第四章 中國的糧食問題與對策
第三節 中國保障糧食安全之政策
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第三節 中國保障糧食安全之政策
2007 年中國十七大明確提出「確保國家糧食安全」的要求，國務院在 2008 年 7 月 2 日即通過《國家糧食安全中長期規劃綱要》，讓糧食生產的總體目標更 加明確具體。回顧自 2004 年來的中國中央一號文件，糧食安全被擺在明顯的位 置，由此可見中國政府日漸重視糧食安全政策的布局，且不斷朝保障國家糧食安 全的目標努力前進。
一、國內穩定生產及研發
(一)穩定「北大荒」墾區等地區之農作物生產
經過多年開發建設，黑龍江墾區已成為中國最大的國有農場群，更為其重要 的商品糧食基地、糧食戰略後備基地和全國最大的綠色、有機及無公害食品機 地，因為開發北大荒而被稱為北大倉的黑龍江因此成為名副其實的產糧大省，即 使在 2009 年全球金融海嘯和自然災害更迭出現的雙重衝擊之下，黑龍江省糧產 總量仍然達到 435.3 億公斤，由全國第三位上升至第二位，農民人均收入增加到 5,206.8 元人民幣，比全國平均水準高出 53.6 元人民幣。
「國家大糧倉，拜託黑龍江。」這是在 2004 年全國人代會上，中國國務院 總理溫家寶對黑龍江提出的殷切期望。作為中國最大商品糧基地的黑龍江省，近 年來每年銷往其他省份的商品糧均在 225 億公斤以上，佔全國省際間商品糧淨調 出量的三分之一。109 由於黑龍江是與歐洲烏克蘭大平原、北美密西西比河流域 齊名的全球三大黑土區之一，黑龍江省官員透露，擬發展松嫩、三江兩大平原農 業綜合開發試驗區，並力爭將其上升為國家「十二五」戰略規劃，並建議設立為
「國家級現代農業綜合配套改革專項試驗區」。
十二五規劃的農業思路，仍將維持穩定糧產的「三條底線」﹕即確保中國 95％以上的糧食自給率；堅守全國 18 億畝耕地的紅線；確保人均糧食佔有每年
109 「保糧食安全守 3 條底線 溫總拜託黑龍江做國家大糧倉」，明報新聞網，2010 年 10 月 15 日，http://www.mingpaotor.com/htm/News/20101015/tcad1.htm
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不低於 400 公斤。目前，中國糧食生產能力基本穩定在 5,000 億公斤水平，實現 了總量基本平衡，但品種結構問題日益突出，預計 2020 年糧食產能將達缺口 450 億公斤。為此中國國務院在 2009 年提出《全國新增 1,000 億斤(500 億公斤)糧食 生產能力規劃》，冀望到 2020 年，糧產能力要達到 5,500 億公斤以上。110
黑龍江省的松嫩平原與三江平原，由松花江河谷相連，是世界僅有的三大黑 土區之一，總面積 25 萬平方公里，大於英國國土總面積。這裏自然條件優越，
黑土和草甸土等肥沃土壤佔 70％以上，且地勢平坦，適宜大型機械連片作業。
2009 年，黑龍江糧食總產量達 435 億公斤，其中兩大平原就有 392 億公斤，佔 到總量的 90％以上，糧食商品率也保持在 70％以上，是中國重要的糧食基地。
為確保全國新增 500 億公斤糧食生產能力，黑龍江省已規劃投資 620 億元人 民幣，作為該省「十大工程」之首，重點建設黑龍江糧產工程，目標是到 2015 年，黑龍江糧產能力突破 505 億公斤，商品糧突破 300 億公斤。
(二)大力發展農業節水
中國水利部副部長胡四一在首屆中國節水圓桌會議中表示，
「十一五」期間，
中國用水效率提高十分明顯，全國萬元工業增加值用水量、萬元 GDP 用水量分 別下降了 36.1%和 36.9%，農田灌溉水有效利用係數提高到 0.5，全面完成了節 水型社會建設
「十一五」規劃確定的主要目標，很多地區實現增產不增水，以水
資源的可持續利用有力支撐了經濟社會可持續發展。此外，他並預測「十二五」期間將是中國水資源供需矛盾最突出、用水方式轉型最緊迫、水資源管理要求最 嚴格的關鍵時期，中國經濟社會將進入以轉型促發展的新階段，應該把實行最嚴 格水資源管理制度作為節水型社會建設的核心工作，全面加強水資源節約保護。
111今後的節水措施，重點將放在下列四大要項：一是實行最嚴格水資源管理制 度，健全以總量控制與定額管理為核心的水資源管理體系﹔二是推進用水方式轉
110 「保糧食安全守 3 條底線 溫總拜託黑龍江做國家大糧倉」，明報新聞網，2010 年 10 月 15 日，
http://www.mingpaotor.com/htm/News/20101015/tcad1.htm
111 「2012 首屆中國節水圓桌會議在京召開」，人民網，2012 年 7 月 23 日，
http://politics.people.com.cn/BIG5/n/2012/0723/c70731-18579295.html
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變，逐步完善與水資源承載能力相適應的經濟結構體系﹔三是大力發展各類節水 設施，完善水資源優化配置和高效利用的工程技術體系﹔四是樹立節水意識，培 育節水文化，完善公眾自覺節水的社會行為規範體系。
(三)建立長期穩定的糧食產銷合作關係，促進全國糧食流通
1.糧食購銷市場化改革繼續深化，進一步鞏固和完善新的糧食流通體制。 糧 食行政管理職能積極轉變。各地按照《國務院關於完善糧食流通體制改革政 策措施的意見》（國發〔2006〕16 號）要求，配合實際情況，進一步完善體 制機制，規範政府調控與企業經營之間的關係，加快實行政企業分開，糧食 行政管理部門工作重心轉到了市場調控、監管和行業指導服務上。二是糧食 價格市場形成機制逐步完善。一般情況下糧食收購價格由市場供需形成，國 家在充分發揮市場機制的基礎上實行宏觀調控，糧食市場價格的導向作用得 到發揮，市場機制配置糧食資源作用進一步增強。三是不斷健全對種糧農民 利益保護機制。建立健全了糧食最低收購價、臨時收儲等制度，逐步擴大實 施範圍；完善對種糧農民直接補貼機制，切實保護種糧農民利益和種糧積極 性。四是多元化糧食市場主體迅速發展。積極推進國有糧食企業改革，引導 國有糧食企業真正建立了自主經營、自負盈虧的經營機制。同時，其他多元 主體獲得了快速發展，到 2010 年底取得收購資格的多元主體達到 7 萬多家。
2.逐步加強糧食流通法治建設，依法管糧邁出新步伐。一是糧食法制建設取得 積極進展。各級糧食部門深入貫徹《糧食流通管理條例》和《中央儲備糧管 理條例》，積極制修訂相關配套制度辦法，依法履行工作職責。各地加快糧 食立法進程，推出相應的地方法規、規章和規範性文件，為推進糧食依法行 政提供制度保障。2008 年，《糧食法》列入十一屆全國人大五年立法規劃後，
國家發改委、國家糧食局即啟動了《糧食法》起草工作，目前研究起草工作 進展順利，已取得階段性成果。二是糧食市場準入制度初步建立。建立健全 了糧食收購市場準入制度和收購資格核查制度，實現糧食收購市場規範化、
制度化管理；完善中央儲備糧代儲資格認證制度，切實加強了儲備糧管理。
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三是持續加強完備糧食流通監督檢查機制。建立健全全社會糧食流通監督檢 查機制，落實監督檢查工作職能、機構和人員，糧食監督檢查工作實現了經 常化、制度化、規範化。四是糧食質量監管工作得到加強。全國糧食質量監 測體系奠定了基礎，儲備糧食質量專項抽查制度更加完善，促進了儲備糧質 量合格率和宜存率的提高；制定發布總計糧油行業標準 84 項，廢止行業標 準 53 項112。
3.現代糧食流通產業不斷發展，糧食流通現代化水平顯著提高。一是糧食流通 基礎設施條件進一步改善。「十一五」期間，中央財政共安排資金約 100 億 元，地方和企業投資約 700 億元，改善了糧食倉庫設施和物流設施建設。二 是糧油加工業平穩發展。糧油加工能力快速增長，主要產品產銷量持續增 加；產品結構明顯改善，產品質量不斷提高，品牌效應明顯增強；技術進步 明顯，裝備自主化程度提高；加工龍頭企業作用突出，集聚效應初步顯現。
三是初步建立糧油科技創新體系。「十一五」期間，糧油科技投入不斷增加，
糧食科研體系趨於完善，科技創新水平有較大提升，取得了一批重要成果。
四是糧食產業化經營快速發展。「十一五」期間，國家糧食局會同中國農業 發展銀行確認 1000 多家重點支持的糧食產業化龍頭企業，在信貸資金上給 予優先支持；各地也積極爭取財政資金支持，推動了糧食產業化龍頭企業快 速發展。目前規模以上國有糧食產業化龍頭企業達到 929 個，產業鏈條不斷 延伸和完善，促進了農民增收、企業增效和糧食流通產業發展。五是「放心 糧油」工程不斷推進。根據粗略統計，全國建立各類「放心糧油」銷售網點 17 萬多個，其中農村網點 6 萬多個，糧油產品總體合格率提高到目前的 95%
以上。
(四)發展生物科技農業
透過設立生物農業科技研發機構，發展生物農業戰略，藉提高單位面積產 量，選定稻米、小麥及玉米三大基本糧食為生物農業科技研發之主要目標，使其
112 中國糧食局網站，2011 年 3 月 7 日，www.gov.cn
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具有優質、單位產量面積高、耐病蟲害及生長等特性，成果豐碩，包括領先全球 解碼水稻基因、培育高產量之超級雜交稻米、抗黃矮病的小麥新品種等等。
(五)由國家調控、穩定價格
透過其龐大的國家倉儲系統，大量收購外國小麥和稻米，同時運用嚴格外貿 管制，控制國內糧食市場，以平衡稻米和小麥的價格。截至目前為止的幾次旱災、
水災、雪災等天災的規模。尚不足以對中國的糧食安全造成嚴重威脅，即使出現 供需缺口，依舊可以憑藉充足的儲存糧食，透過基金出口貿易調節，並釋出儲糧 來調控市場供應量，以維持穩定物價。
二、國際合作及開發
(一)擴大周邊國家地區農業開墾合作
關於開闢國外糧食來源，從耕地、生態資源及邊際成本的觀點，有學者提出
「糧食飛地」策略。耕地資源在中國較為短缺，因此若要以最低經濟成本來保障
「糧食飛地」策略。耕地資源在中國較為短缺，因此若要以最低經濟成本來保障