相當大的影響，亦即校長如何妥善分配及運用教育資源及經費，並進行有效的校 務治理工作，深切影響教育公平理念是能否落實於偏鄉教育當中。此因偏遠地區 學校資源不足、人力有限，卻被要求與都會地區學校有相同的辦學績效及學習成 效，不符教育公平之理念。故本節將會先從校務治理的定義及理論開始，了解當 中意涵後，再蒐集國內外偏遠地區學校校長所面臨之校務治理共同困境為何。

壹、校務治理定義及理論

一、校務治理觀念之起源

美國公立學校校務治理歷史，係起源於當人們對於公立學校辦學績效 感到不滿意後，便首先懷疑是領導人的管理不當所導致，故而校務治理研 究由此而來。第一次轉變係為公共教育的提供、免費普及教育之供給，學 校校務治理之權力逐漸下放到地方，並且廣邀地方居民參與校務；第二次 轉變則因都市化、工業化之發展，開始追求校務治理之辦學績效成果，並 學習企業管理經營模式；第三次之轉變及反動則批評針對企業管理模式不 適用於教育領域，故校務治理開始轉向研究如何將課程規劃結合學校管理 制度；第四次轉變則因政府報告出版後，國家積極拯救辦學績效，而引進 教育市場化之概念，甚至民間企業亦能夠經營學校(Timar&Tyack,1999)。

然而，雖然美國聯邦政府因「危機國家報告」（A Nation at Risk）出版 後，開始強調績效、教育市場化、商品化，希望透過政府干預及市場化機 制提升教育績效，但卻造成罔顧教育原有價值，並且因遵循市場機制而造 成更嚴重的惡性競爭、導致教育更加不公平（秦夢群，2013a）。上述美國 為提升國家競爭力而試圖改善公共教育體系，而試圖提高社會經濟的成長

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及整體國家生產力，所以更加強調教育的效率及績效，導致教育私有化、

以市場機制作為衡量辦學成效的標準，透過這樣的教育改革創造準市場。

因此，誰來從事校務治理之角色開始改變，學校為誰服務、為誰創造更多 利益，教育的價值是否開始模糊，這些都是當代校務治理應該深思及討論 的關鍵問題。

強調績效、市場化及教育商品化，係受到新自由主義潮流影響，認為 透過這樣的教育政策走向，應可成為問題改善之道，而在校務治理呈現以 下特色：（一）擴大學校裁量權力；（二）確認學校課責制度；（三）學校負 有經營責任；（四）建立參與型之校務治理評鑑模式；（五）校長須發揮領 導能力。這些轉變牽涉到教育選擇權、公私協力治理、學校評鑑、國內基 本會考學力調查，甚至也與學校治理之自主權、學校領導、校長領導和校 務治理相關概念連結（楊思偉、陳盛賢、許筱君，2013）。

由上述可知，當前校務治理模式之特色，除強調教育績效之產出外，

學校裁量權之擴大、教育選擇權之提倡，學校除負有學校經營成敗之責任 外，也成為「課責」對象，因開放外部評鑑學校績效，形同將學校營運狀 況公告周知，也轉變成為學校經營之責任更加重大且要負責的對象也相對 增加，因此，校長如何經營學校校務之方式及手段也就變得更加重要，因 此，此階段也特別強調校長領導模式的形成。

當今校務治理模式及典範之起源，源自於 1990 年代中期全球掀起「政 府組織再造」及「新自由主義」風潮，並且讓更多不同領域的民眾都能共 同參與政策制定及實施過程，期望能夠透過這種方式解決各地問題。伴隨 著這樣的風潮，教育領域除鬆綁教育法規及標準綱要外，學校校務治理不 僅要建立「問責制度」(Accountability)且「賦權」(empowerment)並下放權 力給所有參與校務治理的利益關係人外，學校行政運作也要考慮到是否能 進行跨部門、向外獲取資源及連結，故現代的校務治理結構開始強調社會

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網絡、第三部門及非營利組織的加入，認為治理是形成網絡並且透過這種 形式進行校務上的管理歷程（王慧蘭，2017）。

自由主義（Liberalism）與新自由主義（Neo-liberalism）的最大差別，

在於政府干預市場的程度。周祝瑛（2008：150-151）亦說明，當前校務治 理的模式遵循「新自由主義」（Neo-liberalism）之路線，除不反對政府干預 市場、具有「市場規則導向」外，開始大量刪減社會福利支出、支持鬆綁、

私有化及消除公共財產及社區合作此五大特色。

故在這股風潮之下，校務治理實踐在學校經營的走向，可能會出現學 校經費的刪減、學校事務參與權的鬆綁，學校私有化走向公辦民營學校及 嘗試實驗教育之課程改革，並引進民間機構代為治理學校，並且透過與社 區合作引進社會資源，補足學校資源不足之處。

二、校務治理與學校經營之概念釐清

「治理」(governmance)之概念來自於公共管理學，探討面對公共議題 時，公部門在當中的角色為何；探討「治理」之概念前，首先必須先討論

「公共服務」的意義為何。

之所以使用「公共治理」(public governance)而非「公共管理」(public management)係因為區別公部門及私部門事務的差別；雖然某些「公共服務」

已是由一些私人機構或是企業承包，但其中區別在於「公共治理」為公共 服務的提供者必須遵守「公共服務義務」，而「公共治理」所提供的「公共 服務」並不能簡單的個人決策就可以解決問題，而是需要動用社會及第三 部門的力量，或是變成調節社會及企業之間、個人或是團體關係的重要角 色(Bovaird&Elke ,2003)。

所以「治理」的概念除加入「相關利益者」(stakeholder engagement)的 加入，政策的透明度(transparency)、強調平等參與政策決定過程、問責制 度(accountability)的建立，再加上上述關於公共治理與公共管理的差別，可

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以發現，公共治理及公共管理在進行公共服務之時某些業務部分是重疊且 相互關聯，但卻也不會互相矛盾，故 Bovaird 及 Elke (2003)總結了兩者之間 的概念，治理強調政策持續支持，管理則是目標導向的作為。尤其在公共 管理中的「治理」概念，亦參考企業管理模式中的「3P」原則；「3P」是由

「participation」、「privatization」與「partnership」這三個單字所組成的縮寫，

專指在公部門治理的過程中，強調利益關係人的參與(participation)，以及提 倡「民營化」(privatization)以及公私協力關係的建立(partnership)，而「溝 通」(communication)則是達成 3P 原則的重要方法(Calabres,2008)。

教育則是政府進行治理所提供之公共服務中相當特別的一項，教育涉 及到了憲法當中針對強迫性義務及責任上的遵守，且公共所面臨之教育問 題並非僅能夠過個人決策即能夠解決，參與教育問題的相關利益者眾多，

故「社會意見參與」及與私部門合作日漸頻繁，如何「溝通」在推行教務 治理的過程中所扮演的角色卻是益發重要；因此，當校長在面對學校的教 育問題時，就不能夠僅以簡單的「企業經營」之角度來切入解決，而是需 要顧及到每個利益相關者的立場及權益保障，加強溝通互動。故本研究中 的校務治理之概念，是採用「公共治理」之概念，係包含第一部門、第二 部門及第三部門的共同參與決策之過程，而非單純的「學校經營」之目標 管理的概念來解釋之。

三、當前校務治理的定義及模式

釐清「校務治理」及「學校經營」在概念上的差異之後，關於當前校 務治理的趨勢及概念，亦須作深入的了解及探討，才能更加明白校長在面 對瞬息萬變的教育環境下，應該用何種態度進行校務治理工作。

Stoker(1998)將當前的治理概念分為五個特徵：（一）治理是一套複雜 行為，且權力從政府而來；（二）治理已認識到處理社會經濟問題時，責任 邊界是模糊的；（三）治理能辨識當涉及集體行動的機構之間的權力依賴關

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係（四）治理是有關於行動者的自治網絡；（五）治理是指一種完成任務的 能力，他不依靠政府的權力，而是使用新的工具或技術來引導作為。由 Stoker 的定義可知，治理是一項行政施為，並且特別專指處理社會經濟議題，並 且責任邊界模糊，與社會網絡連結甚深，往往牽涉到集體行為還有相關利 益者的社交網絡之中，並且會透過各種行為及方式完成治理任務。治理行 為運用在教育上，即為校長於學校經營過程中的各項行政施為，而這些行 政施為牽涉到各利益相關人，包含學生、教師、行政人員、社區及家長，

甚至是廣義的社會大眾，因此責任邊界是模糊的，因為利益相關人皆可監 督課責。而學校校長亦會透過各項工具、技術、領導能力等專業知能來引 領學校作為。

故校務治理(school governance)不僅是學校經營的過程，並且以「永續 領導」的目標，進行有規則、有策略進行學校發展規劃，並透過經費預算 的分配、資源的管理，以及學校人事的規劃、部屬及激勵制度，甚至不是 單純的系統性管理及控制學校教育的實施，而是企圖營造學校文化並進行 學校組織變革以符合社會趨勢所需（張明輝，2005）。

治理不僅是國家層面的施為，而是大至系統、小至學校的管理施為，

治理是關於資源的集中及如何分配的一種權力，一般來說只要是與校務治 理事務相關之利益相關者都應該共同參與事務議題討論當中，以監督學校 組織中的行政事務管理人以及表現出支持學校教學及各種活動，此則形成 了校務治理中重要的「問責制度」(accountability)，其中問責制度包含「道 德上的問責」、「專業知能的問責」、「學校契約的問責」；一個校務治理狀況

治理是關於資源的集中及如何分配的一種權力，一般來說只要是與校務治 理事務相關之利益相關者都應該共同參與事務議題討論當中，以監督學校 組織中的行政事務管理人以及表現出支持學校教學及各種活動，此則形成 了校務治理中重要的「問責制度」(accountability)，其中問責制度包含「道 德上的問責」、「專業知能的問責」、「學校契約的問責」；一個校務治理狀況