後冷戰時期菲律賓對中共外交政策之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 國際事務學院. 國家安全與大陸研究碩士在職專班碩士論文. 指導教授：朱新民博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. 後冷戰時期菲律賓對中共外交政策之研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：陳漢祥中華民國一百年六月.

(2) 謝辭. 自 2005 年進入所上就讀，中間因為工作任務休學 3 年，今年終於順利完成碩士學位，感謝母校國立政治大學國際事務學院所有老師的傾囊傳授，為我在國際事務、兩岸關係、國家安全與國家發展等領域打開一扇窗，更感謝工作單位長官與同事的全力支持。本論文得以完成，首先，當然要感謝指導教授朱新民老師的悉心. 政治大. 指導，更不得不提到朱老師在繁如星斗的工作中，仍不忘鞭策與關心. 立. ‧ 國. 學. 我的進度，感謝之情難以用文字表達；同時，也要謝謝口試委員邱坤玄老師與王高成老師所給予的寶貴意見，您們嚴謹的治學精神，正是. ‧. 我在研究學問時效法的目標。. sit. y. Nat. io. n. al 無需煩憂家務，專心完成學業。 Ch. engchi. er. 再來，必須要感謝我的父母與內人對我照顧、包容與關懷，讓我. i Un. v. 最後，再次由衷感謝我身邊所有的人，我愛你(妳)們！.

(3) 中文摘要. 自二十世紀四○年代末期以來，菲律賓對中共的外交政策與菲中關係經歷了戲劇性的變化，大致可以分為 4 個時期：從二十世紀四○年代末到六○年代末和七○年代初的近 20 年，親美主義與反共的意識形態形成了這一時期菲律賓的對外政策，意識形態與國家安全則是菲國對中共政策的主要考量，菲律賓奉行對中共完全「隔離」的冷戰政策；從七○年代初到九○年代初的近 20 年中，隨著冷戰體系的逐漸坍塌，菲律賓對外政策從重意識形態和政治轉向為發展外交，從而. 政治大. 決定與中共建交，而國家安全在菲中關係中的作用則下降；從九○年代初到二十. 立. 一世紀初，菲中關係由於後冷戰時期東亞地區格局的變動，以及菲中在南海的爭. ‧ 國. 學. 端，菲國再次評估中共對其國家安全的影響，從而又一次調整與美國的關係，希望借助美國的力量來制衡中共；而自 2001 年亞羅育總統上台以來，開啟了菲中. ‧. 關係的新時代，雙方建立了戰略合作伙伴關係，步入了雙邊關係的「黃金時期」，. y. Nat. sit. 並延續至現任總統艾奎若三世。. n. al. er. io. 在菲中關係的 4 個歷史時期，意識形態、美國因素、共產黨活動、歷史遺產、. Ch. i Un. v. 華僑華人、領海爭端、臺灣問題、政治結構、經濟關係等一系列因素從國內與國. engchi. 際的層面相互關聯和作用，此消彼長，共同影響了菲律賓的對中共外交政策。就菲中關係發展的未來趨勢而言，菲中關係將主要受菲國國內政治的影響，傳統的美國因素仍不容忽視，同時，雙方在南海上的爭端儘管暫時擱置，但仍充滿不確定性，這些因素都限制了菲中關係的發展，但中共仍然可以在很大程度上利用菲律賓國內的政治、經濟需求來主導未來菲中關係的發展。. 關鍵詞：菲中關係、外交政策、南海爭端.

(4) Abstract. Philippines’ China Policy and Philippines-Sino relations have undergone dramatic changes since the World War II., and can be divided into four phrases. During the first period, from the late 1940s to the late 1960s and early 70s, the Pro-U.S. principal and anti-communist ideology, two factors formed the Philippines’ foreign policy. Ideology and national security were Philippines’ prime considerations, Philippines pursued a fully isolation Policy towards China. During the second phrase, from the early 1970s and the early 1990s, with the gradual collapse of the Cold War system, Philippines’ foreign policy has shifted from ideology-centric to politics-centric, the development of diplomacy has become the leading foreign policy thought, the above policy based on national security and ideology was declined, in this context, Philippines finally opened its door to People Republic of China. The third phrase started from the early 1990s and ended at the beginning of the21st century, during which Philippines’ idea on national security was reshaped the new structure of East Asia in the post-Cold War times, and the dispute between Philippines and PRC, Philippines re-evaluated PRC’s influence to her national security. Philippines hoped to introduce USA’s power to balance China in this region. A new time for Philippines-Sino was activated since President Arroyo came into power in 2001, in this period, both sides agreed to establish strategic partner relations in 2004. The Philippine-Sino relation has reached the “Golden Era” and continued up to now the president Aquino III. In the four stages of Philippines-Sino relations, ideology, the United States, the Communist Party of the Philippines and its rebellion, historical heritage, and overseas Chinese, territorial dispute, Taiwan issue, Philippines’ political structure, economic relations and other factors, interact and intersect from the international level and national level, and finally decide Philippines’ China Policy. As far as the future of bilateral relations between Philippines and PRC is concerned, though mostly decided by domestic politics, Philippines-Sino relations cannot yet break away from historic factors like America. And even though the two sides have put away the South China Sea dispute, it still remained so many uncertainties. All these factors have limited the developments of Philippines-Sino relations. Anyway, China still can, to great extend, lead the to-be relations through its strong economic and political power.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Key Words: Philippine-Sino relations, foreign policy, South China Sea dispute.

(5) 後冷戰時期菲律賓對中共外交政策之研究第一章第一節第二節第三節第四節第五節. 緒論研究動機與研究目的文獻回顧研究途徑與方法研究範圍與限制章節安排. 1 4 8 11 12. 第二章第一節第二節第三節第四節. 菲律賓與中共關係之回顧菲律賓與中共建交前之雙邊關係菲律賓與中共建交七○年代中期至冷戰結束期間菲中關係小結. 14 23 30 36. 第三章第一節第二節第三節第四節. 後冷戰時期菲律賓與中共關係羅慕斯政府時期埃斯特拉達政府時期亞羅育政府時期小結. 第四章第一節第二節第三節第四節. 菲律賓改善與中共關係之因素菲律賓對國際局勢與中共影響力的認知菲律賓國家內部因素菲律賓與中共關係之華僑議題小結. 第五章第一節第二節第三節. 菲律賓與中共關係發展之前瞻與限制菲律賓與中共政治關係菲律賓與中共經濟關係菲律賓與中共的南海衝突. 學 ‧. ‧ 國. 立. 政治大. Nat. n. Ch. engchi. er. io. al. sit. y. 40 46 49 53. i Un. v. 55 62 67 73. 76 78. 第四節小結. 81 99. 第六章結論. 102. 參考書目附錄. 119 126.

(6) 第一章緒論第一節研究動機與目的. 隨著蘇聯瓦解，冷戰結束，世界局勢發生了重大變革，結束了東西方、資本主義與共產主義對峙之局，而亞太地區更並未因冷戰結束而日趨和平，相反地，區域性的衝突不斷升溫。中共自鄧小平起開啟改革開放大門，加速經濟成長的腳步，同時，積極擴張軍備，發展武力，就其目前發展情勢與舉動觀察，可能繼蘇聯之後，成為威脅亞太地區安全的新霸權，在後冷戰時代初期，中共的國防經費. 政治大. 在數年間已增加進一倍，如今更是全球國防預算支出第二大國。. 立. 菲律賓國會於1992年決議通過正式關閉美國軍事基地議案，美軍自此撤除菲. ‧ 國. 學. 國蘇比克灣海軍基地與克拉克空軍基地，此結果使得中共在南沙群島的影響力，因缺乏相對制衡力量，日益增強，更經過強化海軍力量，建置海南島地下潛艦基. ‧. 地等建軍作為，為東南亞的區域安全增添了一個變數，而南沙群島主權爭議也成. y. Nat. sit. 為冷戰後東南亞區域的衝突點。雖然中共總理李鵬在1990年訪問東南亞國家時提. n. al. er. io. 出了『擱置主權、共同開發』作為中共處理南沙群島爭議的立場，但是從許多舉. Ch. i Un. v. 動看來，仍令東協國家尤其是菲律賓感到十分不安，除本身軍事力量遠遠無法與. engchi. 中共相比外，更怕中共『說一套、做一套』。因此，中共對區域是帶來正面的影響，還是一種威脅，引起各國政府及學術界爭論不休，究竟應採取「圍堵」、「接觸」還是二者合一之折衷方案，的確是值得探討的課題。各國在思考採取何種戰略應對中共時所考量者有以下三點：第一，隨著中共經濟迅速發展，在確保自己國家利益之同時，如何與一個影響力日益增強的中共建立亞太新秩序或維持本地區之權力平衡；第二，冷戰結束後，在尚未完全掌握中共對外政策演變之前提下，世界主要大國與亞太各國對中共之政策取向仍舉棋不定、難以敲定；第三，政策之爭論實際上更彰顯主要大國與亞太所有國家都必須把中共當作他們在考慮外交政策時所不容忽視的主要因素。 1.

(7) 對東協國家來說，中共在地緣政治上不僅是東協各國北方的鄰國，又是亞太地區的大國，如何在新時期新環境之下與強大的中共交涉，成為東協各國一個大難題，加上雙方關係的歷史因素與現存的種種矛盾，使這個難題又雪上加霜。歷史上一個強大的中國一直是東南亞地區的巨大陰影。自十九世紀殖民主義列強侵略東南亞地區之前的大部分時期，東南亞地區就一直籠罩在中國政治、經濟及文化上的巨大影響之中，中國對待東南亞地區國家的態度與政策，完全採取一種君臨天下的天朝心態，並使周圍民族處於軟弱與分崩離析的狀態1。當中國政治鞏固、穩定及強大時，就會積極干涉東南亞大多數國家，使之在政治上臣服，並將其視為藩屬，以朝貢制度（tributary system）作為政治之臣服象徵。相對的，. 治政當中國的中央權威受到人民的質疑時，東南亞諸國即可有更大的自主與獨立。大立這使得東南亞各國總是將中國大陸視為不得不打交道的霸權，心理上也一直抱持 2. ‧ 國. 學. 著避之唯恐不及的防衛立場。. ‧. 第二次世界大戰之後，東協各國雖然紛紛擺脫殖民主義，但是又淪為美蘇. sit. y. Nat. 冷戰的角力場。當時中共則是最佳的配角，從配合蘇聯反制美國的圍堵，向東南. io. er. 亞「輸出革命」；到「反霸」時期反對蘇聯修正主義與美國帝國主義；再轉為聯合美國對抗蘇聯對中共的戰略圍堵，拉攏東協各國以對抗蘇聯支持的越南，雖然. al. n. iv n C 中共在美蘇角逐中扮演重要的角色，但是中共從未具有使美蘇爭霸二元體系轉為 hengchi U 「中」、美、蘇三角爭雄的實力，美蘇二元體系一直是冷戰的首要特徵。東南亞. 於冷戰中的最後一場美蘇對壘就是柬埔寨事件，在此事件中，美國支持柬埔寨及中共與蘇聯支持的越南相互對抗，而蘇聯的解體不但結束柬埔寨危機，也對東南亞地區有更大的安全影響，就是蘇聯撤出越南軍事基地，並牽動美國不再續租在菲律賓的軍事基地。冷戰結束，美蘇軍事力量撤出東南亞地區，而東南亞地區沒有一個國家具有足夠的政治、經濟、或軍事力量成為東南亞區域的安全守護者或保護者，導致東南亞不免有類似所謂「權力真空」的狀態。 1. D.R. SarDesai，蔡百銓譯，東南亞史(上)，（台北：麥田出版社，2001 年），頁 21- 27。. 2. D.R. SarDesai，蔡百銓譯，前引書，頁 21- 27。 2.

(8) 日益壯大的中共是否乘東南亞區域的「權力真空」狀態，取代美蘇成為該地區之霸權，重踏歷史的老路，還是以一種合作建設性的心態與東協各國共創東亞區域的新秩序，在在都引起各國的關注。最近幾十年來，中共在東南亞區域的政治、軍事、經濟方面之活動跡象顯示其在兩種政策取向中搖擺不定，令人難以捉摸。因此，無論強權如美、日兩國或東協成員國與中共交往之模式，對中共之外交政策亦處於變動中，此乃吾人對此議題產生興趣的研究動機。菲律賓與臺灣在地理上正位在此區域，且只有一海之隔，在冷戰時代，均是美國在亞太地區的重要防線，尤其菲律賓更曾經是美國的殖民地，且擁有極具戰略價值的海、空軍基地，是美國亞太戰略重要的一環。在冷戰時代，菲律賓是. 治政美國在亞太地區對全球共黨實施圍堵政策的重要戰略基地，我國也被定位為圍堵大立共產主義第一島鏈重要的一環，兩國均採行自由民主制度，均極為依賴美國之援 ‧ 國. 學. 助，外交政策上不可諱言採取極為親美的政策，同為美國在此區域最重要且最忠. ‧. 實的盟友，共同打擊共產主義。但時至今日，面對中共成為全球第二大經濟體的. sit. y. Nat. 驚人經濟實力，各國為提昇自身經濟成長與中共交往，追求實質經貿利益的趨. io. er. 勢，已無法因意識形態而受阻，菲律賓--我國地理位置上最接近之鄰國，就地緣政治觀點而論，應該是我國最需要經營的鄰國，無論在戰略位置、身為美國傳統. al. n. iv n C 盟邦的背景均極為相似，菲國歷任總統無不以改善菲國人民生活為訴求，更逐漸 hengchi U 認清此現實，積極與中共交往，其外交政策在親美原則不變之下，原先因境內亦有共產黨存在，擾亂社會安定而堅決反共的國家，漸漸採取與中共交往的彈性策略，這個過程為吾人欲多加研究與探討的課題。本文欲以菲律賓與中共自建交以來，在菲國不同領導人時期雙方關係互動的模式與重要事件先行說明，首先回顧菲律賓與中共建交前之關係，再由馬可仕時期談起，此時菲國尚未進入民主化社會，其政治環境與共產黨領導的中共如何. 互動；再就菲國進入民主時期與共產主義在意識形態上壁壘分明後之互動關係，最後再論及冷戰結束初期，世界格局改變後，菲國與中共之互動又是具有何種特性。菲律賓本身在後冷戰時代開始迄今，因應國際與東亞區域體系的變化及國內 3.

(9) 政治情勢的變化，由各個不同領導人所組成的政府採取何種外交政策。菲律賓國內重要反對勢力之一為菲國共產黨，其所屬的軍事武裝力量新人民軍，在菲國較為偏僻的鄉間活動頻繁，執政當局極力想剿滅該股勢力，但是時至今日仍未成功，中共當初更是透過走私手段提供菲國共產黨武器及相關物資，導致菲國政府對中共一直採不友善與不信任的態度，但在國際情勢變遷及中共國力日增的情況下，菲國政府對中共態度開始改善，究竟導致菲國態度轉變的因素為何。最後探討現階段菲律賓與中共在政治、經濟領域的雙邊關係，以及雙方潛在的衝突（南海衝突），以找出菲國對中共未來可能採取的外交政策大方針。希望. 治政透過本文能了解一個距離我國最近之鄰邦，與我國在政治體制、國家歷史背景演大立變及其相似，且一向為西方民主陣營盟友，堅決反共的國家，仍舊在國際整體情 ‧ 國. 學. 勢與區域內強權崛起的情勢變遷下，在現實政治的驅使下，為追求國家利益與生. ‧. 存，對中共採取日益頻密、積極交往的外交政策。. sit. y. Nat. 本文研究主要目的如下：. io. 第二、菲律賓政府對中共政策的轉變及背後因素。. n. al. er. 第一、自後冷戰時期以來，菲律賓歷任政府的外交政策特點。. ni Ch 第三、菲律賓政府未來與中共關係發展的趨勢。 U engchi 第二節. v. 文獻回顧. 亞太安全研究中心（Asia-Pacific Center for Security Studies）研究員Carl Baker （美國空軍中校退役，從事東亞安全議題20餘年）在「China-Philippines Relations：Cautious Cooperation」專文中提到，菲中之間南海領土爭議問題仍係雙方關係最關鍵的面向，雖然雙方已同意在東協的問題解決機制架構下，友善地尋求解決之道，但雙方仍持續對該區域不定期發出擁有主權之聲明。撇開南海爭. 4.

(10) 議不談，馬尼拉與北京都運用中國大陸與東協的協議來增進雙方關係，結果使得菲律賓對外政策中，提供中國大陸越來越多赴菲國貿易與經濟援助的機會。菲律賓承諾「一個中國」政策，不會因為菲國國會或企業界存在支持臺灣的聲音，而貿然與臺灣發展正式外交關係；菲國當局在與中國大陸持續改善雙方關係的同時，不斷與美國在全球反恐戰爭及國防軍事援助上緊密合作，此種行為，顯示菲國仍對中方的長期企圖感到憂慮，而美國仍將在菲中關係未來發展過程中扮演關鍵角色，然而，菲國政府不願陷入與美國軍事合作或與中國大陸經濟合作兩者間，必須選邊站的困境。菲律賓大學亞洲中心（Asian Center）專門研究菲律賓外交關係與兩岸關係. 治政的教授Edgardo E. Dagdag曾在他的「Philippine-China 大connection from the 立 pre-colonial period to post-cold War era」專文中提到，無論菲律賓與中國大陸兩國 ‧ 國. 學. 之間的雙邊關係如何的充滿波濤洶湧，菲中關係（Sino-Philippine relations）未來. ‧. 將持續朝興盛與繁榮的面向發展，但是這必須奠基於雙方能同時遵守彼此間雙邊. sit. y. Nat. 協議，以及東協與中國大陸間的多邊協議之上，菲律賓無法奢望能獨自與中國大. io. er. 陸建立良好的關係，身為東協成員之一，菲律賓必須將營造更好的菲中雙邊關係之希望，透過與東協10國一致的努力來達成，然而，菲律賓與中國大陸關係未來. al. n. iv n C 仍必需面臨相關的挑戰，主要在於菲律賓與美國之間的緊密關係，這種關係明顯 hengchi U 是中國大陸不會允許與同意的，所以未來菲中關係的演變在中國大陸經濟與軍事. 力量日益增強，成為西太平洋區域中超越美國存在的可能前提下，由於地理位置相較於美國佔優勢位置，此種可能應不難見到，美國自然不願意樂見此種情勢發展，勢必積極穩固在此區域的存在與影響力，菲律賓與美國傳統且緊密的關係也就成為美國區域戰略重要的一環，中國大陸與菲律賓交往的過程中，必定會觀察菲美關係的進展，從而制定對菲律賓的相關政策。同屬於菲律賓大學亞洲中心（Asian Center）的學者Aileen SP. Baviera亦在「Philippines-China Confidence Building In the South China Sea」專文中提出，菲律賓與中國大陸必須在雙方有領土與主權爭議的南中國海議題中建立信心互信 5.

(11) 機制，就菲律賓觀點而言，自1950年代起即宣稱擁有南沙群島中的自由群島，1995 年時菲律賓海軍發現中國大陸佔領南沙群島的相關島嶼--美濟礁，並建立部分軍事設施，其地理位置僅具菲律賓巴拉望省西部外海135海浬，此一事件成為菲律賓與中國大陸關係的分水嶺，菲律賓將之視為侵犯其國家領土與主權的最嚴重外部威脅，菲律賓政府發表措辭強烈的嚴正聲明，譴責中國大陸的行為係挑起雙方領土爭端，同時，侵犯菲律賓的專屬經濟海域，為此，菲律賓國會通過增加軍隊預算的議案，希望提升菲律賓海軍與海岸巡防隊的裝備，擁有巡防極為遼闊的海域，部分政界人士甚至發出要求執政當局與美國簽署強化菲--美雙邊防衛協議的呼聲，藉以對抗中國大陸未來可能做出的任何擴張行動。菲律賓的大部分民意經. 治政過此事件後，對中國大陸形成負面印象，各類媒體大幅報導相關消息，政界人士大立並藉此種民意浪潮加油添醋，激起民眾對中國大陸的反對心態。然而，由於南沙 ‧ 國. 學. 群島主權爭議事件的因素，反倒成為菲律賓與中國大陸兩國高層互訪與對話最密. ‧. 集的階段，使得雙方政府高層體認雙方相互承認，擴大雙方交流的重要性，除了. sit. y. Nat. 南沙群島領土與經濟利益的爭議外，雙方在其他諸如經濟、文化、科學、科技等. io. er. 領域的合作明顯亦受到影響，特別是雙方貿易在1995年開始出現大幅增長，主要是菲律賓自中國大陸進口量的增加。菲中雙方解決領土與海事爭議必定是一場持. al. n. iv n C 久的過程，雙方互信機制建立的過程，另方面來說，可實現雙方關係的進展，若 hengchi U. 處理得宜的話，將有助於解決雙方最終的領土爭議，同一時間，促使雙方各自採取合宜的政策與行動，強調雙方共創雙贏的局面。菲律賓拉薩大學教授Renato Cruz De Castro所寫的《China, the Philippines, and U.S. Influence in Asia》一書，開宗明義的指出，馬尼拉當局可能會由華盛頓的懷抱轉投向北京，將中國大陸視為菲律賓在亞太區域中最主要的經濟與安全夥伴。為何如此說呢？渠指出菲中雙邊關係自美濟礁事件以來產生戲劇性變化，尤其是 2005年以後更是明顯，此種改善的情況係出自於北京當局評估本身在區域內須扮演何種角色的戰略作為，避免美國在此議題上涉入太深，北京決定與馬尼拉妥協，提供外交上的優惠以換取解決領土爭端的方案，同時接受以東協為交涉主體 6.

(12) 的溝通解決管道，同時，中國大陸加強與菲律賓的軍事交流活動，係出自於對911 事件後美國重新加深與菲律賓軍事聯繫的回應。菲中關係自2004年9月1日至3日菲律賓總統亞羅育訪問中國大陸，以及2005 年4月26日至28日中共國家主席胡錦濤訪問菲律賓起，並加上2005年6月9日兩國建交30周年紀念，雙方領導人同時聲稱雙方關係進入「黃金時代」，然而，中國大陸似乎正在轉變其以軟實力為主的對外政策，由逐年增加的軍事國防預算與聲明的海軍「藍海政策」，可看出端倪，中國大陸持續增加其硬實力，彷彿希望儘快運用武力且單方面的解決臺灣議題，北京當局政策上的轉變，對其融入東協將造成一般性負面影響，對菲律賓來說影響尤其深遠。. 治政對馬尼拉當局來說，已漸漸感受美國對菲中關係持續改善的關注眼神，菲律大立賓長期以來在貿易與軍事上依賴美國，執政當局不得不審慎處理與美國、中國大 ‧ 國. 學. 陸，甚至與日本的關係，這三個亞太區域強權之間情勢的緊張，都將迫使菲律賓. ‧. 面對艱難的抉擇，究竟應該要選擇傳統的軍事盟友美國，或者是帶來新的經濟利. sit. y. Nat. 益的伙伴中國大陸，但是相信菲律賓當局最後會體認，建立在現實政治利益上的. io. er. 兩國關係遠較擁有共同價值與意識形態的兩國關係脆弱。. 以美國的角度來看，菲中關係戲劇性的改善，其實就是中國大陸在區域內提. al. n. iv n C 升其國家地位與削弱美國影響力的整體戰略之一環。北京當局已成功利用區域內 hengchi U. 各國對美國一再強調反恐活動的疲乏感，來增進與東南亞國家的關係，確實，中國大陸的軟實力政策在東南亞國家間涉及幾乎所有議題，在1990年代初期，許多東南亞國家將中國大陸視為潛在的霸主與戰略威脅，現在這些國家基本上視其為一個好鄰居、建設性夥伴及和諧的強權，雖然區域內各國對其觀感受到2006年12 月胡錦濤宣佈的「藍海政策」，以及2007年1月反衛星飛彈試射等事件所衝擊，北京仍持續企圖取代美國在區域內的地位。當美國仍在東南亞擔任軍事上最重要的領導地位時，其在區域內的力量與影響力正漸漸遭中國大陸的軟實力外交政策與硬實力軍事建設所侵蝕，除非美國能找出一套完整且全面，包含經濟、政治、軍事的有效戰略，其目前佔優勢的地位將無法擺脫被中國大陸超越的風險。 7.

(13) 第三節研究途徑與方法. 在社會科學的研究中，研究途徑（research approach）與研究方法（research method）同等重要，研究途徑是指選擇問題及資料的準則，而研究方法則是指蒐集、處理資料的技術。3本文將由「決策系統研究途徑」切入，藉由文獻分析法之研究方法，探究冷戰後菲律賓各個領導人對中共外交政策的決策過程，以瞭解中共國力逐漸增強對菲國制定其對中共外交政策之轉變。. 政治大決策理論最早起源於政治學研究領域之外。根據專注於外交決策過程學者的立. 一、研究途徑. ‧ 國. 學. 研究，決策研究最早可追溯至希臘歷史學者修昔底理斯（Thucydides）對西元前四世紀「伯羅奔尼撤戰爭」（Peloponnesian War）的研究。4雖然學者很早便從決. ‧. 策的角度研究外交史及政治制度，不過，最早就決策做系統性研究的是心理學和. sit. y. Nat. 管理學等學科。心理學者的研究興趣在於決策背後的動機，以及為什麼有人很容. n. al. er. io. 易就作成決策，而其他人則難以下定決心，管理學者則重視如何提高決策效率。 5. i Un. v. 政治學研究領域中，國際關係學者是最後才將研究焦點置於決策的學術社. Ch. engchi. 群。專攻美國研究的學者早在 1950 年代起，即開始研究什麼原因促使某些選民投票，而某些選民卻選擇棄權。6此外，多年來，許多專攻美國研究的學者也試. 3 4. 易君博，政治理論與研究方法，（台北：三民書局，1984 年），頁 98。 Dougherty and Pfaltzgraff, Contending Theories of International Relations: A Comprehensive Survey, rd. 3 , 2ed. (New York: Harper & Row, 1990), p.469. 5. Dougherty and Pfaltzgraff, Contending Theories of International Relations: A Comprehensive Survey,. p. 468. 6. 最有名的著作是 Angus Campbell, Philip E. Converse, William E. Miller, and Daniel Stokes, The. American Voter, (New York: Wiley, 1960). 此書指出，政黨認同是一種如同團體認同般的指標，在個人幼年時即從社會化過程中習得。當一個人的政黨認同越強時，越會支持該黨的候選人，以表達對團體的忠誠。該書也指出，一般美國人對政治的態度是「冷漠」及「不關心」的，所以很少人會根據議題去投票，即使沒有政黨認同，選民會根據個人因素投票或根本不去投票。 8.

(14) 圖解釋「立法者、行政官員、政客、利益團體領袖及其他在政治領域中活動的行為者」之行為。7而多數研究決策的國際關係學者，則將研究焦點置於危機處理，這些學者包含艾里遜（Graham T. Allison）、史奈德（Glenn H. Snyder）和狄辛（Paul Diesing）等等。基本上，在外交政策的分析上，學者主要有兩個廣泛的研究途徑領域，一派為國際體系結構，強調國際體系結構對外交政策的制約與形塑的重要性；另一派以決策分析為主，強調以國內的政治運作過程來瞭解政策資訊的過程，以及決策者如何做理性的選擇。8此種分類法與學者瓦茲（Kenneth N. Waltz）所提出國際體系結構理論相同，9瓦茲認為一個國家政策研究的層次可分為三個：個人、國家、國際體系。. 立. 政治大. 西方學者對外交決策結構與程序進行理論研究發現，外交政策如何制定確實. ‧ 國. 學. 會影響一個國家的外交政策。事實上，從外交政策的研究來看，不瞭解一個國家. ‧. 的內部事務便無法理解一個國家的外交關係，10瞭解外交決策的過程，將有助於. sit. y. Nat. 對外交政策全貌的瞭解。因此，自內部環境因素解析中共外交政策實為一項具有. io. er. 實質意義的分析面向。. 決策理論以「決策者」代替傳統學派將「民族國家」視為國際體系的基本成. al. n. iv n C 員地位，可以說是分析方法上的一大轉變。決策理論學者希望透過研究範圍的縮 hengchi U. 小，使得研究能更加具體與精確，也更具有系統性的分析。以決策理論作為分析途徑的研究方式，最大的優點在於資料的蒐集，此研究途徑提供一個制式且可供比較的分類法，除了可以描繪國家行為的比較分析外，更能對決策過程提供一個. 7. Paul Wasserman and Fred S. Silander, Decision-Making: An Annotated Bibliography, (NY: Graduate. School of Business and Public Administration, Cornell University, 1958), p.237. 8. Ole R. Holsti, “Model of International and Foreign Policy”, Diplomatic History, Vol.13, No.1,. (Winter 1989), p. 40. 9 10. Kenneth N. Waltz, Man, the State and War, (New York: Columbia University Press, 1959). Kenneth Liberthal, “Domestic Politics and Foreign Policy”, Harry Harding, ed., China’s Foreign. Relations in the 1080s, (New Haven: Yale University Press, 1984) ,p. 43. 9.

(15) 較嚴密的概念分析。11 決策理論研究途徑主要是強調外交決策過程的重要性，透過菲律賓冷戰後各階段對中共外交決策的參與相關機構組織結構及參與決策成員，對於國際情勢或相關外交政策事務的認知分析，據以論述菲國對中共外交政策的決策方向。本論文將以此研究途徑作為論證分析的主要方法，希望透過決策理論研究途徑，分析菲國對中共外交決策因應國際情勢及中共國力逐漸增強的演變，釐清中共國力的轉變對菲國對中共外交政策制定有何影響力。. 二、研究方法. 治政文獻分析法是政治學者經常使用的研究方法，其目的在於辨別真偽、推敲其大立歷史淵源及對後世的影響、剖析其隱藏的涵義等。文獻資料分析的研究步驟包 12. ‧ 國. 學. 括：1.確定問題與擬訂假設：先決定合乎個人興趣與能力的研究範圍，並在此範. ‧. 圍內，廣泛探討有關文獻，包含專書、專刊及他人所作的研究報告或論文。確定. sit. y. Nat. 有意義的研究題目，問題經確定之後，其次應建立明確而可以驗證的假設，再根. io. er. 據假設探求在史料文獻專書上的證據。2.蒐集文獻資料：文獻資料分為原始資料和次級資料。前者係指公私機關或私人紀錄、文稿、檔案、日記、自傳及其他文. al. n. iv n C 件。後者係指相關研究文件或出於他人的轉述資料。當然，原始資料雖是歷史研 hengchi U 究的基本材料，但也最為珍貴，不過有時次級資料亦有其用途。3.分析資料：資. 料獲得之後，研究者尚須加以分析，藉以釐清並整理其內容。4.解釋與歸納資料：運用歸納方式對於所蒐集的資料加以整理及解釋，並藉以提出研究者的看法。13. 11. Michael Brecher, et al., “A Framework For Research on Foreign Policy Behavior”, Journal of. Conflict Resolution, Vol.13, No.1 (March 1969), p.77. 12. 呂亞力，政治學方法，（台北：三民書局，1994 年），頁 133。. 13. 葉至誠，社會科學概論，（台北：揚智文化公司，2000 年），頁 105。 10.

(16) 第四節. 研究範圍與限制. 一、由於時間與能力的限制，本論文的研究範圍界定如下：（一）本文的研究時間範圍雖是由後冷戰時期（1992 年）開始，自菲律賓羅慕斯總統一直至亞羅育總統主政時期，主要涵蓋 3 個領導者時期：羅慕斯時期（1992-1998）、埃斯特拉達時期（1998-2001）、亞羅育接任時期（2001-2004）及亞羅育時期（2004-2010 年 5 月）。然而，為完整看出菲中關係發展過程，自中共建政起亦會有所論及，但恐無法詳述，而因現任艾奎諾主政時間尚短，許多外交. 政治大. 政策的特色及執行未能展現，因此，將於第六章結論部份來分析及預測菲中關係. 立. 未來發展趨勢。. ‧ 國. 學. （二）為了真正探析中共國力歷經由弱至強轉變後，對菲國外交政策的影響力，本論文是以菲國對中共外交政策制定情形作為實際的分析，至於菲國因應國. ‧. 際或區域情勢轉變的探討，本文亦將稍微涉及。. n. al. er. io. sit. y. Nat 二、研究限制. Ch. i Un. v. 本論文的研究限制主要在於資料的蒐集及資料的可信度。在大多數國家，外. engchi. 交決策的過程都是封閉和不透明的，菲律賓這個國家由於政府貪污腐敗、職能不彰，執政者的產出過程雖說透過民主選舉程序，但由於選民普遍民主素養及知識水準不高，常以候選人名氣為投票依據，形成電影明星、運動員擔任民選公職情況，又或由傳統家族政治為傳承，當選後以私人利益為第一優先，各種政策的制定或多或少難以從客觀角度出發，其外交政策也受此影響。另菲律賓雖與我國近在咫尺，然在我政府長期忽略經營情況下，不只是國人，甚至是政府機構，對該國內部文化、政治、經濟、軍事等發展資料，在內容上還是不夠專精，甚至是付之闕如。1994 年政府在掲櫫14「南向政策」發展後，國內在此領域之研究方才稍 14. 宋鎮照，臺海兩岸與東南亞—三角政經關係之解析，（台北：五南出版社，2002 年），頁 54。 11.

(17) 顯熱絡，惟相關期刊、專文、論文較之兩岸關係、中美關係、中日關係仍明顯不足。中共的外交政策向來有著難以探求真象的困境，中共外交界常有的「外事無小事」、「外交官是不穿軍裝的士兵」等說法，也說明了中共把「外交」視為政治上最敏感、控制最嚴的領域。15本文主要是探討菲律賓對中共外交政策的演變，由於菲國官方語言為英文，相關資料多以英文為主，再研讀並轉化為個人所得，進行描述時或難以完整呈現，再者，由於中共官方發表的文件通常為政策辯護文件，宣傳意義大於實質意義，使得中共的資料可信度受到質疑，間接造成研究中共外交政策的困難度。. 治政由於資料蒐集困難，加上中共官方資料真實性檢驗困難，故為了降低本文資大立料蒐集及可信度的限制，期望透過參考國內外學者的學術著作及文章，輔以菲 ‧ 國. 學. 國、中共官方及媒體所公佈的資訊進行多方比對，以降低資訊由不同角度觀察的. ‧. 誤差，提高資料正確度。. 論文架構與章節安排. n. er. io. al. sit. y. Nat. 第五節. Ch. engchi. 本論文共區分六章，各章節內容分述如下：. i Un. v. 第一章為緒論，揭示本論文之研究動機與目的，研究範圍與限制，文獻回顧（包含：外交政策、外交決策模式、地緣政治），研究途徑與方法，研究範圍等內容，共區分五節加以探討。第二章為菲律賓與中共歷年來關係的回顧，自菲律賓1975年與中共建交伊始；緊接著為馬可仕獨裁時期1975年至1986年間與中共的互動關係，此時的菲律賓在東南亞地區因受美國殖民影響，國力屬於區域前段之列，如何與逐漸計畫對外開放的中共之互動；再就菲律賓群眾發動人民力量（People Power）推翻馬可. 15. 王緝思，「國際關係理論與中國外交研究」，中國社會科學季刊，第 1 期(1993 年 2 月)，頁 85。 12.

(18) 仕獨裁政權，成為民主化制度國家後至後冷戰期間的1986年至1992年間與中共之互動，進行探討，最後則針對1992年蘇聯瓦解國際局勢脫離美、蘇兩極對抗的後冷戰時期迄今，菲律賓與綜合國力日亦強盛，儼然成為區域霸權的中共之交往。第三章主要在介紹後冷戰時期迄今菲律賓當局之外交政策，分別探討1992 年至1998年的羅慕斯總統時期、1998年至2001年的埃斯特拉達總統時期、2001 年至2004年亞羅育接任總統時期（菲律賓人民發動第二次「人民力量」，推翻貪污腐敗的艾斯特拉達政權），以及2004年至2010年亞羅育總統正式當選時期等共四個政權，如何因應整體國際情勢及區域情勢作出相應的外交政策，逐一加以介紹分析。. 治政第四章主要探討菲律賓身為一個長期接受美國保護與援助的自由民主體制大立國家，且國家整體政治、經濟環境遭受共產黨勢力持續破壞，而中共又曾暗中資 ‧ 國. 學. 助菲律賓共黨，導致菲律賓政府一直擁有強烈之反共意識，但菲律賓在體認國際. ‧. 局勢、中共崛起後，積極改善與中共之關係；並探討在菲律賓境內為數雖然不多，. sit. y. Nat. 但掌握重要經濟命脈的華僑，在菲律賓與中共關係轉變中扮演何種角色。. io. er. 第五章則說明現階段菲律賓在政治與經濟領域中共交往的關係現況，特別說明菲律賓與中共之間潛存的衝突，即南海主權議題，此係南海區域「熱點」，並. al. n. iv n C 與我國國家利益有密切關係，值得吾人格外重視與持續關注。 hengchi U. 第六章為結論，透由上述章節之探討，說明本文研究之發現所得，並就與我. 國同為民主體制、美國盟友的菲律賓對中共政策之轉變，對我國的影響與因應之道提出說明，最後提出研究建議，以為我國相關外交及兩岸政策之參考。. 13.

(19) 第二章菲律賓與中共關係之回顧. 菲律賓與中國大陸隔海相望，雙方交往的歷史源遠流長，雙方關係在今日看來頗為緊密，但菲中兩國關係發展，簡單來說經歷了一段由冰凍到解凍；建交到發展的曲折歷程。. 第一節. 菲律賓與中共建交前之雙邊關係. 治政菲律賓位處於亞洲東南部，其北端巴丹群島的亞米島與我國僅僅只是隔著大立寬約6、70海浬的巴士海峽，西部瀕臨南中國海而與中國大陸遙遙相望，與兩岸 ‧ 國. 學. 是一衣帶水、隔海相望的近鄰。菲中兩國間民間的友好往來歷史悠久、源遠流長，. Nat. sit. y. ‧. 很早就建立了密切的經濟、文化和政治聯繫。. io. er. 一、菲中古代交往. 據說早在新石器時期，菲中之間己有聯繫，到東漢時期，中國人便知道經由. al. n. iv n C 臺灣前往菲律賓群島的航線，從有史籍可考的時代算起，己經有千年以上的時 hengchi U. 間，但是對於兩國交往究竟開始於何時，中外學者沒有統一的定論。有的學者認為菲中交往始於公元七、八或九世紀，有的則認為雙方關係從公元十世紀才開始，甚至還有學者認為菲中關係遠在春秋時代己經開始，而菲中兩國民族系出同源。不過本文非為考究歷史，故不必糾纏於這些小問題。只需要強調一點的是，菲中兩國交往的歷史相當悠久。從中國史籍的記載來看，中國大陸與菲律賓的關係，甚至比中國大陸與臺灣的交往更早。到了明朝的時候，中國與菲律賓的政治關係開始大大發展，經濟、文化等交流空前繁榮，菲律賓群島上的呂宋、蜂牙施蘭、蘇祿等國都與中國建立了政治和貿易上的往來，明朝洪武至永樂年間，菲中的睦鄰友好關係更為密切，在公元1417年時，菲律賓蘇祿島上的國王甚至還率領 14.

(20) 家眷朝臣訪問中國。在西班牙於1565年侵占菲律賓後，菲中之間的傳統的和平友好的政治關係中斷，但經濟和文化聯繫並沒有斷絕，如仍然保持獨立的蘇祿國，在公元1727至1744 年還派遣使節訪問過中國。十九世紀末期二十世紀初，亞洲各國先後進入資產階級民主革命時期，菲中之間的歷史關係也進入新的階段。孫中山先生領導的革命運動和菲律賓資產階級革命運動之間，建立了密切的戰鬥友誼。除孫中山先生曾經支持菲律賓的革命運動外，菲律賓的革命者也同情並積極支持孫中山先生領導的中國革命運動。以阿奎那多為首的菲律賓革命政府曾經贈給孫中山10萬日元作為活動經費，還準備以. 治政後派人進入中國內地參加反清武裝鬥爭。菲律賓革命失敗後，瑪莉阿諾，彭西把大立過去準備運往菲律賓的軍火贈送給孫中山先生，此外還以巨款相贈。在第二次世 ‧ 國. 學. 界大戰期間，中國人和菲律賓人共同進行了反對日本的鬥爭。菲律賓海員為抗議. ‧. 日本對中國的侵略，拒絕將把原料從美國運往日本。在中國的抗日戰爭爆發後，. sit. y. Nat. 在宋慶齡等人的努力下，建立了中美菲戰時救濟聯合組織。在菲律賓人的抗日軍. io. er. 隊中，有一只是完全由中國人組成的支隊「四八支隊」。. 因此，可以說，在世界歷史上，像菲中兩國的人民在政治上、經濟上和文化. al. n. iv n C 上相互影響，並且延續一千多年之久，是非常不多見的。本文在此只是簡單的回 hengchi U 顧菲中關係的起源與發展，故無須進行太詳細的歷史回顧。. 二、二戰後菲律賓與我國關係菲律賓在西班牙入侵之前，存在許多土著部落和馬來族移民建立的割據王國，1565年西班牙侵佔菲律賓，建立了長達300多年的永久性殖民地，1898年6 月12日宣佈獨立，成立菲律賓歷史上第一個共和國。同年，美國通過美西戰爭後簽訂的《巴黎條約》佔領了菲律賓，菲律賓又淪為美國的殖民地，1935年11月菲自治政府成立，然而1941年12月8日，日軍入侵菲律賓，日本戰敗後1945年美國重新恢復對菲律賓的殖民統治，直到美國政府正式允許菲律賓獨立，菲律賓於 15.

(21) 1946年7月4日正式宣告獨立，從此菲國即成為美國反共政策的忠實追隨者，所以在對中共的外交政策上採取拒絕承認中華人民共和國的敵對態度，而與我中華民國保持外交關係。菲中關係交往歷史悠久，但在西班牙統治之前，其實只是中國商人和菲律賓群島部落的貿易關係，以及菲律賓群島中的部落王國與中國大陸的中原王朝的朝貢關係。在西班牙統治的300年期間，菲律賓本身並不是一個獨立的民族國家，所以雙方可以說沒有建立任何正式的雙邊關係，即使有也只是西班牙殖民政府與華僑的關係。在美國統治時期，當時的中國政府在菲律賓設立了領事館，但兩國政府間並沒有直接簽訂任何雙邊條約，菲中兩國外交上的往來，都是以中美條約. 治政為依據，也就是說是中美關係與中菲關係的混合。大立 1944年10月23日麥克阿瑟將軍在菲律賓萊依特島（Lyete）重建菲律賓自治 1. ‧ 國. 學. 政府。1946年4月2日，菲律賓自治國進行最後一次總統選舉，結果自由黨候選人. ‧. 羅哈斯（Roxas）獲勝，同年7月4日宣布菲律賓獨立，也就是菲律賓第三共和國。. sit. y. Nat. 菲律賓共和國獨立後，我中華民國政府即希望與菲律賓簽訂友好條約，但是菲律. io. 判。. er. 賓因為與美國有特殊的關係，主張先與美國簽訂基本條約之後，再與我國政府談. al. n. iv n C 菲律賓的獨立在當時的亞洲是一件大事，當時我中華民國派遣外交部次長甘 hengchi U. 乃光參加此項獨立與總統就職大典及各項慶祝活動，成為第一個正式承認這一個新國家與新政府國家，國民政府主席蔣中正在南京表示：「菲律賓共和國的誕生，充分顯示美國有協助其鄰國了解民主真意的意願。」同日，蔣主席致電羅哈斯總統道賀，詞中切盼中菲兩大民族密切合作，促進相互利益建立持久和平。菲律賓首任總統羅哈斯的外交政策路線為「與所有鄰邦維持友好而誠摯的關係，並共同協商，致力達成集體安全與和平」，基於戰後現實政治的需要，必須盡可能與美國進行密切結合，但渠對亞洲鄰邦外交作為上，對華政策係以訂立菲中友好條約為第一優先。菲中兩國達成互換公使協議後，1946年10月3日陳質平 1. 陳烈甫，菲律賓對外關係，（台北：正中書局，2001 年），頁 81。 16.

(22) 擔任首任駐菲公使遞交到任國書，1947年10月24日菲中兩國正式批准菲中友好條約。但是在條約簽定前，雙邊談判開始之後，我國政府根據與他國政府簽訂友好條約的原則，提出三點與菲律賓談判，但由於菲律賓建國初期國內排華情緒強烈，兩國的談判也受到了很大的影響。菲律賓政府因為與美國的特殊關係，美國國民在菲國享有平權案的種種特權，所以擔心我國政府以此為由向菲律賓政府提出同樣的待遇，而此時菲律賓國會正在提出種種排華法案，限制中國居民入境，因此表示不能接受我國政府提出的提款。2第一，因為在上屆菲律賓的全國大選中，菲律賓華僑曾經資助菲律賓國民黨候選人，為執政的自由黨所忌恨，因此在. 治政具體談判中，菲律賓政府擔心華僑以雄厚的經濟實力介入其國內政治；第二，大立菲中雙方在華僑教育問題上也存在分歧，菲律賓方面認為華僑在菲設立學校教育 3. ‧ 國. 學. 子女，有礙菲律賓的教育國有化，而中方則以華僑教育、財產之處分皆為華僑產. ‧. 業的保障為由反對。. sit. y. Nat. 即使雙方在1947年4月18日正式簽署了友好條約，條約在菲律賓國會依然受. io. er. 到很多人的反對，議員弗朗西斯科認為，第一，中國人來菲律賓與日俱增，除正式的商人外，菲律賓政府應該設法加以限制；第二，條約沒有規定有效期限，菲. al. n. iv n C 律賓將永遠受其限制；第三，中國人在菲律賓參與政治活動，干預選舉，控制商 hengchi U 業，違反法律，一直為菲律賓所不滿；第四，目前中國國內兩黨鬥爭激烈，如果. 將來共產黨得勢，那麼菲律賓政府就無法禁止中國共產黨人入境；第五，在菲律賓的中國人人數眾多，而在華的菲律賓人只有數百人，故條約對菲律賓有弊而無利，不應該批准。4 顯然，菲律賓政府擔心華僑影響其國家安全，這種顧慮不僅僅來自華僑對其內部的經濟安全、國內政治的影響，還有中國政局的變化可能帶來的影響。需要強調的是，上述艱難的談判過程己經預示了中國政治格局的變化可能對雙邊關係 2 3 4. 劉芝田，中菲關係史，（台北：正中書局，1979 年），頁 683。劉芝田，中菲關係史，頁 683。陳烈甫，菲律賓與中菲關係，（南洋研究出版社，2001 年），頁 306、307。 17.

(23) 的影響。菲中談判過程還說明了一點，在菲律賓的華僑問題一直是雙方談判的核心問題，正如陳烈甫先生所說的，「華僑是中菲關係的中心」，「華僑是中菲邦交的中心」。因此，華僑華人顯然構成了菲律賓國家安全上一個需要特別考量的因素。除了菲律賓政府的顧慮，這也和當時中國政府此時在國籍上所奉行的血統主義政策有關，這一政策甚至埋下了未來雙方衝突的導火線。比如說1948年菲律賓中國僑界公開競選國民代表，以參加中國政府在南京召開的國民大會，後來菲律賓外交部出面交涉，認為外僑不能在菲律賓公開從事政治活動，否則有損菲律賓的主權，以至競選活動回來被迫終止。. 治政 1948年中共在徐蚌會戰獲勝，乘勢席捲南進，中國大陸局勢急轉直下，中共大立佔據長江以北半壁江山後，東南沿海各省情勢岌岌可危，直至國民政府遷臺，蔣 ‧ 國. 學. 總統引辭職。由於菲律賓與臺灣地理位置相近，在地緣政治上益顯重要，蔣時任. ‧. 中國國民黨總裁職務，有意提倡「太平洋聯防」，以臺灣為中心，共同建立自韓. sit. y. Nat. 國、日本、琉球至菲律賓的太平洋防共陣線。菲律賓方面則因受西班牙、美國近. io. er. 400年之統治及日本近5年的蹂躪，這個歷經浩劫的新共和國，民生凋敝又面臨共產黨滲透的威脅，其對外政策不得不以國家安全為重，菲國總統季里諾為促進菲. al. n. iv n C 國與個人國際地位，遂同意邀訪當時具國際高知名度的蔣中正私下訪菲，於7月 hengchi U 10日召開碧瑤會談，7月12日發表菲中聯合公報，重申兩國政府採取實際而具體. 的措施，加強兩國經濟合作與文化交流，並表示兩國曾就遠東各國密切合作共同維護穩定與安全的迫切需要進行廣泛討論，一致認為面臨共產黨威脅，亞太地區各國應自行籌組同盟，抵制共同威脅。 1949年10月1日中共政權宣告成立，英國為確保在大陸之投資率先承認，此舉對菲律賓等南洋國家造成相當大震撼，菲國外交部因此在2個月內設置9人「對華政策與亞洲事務研究委員會」，中共竊據大陸後對菲國造成兩大問題，第一是對華人移民管制更加嚴格，第二是外交上承認中共的問題，當時菲國駐上海總領事反菲述職時，曾提出建議菲國政府對「中國問題」採取「現實」態度。在此之 18.

(24) 前，中共總理周恩來曾透過菲駐上海總領事館，致函菲外長，表示「中華人民共和國」已於1949年10月1日在北平成立「中央人民政府」，邀請菲國與中共建立正式外交關係，菲國反應只能以相當曖昧形容，但仍不敢真正承認中共政權。此關鍵係因為美國仍採承認中華民國態度，菲律賓便無法轉變旗幟，對中共只能採保留態度。 1950年6月25日韓戰爆發，菲國政府考慮可能對太平洋情勢造成的影響，當聯合國安理會倡議「立即採取制止共黨侵略行動」時，立即表態支持，菲國外交活動雖持續採「不承認共黨集團」的一貫政策，但此種消極政策，並未能緩和共黨滲透所製造的不安，當共產主義對菲國安全與和平造成嚴重威脅時，菲國政府. 治政選擇加強反共政策，對內抑制共黨顛覆活動，對外呼籲建構「太平洋聯盟」，圍大立堵共黨在遠東地區的擴張。由於必須面對共同的敵人，菲律賓與中華民國的外交 ‧ 國. 學. 關係再次加強，但菲國擔憂的是一但臺灣落入中共手中，將對菲國直接面對潛在. ‧. 的敵人，此時菲國對華政策可歸納為：以本身利益為最高準則，對中共暫採觀望. sit. y. Nat. 態度，但仍富有機動性，另一方面，由於菲國獨立未久，在對外事務上，一切仍. io. er. 以美國馬首是瞻。. al. 1958年臺灣海峽的緊張情勢，引起菲律賓政府對太平洋地區和平的嚴重關. n. iv n C 切，當年9月4日，菲國總統賈西亞重申1955年菲國國會所通過「支持美國協防臺 hengchi U. 灣」的第24號決議案，並表示菲國已完成履行義務的各項準備；9月15日公開明，一但中共進攻臺灣，菲國將以軍事行動等方式積極支持中華民國政府。六○年代由於國際外在客觀環境的變化，菲律賓與我中華民國兩國關係相當良好，1960. 年5月2日至7日賈西亞總統偕第一夫人應蔣總統之邀訪問中華民國，雙方並發表聯合公報，強調兩國將更密切合作，兩國雙邊及區域上進一步合作是必要的，我國副總統陳誠於1963年回訪菲國，雙方關係1966年達到高潮，當年兩國元首並宣布中菲友誼年開始。隨著雙方外交關係的熱絡，中菲兩國在經濟上的合作，因為農業技術合作協定的簽訂而更加密切，1965年馬可仕當選總統，以副總統羅培茲兼任農業部長，訪臺後與我國簽訂中菲農業技術合作協定，我國派遣農耕隊協助 19.

(25) 菲國稻米種植與品種改良，兩國合作愉快。一直到1974年，由於美國對我政策轉變，我國退出聯合國，以及越戰接近尾聲，中菲關係進入質變的前夕。. 三、菲律賓與中共關係冷凍時期從獨立到六○年代末期，菲律賓本身並沒有自己獨立的外交政策，在這段時間內菲律賓受美國的保護，在外交領域幾乎可以說是美國的附庸。在戰後的近20 年里，菲律賓在外交政策上追隨美國，服務美國的冷戰戰略；奉行反共的政策，在對華政策上，擔心中國利用國內的華僑華人以及共產黨活動威脅其國家安全，因此採取敵視中共的立場，拒絕與中共建交。雖然在對日本和越南問題的某些方. 治政面，菲律賓並不贊同美國的態度，但在對華和朝鮮政策上，菲律賓基本上追隨美大立國。1949年7月在中國國民黨政權來臺之前，在蔣介石先生訪問菲律賓之際，雙 ‧ 國. 學. 方發表同宣言，主張加強合作，以對付共產主義的威脅。. ‧. 在1949年之後，菲律賓依然與我國保持外交關係，拒絕承認新成立的中華人. sit. y. Nat. 民共和國。原因是多方面的，而其中很大程度上因為菲律賓與美國的關係，及其. io. er. 自身的意識形態的緣故。「在整個五○年代，菲律賓對中國的政策就是美國國務卿杜勒斯對中國的遏制政策的簡單延續。」5，與泰國等東南亞其他國家所奉行. al. n. iv n C 的對華政策相比而言，菲律賓的對華和對共產主義國家的政策更加徹底和嚴厲。 hengchi U 從這個角度來看，在冷戰初期，菲律賓與我國而不是中國大陸保持外交關係就毫不讓人驚訝。除了冷戰結構和意識形態對菲律賓外交政策限制外，菲律賓的這一外交選擇正反映了這一時期菲律賓在國家安全上的顧慮，即菲律賓在國際上所採取的親美反共的外交政策是與國內鎮壓共產黨武裝力量相吻合的。戰後初期，為了反對美國對菲律賓實行的新殖民主義政策，菲律賓共產黨領導的武裝鬥爭蓬勃發展，革命烽火遍及中呂宋地區，甚至首都馬尼拉郊區，菲律賓政府對此非常驚恐，為了鎮壓革命運動，菲律賓政府於1951年8月與美國簽訂了《美菲共同防御協定》，借 5. 黃朝瀚，中國與亞太地區變化中的政治經濟關係，（暨南文學出版社，1990 年），頁 119。 20.

(26) 用美國的武裝力量和軍事援助對共產黨的武裝力量進行圍剿，但仍無法平息，成為歷屆菲律賓政府的一樁心病。值此當時，中共對世界革命持支持的態度，更促使菲律賓政府把中共視為洪水猛獸，與之勢不兩立。這是菲中關係20年來處於僵持、惡化的內部因素。這也和同一時期東南亞國家對中共的外交政策考慮是相似的。菲律賓第二任總統季里諾總統曾經表示，菲律賓獨立之後的目標有三個：政治穩定、經濟安全與外部安全。由於在意識形態上親西方，所以菲律賓理所當然的把共產主義的威脅視為嚴重的外部威脅，另一方面，國內的共產黨游擊隊也對國家穩定構成了威脅。內外兩種因素無論是出于政治穩定還是外部安全的考慮，. 治政都決定了菲律賓對中共的政治立場。大立另外，菲律賓國內統治集團上層的大多數人一般受過美國教育，具有天主教 ‧ 國. 學. 背景和地主階級，他們不可能對任何共產主義政權抱有好感，而共產黨領導的武. ‧. 裝暴力活動使他們感到害怕。甚至菲律賓國內存在的華僑和華人，也可能受到共. sit. y. Nat. 產主義顛覆勢力的影響。這迫使菲律賓領導人日益把中共問題看成是菲律賓自身. io. er. 安全範圍內必須考慮的問題。. 不過在中華人民共和國成立之後的幾天內，也就是1949年10月10日，中共總. al. n. iv n C 理周恩來通過當時還在上海的菲律賓總領事館，向菲律賓方面傳達了希望建交的 hengchi U 聲音。在季里諾總統訪問美國期間，被問到與中共關係的時候，他說，承認「紅. 色中國」將是不可避免的，但是關於承認的時機依然在考慮之中。也就是說，季里諾總統在冷戰期間的立場其實類似中立主義者。但當時菲律賓的共產主義組織的活動加劇，菲律賓政府懷疑當地的共產主義得到中共的資助與煽動。儘管菲律賓共產黨領導人Luis Taruc宣布他們和俄國人保持著關係，菲國政府仍不信任中共。另一方面，1950年6月朝鮮戰爭的爆發，以及隨之而來的中共介入朝鮮戰爭，打消了菲律賓對承認中共的任何模糊的態度。冷戰把亞洲的國家分成兩個主要的集團，即美國領導的「自由世界」與共產蘇聯領導的「鐵幕集團」，只有印尼和緬甸少數幾個國家選擇保持中立，菲律賓 21.

(27) 則義無反顧的加入美國集團。從一開始，菲律賓領導人就選擇投入美國的聯盟體系，它也是第一個派遣軍隊到南韓的國家。因此，菲律賓在聯合國一貫支持由臺灣代表中國。每次聯合國大會討論中國席位問題時，菲律賓總是採支持臺灣的立場。1951年，菲律賓在聯合國的代表投票贊成決議案，譴責中華人民共和國對韓國的「侵略」，要求對北韓和中共實施禁運。菲律賓認為臺灣是西太平洋防衛的第一線，不願看到臺灣落入中共之手。至於與中共的貿易問題，其實早在1954年7月，菲律賓國會就開始考慮與中國大陸進行貿易的可能性，但這一提議在國會造成了爭論。1955年臺海危機的時候，麥格賽賽總統宣稱，在防衛臺灣問題上，他支持艾森豪總統的立場，並且強. 治政調菲律賓與臺灣之間的關係，認為在菲律賓的安全問題上臺灣處於重要的戰略地大立位。經過一系列爭論，國會支持麥格賽賽總統在臺灣問題上的立場，同時宣布繼 ‧ 國. 學. 續保持對中國大陸貿易的禁令。. ‧. 1955年的萬隆會議，麥格賽賽總統委任羅慕洛為代表團團長，告訴代表團，. sit. y. Nat. 要鼓動繼續不承認中華人民共和國，並且不允許中共加入聯合國。所以，儘管中. io. er. 共總理周恩來保證不會侵略或者直接威脅菲律賓，甚至邀請菲律賓人訪問中國大陸，希望協商解決移民國籍問題，邀請菲律賓派官員訪中，但被菲方一一拒絕，. al. n. iv n C 在羅慕洛回到馬尼拉之後，他甚至刪除了官方文件上所有一切關於他與周恩來接 hengchi U 觸的內容。這充分說明，既然中共與菲律賓分屬於兩個不同的且相互敵對的陣. 營，菲律賓在國家安全上存在嚴重的疑慮，留給他們雙方外交的選擇餘地幾乎是零。在麥格賽賽總統因飛機失事身亡之後，副總統加西亞接任。在其任內，菲律賓商務部提議開展與新加坡和香港的貿易，因這些商品最終都會周轉到中國大陸，菲國國會領導人不同意這一建議，他們同時也擔心中國大陸的擴張主義意圖。與此同時，菲律賓依然禁止到中國大陸旅遊，加西亞總統一再重申不承認中國的政策。1958年加西亞總統發表了一個和中國貿易有關的申明：「我不準備與共產主義中國從事即便是有限的貿易。因為從長期來看，一旦我們把這些麻煩的 22.

(28) 共產主義代理人作為商人而放進來，他們將會生事，我們同他們做鬥爭的耗費較之我們從貿易中所實現的利潤還要多，我們將會不斷虧損。」6 繼任的馬加柏總統在獲得大選勝利後發表演說：「我們將不承認中共，我們將反對中共進入聯合國，因為我們不願鼓勵國際匪徒的行為。」7，之後他又重申：「我反對承認中共，我反對准許中共進聯合國。因此，我反對和中共發生貿易、外交或任何其他關係。」8，1961年，菲律賓聯合國代表團主席伊利賽德在聯合國會議上重申了菲律賓政府的上述立場，認為中共「已經破壞了和平大業，反抗聯合國的集體意志並對其作戰，而且已侵略、滲透、顛覆而無視其鄰邦和其他許多國家之和平與領土完整。」9. 治政總之，對中國大陸的問題上，從首任總統羅哈斯到馬加柏，基本上堅持不承大立認中共，且不與中共打交道的政策，與中共實行基本上完全隔離的政策，可謂是 ‧ 國. 學. 名副其實冷戰中最冷的一員。. ‧ y. 菲律賓與中共建交. n. al. er. io. sit. Nat. 第二節. i Un. v. 菲律賓如何由冷戰時期一個「最冷」的國家，逐漸與共產世界國家接觸，. Ch. engchi. 甚至是與中共建交，其中存在著意識形態的轉變、國家利益與需求、中共方面外交政策轉變，以菲國與我中華民國關係的轉變等多方面因素的影響，本節將作一說明：. 一、意識形態與雙邊關係 1968年，馬可仕總統指出，菲律賓的生存不是由依賴美國的觀點著眼，而是由獨立的菲律賓行為及與每個國家關係運作上產生。菲律賓外交政策開始改變為 6. 黃朝翰，前引書，頁 121。《中央日報》，1961 年 10 月 16 日。 8 《中央日報》，1961 年 10 月 19 日。 9 《中央日報》，1961 年 10 月 18 日。 7. 23.

(29) 追求本國的需要和利益。在這種觀點的指引下，菲律賓與東歐國家建立了外交關係，這一指導思想最後也導向了與中共外交關係的建立。儘管馬可仕總統很早就意識到與中國大陸建交的可能性，但是，他依然對中國大陸感到懷疑。1968年11 月，在一次重要的外交政策演說中，馬可仕總統強調:“最重要的是，美國外交政策開始遠離亞洲，我預測本區域的人民為了生存將被迫與中國建立外交關係。美軍在本區域之間的衰退所遺留下的真空，將會被共產主義的力量所闖入。＂ 1968年，菲律賓共產黨因為內部意見不合而分裂，分裂成「親蘇」與「親中」兩派，互相抗衡。1969年，親中的菲律賓共產黨另組織武裝部隊，取名為「新人民軍」（New People’s Army）。親中派菲律賓共產黨受到中共的影響，強烈主張武. 治政裝革命，控制農村，孤立城市。70年代初，人民軍在菲律賓境內發動了一系列的大立暴力活動，引起菲律賓國內政局動蕩不安。因此，馬可仕總統在1971年8月公開 ‧ 國. 學. 承認菲律賓政府被共產黨推翻的困難性比1950年前更為接近。他認為這一系列暴. ‧. 力份子都是馬、列、毛信徒，己經滲透進菲律賓社會各階層。. sit. y. Nat. 同時，鑒於馬可仕總統對菲律賓共產黨的鎮壓，中共方面也不遺餘力地抨擊. io. er. 馬可仕的政策。1971年，在與緬甸總理奈溫訪問菲律賓的有關評論中，中共依然把馬可仕總統描繪成面臨菲律賓人民及共產黨壓力的「反動派」。在同年中共的. al. n. iv n C 廣播中，中方對「法西斯主義者的馬可仕集團」蓄意「屠殺」事件進行譴責，並 hengchi U. 呼籲菲律賓少數民族加入新人民軍來從事游擊戰爭。此外，中共還對菲律賓當地發生的事情進行報導，抨擊「美國帝國主義」和「蘇聯修正主義」，鼓勵左傾菲律賓人和華僑到中國大陸訪問。這樣，儘管在菲律賓出現了對華僑關係緩和的跡象，但中共的外交政策以及意識形態因素仍然是一個不容忽視的障礙。1971年1月，馬可仕總統在國情咨文中強調：「我們必須重新調整外交政策的方針。我們要在加強與老朋友的關係的同時，爭取新朋友，然而，這並非說，我們要放棄我們在國內對抗共產黨顛覆的政策。菲共是正在徐徐吸吮我們國家元氣的敵人。在對外事務方面，菲律賓對蘇. 24.

(30) 聯集團開放貿易及外交關係，只是時間問題。」10，這一聲明也表明，菲律賓很難斷絕和中華民國的關係，因為中共的建交原則是斷絕與臺灣的外交關係。但在戒嚴法宣布之前，馬可仕總統不急於與共產黨國家建立關係，因為他害怕引起國內反對派的指責，也擔心在開放的社會中，共產黨可能直接或間接援助叛亂活動而增加政府的困擾。另外，菲律賓國內存在反對與共產黨國家建交的阻力。菲律賓國防及安全官員大多認為與共產黨國家建交，其危險性遠遠超過可以獲得的利益，而且菲律賓的國家安全也會從此複雜化。一種普遍的觀點是：純粹貿易而不互設使領館或互派常駐貿易代表，危險性將可減至最少，如果建立外交關係，則時機未成熟。馬. 治政尼拉市長兼菲律賓反共聯盟主席Bagasting竭力反對與共產黨國家建立外交或者大立貿易關係，他警告說：「現在這樣做唯有使社會與思想上的動亂更火上加油，而 ‧ 國. 學. 危及我們當前的民主方式。」不過，也有人為堅持對共產黨國家開放貿易、文化. ‧. 及外交關係。菲律賓大學校長Lopez認為：「現在己經是菲律賓政府終止躲在別人. sit. y. Nat. 的圍裙下尋求庇護，轉向世界打開大門的時候了。我們必須在行動上表現出成熟. io. er. 負責。因此，我們必須在新的事物上表露自己」當然，強大的天主教會一直是反對與中共建交的中堅力量。儘管中共正在悄悄發生變化，但東南亞國家對中共的. al. n. iv n C 認識仍然停留在以前，他們認為，中共在某些方面的態度，仍然像1968年那樣一 hengchi U 成不變。11. 可以說，儘管自六○年代開始菲律賓的對外政策已經開始發生變化，但是中共方面似乎並沒有充分意識到這種變化。而且，雖然自70年代初期以來中共的外交政策也開始發生變化，但是在意識形態與共產主義這個問題上，依然表現的不夠靈活，依然是菲律賓國家安全上一個隱憂。. 10. Ferdinand E. Marcos, The Democracy Revolution, State of Nation Message, (Manila: January 1971), p. 22. 11 Jesus Bigornia, Congress Report, “House Clamor for Red Ties Quieting down” , Red Road Ahead, (Manila Daily Bulletin, February 1971), p.54. 25.

(31) 二、握手言歡（一）貿易與外交 1966年，由於菲律賓遭到嚴重的自然災害，導致大米歉收，不得不進口大米以滿足國內的需要。中共作為一個重要的大米出口國，立即對此作出反應。宣布以低於世界市場20--30%的價格向菲律賓提供20萬噸大米，這一決定在菲律賓引起了重大的政治爭論。不過1967年馬可仕總統為進口大米開放綠燈時，並非從中國大陸直接進口，而是經過香港進口。1969年，外交部長羅慕洛在談到關於與中共貿易的問題是說，與中共的貿易「將取決於中共是否許諾採取一種友好和互相尊重的政策」。他還說，「當我們考慮到亞洲和平與安定的遠景時，幾乎無可避免. 治政地要考慮到中華人民共和國的重要問題及其未來在國際關係上所將扮演的角大立色。北京的政策是好是壞，或者不好不壞，都將不可避免地影響到本地區每個國 ‧ 國. 學. 家。基於地緣及政治上的迫切現實需要，我們即使不是不可能，也很難永遠無視. ‧. 一個控制著10億人口的政府。」12，因此，菲律賓20年來不承認中共也不與中共. sit. y. Nat. 貿易的鐵幕被打開了一個裂口。. io. er. 1971年5月，菲律賓國會組織了一個20人的代表團訪問北京，這是1949年之後菲律賓首次組團訪問大陸。馬可仕總統隨後表示，直到與中國大陸建立外交關. n. al. Ch 係之前，不會與中共直接貿易。. engchi. i Un. v. 1972年1月，菲律賓與共產黨國家南斯拉夫和羅馬尼亞建交。3月，馬可仕總統頒布第384號行政命令，正式開放菲律賓與所有共產黨國家的貿易。馬可仕總統的命令使菲律賓進口萬噸大米以交換3,000噸椰子油成為正式合法的貿易。因此可以說，早在尼克森總統對中共進行歷史性訪問之前，菲中雙方己經開始積極尋求緩和，而貿易成為雙方互動的潤滑劑，在外交之外的其他領域，菲中關係已開始發生頻繁的互動。 1972年4月，菲華理解協會（Filipino-Chinese understanding Association）到中國大陸訪問，在大陸各地停留了22天。同年5月，菲律賓與中共發生了自40年代 12. Romulo, “Point of Departure”, The Ambassador, Vol.18, No.11, (November, 1971). 26.

(32) 以來的首次直接貿易。中國大陸對菲律賓輸出大米1萬噸，同時進口價值780萬美元的椰子原油。自此，雙邊關係開始了各個層次的頻繁往來。1972年7月，北京捐助了100萬人民幣的食品救濟菲律賓災民。9月，菲律賓商會組織了一個探視性的貿易訪問團到中國大陸訪問，與中共達成一項「以貨易貨」的貿易協議。1973 年，中國大陸以非常低的價格供應石油和大米給菲律賓。這一努力非常奏效，菲律賓政府也為之所動，積極與中共交往並保持密切聯繫。（二）阻力與角逐儘管這時菲律賓政府正在與中共進行接觸，但國內的反對力量仍然龐大。洛莫德茲（Benjamin Romualdez）訪問中國大陸的消息公開後，菲律賓國會的自由. 治政黨和國民黨兩黨領袖一致反對與中共建立外交關係。反對黨攻擊馬可仕總統的大立「家族外交」。不過在1972年9月戒嚴法頒布之後，馬可仕總統有了較好的理由鎮 ‧ 國. 學. 壓反對派，同時在政策制定上擁有了更多自由。這樣，菲律賓就能夠根據這個時. ‧. 期國際環境的劇烈變化，來調整其強硬的對共產黨國家和對中共的外交政策。. sit. y. Nat. 早在戒嚴法實施之前的幾個月，菲律賓官方的行動就暗示了對中共的承認是. io. er. 迫在眉睫。1972年2月，馬可仕總統特使洛莫德茲秘密訪問中國大陸，試圖安排馬可仕總統夫人在訪問莫斯科之後再訪問北京。菲方希望中共能夠就如下問題給. al. n. iv n C 予答覆：1.中共是否贊成與菲律賓建立文化、貿易和經濟關係，即一種短期的外 hengchi U 交關係；2.如果中方不願意，它是否樂意以一種不妨礙目前與臺灣關係的方式來. 與菲律賓建立外交關係；3.中共是否准備接受一種政策，即不鼓勵、組織和支助菲律賓國內的華人，以及其他從事危害菲律賓和平與安全活動的組織；4.中方是否贊成以互惠方式的對外交使團規模以及外交人員活動進行限制。13儘管中共對菲律賓上述要求給予了積極的回應，如中共答應將不以武器或者金錢支持菲律賓境內的新人民軍，而且即使在外交上承認無利可圖，也會與菲律賓展開貿易，但對於後續的訪問沒有明確的回覆，據說因為中共對菲律賓在1971年10月聯合國大. 13. Benjamin Romualdez, Memorandum for the President, subject: ”Relations with the People’s Republic of China”, February 13, 1972. 27.

(33) 會上投票反對中共進入聯合國而耿耿於懷。這充分說明，雙方仍然存在一些心結，馬可仕總統也仍然不能放開手腳與中國大陸發展關係。不過，中共最終沒有堵住與菲律賓交往之路，這一點與中共和其他很多東南亞國家之間的關係相似，即貿易關係總是在雙邊外交關係正式建立之前，而最終貿易關係的發展推動了外交關係的建立。1974年初中共邀請菲律賓外交部長羅慕洛訪問中國大陸，與中共總理周恩來會談。但是馬可仕總統認為羅慕洛身為外交部長，不適合訪問，於是拒絕了中共的要求，改派其他官員到中國大陸訪問。另外，感受到外交壓力的我國，這時為了政治利益，也繼續陳述中國大陸的威脅。孫碧奇大使在中菲友誼協會告別會上說：「中共自始對菲國的安全構成威. 治政脅，中共決心要接管中國大陸周圍所有的國家，進而統治世界。毛派份子早己在大立菲國的心臟地帶展開工作。倘若菲律賓與中共建立任何友好關係，必將危機四 ‧ 國. 學. 伏。盼菲國朋友勿以命運當兒戲」。14. ‧. 安全顧慮、華僑問題和菲臺關係延緩了菲中外交關係的正式建立。就意識形. sit. y. Nat. 態和安全的角度而言，菲律賓國內有反顛覆法，菲律賓共產黨也屬於非法組織，. io. er. 菲律賓依然擔心他們對國內安全構成威脅，儘管沒有證據說明中共對他們進行資助。菲律賓前參議院外交關係委員會主席在一次演講中提到，所有菲律賓領導階. al. n. iv n C 層都堅決反對共產主義。馬可仕總統本人，在他的書中也談到，共產黨始終致力 hengchi U. 於以武裝推翻所有現存的非共社會，「我們絕對不考慮引進一個共產主義社會。這不僅對私人企業是一個大的打擊，而且還將侵犯民主的基礎：個人自由。」15 但是馬可仕總統也認識到，既然美國遲早要承認中共，菲律賓理應採取主動，不應落後於其他國家，否則流為例行外交而毫無意義。另外，只有搶在其他東南亞國家之前與中國建交，才可以爭取最大的利益。至於華僑華人問題，馬可仕政府主要考慮到如下幾個方面:1.華人在經濟領域的優勢地位；2.華人的認同問題；3.逾期滯留；4.普遍存在的非法活動，如走私、. 14 15. 蕭曦清，中菲外交關係史，（台北：正中書局，1996 年版），頁 341。 Frerdinand E. Marcos, Today’s Revolution: Democracy, (Manila, 1971), pp.136-137. 28.