中國糧食安全政策之研究 2001~2010年

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(1)國立政治大學國際事務學院戰略與國際事務碩士在職專班碩士論文. 指導教授：魏艾博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 中國糧食安全政策之研究. ‧. 2001~2010 年. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 研究生：陳宇珊中華民國一百零三年一月.

(2) 謝. 辭. 偶爾會不經意想到，應該寫甚麼、應該感謝哪些人，但卻不敢深思，因為我一直不太有自信，論文會有真正完成的一天。在靈感枯竭、腦汁絞盡的焦慮時刻，對於謝辭的想像，就像終點令人垂涎的榮譽桂冠，支撐著每一位研究生咬牙挺過難關。終於到了提筆的這一天，卻只能用百感交集來形容，除了成就心血結晶的驕傲及成就感，還有依依的不捨和留戀。因緣際會承蒙多位老師的悉心指導：李明老師、吳漢老師為我指正架構、提綱挈領，讓本研究得以鋪陳順當穩妥；郭武平. 政治大尤其是指導教授魏艾老師，老師總愛消遣我讓他等久了，卻又忙不迭地提供更為立. 老師、徐東海老師在百忙中撥冗口試，予以斧正修整，讓本文得以更為流暢完整；. ‧ 國. 學. 精闢的切入角度及參考資料，諄諄教誨、解惑提點，甚至在討論寫作之餘聆聽個人微小繁瑣的人生煩惱，駑鈍門生不禁敬仰巨擘風範，並深感師恩浩蕩。感謝戰. ‧. 略班全體老師的教導，和文琪、儀芳助教，貼心的協助；特別感謝我在台南縣政. sit. y. Nat. 府新聞與公共關係處上班時的長官：方瑞唯科長和各位同事，感謝大家配合業務. n. al. er. io. 調配和通融外勤出差的輪值排班，讓我能每週南北往返、準時出席課堂、在工作. i Un. v. 之餘完成追求碩士學位的夢想。一路走來，眾多師友的關懷照顧讓我深感學海無. Ch. engchi. 涯，但問道的過程本身才是至為精彩動人之處。. 雖然不比大學部同學們朝夕相處，踏進職場多年的我們，也許是多了些歷練，同學間相處更為圓融，樂於交流人生及業務經驗，讓彼此的碩士專班生涯更加豐富愉快。其中有幾位對於這份論文居功闕偉：祝立宏學長簡直是用軟硬兼施的方式，稱讚加威脅，定期檢視進度；一同師承於魏老師的盧永榮學長，不僅在內容和寫作上給予諸多建議和提醒、提供最即時的文書編輯指導，還時時精神喊話、提振士氣，是最重要的幕後推手。直到論文文本裝訂之前還和我一起並肩奮鬥的清安，以及死黨李毓蓉小姐，感謝你永遠甜美可人的笑容還有義無反顧的絕對支持。沒有以上各位好同學好朋友，醉生夢死如我，每每懷疑是否真有畢業的 I.

(3) 那一天。當然還要感謝敬愛的爸爸媽媽，以及總是為我適時調解壓力、逗我開心的手足弟妹，對於鄙人這種溫吞悠緩的脾性，感謝你們無盡的體諒和關懷。再次回到母校完成學業的過程中，深深地體會到，這不是結束，而是另一段旅程的開始。除了感謝這一路上關心、鼓勵、幫助過我的人們，就如因此而結識許多令人欽佩敬愛的師長朋友般，接下來的人生，依舊是不斷的學習和邂逅，期盼藉由這樣的旅程，不斷朝著自己心中越來越喜愛的方向前進。. 立. 政治大陳宇珊謹誌. ‧. ‧ 國. 學. 2014 於指南山麓. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(4) 摘. 要. 1978 年，中國開始對計劃經濟體制進行改革，至今已歷經了 30 多年的快速增長，經濟增長明顯加快、綜合國力不斷提升、人民生活水準改善，食物消費也因此更加多樣化。為了提供足夠的糧食安全保障，中國的糧食生產自 2004 年以來，已經達成了「十連增」的記錄。本研究特別針對中共在「十五時期」（2001 年～2005 年）、「十一五時期」（2006 年～2010 年）」所採行之糧食政策及執行成果進行分析。研究顯示，中國雖然在 21 世紀初難得地維持了相當高度的糧食自給，但也為此付出了沉重的代價。自然資源和環境的日益縮減和惡化、人口快速成長以及工業化、城市化的社會變遷，都是中國糧食安全必然面臨的嚴峻挑戰，同時也影響中國對安全的感受。. 政治大為應付國內的糧食缺口，並在國際糧價處於相對低價時增加儲立備，從 2009 年開始，中國連續幾年成為大豆、玉米和小麥等穀物淨 ‧. ‧ 國. 學. 進口國，進口量並逐年攀升，因此中國的糧食需求已成為國際間影響糧食安全的關鍵。只要中國糧食自給的能力稍有變化，都會帶來大量的糧食國際貿易，甚至有人主張這也是導致糧價高漲的原因之一。. n. er. io. sit. y. Nat. 隨著全球化的進展，糧食也成為國際貿易商品，糧食相關金融產品成為跨國企業及財團運作資金的另一種選擇。但若從宏觀開放的視野看待進口糧食，中國的資源配置和農業生產結構，可望透過貿易自 al 由化而得到進一步的改善。 iv. n U i e h ngc 自十八大拋出「城鎮化」的概念後，很多投機者已經虎視眈眈，. Ch. 寄望從城鎮化帶來的土地盛宴中攫取財富，認為「新土改」將是中國繼城市化之後又一個炒作房地產的機會。城鎮化和農業現代化不只是民生經濟問題，處理不好就可能引發社會動盪；「城鎮化」是否將排擠農業耕種面積、「農村現代化」如何兼顧總體經濟發展和增加農民收益，都是值得持續密切觀察的重點。關鍵字:中國糧食安全、中國農業政策、18 億畝紅線、誰來養活中國、農業現代化. III.

(5) 目錄目錄 .................................................................................................................... IV 表目錄.................................................................................................................. V 第一章緒論 ........................................................................................................ 1 第一節第二節第三節第四節. 研究動機與研究目的 .................................................................................. 1 文獻回顧與探討 .......................................................................................... 6 研究途徑與研究方法 ................................................................................ 16 研究限制與預期目標 ................................................................................ 20. 第二章糧食與國家安全 .....................................................................................23 糧食安全的定義 ........................................................................................ 24 糧食與國家安全 ........................................................................................ 28 中國的糧食安全 ........................................................................................ 33 小結 ............................................................................................................ 40. 立. 政治大. 學. ‧ 國. 第一節第二節第三節第四節. 第三章中國糧食的供需現狀 .............................................................................42. ‧. 中國境內糧食需求的變化 ........................................................................ 42 中國境內糧食供應現況 ............................................................................ 47 中國糧食的國際貿易 ................................................................................ 63 小結 ............................................................................................................ 65. sit. y. Nat. 第一節第二節第三節第四節. 第四章中國的糧食問題與對策 .......................................................................... 67. io. al. er. 中國糧食安全中的隱憂 ............................................................................ 69 中國農業政策的演進 ................................................................................ 73 中國保障糧食安全之政策 ........................................................................ 84 小結 ............................................................................................................ 95. n. 第一節第二節第三節第四節. Ch. engchi. i Un. v. 第五章中國糧食問題與世界 ............................................................................. 97 第一節第二節第三節第四節. 世界糧食面臨的新挑戰 ............................................................................ 97 中國可能造成的糧食問題 ...................................................................... 102 中國如何和全世界競爭與合作 .............................................................. 108 小結 .......................................................................................................... 112. 第六章結論 ..................................................................................................... 117 第一節第二節第三節第四節. 整理與歸納 .............................................................................................. 117 研究發現 .................................................................................................. 120 分析與展望 .............................................................................................. 125 未來研究方向 .......................................................................................... 128. 參考書目 ........................................................................................................... 130 IV.

(6) 表目錄表 1表 2表 3表 3表 3表 3表 3表 3-. 1：臺灣與各國農產品進出口值排名 ...................... 22 1：中國食品人均占有量增幅表 .......................... 32 1：中國人民獲得能量的食物來源表 ...................... 44 2：影響中國糧產因素 .................................. 45 3：歷年來中國洪澇災害損失統計 ........................ 46 4：1980-2010 年中國農產品生產量、年平均增加率......... 57 5：畜產、養殖業飼料用穀物需要預測 .................... 58 6：中國的糧食消費構成比例變化 ........................ 59. 表 3表 3表 4表 4表 4-. 7：中國各地區糧食面積、產量比重變化表 ............... 61 8：中國糧食產量區域變化狀況 .......................... 62 1：歷年中國中央一號文件有關農業主題 .................. 68 2：農業生產補助金相關預算表(農民四種補助) ............ 77 3：中國從事境外農業生產之企業集團 .................... 89. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i Un. v.

(7) 第一章緒論第一節研究動機與研究目的從 1979 年至 2009 年，中國國內生產毛額（GDP）平均成長 10％。中國經濟的崛起已是無法否定的事實，甚至不少數據顯示中國經濟已逐步超越西方工業國家，逐漸邁向全球第一。2010 年中國已經是僅次於美國的世界第 2 大經濟體。在國際貿易方面，中國從 1978 年的世界第 32 位貿易國家竄升到 2009 年的第 3 位。2009 年中國的出口已超越德國，成為全球第一大出口國，取代美國成為全. 政治大. 球最大的汽車產銷國。1此外，中國的外匯存底已經超過 3 兆美元，成為全球外匯存底最多的國家。2. 立. ‧ 國. 學. 中國過去 30 多年的經濟快速發展，的確大幅改善中國人民的生活，目前也可以說是中國歷史上難得的盛世，從近年中國經濟表現所帶動的繁榮來看，應該. ‧. 可算是一項經濟奇蹟。同時，中國經濟迅速增長也成為全球經濟成長的重要驅動. sit. y. Nat. 力之一。根據世界銀行公佈的數據，2003 年至 2005 年，中國經濟增長對世界. al. er. io. GDP 增長的平均貢獻率高達 13.8％，僅次於美國的 29.8％，排名世界第二。根. v. n. 據世界銀行的估算，2007 年中國經濟增長對世界經濟增長的貢獻率達到 16％， 3. Ch. engchi. i Un. 2009 年中國經濟增長對世界經濟增長的貢獻率已達到 25.3％。自古以來，民以食為天，以農立國也是中國自古以來的建國基礎；就另一. 角度而言，歷朝歷代的改朝換代大多因為糧食無法滿足人民需求，因此當代糧食安全對十三億的中國人而言更顯重要，中國自 1979 年改革開放後，龐大的低廉人力推動中國的經濟突飛猛進，但是在經濟起飛的背後，2.5 億農村勞動力從務農轉而進入城市打工，這種打工潮導致中國農村空心化。目前約有 1.3 億人口留. 1. 「中共躋身經濟大國」，自由時報，2007 年 2 月 1 日，版 A10。「中國外匯存底突破 3 兆美元，升息勢在必行」，新浪網，2011 年 4 月 15 日， http://finance.sina.com/bg/economy/dwworld/20110415/2257265227.html。 3 「中共對世界經濟增長貢獻度將超過美國」，中國通訊社，2007 年 9 月 13 日。「過去四年中共經濟總量世界排名由六晉四」，新華社，2011 年 10 月 11 日瀏覽。 1 2.

(8) 守農村，其中包括 5,000 萬兒童、4,000 萬老人和 4,700 萬婦女。這一龐大留守人群正引發大量社會關注，問題之一便是糧食安全。4就理論而言，農村勞動力流失應可提升農業的生產率，因為農民可以藉大量的空置土地，提高效率、集中生產，達到規模經濟並推動農業機械化的目標。但由於共產體制下土地屬國有化資產，缺少土地產權及行政效率不彰等原因，使家庭式生產仍主導著中國農業。中國是發展中的農業大國，糧食安全一直是攸關經濟發展和社會穩定的重大關鍵。在 1961 至 1994 年間，農業生產大致上都還保持供需平衡，但 2000 年起便明顯求過於供，「十五」(2001 年-2005 年)期間開始出現產不及需的現象，雖然就現階段而言，糧食總供給(當年產量加上現有庫存加上淨進口量)仍然大於總. 治政需求，然而目前物價上升已是全球問題，尤其中國作為全球人口最多國家，牽一大立髮足以動全身，糧食安全問題的隱憂，牽動著中國國家安全的重要神經。 ‧ 國. 學. 自給自足一直是中國社會的主要特點，農村地區尤為如此。但隨著中國農. ‧. 業近年來的持續市場化，勞動力流失，許多地區的農業生產力以老人、婦女或兒. sit. y. Nat. 童為主，農業生產效率因此更加低落，再加上農村加速城市化過程，耕地面積減. io. er. 少，未來中國糧食供應可能面臨更艱險的挑戰。中國作為全球人口第一大國，糧食安全對中國至關重要，並可能給世界帶來影響，為了維護政權穩定與長治久. n. al. Ch 安，必須採取措施維護糧食安全。. engchi. i Un. v. 中國擁有十三億人口，糧食安全的隱憂很多，人均耕地、人均擁有淡水資源均遠低於世界平均水準，中國僅占世界 6%的水資源，災害頻繁，水、旱災交替發生，甚至同時出現在其國內不同區域。隨著工業化的進展，內陸和沿海、城鄉發展差距日益擴大；中國如何一方面加速城市的發展，一方面維持農村經濟健全地發展，確保糧食供應足以趕上工業化社會的需求，已經成為目前最重要的工作，關鍵是必須建立確保近期糧食安全、又能發揮長期平穩糧價穩定供應的糧食安全保障體系。. 4. 「歐亞評論網站：農村空心化挑戰中國糧食安全」，中國網，2011 年 12 月 17 日 http://www.360doc.com/content/11/1217/22/803452_173037996.shtml 2.

(9) 由於非傳統安全的各領域議題相互關聯與交互作用，糧食安全因為耕地的過度開發及使用後，除造成生態環境變化，影響環境安全，也因其負有經濟價值而影響到經濟安全，同時與糧食生產息息相關的水資源也同樣影響中國糧食安全，水為人類不可或缺的生存條件且為戰略資源，也直接涉及到政治安全，故糧食安全與水資源的可持續生產、利用及其安全防護，將是中國在邁入 21 世紀不得不積極應對的重要問題。「糧食安全」係指糧食的供應是否充足、穩定，所有人是否都能獲得基本生活的飽足，而安全概念的內涵隨著世界糧食供求狀況的變化而不斷地演變。 1974 年 11 月，在羅馬召開的世界糧食大會上，聯合國糧農組織將糧食安全定義. 治政為「保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的食品」，此一源大立自聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization, FAO）的定義，體現了食 5. ‧ 國. 學. 物與人類生存兩者間密不可分的關聯，而聯合國發展計畫署（United Nations. sit. y. Nat. 安全列入人類安全（human security）的七大主題之一。6. ‧. Development Programme, UNDP）在其 1994 年的《人類發展報告》中，也將糧食. io. er. 中國不論是消極被動地追求其國內糧食供需平衡，或是更加主動積極地利用糧食政策作為外交手段，擁有 13 億人口的中國，其所採取的各種政策，勢必. al. n. iv n C 對整體國際糧食市場造成巨大影響。而鄰近中國的周邊國家，尤其依賴糧食進口 hengchi U 的國家，對中國在糧食政策的制定與處理也必須謹慎以對。中國除自給自足外，也透過進口糧食解決內需問題，中國也是一個糧食進口大國，根據美國能源部 2011 年公佈的資料顯示，中國從 2010 年起已經成為美. 國農產品的最大進口國，中國大陸以其廣大的土地面積及超過 13 億的人口、深具發展潛力的市場，對於全球經濟的發展動向產生巨大的影響。糧食對中國永遠是嚴峻的問題，因為糧食是一個耕地跟水資源密集型的產品。所謂密集型的產品是因為糧食生產需要大量的耕地、需要大量的水資源。中 5. 盧良恕、王健，《糧食安全》，（浙江杭州：浙江大學出版社，2007），頁 3。宋燕輝，「『人類安全』之發展與推動：亞太國家的態度及作法」，人類安全與廿一世紀的兩岸關係研討會，台灣綜合研究院戰略與國際研究所（2001 年 9 月 14 日），頁 26。 3 6.

(10) 國的特點是人均資源量很少，根據中國政府網所介紹中國農業概況中可知，中國的人均耕地每人僅有 1.3 畝地。而世界上平均是 3 畝多地。另外中國的人均水資源是 2,200 立方公尺，世界上各國平均值是 8,000 立方公尺。所以中國水資源只有世界平均數的 1/3 左右。耕地少、水資源少，對糧食生產非常不利，然而水與耕地對糧食生產卻是關鍵的重要因素。由於中國人口眾多，必須消耗龐大的糧食，如果中國糧食不能自給的話，那麼世界上沒有任何一個國家能夠養活中國。根據中國國家統計局 2013 年 11 月 29 日發佈的報告數據，2013 年中國糧食總產量達 60,193.5 萬噸，較前一年增長 2.1％，7也是自從 2004 年起，中國糧食產量連續增加的第十年；在此同時中國的糧食自給率卻逐漸降低，近年來，中國. 治政三大主糧（稻米、小麥和玉米）雖產銷相抵後略有剩餘，但消費成長速度也超過大立生產增速。2011 年，小麥消費年增 9.03%，遠高於 2.38%的生產增長率；玉米消 ‧ 國. 學. 費成長 7.21%，生產增速 6.96%。在這樣背景下，從 2009 年開始，中國連續幾. ‧. 年成為三大穀物淨進口國，進口量逐年攀升。2013 年，中國糧食進口量超過 8,000. sit. y. Nat. 萬噸，是十年前的 3.4 倍。8中國已成為全球最重要的大豆購買國，玉米則在 2011. io. er. 年進入「全面進口元年」後，預估將在 2013 年很可能超過埃及，成為全球最大的小麥進口國。荷蘭合作銀行分析，「中國自給自足的能力稍有降低，都會帶來. al. n. iv n C 大量貿易。即使中國只進口 5%的玉米，也相當於全球三分之一到一半的玉米貿 hengchi U 易。」美國地球政策研究所（Earth Policy Institute）發佈研究報告稱，中國目前已成為世界最大的糧食進口國。從 2013 年到 2014 貿易年度，中國進口糧食將達到 2,200 萬噸，幾乎相當於澳大利亞一年的小麥産量。報告稱，中國糧食需求增加與飲食習慣改變有關：「隨著中國人消費方式越來越趨向食物鏈高端，人們吃越. 7. 「國家統計局關於 2013 年糧食產量的公告」，中國國家統計局，2013 年 11 月 29 日， http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201311/t20131129_475486.html 8. 「聚焦中國／糧食政策變動全球吃驚」，經濟日報，2014 年 3 月 4 日，. http://www.udn.com/2014/3/4/NEWS/MAINLAND/MAI1/8523415.shtml?ch=rss_endpopular 4.

(11) 來越多的肉類、牛奶和雞蛋，這意味對糧食的需求大幅度增加。」9 經濟發展與天然因素造成中國人均耕地、人均擁有水源遠低於世界平均水準，中國僅占世界 6%的水資源，但近年來天然災害頻繁，水、旱災交替發生，甚至在其國內不同區域曾經出現水旱災同時出現的現象。隨著工業化的進展，內陸和沿海、城鄉發展差距日益擴大；中國如何一方面加速城市的發展，一方面維持農村經濟健全地發展，確保糧食供應足以趕上工業化社會的需求。關鍵是必須建立確保近期糧食安全、又能發揮長期平穩糧價穩定供應的糧食安全保障體系。根據我國農委會最新的研究數據顯示，台灣地區的糧食自給率僅達 32.5%，排名東亞最低。相較於日本糧食自給率 41%、韓國 45%、英國 70%，包括美國、. 治政加拿大、澳洲、法國都超過 100%，台灣的糧食自給率，處於「絕對低的狀態」。大立光就 2010 年穀類（包含米、小麥、玉米、高粱等）的生產量和供給量看來，自 ‧ 國. 學. 給率僅達 36.56%。10相對於中國大陸的十三億人口，台灣人口雖然只有二千三百. ‧. 萬，但在高度依賴進口糧食的前提之下，所面對的糧食安全問題未必較中國大陸. sit. y. Nat. 輕鬆易解。本論文希望能藉由探討中國大陸糧食問題，找出因應可以預見的未來. io. er. 糧價高漲、提升糧食自產率及確保國外進口糧食來源的方法，並期許能透過中國現行糧食政策的執行成果，找出有效管理、儲備乃致於穩定供給糧食的方法，在. al. n. iv n C 未來「擁糧自重」的時代，確保國家安全及整體戰力。 hengchi U. 9. 「經濟學家布朗遭遇的『中國戲劇』」，何清漣，美國之音，2014 年 2 月 28 日， http://www.voafanti.com/gate/big5/www.voachinese.com/content/heqinglian-lester-brown-20140228/1 861876.html 10 行政院農業委員會農糧署編印，《中華民國 100 年臺灣糧食統計要覽》（臺中：行政院農業委員會農糧署，2012），頁 93。 5.

(12) 第二節文獻回顧與探討. 壹、相關理論探討關於糧食的探討，中外史上最為著名、最常被相關論述加以引用的，就是馬爾薩斯（Thomas Robert Malthus）的著作《人口論》；1994 年美國世界觀察研究所所長萊斯特˙布朗（Lester R. Brown）所寫的《誰來養活中國人》，則引起西方世界一陣譁然。中國內部對於糧食是否應該維持絕對的糧食自給，還是應該透過國際糧食貿易，以更加妥善調度國內生產資源，也莫衷一是。以下針對各論點加以簡述：. ‧ 國. 學. 一、人口論. 立. 政治大. ‧. 馬爾薩斯（Thomas Robert Malthus, 1766-1834）在 1978 年出版《人口論》. sit. y. Nat. （Essay on Population）中提出警告：如果人口不受任何節制，將會以等比級數. io. er. 成長，但糧食只會等差級數成長，因此糧食消耗量的增加速度比產量的增加速度快，最後不僅糧食不足，乃至於發生饑荒、瘟疫與戰爭。. al. n. iv n C 德國經濟學家李斯特（Friedrich h e nList,g c1789-1846）也指出：馬爾薩斯的理論 hi U. 忽略了技術創新與技術革命的作用。1943 年到 1970 年代的綠色革命以育種為主，配合使用化學肥料與農藥，使得小麥與稻米等主要糧食的產量有革命性增長，以致糧食增產的速度超過人口增長的速度。從此，人類遠離了馬爾薩斯《人口論》的威脅，相信人類可以憑「技術創新」解決一切文明發展可能遭遇到的瓶頸或威脅─不管那是什麼。11 但是進入 21 世紀，人類還是碰到 2008 年的糧食危機和糧價高漲的國際性恐慌，嚴重影響全球的經濟與安全。由於世界人口成長率在上個世紀以驚人的速度增加，根據聯合國預測，世界人口是經過好幾百萬年才突破第 1 個十億，第 2 11. 彭明輝，《糧食危機關鍵報告：台灣觀察》(台北：商周出版，2011)，頁 77。 6.

(13) 個十億則經過 123 年，第 3 個是 33 年，第 4 個是 14 年，第 5 個是 13 年…光是在 1980 至 1990 年期間，地球人口數便增加約 9 億 2 千 300 萬，而這個數字就幾乎等於馬爾薩斯時代的全世界人口數。12 當人口成長的問題被過度誇大，或是極度關切時，人口眾多的國家，尤其是在經濟上急起直追的發展中國家，自然就會因其國內糧食自給問題備受注目，例如中國和印度。二、誰來養活中國討論中國糧食問題的文章不計其數，其中最有名的是 1994 年，美國世界觀察研究所的萊斯特布朗（Lester R. Brown）所寫的《誰來養活中國人》，布朗斷. 治政言：「中國正以極危險的速度從農業社會向工業社會轉變」大，世界上沒有人能夠養立活中國。他的主要論點有五項，其要點如下： ‧ 國. 學. (一)中國糧食產量每年將下降 0.5%。穀物產量將從 1990 年的 3.4 億噸下降到. sit. y. Nat. 由是：. ‧. 2030 年的 2.72 億噸，減少 20%，僅相當於中國 1973 年的糧食總產量。理. io. 2.復耕指數將下降。. al. er. 1.由於工業化將占用大量耕地，中國的耕地面積將大幅度減少。. n. iv n C 3.蔬菜、水果等種植面積的增加導致糧食種植面積相對下降。 hengchi U 4.雖然中國單位土地的糧食產量會持續上升，但成長速度會減慢。中國的單位產出水準已經很高，提高潛力不大。生物種植技術並不如人們所希望的那樣創造出好的品種，讓穀物單位面積產量大幅提高。從 1986 年開始，中國的化肥施用量已超過美國，再加上中國水資源短缺等，中國不可能大幅度提高糧食產量。 (二)由於中國人口不斷增加，使得穀物消費不斷增加，同時，由於人們的生活水準不斷提高，也因此改變飲食結構，消費更多的肉類、家禽、水產等，. 12. 沈恩（Amartya Sen），劉楚俊譯，《經濟發展與自由》（台北：先覺出版股份有限公司，2001），頁 249。 7.

(14) 為了生產這些副食品則必須更多的飼料。按人均年消費糧食 400 公斤來計算，到 2030 年中國糧食消費將達到 6.41 億噸。其國內生產糧食只能達到總需求的 41%。中國糧食將供不應求，糧食缺口提高到 3.79 億噸。日本人口等於中國人口的 1/10，每年進口穀物 2,800 萬噸，按此推算，中國在 2030 年將進口 2.8 億噸穀物。 (三)由於中國產品暢銷全球，累積了大量外匯，中國有足夠的資金進口所需要的穀物。因為中國對糧食的需求量很大，世界糧食市場將由買方市場轉為賣方市場。布朗以 1990 年為界，將前 40 年稱為「糧食產量成長超過人口成長」的時代；以後的 40 年稱為「食物短缺的時代」。布朗對世界上主要. 治政穀物出口國，例如澳洲、加拿大、美國、西歐國家、東歐國家、阿根廷、大立泰國的增產潛力進行分析，認為這些國家的穀物產量和出口量會有所成 ‧ 國. 學. 長，但是潛力不大。根據他的估算，全世界每年出口的糧食平均為 2 億噸. ‧. 左右，即使把全世界可以出口的糧食都賣給中國，也養活不了中國人。. sit. y. Nat. (四)中國大量進口糧食將導致世界糧價上升，致使第三世界的低收入國家和低. io. 加劇世界的貧困問題。. al. er. 收入人群無力購買必需的口糧。中國糧食進口將損害這些群人的食物權，. n. iv n C (五)巨大的人口規模對中國土地的壓力將轉變為對全球生態系統的壓力，破壞 hengchi U 森林及草原、水土流失、土壤板結、汙染水和大氣資源，觸發全球生態危機。13 布朗斷言，中國的糧食危機將引發全球生態危機，導致世界性的經濟崩潰。糧食短缺對世界經濟和政治的衝擊將超過 20 世紀 70 年代中期的石油危機。糧價上漲還將引起世界經濟崩潰。按照布朗預測，一切災難的根源都來自沒有人能夠養活中國人。14. 13. 土壤板結（soil hardening or soil crust）是指土壤表層在降雨或灌水等外因作用下結構破壞、土料分散，而乾燥後受內聚力作用的現象，而導致土壤肥力流失，影響種植效果。 14 徐滇慶、李昕，《中國不怕─徐滇慶論匯率、貿易戰與糧食安全》(北京：社會科學文獻出版社，2011)，頁 121-123。 8.

(15) 到了 2011 年，布朗再度撰文，認為最大的糧食泡沫就在印度和中國。15印度農民開挖大約 2,000 萬口灌溉井，地下水位因此不斷下降，水井也開始枯竭。世界銀行報告說，1.75 億印度人靠超採地下水灌溉小麥，以填飽肚子。在中國，超抽地下水的區域主要集中於東北平原，東北的小麥產量占全中國半壁江山，玉米產量也占三分之一。據估計，30 億中國人目前依賴超採地下水為生。當含水層枯竭之後，無法獲得充足的水源提供灌溉糧食生產使用，將造成無法彌補巨大糧食缺口的問題。三、國際關係是權力運用的結果. 治政國際間權力的運用往往是很現實的，附著於國家力量的多寡。國際戰略學大立者克萊恩（Ray S. Cline）於 1975 年出版了「世界權力的評估」（World Power ‧ 國. 學. Assessment）一書，在書中提出對國家權力加以綜合估量的公式﹕. ‧. PP=（C+E+M）×（S+W）. sit. y. Nat. 認知國力＝（基本結構＋經濟能量＋軍事能量）×（策略目標＋貫徹策略意. io. er. 志）。其中 E 代表 economic capabilities 經濟能力。在此一項目中，各國所能得到的滿分是二百分，克萊恩規定，國民生產毛額（GNP）為經濟能力指標的一個. al. n. iv n C 大項，占一百分，剩下的一百分在另外 h e n 5g個要素中平均分配，它們是：能源、關 chi U 16. 鍵性非燃料礦物、工業能力、糧食生產能力，及對外貿易。其中「糧食生產能力」以小麥、穀物、稻穀的產量和進出口來衡量，淨出口國給予加分，淨進口國則相應減分。摩根索(Hans Joachim Morgenthau)在提到國家權力的要素時，將食物劃分在「天然資源」當中，他認為「糧食的缺乏，在國際政治中是永遠軟弱的一項因素」。17因為「想有糧食自足的國家，無須把它們的國力和外交政策，從 15. Lester R. Brown, “The New Geopolitics of Food”, Foreign Policy, May/June 2011, http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/04/25/the_new_geopolitics_of_food?page=0,1 16 Clain Ray S., World Power Assessment: A Calculus of Strategic Drift（Washingon, D.C:Georgetown University, The Center for Strategic and International Studies,1975）；轉引自林碧炤，《國際政治與外交政策》（台北：五南圖書出版股份有限公司，2004 年），頁 50-51。 17 Hans J. Morgenthau, 《Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace》（New York: Alfred A. Knopf.1948）, pp.130-131. 9.

(16) 它們的主要目標移開，以確使它們的人民不會在戰時捱餓。因為它們可以相當合理地無須擔憂糧食問題，就可以相對性地強力集中推行它們的政策，要是有糧食問題，便不可能如此做了。所以糧食的自給自足，永遠是偉大力量的來源之一。」 18. 因此若要實行無後顧之憂的糧食主權，和國際政治權力，就不能藉由經濟自由主義的國際貿易政策，而必須牢牢掌握國家的糧食權；而農業不僅是國家經濟權力的基礎，也是維護國家安全的必要條件。. 從權力政治的觀點來看，大國（great power）利用糧食作為實現其國家利益或目標的一種手段是非常正常與理性的選擇。二次大戰後美國將大量剩餘的國內. 治政穀物送往歐洲，配合馬歇爾計畫（The Marshall Plan）逐步實行歐洲盟國戰後的大立復興與重建，之後歐洲成為冷戰期間美國忠實的盟友以及貿易夥伴，而北大西洋 ‧ 國. 學. 公約組織（North Atlantic Treaty Organization, NATO）的歐洲成員中，半數以上. ‧. 都曾是美國當時援助的對象。糧食援助讓美國在二次戰後與歐洲建立起緊密的合. sit. y. Nat. 作關係，讓美國的農業生產者賺取了商業利益並開發出國際市場；幫助美國以糧. io. er. 食援助讓受援國俯首稱臣，甚至因為糧食援助讓美國得以更順利地在亞洲和拉丁美洲推展外交和軍事工作。. n. al. 貳、中國學者的看法. Ch. engchi. i Un. v. 在糧食問題上中國國內學者的看法，則呈現兩極化的局面。亦即，明顯地存在從國外進口虛擬的土地和水資源，從國外買進需求大量的糧食以彌補國內產量缺口，或是強調糧食自給以保障國家安全的兩派。自由派經濟學者認為，「耕地保護」與「糧食安全」沒有必然的關係，限制土地的利用將會提高住宅與工業的土地成本，而中國的糧食缺口透過國際貿易管道即可補足。反對人士則將糧食視為戰略問題，強調過度倚賴國際市場將會傷害 18. 「人民日報：中國糧食進口威脅論太誇張」，中國評論新聞網，2013 年 1 月 21 日， http://www.chinareviewnews.com/doc/1024/1/0/7/102410750.html?coluid=7&kindid=0&docid=10241 0750 10.

(17) 「糧食主權」，動搖國家於農業糧食生產體系的自主性。為了確保糧食安全，中國在 2006 年通過的「十一五」（2006-2010 年）計畫綱要，首度明定「18 億畝紅線」。前中國國務院總理溫家寶 2007 年在全國人民代表大會上說：「一定要守住全國耕地不少於 18 億畝這條紅線。」同年中國國務院亦提出《國家糧食安全中長期規畫綱要》，宣示中國維護其糧食主權與糧食安全的決心。中國的三農問題專家李昌平 2009 年發表「農產品武器化與中國策略」一文，文中批判美國糧食外交政策的同時，也建議仿傚美國模式，以農產品作為中國與周邊國家策略結盟的戰略武器。李昌平認為中國可以利用廉價農產品與廣大市場的優勢進行策略結盟，將周邊國家糧食需求一併納入考量，「保護」其糧食安全；. 業生產基地的外國資本，則要嚴加禁止。19. 學. ‧ 國. 治政透過對某些具地方特色農產品市場的適度開放（如台灣蓮霧）大，「引導這些國家按立照中國的需求調整農業結構」，「形成對大陸市場的長期依賴」；對將中國作為農 ‧. 中國農業科學院院長翟虎渠認為，在糧食國際貿易中，很明顯地存在著「大. sit. y. Nat. 國效應」。根據聯合國糧食與農業組織（The Food and Agriculture Organization of. io. er. the United Nations, FAO）統計數據，中國若進口其國內糧食產量的 1%，就相當於糧食國際貿易量的 2%。因此，利用國際市場解決中國國內糧食安全問題的空. al. n. iv n C 間有限，要實現糧食安全目標不能也不可能依賴國際糧食市場，只有做到立足其 hengchi U 20. 國內基本自給才有可能在複雜多變的國際局勢面前從容應對。「現在最大的問題是耕地質量，好的土地往往用來城鎮化，這對我們糧食安全是一個很大的風險。」中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥進一步指出，中國 18 億畝耕地的「紅線」無論如何一定要保住，未來還需提高城鎮化的質量，盡量少占耕地。21. 19. 李昌平，〈農產品武器化與中國策略〉，愛思想網，2009 年 11 月 17 日， http://www.aisixiang.com/data/36287.html。 20 翟虎渠，〈關於中國糧食安全戰略的思考〉，農業與經濟問題月刊（北京），2011 年第 9 期，頁 6。 21 「中國糧食進口激增，糧食安全戰略需頂層設計」，北京新浪網，2013 年 7 月 5 日， http://news.sina.com.tw/article/20130705/10067021.html 11.

(18) 雖然中國國內本身有一些經濟學者主張應提高產量，防患未然；另一些經濟學者如胡鞍鋼、林毅夫則主張應該多靠進口糧食來應付糧食與資源的短缺； 22. 2008 年經濟學家茅于軾則提出，18 億畝（1.2 億平方公畝）耕地紅線沒有必要，. 中國有足夠的錢從國際市場買糧食。國務院發展研究中心學術委員會秘書長程國強認為，中國必須明確今後糧食安全戰略目標。考慮到中國工業化和城鎮化將繼續推進，適度地進口糧食對中國國內和國際市場來說都不是壞事。同時，還應該建立合理的糧食結構戰略。立足於中國國內的農業資源及有限的水土資源，確保水稻和小麥的自給率。對於像大豆、棉花，還有植物油等非口糧供應的農產品，可以利用國外豐富的農業資源，全球布局採購。. 治政近幾年中國進口大豆的總量飆升，成為世界第一大大豆及大麥進口國，玉大立米及小麥也分別進入全球前 10 名及前 20 名，程國強指出「穀物進口的增加是通 ‧ 國. 學. 過國際市場進行品種調劑的體現，是一種結構性的調整。」23. ‧. 參、歐美學者的看法. sit. y. Nat. io. er. 冷戰過後，新自由主義成為新的國際關係典範，不僅為區域整合提供一條指引的路徑，也成為國際關係中的一個獨立學派。從制度主義或是新自由主義的. al. n. iv n C 角度看來，重要的是法規而不是規範或原則，他們強調組織是因為特殊的、建立 hengchi U 在契約制上的、策略性的興趣相同而成立，並不單指廣泛的基本多邊法規。第二次世界大戰後的國際社會便一直在經濟自由主義的指引下進行各式各. 樣的金融與貿易活動，而經濟自由主義下的國際政治經濟(international political economy)運作是一個強調個人中心(individual centricity)、追求效率最大，還有競爭及獲利的思考脈絡。當全球糧食的生產與消費被吸納到這個脈絡中時，對於貧窮的消減或飢荒的解決不但毫無助益，反而導致情勢變得更加險峻。由於經濟自. 22. 蔡昉、林毅夫，《中國經濟》（台北：美商麥格羅希爾國際股份有限公司，2003），頁 192。「人民日報：中國糧食進口威脅論太誇張」，中國評論新聞網，2013 年 1 月 21 日， http://www.chinareviewnews.com/doc/1024/1/0/7/102410750.html?coluid=7&kindid=0&docid=10241 0750。 12 23.

(19) 由主義是一種強調利益創造的思維，將重點放在個人財富累積，而非社群的整體發展或是資源的公允分配。故一旦這種思維被套用在全球糧食產銷的運作體系中，並透過世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）、世界銀行（the World Bank, WB）還有國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）等具有拘束性的國際組織展開實際運作時，維持人類基本生存的糧食就必然會在特定群體的身上出現稀缺或匱乏。24 新自由主義的提倡者認為，機構的成立可以減少不確定性和交易成本，從而促進創新和維護合作。在國際政治中，每個國家擁有主權並享有高度的自治權，也因此，缺乏比國內法更高位階的法規和共同的期望造成較高的成本。一旦. 治政人們認識到合作的有效性，降低成本的好處，要創建國際機構就會比較容易。大立從新自由主義的角度來看，國際合作農業開發可以提供糧食安全保證，透 ‧ 國. 學. 過一個擁有農業生產技術和大量勞動力的國家，經由向海外開發，可以為缺糧國. ‧. 家增加糧食生產，甚至增加到可以對外輸出的產量水準，是雙方雙贏及造福國際. io. er. 政策也含有一定程度的政治經濟戰略意義存在。. sit. y. Nat. 社會的舉動。不過經濟權力在戰略運用上的彈性及其間接滲透的特性，糧食安全. 自由主義主張每個國家都有其個別的比較利益，應該生產最有效率的產品. al. n. iv n C 或是居於最適的生產階段，再透過國際貿易，讓整個世界的總體效用、或是使彼 hengchi U 此福利達到最高。因此主張自由貿易。相對於此，現實主義者則認為表面上無害的貿易，實際上有可能隱含著權力關係。尤其是對於小國而言，不對稱的政治實力將影響議價的能力、以及貿易條件難逃對手在價格供需上的操弄、影響、控制、甚至於支配，進而危及國家安全與獨立自主性，對於國際貿易自然應該戒慎小心。前者著重經濟層面，強調自由貿易（就理論而言）帶來的財富；後者則重視政治面向，擔心貿易可能造成的威脅。萬一貿易對手國將貿易關係當成是一種武器，要求做非經濟層面的讓步，國家領導人就必須面對機會成本的誘惑、以及國. 24. 譚偉恩、謝函潔，「兇手是誰？─經濟自由主義下的糧食危機與國際援助中的虛幻承諾」， http://lowestc.blogspot.tw/2011/06/blog-post_20.html，檢視日期:2013 年 5 月 31 日。 13.

(20) 內利益團體的壓力。事實上，即使賣方國家賺取輸出費用，買入國家獲取消費效益，也未必保證雙方平等互惠。根據雙方交易財貨的性質與市場結構，極有可能會使國力強弱關係發生質變，讓其中一方握有主導權。尤其是在交易的財貨本身具有「戰略物資」的特殊屬性時，例如糧食穀物、石油、稀有資源等，足以讓主要生產國或是主要消費國家掌握價格的支配權利時，可以進一步藉著左右他國的經濟力而成為政治支配的力量。25在國際關係理論中，影響力就是一種權力的表現。現實主義學派代表人物摩根索在他著名的政治現實主義六大主張（Six Principles of Political Realism）中，認為理解國際政治就是透過對權力的了解，. 治政而且唯有如此，才能使國際政治/政治學獨立於其他學科的研究之外。除能源外，大立糧食、礦物與重要民生物資，亦為國家自然資源之構成因素，糧食是維繫國家生 ‧ 國. 學. 存的重要戰略物資。. ‧. 1960 年代隨著美蘇冷戰對峙的緩和，貿易保護主義的抬頭，加上對於現實. sit. y. Nat. 主義產生懷疑，特別是各國在經濟上相互依存以及跨國公司和區域經濟整合興. io. er. 起，1990 年代開始，新自由制度主義承認國家是最關鍵的行為者，開始討論國家合作的原因及此種合作關係成敗的因素。新自由主義認為國家是理性，故國家. al. n. iv n C 的理性行為會引導國家察覺合作中的價值，國家經由合作尋求絕對是收益的最大 hengchi U 化，但認為制度（institution）能夠提供國家更多的機會來確保國際利益。基歐漢（Robert O. Keohane）及奈伊（Joseph S. Nye）提出了「相互依存理論」（interdependence theory），繼承了自由主義的傳統，所強調的依存是指國家間或不同國家行為體間相互影響的情形，這些相互影響往往是國際交往所產生的結果，例如貨幣、商品、人員以及資訊等跨國界的流通，跨國性的經濟成為使全球經濟愈來愈緊密結合的主要力量，也就是相信全球貿易和投資的擴大，將使國家經濟與國際經濟之間的區別愈來愈模糊，國家在全球市場內相互作用越多，則 25. 向紅岩，「迷走地圖：關注 WTO 加強版：TPP（一）」，台灣立報，2013 年 4 月 1 日 http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-128028 14.

(21) 它們的政治與經濟合作亦愈多。基歐漢及奈伊的論點主要對現實主義提出批判，認為非國家行為的重要性、經濟力將取代軍事力，並且認為軍事安全的重要性逐漸式微。其主要論點包括：26 一、相互依存不意味著互利：首先，並不是所有國家間的交往都是相互依存，只有交往活動付出代價才可以稱為相互依存，而且相互依存不代表就是互利，只是雙方存在相對的利益和分配，如此便有相對的受益和相對的受損，因此不是代表沒有國際衝突。二、相互依存不意味著「非零和」. 治政經濟上的相互依存可能包含競爭，也有可能出現零和競爭，近年來中國的大立綜合國力大幅提升，讓美國與歐盟亦會擔心中國的經濟投資具有非商業性. 三、相互依存不意味著完全對等. ‧. ‧ 國. 學. 的政治意圖。. io. 四、相互依存不意味著「非零和」穩定. al. er. 存較小的行為體將相互依存關係作為籌碼。. sit. y. Nat. 事實上在行為體的交往中，會存在著不對稱的狀況，不對稱的狀況是，依. n. iv n C 從權力的角度看來，相互依存充滿了「敏感性」及「脆弱性」，所謂「敏 hengchi U 感性」，是指在某種政策框架內各國之間的相互反應程度；「脆弱性」，是指在相互依存被切斷所蒙受的損失程度。. 26. 王政毅、張岩貴，《國際政治經濟學：理論範式與現實經驗研究》（北京：商務印書館，2003），頁 129-130。 15.

(22) 第三節研究途徑與研究方法. 壹、研究途徑不可否認各國在採取糧食安全對策時，在某些全球性共同性議題如氣候變遷或是農業貿易政策，確實存有基歐漢及奈伊所謂的相互敏感度和受損度，因此相互依存的現象確實是存在的，同時也說明國際社會存有多重管道聯繫不同社會，包括國家及跨國公司等，武力已不是唯一最重要的政策工具，各國權力之運用在並重高階與低階政治問題時，糧食安全對策未必是有效率的合作，反而是更不對等的發展。. 立. 政治大. 那麼以經濟自由主義為基礎的國際制度，尤其是強調合作與規範的國際組. ‧ 國. 學. 織，是否有能力可以抑制糧食危機？或透過執行糧食援助計畫幫助未開發國家脫. ‧. 離貧窮？. sit. y. Nat. 貿易自由化以經濟學中的比較利益法則來主張國家應分工生產本身較具競. io. er. 爭優勢的農產品，然後再以國際貿易的方式來交換，各取所需以達到效率最高（人力最適分配與產值最大）。然而，一個效率更高的市場運作法則不必然代表有利. al. n. iv n C 於受援國的發展或貧窮問題的改善。貿易自由化的實踐對於發展中國家來說經常 hengchi U 是損失大於利得，真正的發展是一個國家能夠有平衡的、公平的、自發自主的成長，但發展中國家在貿易自由化的條件下，卻常被迫開放本國市場、競爭力不對等的情況下與工業國家的農產品競爭（以人力對抗機械）。初級產品是開發中國家的主要輸出，就算專業化生產提高了生產力，相對價格下降，但貿易條件卻因此惡化，因為發展中國家需要以更多的經濟作物來交換同等單位的已開發國家工業品。並且由於投入單項產品的生產，很容易陷入出口單一經濟作物的惡性循環，以致難以工業化；單一經濟作物的種植也不利於保持國家糧食及農產品多樣化。經濟自由主義的意識型態成為世界貿易組織（World Trade Organization,簡稱 16.

(23) WTO）架構下商品貿易協定和世界銀行（ World Bank 簡稱 WB）、國際貨幣基金（International Monetary Fund 簡稱 IMF）執行援助工作時的指導方針。其特色是將所有的農業及糧食生產活動與競爭、效率，還有獲利可能性緊緊相連，認為這些理念是解決南方國家發展不佳、糧食危機，以及貧窮等問題的關鍵。此種想法太過簡化，將與人類生活密不可分的糧食視為純粹的經濟問題，故以經濟學中的理性假設為基礎，認為人類會在追求利益最大化的前提下，設法達成生產階段的成本最小化，和結果面的收益最大化。27然而，因應糧食不安全不能只用經濟學來思考，還必須參考聯合國糧食與農業組織（ The Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO）的看法。該組織指出，糧食安全必須透. 治政過分配法則來建立有序的運作，才能使市場上生產出足夠的糧食，並讓消費者有大立充足的管道在市場上取得所需的糧食。 28. ‧. ‧ 國. 學. 貳、研究方法. sit. y. Nat. 質性研究者通常運用四種主要的方式來蒐集資料：參與觀察、直接觀察、. io. er. 深度訪談及文獻分析。本研究所使用的方式為文獻分析，探討中國 2001-2010 年間的糧食政策，將透過各種公開管道蒐集中國大陸學者、專家、政府研究機構所. al. n. iv n C 發表的相關論著，以及中國國務院農業部、國家統計局發布以及聯合國農糧組織 hengchi U. （FAO）的相關研究、統計數據，加以比對分析、提供佐證，探討確保中國大陸糧食安全的走向，對於產量、耕地面積等相關數據則輔以統計數據，以及統計圖表加以分析比對及驗證。參、研究架構糧食為人類生存的基礎，所牽涉的範圍廣泛，不僅必須考慮政府對糧食供需所採取的政策、以及對農業投資的意願；氣候的穩定、人口多寡、水資源的豐. 27 28. 林碧炤，《國際政治與外交政策》（台北：五南出版社，2006），頁 269。蔡昉、林毅夫，《前揭書》，頁 192。 17.

(24) 沛與否、耕地的維護與面積大小、農業生產技術的先進程度、高產優質的品種培育及化學肥料農藥的使用等，都會影響糧食生產。本研究將針對以上因素，蒐集文獻加以比較探討中國目前糧食安全現況。其次，特別詳細比較進入 21 世紀之後，「十五時期」（2001 年～2005 年）、「十一五時期」（2006 年～2010 年）」的糧食政策執行成果。本研究共分六章，第一章包含研究動機與目的，名詞定義，界定研究範圍、限制與方法；研究架構與安排等基本設計。第二章則將針對「糧食」及「糧食安全」界定清楚，再就糧食與國家安全的關係深入討論，為何糧食對於國家自主如許重要。. 治政第三章將呈現目前中國的糧食供需情形：在轉型為工業化國家之後，居民大立的飲食結構也因此改變，糧食主產和主要消費區的分布也由過去的「南糧北送」 ‧ 國. 學. 改為「北糧南送」；居民對於口糧以外的魚、肉、蛋、奶、乳製品的需求也隨收. ‧. 入提高而大幅成長。但是中國現在也面臨了需求呈現剛性成長、糧食供給很難再. sit. y. Nat. 有大幅增加的窘境，種種自然因素的限制和社會發展生活習慣的改變，可以預期. io. er. 中國農業未來將面臨更艱鉅的挑戰。. 中國在進入 21 世紀之後的第一個十年期間的糧食政策成為第四章的重點。. al. n. iv n C 糧食問題是攸關民生的大計，「三農（農村、農民、農業）問題」一向是中國經 hengchi U. 濟發展的重點，中共中央自 2004 年開始到 2010 年為止連續發佈了 7 個「一號文件」（截至 2013 年 12 月為止，則總共發佈了 10 個「一號文件」），顯示對「三農問題」的重視。第五章將探討中國與世界的關係，中國的崛起真的將造成是造成糧價的上漲和世界糧荒的主要原因嗎？或者養活中國人的還是中國人呢？近年來幾次糧價高漲及國際糧荒的成因，絕對不僅是因為中國和印度這樣的人口大國崛起需求增加而引起的那樣單純，還有因氣候變遷導致的糧食生產變化、部分糧作被轉做生質燃料、糧食商品金融化引發國際投機行為等多項原因。中國也為了因應就長期趨勢來看無法避免的糧食短缺，開始投入海外投資及參與國際建制中的糧食儲 18.

(25) 備機制。第六章結論將立基於第三至五章的研究結果，將中國在 2001-2010 年間的糧食政策及目前發展現況，予以綜合整理。中國雖然在 21 世紀初難得地維持了相當高度的糧食自給，但也為此付出了沉重的代價。未來如何同時確保環境養護和糧食安全，其龐大的基數將對國際糧食貿易造成多大的影響，都是值得持續觀察的重點。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 19. i Un. v.

(26) 第四節研究限制與預期目標. 壹、研究限制一、「糧食」分析本身的限制：本研究之範圍為中國對糧食安全議題的相關政策與分析，糧食是一種商品，因此糧食市場具有一般商品市場的特徵和市場運行的邏輯；但糧食屬於特殊商品，承擔了不少非經濟功能。如保障人們生存的社會性質，確保穩定供給的政治性質，確保國家經濟安全的戰略性質。而且，糧食本身具弱質性，是自然再生產. 治政和經濟再生產相結合的產物，既受自然風險影響，又受市場風險影響。另一方面，大立糧食是基礎性公共產品的屬性也成為國家應政策扶持糧食生產，不能僅靠市場調 ‧ 國. 學. 節以解決糧食供需矛盾。公共物品的生產、使用是市場失靈的領域，需要政府的. ‧. 力量來矯治和彌補。29. sit. y. Nat. 因此本研究所探討的範圍僅以提供民生需要的糧食為研究主題，對於農業生. io. er. 產如大豆、棉花、咖啡、天然橡膠等經濟作物，因容易遭市場波動、金融投機行為左右，且部分經濟作物並非生活所必需因此並非本研究主題所探討，另畜牧業. al. n. iv n C 所生產動物性產品因涉及更廣泛討論，故本研究亦不對此議題聚焦。 hengchi U 二、資料取得的限制：. 由於本研究針對中國糧食安全議題進行探討，然而因相關中國官方資料取得不易，僅能由中國官方相關資料(報刊、網站)取得相關數據，唯受限於公開資料，無法排除中國官方以美化數據方法達到其宣傳目的，因此本研究對於相關的數據，除由官方網站所得外，為求謹慎亦透過國際相關機構盡力探求趨於實際之數據，以提高本研究之信度。本研究之資料搜尋範圍包含直至 2013 年 6 月為止之公開資料，資料期間則配合論文主旨以截至 2010 年年底之資料為主，唯於第六. 29. 肖國安、王文濤，《中國糧食安全報告》（北京：紅旗出版社，2009），頁 10。參照鄧大才：「論政府在糧食經濟中的基本定位」，中國糧食經濟月刊（北京），2003 年第 2 期。 20.

(27) 章對於未來展望的部分，帶入較近期的資料。此外，由於所取得資料多為中國學者所得研究報告，除非資料來源為國際機構統計資料或特別言明，價格計量單位均為人民幣。貳、預期目標中國的崛起無疑是 21 世紀最重要的趨勢，不論在經濟、政治等綜合國力項目或是在文化（例如輸出孔子學院）等軟實力項目上都為世界各國帶來不小的改變。作為一個世界糧食產量大國、糧食消費大國以及糧食進口大國，其糧食產量以及消費量約占世界糧食總產量及總消費量的 1/5 左右，也因此讓全世界對於中. 治政國的糧食供應及需求異常敏感關注。據專家分析，中國增加進口 5%的糧食，就大立相當於世界穀物貿易的三分一甚至半數。2010 年中國農產品貿易逆差達到 560.07 ‧ 國. 學. 億美元。按照現階段中國經濟成長速度，人們對於食品肉類的需求將繼續增加，. ‧. 也意味著未來必須大幅增加進口農產品。. sit. y. Nat. 反觀國內根據「中華民國 100 年(2011 年)臺灣糧食統計要覽」的數據，302010. io. er. 年臺灣穀類糧食的自給率僅達 36.56%，意味著臺灣必須自國外進口補足無法自給的部分。以小麥為例，臺灣在 2010 年進口 1,164,506,000 公噸，價值高達. al. iv n C 高度倚賴國際市場，如果小麥價格因為中國的需求增加而上 hengchi U n. 31. 357,015,000 美金，. 漲，將對臺灣民生物價及國際貿易造成一定的衝擊。以此類推，其他凡與民生基本口糧相關之原物料，若因中國大舉進口，影響國際市場價格，臺灣斷然無法置身事外；基於國家安全戰略考量，有必要了解中國未來可能採取的糧食政策，並據以預先研擬應變措施。. 30. 行政院農委會農糧署編印，「中華民國 100 年臺灣糧食統計要覽」，(財政部印刷廠，臺中： 2012)。 31 行政院農業委員會，農業貿易統計表， http://agrstat.coa.gov.tw/sdweb/public/trade/TradeReport.aspx 21.

(28) 表 1- 1：臺灣與各國農產品進出口值排名. 099 年 01 月~099 年 12 月項次. 前 10 名. 主要農產品出口市場. 單位:千美金,% 主要農產品進口市場. 國名. 出口值. 比率. 國名. 進口值. 比率. 1. 日本. 909,272. 22.6. 美. 國. 3,646,505. 28.6. 2. 中國大陸. 532,524. 13.2. 巴. 西. 905,988. 7.1. 3. 香港. 457,857. 11.4. 澳大利亞. 821,650. 6.4. 4. 美國. 400,763. 10.0. 日. 770,645. 6.0. 5. 越南. 330,536. 8.2. 馬來西亞. 751,639. 5.9. 6. 泰國. 199,865. 5.0. 泰. 707,340. 5.5. 7. 印尼. 182,167. 4.5. 中國大陸. 661,680. 5.2. 8. 大韓民國. 149,860. 3.7. 紐西蘭. 525,151. 4.1. 9. 馬來西亞. 85,658. 2.1. 10. 新加坡. 81,173. 立. 本. 國. 尼 383,569 政印治大越南 2.0 371,072. 3.0 2.9. ‧ 國. 學. 資料來源：行政院農業委員會，http://agrstat.coa.gov.tw/sdweb/public/trade/TradeReport.aspx. 根據上表可知，中國不論在進、出口，都是排行前十名之內的對手國；就. ‧. 戰略研究的立場來看，知己知彼、百戰百勝；從國際貿易的角度來看雖然並非零. sit. y. Nat. 和遊戲，新自由主義甚至認為就比較優勢來看，這是對買賣雙方都有利的雙贏局. n. al. er. io. 面。但是糧食買賣並非一般單純的商業交易，糧食是國家戰線的延長，不可一日. i Un. v. 缺糧，因此許多國家都把糧食自給列為國家安全的優先建置項目。. Ch. engchi. 透過對中國糧食政策的瞭解，或可成為臺灣未來制訂糧食政策之參考；不只基於國家安全考量，由於目前國際政治經濟處於高度糾結依賴的現狀，如果能明辨國際情勢，則在國際經濟合作及貿易等場域，無異能增加籌碼及談判空間。. 22.

(29) 第二章糧食與國家安全糧食的性質特殊，糧食供給的價格彈性大、需求價格彈性小，因此如果生產過剩就會導致賣「穀賤傷農」的情況；但若生產不足又將導致價格上揚，消費者叫苦連天的情況。糧食供需不僅受到市場經濟商品價值規律的支配，在整體經濟上也有影響物價穩定的重要地位。糧食是基礎性公共產品，因為它是所有人類生活的必需品，所以糧食也是國民經濟戰略物資，具有漣漪效用，每人每戶多買一點、多囤積一點，就會出現. 政治大. 供應緊繃的局面。如果遭人惡意哄抬或往不正常方向引導，就會引起連鎖反應，. 立. 導致通貨膨脹或是瘋狂搶購，其基礎性公共產品的屬性決定了國家應制訂糧食生. ‧ 國. 學. 產規劃，不能僅靠市場調節解決供需問題的方向。. 另一方面，糧食是弱質產業商品，既受自然風險影響，又受市場風險影響。. ‧. 中國由於農業基礎設施老舊、農業生產經營規模小、農民素質普遍不高等因素，. y. Nat. io. sit. 糧食生產的效益比較低，因此也影響農民的種糧生產意願。. n. al. er. 糧食同時也是多功能產品，農產品包括糧食具有食品保障、原料供給、生. Ch. i Un. v. 態保護、休閒觀光、文化傳承等功能。糧食與國家安全息息相關，糧食生產與國. engchi. 土整治、動植物養育保護、環境工程等環環相扣，具有保護自然、穩定生態、促進人與自然和諧共處的功能。因此，糧食具有經濟、社會、文化、生態等多種功能，對於糧食產業不得單純以經濟指標當成衡量標準。. 23.

(30) 第一節糧食安全的定義糧食安全代表的涵意是指人類在糧食的供應及分配方面沒有匱乏。隨著養殖和種植技術的進步，還有對人權觀念的保障日益成熟，糧食安全的定義隨之有不同的發展。依聯合國糧食暨農業組織(Food and Agricultural Organization, FAO，以下簡稱 FAO)在 1996 年舉行世界糧食高峰會糧食安全所下的定義則為：「任何人在任. 何時刻，均能實質且有效地獲得充分、安全且營養的糧食，以維持其飲食及糧食偏好之健康而有活力的生活」。. 治政如果將「糧食安全」的定義按照年代順序排列，可以整理出以下的變化：大立一、 1974 年「世界糧食會議」(The World Food Conference)討論，糧食安全 ‧ 國. 學. 係強調生產足夠的糧食以滿足全球需要，並強調糧食供給的可靠性。. ‧. 二、 1974 年聯合國的「世界糧食安全國際約定」(International Undertaking of. sit. y. Nat. World Food Security)，要求各國供應足夠的基本糧食，以確保其國內人. io. er. 於任何時刻，均可獲得生存和健康所需的足夠糧食。三、 1980 年阿瑪蒂亞森（Amartya Kumar Sen, 1998 年諾貝爾經濟學獎得主）. n. al. 提出糧食權利(food. iv n C entitlement)的觀念，對糧食安全定義為，除了適當 hengchi U 32. 之供給量的生產之外，也包括每一國民實際上可獲得的水準。因此評量糧食安全與否之分析對象，也從將國家視為一個整體，轉變為以家庭或個人為單位，不再以全國國民平均是否足夠為標準。四、 1983 年 4 月聯合國糧食及農業組織（FAO）糧食安全委員會通過的糧食安全定義：「糧食安全的最終目標應該是，確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品」，33糧食安全應滿足三個條件：保障足夠的糧食供給，保證這種供給的持續穩定性以及確保家庭 32. Amartya Kumar Sen,〈Famines〉,World Development, Vol. 8, No. 9, 1980,pp. 613-621. 聯合國農糧組織（FAO）官方網站，第 22 屆世界農糧大會報告書頁面， http://www.fao.org/docrep/x5563E/x5563E00.htm 24 33.

(31) （住戶）特別是貧困階層家庭對食物的獲取能力。這說明實現糧食安全不僅要解決供給問題，還要消除貧困。五、 1986 年「世界銀行」(World Bank)對糧食安全定義為，任何人於任何時刻均可獲得維持健康活力之生命所需的糧食供應。六、 1990 年美國世界觀察研究所(World Watch Institute)將糧食安全的定義為，所有國民在任何時刻均可獲得維持活力與健康生活所需的糧食之機會，此機會應包括：第一，適當的營養與安全的食品；第二，以社會認可的方式獲得食品的能力，不需訴諸緊急手段的供應措施，不需食用殘餘物。. 治政七、 1992 年「世界糧食會議」在吸取過去多種「糧食安全」內涵的基礎上，大立重新彙整，將「糧食安全」定義為：「在任何時候人人都可以獲得安全 ‧ 國. 學. 營養的糧食，以維持健康能動的生活」。糧食安全由國家層面延伸到家. ‧. 庭層面，再進一步延伸到貧困人口層面，糧食安全的內涵更加豐富。. sit. y. Nat. 八、 1994 年之《人類發展報告》(Human Development Report 1994)，認為對. io. er. 於飢餓、疾病等慢性威脅的抑制，是人類安全的面向之一，報告中並確認人類安全的七大要素：經濟安全(免於貧困的自由)、糧食安全(糧食物. al. n. iv n C 質上與經濟上的基本需求)、健康安全(保健事業的利用與疾病的防護)、 hengchi U 環境安全(對環境污染及資源消耗的防護)、人身安全(免於私刑拷問、戰爭、家庭暴力、毒品社及交通意外的安全)、社群安全(傳統文化及種族團體的安全)與政治安全(享有公民權，免於政治迫害)。在糧食安全的定義方面，係指滿足在糧食物質上與經濟上的基本需求，包括數量足夠及分配的問題。九、 1996 年舉行的「世界糧食高峰會」(World Food Summit)中，羅馬宣言與其行動計畫（Rome Declaration on World Food Security and Plan of Action）做出廣泛性的定義，將「糧食安全」定義為：「任何人在任何時候均能在物質上和經濟上獲得充分、安全且營養之糧食，來滿足其積 25.

(32) 極和健康生活的膳食需求和食物偏好，才是實現了糧食安全。」34 十、 2001 年世界糧食安全委員會對「糧食安全」概念的新界定：「所有人在任何時候都能夠在物質上和經濟上取得足夠的、富有營養和安全的糧食」。同時，該委員會認為，原來關於穀物儲備相當於當年總消費量 17% 至 18%的指標，已不能全面反映糧食消費、居民營養與健康，以及糧食安全的實際狀況。基於這種看法，他們制定了衡量世界糧食安全的七項指標體係，亦即：營養不足人口發生率；人均膳食熱能供應量；穀物和根莖類食物占人均膳食熱能供應比例；出生時預期壽命；5 歲以下兒童死亡率；5 歲以下體重不足兒童率；體重指數小於 18.5 的成人所占比. 治政例。這一指標體係被看成是關於糧食安全的最新概念，慮及更多有關民大立眾、特別是貧困群體的食物消費和營養狀況，更具有人性化特點。 ‧ 國. 學. 十一、. 2007 年，第 33 屆世界糧食安全委員會（the 33rd Session of the. ‧. Committee on World Food Security）召開後，FAO 發表聲明，重新調整. sit. y. Nat. 與確認了新時代的糧食安全內涵，「我們認為一個沒有飢饉的世界是，. io. er. 多數人能夠透過他們自己獲取滿足他們生活動能與健康需求的食物，同時有一個社會安全網絡去保障那些資源缺乏的人也能得到足夠的飲. al. n. 35. 食」。. Ch. engchi. i Un. v. 由以上之定義，可以得知糧食安全的觀念隨著時間、經濟發展程度的不同發生變化，這是一直在延伸並隨時空演化的觀念，從最初的全球性轉變為全國性，進而轉變為家庭、個人的層次；從短期糧食的消費量逐漸轉變為對糧食品質、生活觀念、生產資源的維護，甚至對年齡及不同社群間的公平性也有所重視； FAO 對於糧食安全的定義持續在進行修正，以兼顧國際情勢的發展和國際社會對於人權內涵的擴充。整體而言，糧食安全的觀念已從對糧食「量」的消費和供. 34. 35. 聯合國農糧組織（FAO）官方網站，羅馬宣言與其行動計畫頁面，http://www.fao.org/wfs/。 “National programmes for food security : FAO’s vision of a world without hunger”, FAO, http://www.fao.org/fileadmin/templates/tc/spfs/pdf/VisionEnglishfinalApril.pdf 26.

(33) 應，包括穩定市場的糧食供需和確保糧食安全的供應外，轉變為對糧食「質」的要求。近年來由於氣候異常的頻率增加，所引起的災害及損失規模也漸次提高，國際間糧食貿易因貨品短缺而導致糧價高漲，糧食基金期貨等金融商品也引起大幅度震盪等問題日益嚴重，部分貧窮國家面臨到糧食短缺和飢荒的窘境也一一浮上檯面，因此國際間針對糧食問題之關注也日益提升。如何確保國家的糧食安全問題較諸以往顯得更形重要。糧食危機的出現將威脅到一個國家的經濟發展、社會穩定和國家利益安全等問題。糧食安全不僅是水土保持、節能減碳、永續經營的問題，也同時牽涉到各. 治政國內部經濟、政治、環保等諸多因素，另外還有全球產銷分配、能源價格高漲造大立成交通運輸成本大增，直接影響糧價；歐美先進國家大力鼓勵提倡玉米、大豆等 ‧ 國. 學. 生質能源開研發，造成排擠掉出口他國糧食市場效應、各國增加糧食儲備及糧食. ‧. 戰略考量、商人囤積居奇趁機哄抬糧價、國際金融投機客伺機炒作等種種因素；. sit. y. Nat. 除此之外，開發中國家經濟好轉及受國際化影響而改變飲食習慣、高等糧食之需. io. er. 求增加、人口增加等都會導致對糧食需求之提升。另一方面，水資源的短缺、不適當的農業政策、土地地目變更由農地改為建地，農村人口外流、減少農業要素. al. n. iv n C 投資等因素卻又造成農耕地減少、糧食減產及庫存下降的問題。 hengchi U. 貧窮國家往往因為不夠重視其國內農業生產投資或無力更新鄉村建設及其被現代耕種技術及設備，或因全球化浪潮下和大國談判的結果，導致越來越依賴糧食進口，因而受國際糧價飛漲之危害益發嚴重，尤其在過去幾年，歐美各國因金融海嘯影響，減少對外直接投資及對外國援助，對窮國來說，無疑雪上加霜，就業收入減少加上糧價居高不下，引發各地之糧食危機，及中東的阿拉伯之春，茉莉花革命，摧枯拉朽，勢不可擋。. 27.

(34) 第二節糧食與國家安全糧食安全關係國民經濟保障社會穩定，任何國家都將之視為基本的國家安全指標。農業因容易受到天候的影響，無法經由人力來左右，而導致抗風險的能力差和收益低，因此必須享有特殊的保護措施。糧食歉收對富裕國家的影響主要反映在食物價格上，但對一些窮困而且政治不穩定的地區，有可能會因此引發難民潮、內亂、或者因為爭奪糧食而對外爆發衝突。糧食供需也是一個牽涉政治和經貿利益的敏感問題。糧食的性質和其他所有經濟產品截然不同；它首先是政治的，供應無虞時才會服從經濟法則。政權的. 治政正當性來自於其可維護每一個人飲水和糧食的基本人權，否則就可能發生暴動和大立革命，每個政府都必須控制糧價在窮人也負擔得起的水準。「穀貴傷民，穀賤 36. ‧ 國. 學. 傷農」，即使糧食供應充足的時候，糧價都要受政治力控制，而不可能放任由市. sit. y. Nat. 要考量，控制或禁止跨國的糧食貿易。. ‧. 場機制全面操縱。一旦有糧荒的危機，各國政府必然以保護其國內糧食安全為首. io. er. 農產品無法久存且產量無法隨時增減的特性，各國在確保國內糧食供應充足無虞（food security）的政治考量下，農產品主要都是先供國內消費。即使是. al. n. iv n C 耐久儲存的穀物，國際貿易量也只占全球生產量的 h e n g c h i U10%～12%。因此只要全球歉收量達預期產量的 10%，就等於沒有多餘的穀物可供全球國際貿易，五成的歉收，就可能是全球貿易量銳減五成。此外，全球主要的穀物輸出區僅限於美國、加拿大、澳洲、巴西跟阿根廷，以上任何一個地區氣候異常，就可導致全球穀物貿易量產生劇烈震盪，經由期貨炒作而引發糧價飆漲，天災加上人禍可以釀成巨災。糧食生產因應天候和季節的變化，對市場的價格反應也比較慢，各種糧食在生產資源（土地、水、肥料等）和價格上的競爭關係又複雜，因此想要完全依靠市場機制去自行調節益顯困難。2004 到 2006 年之間，全球小麥總量因氣候異 36. 彭明輝，《糧食危機關鍵報告台灣觀察》(台北：商周出版社，2011)，頁 62。 28.

(35) 常而連年歉收，導致全球小麥價格持續上升。價格要素促使 2007 年的全球穀物生產總量明顯上升，但卻犧牲了如大豆等作物的產量。市場調節的速度絕對跟不上政治運作的速度。聯合國糧農組織在 2007 年曾經預測俄羅斯、烏克蘭和哈薩克有機會在 2016 年為全球小麥和粗穀增加 3,500 萬噸貿易量，緩解全球糧價上升的壓力。但是美國、歐盟、日本等已開發國家的巨額農業補貼嚴重地扭曲了貿易，也人為地壓低了國際農產品價格，使得農業生產成本較低的國家不見得能夠靠大幅提升產量與出口而獲利。相反地當國際糧價上升時，所有國家都是優先考慮以關稅與補貼等手段來控制國內糧價。譬如，俄羅斯首先在 2007 年秋天以出口關稅控制大麥與小麥出口，並且開始使用其他的. 治政關稅管控手段；烏克蘭則連續數年以出口配額來確保其國內糧食供應充足。大立假如美國與歐盟的農產品出口是持續而穩定的，那麼它對世界的禍害還比 ‧ 國. 學. 較有限。偏偏，美國大農場的農業生產行為是投機性，而且很容易跟期貨市場以. ‧. 及國際大糧商勾結來炒作糧價，乃至於誤導國際糧食的行銷，使糧食成為生質燃. sit. y. Nat. 料或牲畜飼料，而擴大國際糧食供應量的變化與糧價的波動幅度。當各國服膺. io. er. WTO 的要求而放棄對國內糧食生產量與糧價進行調節時，等於是把原本各國政府所擁有的分散的、多元的、在地化的糧食與糧價調節力量給交出來，集中給全. al. n. iv n C 球少數大型農場、國際糧食貿易商，以及期貨市場。這使得全球糧食的供需嚴重 hengchi U 地被市場化、集中化、壟斷化，而助長炒作的力道與效應。當全球糧荒發生時，大量的糧食作物卻被拿去生產生質燃料，徹底驗證了全球糧食的市場調節機制不但不完美，甚至於是高度不穩定的、具有高度風險的。37 由上可知，國際糧食貿易機制在種種的因素影響下，是脆弱而不穩定的；即使全球糧食生產總量足夠當年的消費，只要任何一種基本糧食歉收，就可能因為糧商或期貨市場的趁機哄抬或惡意炒作，導致該種糧食的價格飆漲，進而連帶牽動其他糧食的價格；為了穩定國內糧價與物價，糧食出口國隨時可能因此停止. 37. 彭明輝，「世界糧食危機的成因與台灣的農業政策」，青芽兒雙月刊第 28 期，2008 年 5 月， http://tw.myblog.yahoo.com/ts999999/article?mid=70&prev=71&next=69，2011 年 3 月 31 日瀏覽。 29.